Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
35 761 Voorstel van wet van de leden Van der Graaf, Jasper van Dijk, Thijssen, Van der Lee, Koekkoek en Hammelburg houdende regels voor gepaste zorgvuldigheid in waardeketens om schending van mensenrechten en het milieu tegen te gaan bij het bedrijven van buitenlandse handel (Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen)
Nr. 10
MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Wereldwijd bevinden 50 miljoen mensen zich in een situatie van moderne slavernij.
Zij worden tegen hun wil gedwongen te werken of gedwongen tot een huwelijk waarin
zij ook moeten werken. De aantallen zijn bovendien gestegen in de afgelopen vijf jaar.1 In het Braziliaanse Amazonegebied heeft de ontbossing tussen 2020 en 2021 het hoogste
niveau in vijftien jaar bereikt.2 Iedere week wordt ergens ter wereld een landrechtenactivist vermoord. In 86 procent
van de landendeals is er geen overeenstemming met de eigenaren van het land.3
Nederlandse bedrijven die internationaal opereren kunnen een belangrijke rol spelen
in het bevorderen van duurzame ontwikkeling wereldwijd. Dat gebeurt bijvoorbeeld door
het creëren van werkgelegenheid en het betalen van belasting in de landen waar zij
actief zijn. Tegenover die positieve effecten kunnen Nederlandse ondernemingen het
risico lopen dat zij betrokken raken bij moderne slavernij, ontbossing, landroof of
andere nadelige gevolgen, direct of indirect, van hun activiteiten. Het kan ook blijken
dat in hun productieketen gebruik wordt gemaakt van kinderarbeid, dat er sprake is
van uitbuiting van werknemers of dat ernstige milieuschade optreedt. Om dit soort
nadelige effecten tegen te gaan verwacht de overheid van ondernemingen dat zij de
OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen (OESO-richtlijnen) toepassen. De
implementatie van deze richtlijnen laat echter nog te wensen over. Met dit initiatiefwetsvoorstel
wordt daarom beoogd een wettelijke ondergrens voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen in te stellen.
Leeswijzer
Hieronder worden in hoofdstuk 2 van dit algemene deel eerst de aanleiding voor het
wetsvoorstel en de problematiek die daaraan ten grondslag ligt, uiteengezet. Daarbij
wordt ook ingegaan op het beleid dat Nederland nu al kent ten aanzien van de OESO-richtlijnen
en de risico’s die daardoor geadresseerd worden. Vervolgens wordt uitgelegd waarom
de initiatiefnemers tot de keuze zijn gekomen om nu met dit wetsvoorstel te komen.
In hoofdstuk 3 wordt de structuur van het wetsvoorstel geschetst. Hoofdstuk 4 beschrijft
de verhouding tot internationale afspraken, Europese regelgeving en bestaande nationale
wetgeving. In hoofdstuk 5 worden de gevolgen van de wet beschreven. Het gaat daarbij
om gevolgen voor de regeldruk voor de ondernemingen waar dit wetsvoorstel zich op
richt en de organisatorische en financiële gevolgen voor de overheid zelf, waaronder
die voor de rechterlijke organisatie. In hoofdstuk 6 worden toezicht en handhaving
behandeld, met daarin uitgebreide aandacht voor de rol van de toezichthouder. De totstandkomingsprocedure
van dit wetsvoorstel wordt beschreven in hoofdstuk 7. Hoofdstuk 8 van het algemene
deel gaat in op het overgangsrecht en de inwerkingtreding.
Na het algemene deel volgt het deel met de artikelsgewijze toelichting.
Als bijlage 1 bij de memorie van toelichting is door de initiatiefnemers voorts een
factsheet toegevoegd waarin de hoofdlijnen van de Wet verantwoord en duurzaam internationaal
ondernemen schematisch worden weergegeven.
2. Aanleiding en probleembeschrijving
2.1 Aanleiding en doelstelling
De OESO-richtlijnen
Ondernemingen lopen via hun toeleverings- of productieketens het risico betrokken
te raken bij schendingen van mensen- en arbeidsrechten, of bij het veroorzaken van
nadelige gevolgen voor het milieu.
Als lid van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft
Nederland de zogeheten OESO-richtlijnen onderschreven,4 samen met nog 43 landen. De OESO-richtlijnen maken duidelijk wat van ondernemingen
verwacht wordt op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen bij het internationaal
zakendoen.5 De richtlijnen zijn onderverdeeld in verschillende thema’s. In het kader van dit
wetsvoorstel staan de thema’s mensenrechten, werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen,
en milieu centraal. De OESO-richtlijnen hebben daarnaast ook betrekking op algemeen
bedrijfsbeleid, informatieverstrekking, bestrijding van corruptie, omkopingsverzoeken
en afpersing, en op het gebied van consumentenbelangen, wetenschap en technologie,
belastingen en mededinging.
Dit wetsvoorstel richt zich zoals gezegd op de implementatie van de richtlijnen die
gaan over mensenrechten, werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen, en milieu. De reden
daarvoor is dat er op deze thema’s nog geen wetgeving is die duidelijk maakt wat de
verantwoordelijkheid is van ondernemingen ten aanzien van deze onderwerpen bij hun
internationale activiteiten.
Evaluatie Nederlands IMVO-beleid
In de zomer van 2020 heeft de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
het huidige beleid voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO)
geëvalueerd met het project «IMVO-maatregelen in perspectief». Uit een tussenmeting
van de 90 procent doelstelling was eerder al gebleken dat de OESO-richtlijnen slechts
door 35 procent van de grote ondernemingen in Nederland onderschreven worden. Hiermee
wordt duidelijk dat het bereiken van de doelstelling in 2023 nog lang niet in zicht
is. Ook de vrijwillige IMVO-convenanten leiden nog onvoldoende tot tastbare resultaten.
Bovendien blijkt dat de convenanten slechts 1,6 procent van de ondernemingen in hoogrisico
sectoren hebben bereikt.6 Een van de aanbevelingen van de evaluatie was dat er naast vrijwillige ook verplichtende
maatregelen nodig zullen zijn om de doelstellingen van het beleid te behalen.7
Ondernemingen kunnen betrokken raken bij schendingen van mensen- en arbeidsrechten,
of bij het veroorzaken van milieuschade. Echter, door middel van hun economische activiteiten
en hun rol in de productieketens kunnen zij ook bijdragen aan het voorkomen en tegengaan
van dergelijke nadelige effecten. Dit is nadrukkelijk wat in de OESO-richtlijnen en
het IMVO-beleid dat op deze richtlijnen is gebaseerd van ondernemingen wordt verwacht:
«Het gezamenlijke doel van de regeringen die de Richtlijnen onderschrijven is het
stimuleren van de positieve bijdragen die multinationale ondernemingen aan economische,
ecologische en sociale vooruitgang kunnen leveren, alsmede het minimaliseren van de
problemen waartoe hun activiteiten kunnen leiden».8 Terugtrekking uit sectoren of economische ketens waarin zich problemen voordoen is
niet de bedoeling en pas de allerlaatste optie. Het gaat erom de nadelige effecten
te voorkomen of tegen te gaan.9
Een ondergrens voor maatschappelijk verantwoord ondernemen
Dit wetsvoorstel wil de naleving van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen
wettelijk verankeren. Het principe van gepaste zorgvuldigheid moet daarbij uitgangspunt
worden bij het handelen van ondernemingen. Dit is een basisprincipe in de OESO-richtlijnen10. Het doel van de wet en de toelichting op gepaste zorgvuldigheid in lijn met de OESO-richtlijnen
wordt in paragraaf 2.2. verder behandeld.
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III hebben de coalitiepartijen afgesproken
dat de IMVO-convenanten worden voortgezet en na twee jaar geëvalueerd. Op basis van
de evaluatie wordt bezien of, en zo ja, welke dwingende maatregelen genomen kunnen
worden.
De SER komt in 2020 tot de conclusie dat wetgeving een noodzakelijk onderdeel van
een ambitieus Europees IMVO-beleid is.11 Al eerder kwam de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook tot de slotsom dat gedwongen maatregelen
onderdeel van de beleidsmix zouden moeten zijn.12 Ook het Kabinet-Rutte III vindt dat er een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
moet komen en volgt het SER-advies dat dit het beste op Europees niveau geregeld zou
kunnen worden.13
De initiatiefnemers hebben na de publicatie van de evaluatierapporten en het uitstel
van een kabinetsbesluit tot nationale wetgeving, besloten dit initiatiefwetsvoorstel
te schrijven om zo een begin te maken met het invoeren van een nationale wettelijke
maatregel die naleving van de OESO-richtlijnen voor ondernemingen verplicht stelt.
Dit voorstel is in maart 2021 aanhangig gemaakt.
Omdat een Europees voorstel nog op zich liet wachten heeft de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking in december 2021 aangekondigd dat het kabinet
met een voorstel voor nationale wetgeving gaat komen, gebaseerd op de bouwstenen voor
IMVO-wetgeving die eerder al aan de Kamer toegestuurd zijn.
In het coalitieakkoord van het Kabinet-Rutte IV14 dat kort hierna tot stand is gekomen, is afgesproken dat Nederland in de EU de internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen wetgeving (IMVO) bevordert en nationale IMVO-wetgeving
invoert die rekening houdt met een gelijk speelveld met de omringende landen en implementatie
van mogelijke EU-regelgeving.
Op 23 februari 2022 heeft de Europese Commissie alsnog een conceptrichtlijn gepubliceerd
die internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen verplicht stelt.15 In bijlage I van het memorie van toelichting staat een tabel met een vergelijking
tussen de initiatiefwet en de conceptrichtlijn.
In antwoord op vragen van de Tweede Kamer van 16 februari 2022 heeft de Minister voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aangegeven dat het voorstel van de
Europese Commissie voor de conceptrichtlijn (Corporate Sustainability Due Diligence Directive) als basis zal dienen voor het nationale wetsvoorstel, dat vooruitloopt op de implementatie
van de conceptrichtlijn. Het streven is om beide voorstellen zoveel mogelijk parallel
op te laten lopen. Dat laatste houdt ook in dat wijzigingen die voorzien worden in
de conceptrichtlijn meegenomen kunnen worden in het nationale wetstraject.16 Europese wetgevingsprocessen nemen vaak vele jaren in beslag. Ook zijn de initiatiefnemers
van mening dat het in gang zetten van een traject naar nationale wetgeving de kans
op een ambitieus Europees voorstel zal vergroten en de weg naar Europese wetgeving
bovendien zal helpen versnellen. Hoe meer Europese lidstaten eigen initiatieven ontwikkelen,
hoe groter de druk op de gehele Unie zal zijn om op Europees niveau wetgeving aan
te nemen. Om die redenen en om aan het Europese proces ook inhoudelijk een concrete
bijdrage te leveren, hebben de initiatiefnemers besloten door te gaan met dit wetsvoorstel.
Hieronder, in paragraaf 2.2.7, wordt deze keuze nader toegelicht.
2.2 Probleembeschrijving
2.2.1 Een ondergrens voor maatschappelijk verantwoord ondernemen
Dit wetsvoorstel heeft als doel een ondergrens voor internationaal verantwoord ondernemen
in te stellen, een ondergrens die ervoor zorgt dat (Nederlandse) ondernemingen de
internationale normen die in de OESO-richtlijnen vastgelegd zijn, (meer) gaan naleven.
Het naleven van die richtlijnen zal ertoe leiden dat de nadelige gevolgen die kunnen
optreden als gevolg van het economisch handelen in de ketens waarin zij opereren,
wordt voorkomen en tegengegaan. De richtlijnen schrijven voor dat ondernemingen mensenrechten
dienen te respecteren, ongunstige effecten op mensenrechten als gevolg van hun bijdragen
dienen te voorkomen en aan te pakken wanneer zij toch optreden.17 Op het onderwerp werkgelegenheid en arbeidsrechten behoren ondernemingen rechten
als vakbondsrechten te respecteren en bij te dragen aan de daadwerkelijke afschaffing
van kinderarbeid en gedwongen arbeid.18 Op het gebied van milieu dienen ondernemingen milieu, volksgezondheid en de veiligheid
te beschermen en in het algemeen hun activiteiten uit te voeren op een manier die
bijdraagt aan duurzame ontwikkeling.19
Dit wetsvoorstel wil de naleving hiervan wettelijk verankeren. Het principe van gepaste
zorgvuldigheid moet daarbij uitgangspunt worden bij het handelen van ondernemingen.
Dit is een basisprincipe in de OESO-richtlijnen20 waar in paragraaf 2.2.4. verder op in wordt gegaan.
2.2.2 Kinderarbeid, slavernij, uitbuiting en milieuschade
Kinderarbeid, slavernij, uitbuiting en milieuschade zijn enkele van de veelgenoemde
risico’s op schendingen waar ondernemingen die in het buitenland actief zijn, mee
te maken kunnen krijgen. Kinderarbeid en slavernij zijn voorbeelden van vormen van
uitbuiting en schending van arbeids- en mensenrechten, maar er valt bijvoorbeeld ook
te denken aan situaties waarin mensenrechtenverdedigers bedreigd of zelfs vermoord
worden wanneer zij misstanden van grote ondernemingen aan de kaak stellen. De OESO-richtlijnen
zijn op al dergelijke schendingen gericht en vragen van ondernemingen dat zij de risico’s
daarop adresseren.
Kinderarbeid
Voor kinderarbeid geldt dat ondernemingen daar ongewild betrokken bij kunnen zijn.
Het aantal kinderen dat gedwongen wordt te werken daalt gelukkig, maar nog altijd
zijn er wereldwijd meer dan 150 miljoen kinderen kind-arbeider. 73 miljoen van hen
werken zelfs onder gevaarlijke omstandigheden.21 Eén van de strategische ontwikkelingsdoelen («SDG’s», nummer 8.7) is om een einde
te maken aan kinderarbeid. Dat geldt ook voor slavernij en uitbuiting.
Slavernij en uitbuiting
Naar schatting 50 miljoen mensen22 ter wereld zijn «moderne slaven». Dan hebben we het niet alleen over het bekende
voorbeeld van de seksindustrie, waarin veel vrouwen gedwongen worden te werken. Ook
in ketens van veel gewone producten op de Nederlandse markt, komt slavernij voor.
Slavernij is onder meer aangetroffen in de kleding en schoenenindustrie, in de voedingsmiddelensector
en in de elektronica.23 Recent onderzoek toont aan dat het in de visserij-24 en natuursteensector25 voorkomt. De Verenigde Naties hebben becijferd dat de omzet in de hedendaagse slavernij
meer dan $ 35 miljard26 bedraagt. Het gaat bij slavernij vaak om migranten en vluchtelingen, inheemse volkeren,
kinderen en vrouwen die kwetsbaar zijn voor slavernij. Wereldwijd is sprake van een
toename van slavernij en uitbuiting, onder andere door groeiende vluchtelingen- en
migrantenstromen. Slavernij en uitbuiting zijn ernstige mensenrechtenschendingen.
Betrokkenheid bij slavernij of uitbuiting via de productieketen is een risico voor
veel Nederlandse ondernemingen die actief zijn in het buitenland. Die betrokkenheid
kan ook ongewild zijn.
Milieuschade
Ondernemingen kunnen bij hun economische activiteiten dus betrokken raken bij het
schenden van mensen- of arbeidsrechten. Daarnaast kan hun handelen ook nadelige gevolgen
hebben voor het milieu. Veel economische sectoren hebben met dit risico te maken,
op veel verschillende mogelijke manieren. Bekende voorbeelden zijn het gebruik van
soja, waarvoor in Zuid-Amerika oerwouden gekapt worden om de productie ervan te kunnen
uitbreiden. Een ander voorbeeld is palmolie waarvoor hetzelfde geldt. De productie
van olie en gas is misschien wel het meest duidelijke voorbeeld van economische activiteit
die grote risico’s met zich brengt voor het milieu. Behalve directe schade aan de
leefomgeving dragen dergelijke activiteiten ook bij aan snellere opwarming van de
aarde door klimaatverandering. In een aantal gevallen gaan dit soort situaties bovendien
gepaard met mensenrechtenschendingen en schendingen van arbeidsrechten.
Het besef dat (internationaal) ondernemen en economische activiteiten van ondernemingen
risico’s op het schenden van rechten en nadelige gevolgen voor milieu en klimaat met
zich brengen, is in de afgelopen decennia gegroeid. De hierboven beschreven risico’s
zijn uiteraard niet de enige. Van ondernemingen wordt verwacht dat zij gepaste zorgvuldigheid
toepassen met betrekking tot nadelige gevolgen voor het milieu, inclusief gevolgen
voor het klimaat. Dit heeft niet alleen betrekking op de nadelige gevolgen van hun
eigen activiteiten, maar ook op de negatieve gevolgen in hun waardeketen.27
2.2.3 Sector Risico Analyse
Deze beschreven schendingen raken ondernemingen, zakenrelaties in de productieketens,
maar allereerst uiteraard de mogelijke betrokkenen zelf. Het kan gaan om kinderen
die gedwongen of genoodzaakt zijn te werken, of volwassenen die feitelijk als slaaf
gebruikt worden, maar ook om omwonenden van een onderneming waarvan de activiteiten
de leefomgeving aantasten.
Een bekend voorbeeld van wat er kan gebeuren in internationale productieketens van
producten die hier in de winkel liggen, is de instorting van het gebouw Rana Plaza
in Bangladesh in april 2013. In dit gebouw waren verschillende textielfabrieken gevestigd
terwijl het gebouw niet aan de bouwschriften voldeed. Ondanks scheuren die in het
gebouw waren gekomen, werden werknemers gedwongen door te werken. Als gevolg van de
instorting vielen ruim 1.100 doden en 2.500 gewonden.28
Het groeiende bewustzijn van dergelijke risico’s, zeker ook na de ramp met Rana Plaza,
heeft er in Nederland in 2014 toe geleid dat de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Economische Zaken opdracht hebben
gegeven tot een Sector Risico Analyse (SRA). In deze analyse, uitgevoerd door adviesbureau
KPMG zijn de verschillende mogelijke nadelige gevolgen van economische activiteiten
van Nederlandse ondernemingen in kaart gebracht.29 In dit onderzoek zijn 13 sectoren aangewezen als risico-sectoren. Voor elk van die
sectoren is vervolgens beschreven wat de belangrijkste risico’s zijn.30
De SRA kijkt naar risico’s op het gebied van milieu, arbeid, mensenrechten, corruptie
en belastingen. De identificatie van deze risico’s is gebaseerd op de OESO-richtlijnen
(die hierna verder worden toegelicht). Voor een groot aantal van de 13 sectoren met
een hoog risicoprofiel spelen die risico’s vooral op de terreinen milieu, arbeid en
mensenrechten. Meest genoemde risico’s zijn ongezonde en onveilige arbeidsomstandigheden,
schending van vakbondsrechten, zoals collectieve onderhandeling, en het recht op vereniging,
maar het gaat ook om kinderarbeid en dwangarbeid. Zo komt dwangarbeid voor in de sectoren
kleding en textiel, de bouw, elektronica, voedingsmiddelen en metaal. Vanwege de verbondenheid
in productieketens treden deze risico’s daardoor uiteindelijk ook op in sectoren als
de groot- en detailhandel, bijvoorbeeld als het gaat om de productie van elektronica.
2.2.4 Het Nederlandse IMVO-beleid tot nu toe
De risico’s die er bestaan op het gebied van internationaal ondernemen zijn al een
aantal jaren bekend. Zoals hiervoor al opgemerkt kent Nederland ook al enige jaren
een beleid om internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen te bevorderen.
Het is gebaseerd op de richtlijnen van de Verenigde Naties en de al genoemde OESO-richtlijnen.
In 2011 zijn de UN Guiding Principle for Business and Human Rights (UNGP’s) tot stand gekomen.31 Deze principes worden ook wel het Ruggie Framework genoemd, naar de auteur ervan,
VN-gezant John Ruggie. De UNGP’s zijn met consensus aangenomen door de VN-Mensenrechtenraad.
Ze zijn onder te verdelen in drie hoofdprincipes:
1. de verplichting voor staten of overheden om bescherming te bieden tegen mensenrechtenschendingen
(duty to protect), ook als eventuele schendingen worden begaan door derden, zoals bijvoorbeeld ondernemingen;
2. de verantwoordelijkheid van ondernemingen om mensenrechten te respecteren (responsibility to respect), ook als overheden dat niet doen;
3. het waarborgen van de toegang tot een herstelprocedure (access to remedy): gedupeerden of slachtoffers van schendingen moeten ergens verhaal kunnen halen.
In datzelfde jaar 2011 werden de OESO-richtlijnen herzien om deze in lijn te brengen
met de principes en verantwoordelijkheden die zijn opgenomen in de UNGP’s. De OESO-richtlijnen
geven een uitgebreide invulling aan het tweede basisprincipe uit de UN Guiding Principles, de responsibility to respect, en richten zich dus op de verantwoordelijkheid van ondernemingen. Zoals hiervoor
al uiteengezet, gaat het daarbij niet alleen om de verantwoordelijkheid van ondernemingen
voor het respecteren van de mensenrechten, maar ook om verantwoordelijkheden op andere
terreinen, zoals:
• werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen,
• milieu,
• bestrijding van corruptie, omkopingsverzoeken en afpersing,
• consumentenbelangen.
Gepaste zorgvuldigheid
De OESO-richtlijnen stellen het begrip due diligence centraal als algemeen beginsel voor ondernemingsbeleid, niet alleen op het gebied
van arbeids- en mensenrechten, maar ook op het gebied van milieu.32 In de letterlijke Nederlandse vertaling betekent due diligence «gepaste zorgvuldigheid». Hieronder wordt het proces verstaan waarbij ondernemingen
de daadwerkelijke en mogelijke nadelige gevolgen van hun handelen identificeren, voorkomen
en beperken, en verantwoording afleggen over hoe zij omgaan met de geïdentificeerde
risico’s. Dit proces verloopt volgens zes te onderscheiden stappen die hieronder in
paragraaf 3.2 worden uitgewerkt.
Bij de uitwerking van gepaste zorgvuldigheid staan niet de risico’s voor de onderneming
centraal, maar de rechten van andere belanghebbenden, zoals werknemers en lokale gemeenschappen
(omschrijving SER33). Het gaat om de risico’s op mogelijke en daadwerkelijke nadelige gevolgen voor deze
belanghebbenden. Gepaste zorgvuldigheid gaat nadrukkelijk ook over de productie- en
toeleveringsketen van ondernemingen.
Landen, zoals Nederland, die de richtlijnen onderschrijven, gaan daarmee een bindende
verplichting aan deze te implementeren. De OESO-richtlijnen vormen daarom het uitgangspunt
voor het Nederlandse beleid ten aanzien van internationaal maatschappelijk verantwoord
ondernemen.
Alle landen die de OESO-richtlijnen onderschrijven, beschikken over een Nationaal
Contactpunt (NCP). Een NCP heeft als kerntaken ondernemingen bekend te maken met de
OESO-richtlijnen en de toepassing ervan te bevorderen, als ook het behandelen van
meldingen van personen, maatschappelijke organisaties en ondernemingen die een meningsverschil
hebben over de toepassing van de OESO-richtlijnen. Het NCP kan ook op verzoek van
het Kabinet bedrijfsoverstijgend onderzoek uitvoeren.34
In het Nederlandse Internationale MVO-beleid sinds de vaststelling van de OESO-richtlijnen
konden tot aan de beleidsnota van Minister Kaag van oktober 202035 een aantal sporen onderscheiden worden.36
IMVO-convenantenbeleid
Het belangrijkste spoor is het bevorderen en faciliteren van de zogenoemde IMVO-convenanten.37 Dit zijn vrijwillige afspraken per economische sector tussen overheid, ondernemingen
en de diverse belanghebbende maatschappelijke organisaties. De gesprekken tussen de
ondernemingen en de diverse belanghebbende partijen vinden plaats onder regie van
de Sociaal Economische Raad (SER). In de convenanten wordt uitgewerkt hoe Nederlandse
ondernemingen de gepaste zorgvuldigheid vormgeven en in de praktijk brengen. Het streven
was om tien IMVO-convenanten af te sluiten met hoog risicosectoren zoals beschreven
in de Sector Risico Analyse van KPMG.
90 procent-doelstelling
In 2018 heeft het kabinet met de Tweede Kamer de doelstelling gedeeld dat in 2023
90 procent van de ongeveer 700 grote ondernemingen in Nederland de OESO-richtlijnen
en de UNGP’s onderschrijft.38 Door ondernemingen bekend te maken met de OESO-richtlijnen en andere principes van
maatschappelijk verantwoord ondernemen moet kennis en bewustwording op het thema bevorderd
worden. Ondersteunend aan dit beleid wordt ingezet op het opbouwen van de capaciteit
van andere belanghebbenden die van invloed zijn op het beleidsterrein, zoals de SER,
MVO Nederland, de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), maatschappelijke organisaties,
vakbonden, werkgevers- en brancheorganisaties.39
IMVO-voorwaarden van de overheid
Ondernemingen die gebruik willen maken van de instrumenten ter bevordering van internationale
handel moeten verklaren dat zij zullen handelen in overeenstemming met de OESO-richtlijnen.
De uitvoerende agentschappen (FMO, Atradius Dutch State Business en RVO) stellen bovendien
eisen van gepaste zorgvuldigheid aan projecten die in aanmerking willen komen voor
ondersteuning door de Nederlandse overheid,40 of bij de verlening van exportkredieten en de deelname aan handelsmissies. Daarnaast
is het beleid dat IMVO als voorwaarde wordt gesteld voor deelname aan inkoop en aanbestedingen
door de overheid. Bij Europese aanbestedingen van het Rijk zijn de Internationale
Sociale Voorwaarden (ISV) verplicht.41
Wet zorgplicht kinderarbeid
Ook hebben de Eerste en Tweede Kamer de Wet zorgplicht kinderarbeid (Wzk) aangenomen.
Het voormalige PvdA-Kamerlid Roelof van Laar heeft in 2016 het initiatief genomen
tot deze wet die specifiek gericht is op de bestrijding van kinderarbeid. De Wet zorgplicht
kinderarbeid is in mei 2019 door de Eerste Kamer goedgekeurd. De wet is echter nog
niet in werking getreden, omdat verschillende onderdelen nog uitgewerkt moeten worden
in een algemene maatregel van bestuur. Het gaat daarbij om de inrichting van het toezicht
en de reikwijdte van de wet.
De evaluatie van het IMVO-beleid
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III42 is door de coalitiepartijen afgesproken te wachten op de uitkomsten van een evaluatie
van vijf jaar convenantenbeleid, voordat besloten zal worden of ook wet- en regelgeving
nodig is om de naleving van de OESO-richtlijnen te bevorderen. Onder de projectnaam
«IMVO-maatregelen in perspectief» zijn verschillende onderzoeken naar het IMVO-beleid
uitgevoerd en is een evaluatierapport van het convenantenbeleid verschenen. Op 10 juli
2020 stuurde de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking het
rapport van de convenantenevaluatie naar de Tweede Kamer.43 In het najaar van 2019 heeft de directie IOB van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken ook een evaluatie uitgebracht van het Nederlandse (I)MVO-beleid.44 De uitkomsten van het project voor herziening van beleid zijn in oktober gedeeld
met de Tweede Kamer. In de beleidsnota «Van voorlichten tot verplichten»45 worden op basis van deze onderzoeken, consultaties met belanghebbenden en de evaluatie
van de IMVO-convenanten de hieronder volgende conclusies getrokken.
Uit de evaluatie komt naar voren dat de convenanten effectief bijdragen aan de bewustwording
over gepaste zorgvuldigheid en aan het faciliteren van de naleving van afspraken door
middel van een monitoring-infrastructuur. Ze zijn daarnaast instrumenteel in het continue
leerproces en kennisdeling (bijvoorbeeld van succesvolle werkwijzen). De convenanten
versterken de samenwerking in het proces van gepaste zorgvuldigheid. Ze vergroten
de invloed van toeleveranciers en afnemers in de productieketen. Bovendien helpen
ze een vruchtbare dialoog met belanghebbenden te bevorderen. Er is in sectoren met
een IMVO-convenant meer voortgang te zien op het terrein van maatschappelijk verantwoord
ondernemen dan bij sectoren zonder een convenant.
Het convenantenbeleid heeft dus zeker een meerwaarde. Echter, het beleid blijkt slechts
een heel klein percentage van de ondernemingen in de hoog-risicosectoren te bereiken:
slechts 1,6 procent. Bovendien zijn er verbeterpunten voor sectorale samenwerking.46
De strategie om IMVO-kaders te ontwikkelen die als voorwaarden gelden om gebruik te
kunnen maken van alle bedrijfsleveninstrumenten is volgens de IOB-evaluatie effectief
gebleken.47 Over de uitvoering van maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) is de IOB echter
kritisch. De toepassing daarvan zou effectiever kunnen. Als het gaat om Rijksinkoop
geldt dat bij Europees aanbestede contracten het proces van gepaste zorgvuldigheid
een contractvoorwaarde is in een tiental risico-categorieën. Onderzoek wijst echter
uit dat de naleving hiervan door leveranciers «onvoldoende wordt geborgd»48
Er vallen 89 ondernemingen onder het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie.
Uit onderzoek van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) blijkt dat de grote meerderheid
deze informatie bekendmaakt. Echter, de vertaling van beleid naar het identificeren
van risico’s, het hanteren van kritische prestatie-indicatoren en de effecten op internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen laat te wensen over. Over personele en milieuaspecten
wordt wel gerapporteerd, maar over mensenrechten, anticorruptie en omkopingsaspecten
minder.
Conclusie IMVO-beleid: doel wordt niet bereikt, meer en scherpere maatregelen nodig
Het doel van het Nederlandse IMVO-beleid is dat Nederlandse ondernemingen internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen in lijn met de internationale normen. Die normen
zijn de normen zoals ze zijn vastgelegd in de OESO-richtlijnen. Dat doel wordt niet
bereikt, concludeert Minister Kaag in haar beleidsnota. Aanvulling en aanscherping
van de IMVO-maatregelen is nodig.49 Ook de Sociaal Economische Raad concludeert dit in een advies aan het kabinet.50 De effecten van het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie versterken daarbij
het pleidooi voor het overwegen van regelgeving voor het bevorderen van (aspecten
van) internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen, concludeert de kabinetsnota
verder.51
In de beleidsnota «Van voorlichten tot verplichten» stelt het kabinet IMVO-beleid
voor dat bestaat uit een mix van elkaar versterkende maatregelen «die tezamen leiden
tot effectieve gedragsverandering bij koplopers, achterblijvers en bedrijven in het
peloton.» De beleidsmix voorziet erin dat maatwerk wordt geleverd en dat maatregelen
verplichten, voorwaarden stellen, verleiden, vergemakkelijken en voorlichten (conform
het zogenaamde 5V-model). In de mix worden nieuwe instrumenten gecombineerd met reeds
bestaande instrumenten, die op basis van de evaluaties worden verstevigd. De uitwerking
van de maatregelen gericht op verplichten wordt verder toegelicht in paragraaf 2.2.5.
en 2.2.6.
Sectorale initiatieven als opvolger van de IMVO-convenanten
Een onderdeel van de doordachte beleidsmix is sectorale samenwerking. Het kabinet
wil sectorale initiatieven ten behoeve van het toepassen van gepaste zorgvuldigheid
in lijn met de OESO-richtlijnen blijven stimuleren, maar heeft inmiddels gekozen voor
een vernieuwde aanpak. De vernieuwde sectorale aanpak is ook bedoeld voor initiatieven
die opvolging geven aan (reeds) afgelopen IMVO-convenanten.52 Op 13 oktober 2022 is een subsidieregeling opengesteld bij RVO voor sectorale samenwerkingsverbanden.
In aanvulling op de IMVO-beleidsnota uit 2020 zijn er ook Europese ontwikkelingen.
Rapportageverplichting niet-financiële informatie
In 2014 is de EU-richtlijn bekendmaking niet-financiële informatie aangenomen. Deze
is in Nederland geïmplementeerd in een gelijknamig Besluit. Volgens dit besluit moeten
in ieder geval beursgenoteerde ondernemingen met meer dan 500 medewerkers, een balanstotaal
van € 20 miljoen en een omzet van € 40 miljoen sinds boekjaar 2017 in hun jaarverslag
ook informatie opnemen over hun prestaties of gevolgen op het gebied van milieu, personeel,
sociale aspecten, mensenrechten en het voorkomen van omkoping en afpersing.53 Momenteel zijn de Raad en het EP in onderhandeling over het aanpassen van de Non-Financial
Reporting Directive (NFRD) naar de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD).54 In juni 2022 hebben zij een voorlopig politiek akkoord bereikt. Vanaf januari 2024
zou de CSRD moeten gaan gelden voor bedrijven die al onder de NFRD vielen. De twee
daaropvolgende jaren wordt de reikwijdte verder uitgebouwd.55
Conflictmineralenverordening
Tot 1 januari 2021 was regelgeving nog geen onderdeel van het Nederlandse IMVO-beleid.
Op die datum is echter de Europese Conflictmineralenverordening van kracht geworden.56 Importeurs van de metalen tin, tantaal, wolfraam of goud moeten met ingang van voornoemde
datum in het kader van een verplicht gestelde gepaste zorgvuldigheid hun leveranciers
en de oorsprong van deze mineralen controleren
2.2.5 Regelgeving als overheidsinstrument om de IMVO-doelen te bevorderen
Ook het onderzoek van het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) en de IOB-evaluatie
komen tot deze conclusie. Regelgeving is het instrument dat nu eigenlijk nog ontbreekt
in het beleid om naleving van de OESO-richtlijnen te bevorderen. Op Europees niveau
geldt inmiddels zoals hierboven al genoemd wel de Conflictmineralenverordening en
er is het al genoemde Besluit bekendmaking niet-financiële informatie.
Nationaal is er inmiddels de Wzk. Zoals hierboven al gezegd, is deze wet is nog niet
in werking getreden.
In de IOB-evaluatie wordt geadviseerd te onderzoeken of ondernemingen die niet betrokken
zijn bij de convenanten aangemoedigd, of ook, bijvoorbeeld door wetgeving, gedwongen
kunnen worden om de principes van IMVO over te nemen in hun bedrijfsvoering.57
In de evaluatie door het KIT wordt geadviseerd het convenantenbeleid te integreren
in een breder geheel van (I)MVO-maatregelen. Een van die maatregelen in dat geheel
is wetgeving die gepaste zorgvuldigheid verplicht stelt, inclusief verslaglegging
op basis van de OESO-richtlijnen en de VN-richtlijnen.58
Het instrument wetgeving heeft als voordeel dat het zorgt voor een gelijker speelveld:
alle ondernemingen in het land waar de wetgeving geldt, moeten zich aan dezelfde regels
houden, niet alleen de ondernemingen die vrijwillig besluiten aan een convenant mee
te doen, of die zelf besluiten volgens de principes van IMVO te werken.
Internationaal
Nederland is niet het eerste en enige land waar nationale wetgeving om IMVO te bevorderen
voorbereid wordt of al van kracht is. Er zijn al verschillende landen die wetgeving
hebben die op een of andere manier gepaste zorgvuldigheid voorschrijven, soms breed,
soms gericht op specifieke risico’s.
De Verenigde Staten hebben sinds 2010 de Dodd Frank Act. Een sectie daarvan stelt aan Amerikaanse beursgenoteerde ondernemingen bepaalde
eisen als zij bij de productie van goederen gebruik maken van mineralen uit de Democratische
Republiek Congo of de buurlanden. Die eisen houden in dat ondernemingen verslag moeten
doen van de gepaste zorgvuldigheidsmaatregelen die zij genomen hebben ten aanzien van hun toeleveringsketen en zij moeten aantonen
dat de mineralen die zij gebruiken niet afkomstig zijn uit bronnen die in handen zijn
van gewapende groeperingen of aan zulke groeperingen ten goede komen.
Het Verenigd Koninkrijk kent sinds 2015 de Modern Slavery Act. Volgens deze wet moeten ondernemingen een verklaring afgeven over hun proces van gepaste zorgvuldigheid ten aanzien van moderne slavernij in hun keten. Australië heeft inmiddels een vergelijkbare
wet aangenomen.
EU-lidstaat Frankrijk kent sinds 2017 de Loi Sur le Devoir de Vigilance des Multinationales. Dit is een brede gepaste zorgvuldigheidswet die een zorgplicht en een algemene aansprakelijkheid instelt op het gebied van mensenrechten
en milieu voor de grootste ondernemingen in Frankrijk.
In verschillende Europese landen staat (een vorm van) nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving
op de politieke agenda. De Duitse regeringscoalitie is het inmiddels eens geworden
over de invoering van de zogenoemde Lieferkettengesetz. De Duitse Bondsdag heeft in juni 2021 ingestemd met dit wetsvoorstel. In het voorstel
gaan gepaste zorgvuldigheidsregels aanvankelijk gelden voor ondernemingen vanaf 3.000
werknemers, een jaar later voor ondernemingen vanaf 1.000 werknemers. De wet stelt
herstel in geval van schade verplicht en voorziet in hoge boetes in het geval van
overtredingen.59 In Oostenrijk is in mei 2020 een wet tegen kinderarbeid en moderne slavernij in de
textielsector aanhangig gemaakt door het parlement. De Finse regering en die van Luxemburg
onderzoeken momenteel de opties voor nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving en
in Noorwegen ligt een wet voor die transparantie en gepaste zorgvuldigheid in internationale
ketens regelt. In Zwitserland is recent een wet aangenomen die gepaste zorgvuldigheid
en rapportageverplichtingen introduceert voor conflictmineralen en kinderarbeid. In
het Verenigd Koninkrijk zijn wetten in behandeling die gepaste zorgvuldigheid ten
aanzien van producten die ontbossing bevorderen introduceren.60
Op Europees niveau heeft het Europees parlement in maart 2021 ingestemd met het voorstel
van de Nederlandse Europarlementariër Lara Wolters om tot Europese due diligence-wetgeving te komen.61 Eurocommissaris Reynders van Justitie heeft een Europees initiatief voor wetgeving
aangekondigd. Dat voorstel zou naar het model van de Franse wet gepaste zorgvuldigheid
verplicht moeten gaan stellen. Tegelijk heeft hij naar aanleiding van het Duitse wetsvoorstel
gezegd dat de Europese wet verder zal gaan en voor alle ondernemingen zal moeten gaan
gelden.62 De presentatie van het voorstel is verschillende keren uitgesteld, maar op 23 februari
2022 is er een voorstel voor een Europese verordening gepubliceerd.63 Het Europese voorstel wordt op pagina 20 en 21 verder beschreven.
2.2.6 Recente ontwikkelingen en de keuze van het kabinet Rutte-III
Zoals beschreven in paragraaf 2.2.4. heeft het kabinet in oktober 2020 een «doordachte
mix van IMVO-maatregelen gepubliceerd. De SER was hierover om advies gevraagd. Dit
advies is in september 2020 uitgebracht.64 De SER spreekt zich daarin uit voor een beleidsinstrumentenmix waarin het huidige
beleid wordt geoptimaliseerd en aangevuld met brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving
op Europees niveau. Inbedding van wetgeving op het Europese niveau zou het effect
op de keten navenant vergroten en het speelveld voor ondernemingen in heel Europa
gelijk maken.65
De SER stelt dat er drie routes zijn om deze wetgeving te realiseren: 1) door maximale
inzet op Europese wetgeving, 2) door maximale inzet op Europese wetgeving met een
ijkpunt in 2021 en 3) door gelijktijdig te werken aan Europese en nationale wetgeving.
De ratio achter de derde mogelijke route is dat in het geval het Europese traject
lang duurt en/of een laag ambitieniveau kent, Nederland doorwerkt aan nationale wetgeving.
Bovendien kan dat proces de ontwikkelingen op Europees niveau weer verder stimuleren.66
In de beleidsnota getiteld Van voorlichten tot verplichten uit oktober 202067 neemt het kabinet dit advies over en kiest aanvankelijk voor de tweede route. Zij
geeft hierbij een volgend kabinet in overweging om in de zomer van 2021 in Europa
de balans op te maken voor wat betreft de vraag of er in Europa voldoende voortgang
is geboekt in het traject naar Europese wetgeving. Als het oordeel is dat de voortgang
onvoldoende is, zou Nederland ertoe over kunnen gaan nationale gepaste zorgvuldigheidswetgeving
te ontwikkelen. Het kabinet geeft aan bouwstenen te ontwikkelen primair voor de beïnvloeding
van Europa. Mocht er een effectief en uitvoerbaar voorstel Europees niet van de grond
komen, liggen de bouwstenen klaar voor het invoeren van nationale dwingende maatregelen.68
Het advies van het ATR ten behoeve van de «bouwstenen»
Verderop in dit algemene deel van de memorie van toelichting staat de inhoud beschreven
van het ATR-advies waar de initiatiefnemers in het kader van dit wetsvoorstel om hadden
gevraagd. De Minister heeft ten behoeve van het vaststellen van de bouwstenen voor
Europese IMVO-wetgeving om advies gevraagd van het ATR. Dit is op 2 juli 2021 met
de Tweede Kamer gedeeld.69
Het ATR stelt dat het verplicht stellen van gepaste zorgvuldigheid bij internationaal
ondernemen grote gevolgen heeft voor de regeldruk. Het adviescollege vraagt zich bovendien
af of de proportionaliteit van die regeldruk wel vastgesteld kan worden, omdat het
nog niet duidelijk is of wetgeving voldoende zal bijdragen aan het gestelde doel:
het tegengaan van nadelige gevolgen van activiteiten van ondernemingen in het buitenland.
Het ATR adviseert vervolgens allereerst om gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen slechts
aan een selecte groep ondernemingen op te leggen. Daarnaast adviseert het college
om de norm voor een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting als een eis te definiëren,
zonder dat voor de naleving van deze eis vooraf instrumentele verplichtingen worden
gesteld. Op die manier zouden bedrijven ook andere vormen (dan de zes stappen in het
proces van gepaste zorgvuldigheid) kunnen kiezen om te voldoen aan die eis.
Aan het slot van het advies toont het ATR een schatting van de kosten die het gevolg
van de regeldruk zouden zijn. De schatting is gebaseerd op een eerste verkenning naar
de gevolgen van de regeldruk van IMVO-wetgeving door SIRA Consulting.70 Volgens de doorrekening van verschillende scenario’s zou een gepaste zorgvuldigheidsverplichting,
wanneer die van toepassing zou zijn op alle ondernemingen in Nederland, 3,8 miljard
euro per jaar kosten met 175 miljoen aan eenmalige opstartkosten. Een scenario dat
zich alleen op grote bedrijven vanaf 250 werknemers richt zou 773 miljoen aan structurele
kosten met zich mee brengen en 77 miljoen aan opstartkosten. Wanneer er echter helemaal
geen IMVO-verplichting is, worden deze geschatte kosten afgewenteld op werknemers,
samenlevingen en het milieu in het buitenland, tekenen de onderzoekers hierbij aan.71
Het SER-advies ten behoeve van «de bouwstenen»
Het SER-advies komt uit in oktober 2021. De SER benadrukt dat de aanbevelingen in
het advies uitsluitend geformuleerd zijn als de Nederlandse inzet in Europa.72 Europese gepaste zorgvuldigheidswetgeving zou zich volgens het SER-advies dienen
te richten op grote bedrijven vanaf 1.000 werknemers. Na evaluatie zou dit stapsgewijs
uitgebreid kunnen worden tot bedrijven vanaf 250 werknemers. Deze ondernemingen moeten
dan de zes stappen in het proces van gepaste zorgvuldigheid gaan doorlopen. Middelgrote
bedrijven (tussen de 50 en 250 werknemers) die actief zijn in risicosectoren zouden
ook aan de zes stappen moeten gaan voldoen, maar voor deze bedrijven zouden dan minder
gedetailleerde eisen moeten gelden. Het toezicht zou zoveel mogelijk Europees georganiseerd
dienen te worden. De bedoeling is dat het toezicht zowel positief stimulerend werkt
als repressief. De handhaving gebeurt bestuursrechtelijk, waarbij alleen de onderneming
aangesproken wordt; bestuurders moeten in de visie niet persoonlijk aansprakelijk
kunnen zijn. De SER adviseert tegen strafrechtelijke handhaving.
De bouwstenen
Op 5 november 2021 brengt de Minister vervolgens de bouwstenen voor IMVO-wetgeving
naar buiten.73 De vier bouwstenen betreffen vier aspecten van IMVO-wetgeving: a) de reikwijdte van
de verplichting, b) de gepaste zorgvuldigheidseisen aan ondernemingen, c) de inrichting
van het toezicht en de handhaving, en d) een wettelijke, algemene zorgplicht.74
In reactie op het ATR-advies dat stelt dat niet duidelijk is of IMVO-wetgeving de
gestelde doelen kan helpen bereiken, schrijft de Minister dat de studies naar een
effectievere invulling van IMVO-beleid en de evaluatie van bestaand beleid, en de
ervaringen van landen die al wetgeving hebben, de noodzaak van een wettelijke verplichting
voor gepaste zorgvuldigheid onderbouwen en inzicht geven in de effectiviteit daarvan.75
In de «bouwstenenbrief» wordt gekozen voor een reikwijdte die grote ondernemingen,
het beursgenoteerde MKB en middelgrote ondernemingen in risicosectoren omvat.76 Dit is in lijn met het ATR-advies waarin aangeraden werd de verplichtingen niet aan
alle, maar aan een selecte groep van ondernemingen op te leggen. Wat de specifieke
gepaste zorgvuldigheidseisen betreft die gesteld zouden moeten worden aan deze ondernemingen,
gaan «de bouwstenen», net als het SER-advies, uit van de zes stappen zoals beschreven
in de OESO-richtlijnen. Het kabinet zal bij de Europese Commissie aandringen op proportionele
toepassing van de gepaste zorgvuldigheidseisen voor middelgrote bedrijven in risicosectoren.
Concreet betekent dit dat deze eisen voor deze categorie ondernemingen lichter zullen
zijn.
Het advies van het ATR om een variant uit te werken waarin de gepaste zorgvuldigheidsverplichting
als een enkele eis wordt gedefinieerd, in plaats van een proces in zes stappen, is
door het kabinet niet overgenomen. Het kabinet wil blijven aansluiten van de verplichting
bij de richtlijnen die door de OESO en VN zijn vastgesteld. De richtlijnen beschrijven
de zes processtappen van gepaste zorgvuldigheid en berusten op breed, internationaal
draagvlak. Het kabinet vindt dat deze aansluiting bij de internationale raamwerken
bijdraagt aan de voorspelbaarheid van beleid en handelingsperspectief creëert voor
ondernemingen.77
Voor wat betreft het toezicht wordt in de bouwstenenbrief uitgegaan van zowel Europees
als nationaal toezicht, dat zowel een positief stimulerende taak heeft als een repressieve.
Handhaving kan in deze schets van mogelijke Europese wetgeving zowel bestuurs- als
civielrechtelijk plaatsvinden.
Een wettelijke, algemene zorgplicht voor alle bedrijven overeenkomstig de OESO-richtlijnen,
is de vierde bouwsteen. De wettelijke, algemene zorgplicht is opgenomen op grond van
de motie-Voordewind78 en heeft het karakter van een vangnetbepaling. Deze zorgplicht moet duidelijk maken
dat alle ondernemingen rekening dienen te houden met en zorg dienen te dragen voor
mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu en klimaat, ook in het buitenland.79
In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste aspecten van het SER-advies, de bouwstenen
en het onderhavige voorstel naast elkaar gezet:
Tabel 2.2.6
Overeenkomsten en verschillen tussen initiatiefvoorstel Van der Graaf c.s., bouwstenen
en SER-advies
Onderwerp
SER
Bouwstenen
Initiatiefvoorstel
Reikwijdte
1. Grote ondernemingen van 1.000 tot uiteindelijk 250 medewerkers
2. Middelgrote ondernemingen in risicosectoren (> 50 medewerkers, < 250).
1. Grote ondernemingen (2 van de 3: >250, Balanstotaal > 20 mln €, Netto-Omzet > 40
mln €)
2. Beursgenoteerd MKB
3. Middelgrote ondernemingen in risicosectoren (> 50 medewerkers)
1. Grote ondernemingen (2 van de 3: >250, Balanstotaal > 20 mln €, Netto-Omzet > 40
mln €).
2.
Na vijf of tien jaar: Middelgrote ondernemingen (> 50 medewerkers, < 250)
Eisen
Zes stappen van gepaste zorgvuldigheid conform OESO-richtlijnen (beleid, risicoanalyse,
stoppen/voorkomen/beperken, monitoren, communicatie, herstel), maar lichter regime
voor middelgrote ondernemingen
Zes stappen van gepaste zorgvuldigheid conform OESO-richtlijnen (beleid, risicoanalyse,
stoppen/voorkomen/beperken, monitoren, communicatie, herstel)
Eventueel lichter regime voor middelgrote ondernemingen
Zes stappen van gepaste zorgvuldigheid conform OESO-richtlijnen (beleid, risicoanalyse,
stoppen/voorkomen/beperken, monitoren, communicatie, herstel)
Algemene zorgplicht
Geen oordeel of advies over, hoewel de algemene zorgplicht wel in de adviesaanvraag
van het kabinet stond.
Het kabinet wil – in navolging van de Motie-Voordewind – een globaal geformuleerde
wettelijke algemene zorgplicht invoeren. Keuze uit negatief of positief geformuleerde
tekst (zie adviesaanvraag aan de SER van 30 april 2021).
Een onderneming die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat haar eigen activiteit
of die van haar zakenrelaties nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten of
het milieu in een land buiten Nederland, is verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevraagd om
die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk
te beperken, ongedaan te maken, en zo nodig zorg te dragen voor herstel;
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te
laten of de relatie te verbreken voor zover dat redelijkerwijs van haar kan worden
gevraagd.
Toezichthouder
Europese en nationale toezichthouder.
Europese en nationale toezichthouder
Nationale toezichthouder.
Toezicht
Positieve impact bevorderen en repressief toezicht.
Positief en repressief toezicht
Positief en repressief toezicht.
Handhaving
Alleen bestuursrechtelijk. Uitdrukkelijk tegen strafrechtelijke handhaving.
Civielrechtelijk en bestuursrechtelijk
Civielrechtelijk, bestuursrechtelijk en strafrechtelijk.
Niet-EU bedrijven
Ja.
Ja, mits handhaving geregeld kan worden in conformiteit met WTO-regels
Ja, een buitenlandse onderneming die voldoet aan artikel 2.1.1, eerste lid, onderdeel
b, en die een activiteit in Nederland verricht of een product op de Nederlandse markt
afzet.
Erkenning sector
Ja, via aansluiting bij Europese sectorovereenkomsten. Erkenning door EC.
Ja, mits geen safe harbours en geen lichter regime
Ja, via melding aan toezichthouder van gelijkwaardige maatregel.
Evaluatie
Ja, voor de fasering van de verlaging van de grens van 1.000 naar 250 medewerkers.
Ja, tijdige evaluatie voor bijsturing
Ja.
Fasering
Ja, van 1.000 medewerkers naar 250.
Niet op voorhand
Ja, zowel in de zes OESO stappen als in de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.
N.B. De passages in de tabel zijn een vereenvoudigde weergave van de documenten waarnaar
verwezen wordt. Hieraan kunnen geen rechten worden ontleend.
Nadat het Europees voorstel voor IMVO-wetgeving in december 2021 opnieuw werd uitgesteld,
heeft demissionair Minister van Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking Tom
de Bruijn aangekondigd dat hij een nationaal wetgevingstraject inzet.80
In het coalitieakkoord dat ten grondslag ligt aan het kabinet-Rutte IV is afgesproken
dat Nederland in de EU-wetgeving voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen
(IMVO) bevordert en nationale IMVO-wetgeving invoert die rekening houdt met een gelijk
speelveld met de omringende landen en implementatie van mogelijke EU-regelgeving.81
Voorstel van de Europese Commissie voor een Richtlijn voor gepaste zorgvuldigheid
voor ondernemingen
Op 23 februari 2022 publiceerde de Europese Commissie haar conceptrichtlijn voor gepaste zorgvuldigheid voor bedrijven.82 Het voorstel schrijft regels voor ten aanzien van de gepaste zorgvuldigheid die van
ondernemingen verwacht wordt, ten aanzien van de verantwoordelijkheden van bestuurders,
civiele aansprakelijkheid en de bescherming van personen die rapporteren over schendingen
van de regels. Het voorstel schrijft ook voor dat ondernemingen een plan moeten hebben
om klimaatverandering tegen te gaan.
Ten aanzien het toezicht kiest de Europese Commissie voor één of meer nationale toezichthouders,
aan te wijzen door de lidstaten zelf, maar niet voor een aparte Europese toezichthouder.
De handhaving gebeurt bestuurs- en civielrechtelijk.
De conceptrichtlijn gaat uit van een reikwijdte die begint bij ondernemingen van minstens
500 werknemers en een netto omzet van 150 miljoen euro per jaar. Dat wordt op termijn
uitgebreid naar 250 werknemers en een omzet van 40 miljoen euro per jaar, mits 50 procent
van die omzet wordt behaald in risicosectoren. Het voorstel is ook van toepassing
op niet in de EU gevestigde ondernemingen die meer dan € 150 miljoen van hun netto-omzet
behalen in de EU. Het voorstel wijst een beperkt aantal risicosectoren aan. Voor de
financiële sector is een uitzonderingspositie gecreëerd.
Op het moment van schrijven zijn de keuzes die de Europese Commissie heeft gemaakt
nog onderhevig zijn aan verdere onderhandelingen in de Europese Raad.
De inzet van het Kabinet-Rutte IV ten aanzien van de conceptrichtlijn
In het coalitieakkoord van het Kabinet-Rutte IV83 is afgesproken dat Nederland in de EU IMVO-wetgeving bevordert en nationale IMVO-wetgeving
invoert die rekening houdt met een gelijk speelveld met omringende landen en de implementatie
van mogelijke EU-regelgeving.
Het kabinet verwelkomt het Europese voorstel, maar in de kabinetsappreciatie van de
conceptrichtlijn wordt een aantal vraagpunten geformuleerd. De belangrijkste daarvan
zijn de beperkte reikwijdte, een gebrek aan conformiteit met de OESO-richtlijnen en
de UN Guiding Principles, een te grote rol voor contractuele bepalingen, en de onvolledige manier waarop mogelijkheden
tot herstel voor gedupeerden in het voorstel is opgenomen. Voor een meer uitgebreide
bespreking van deze punten, verwijzen de initiatiefnemers naar de kabinetsappreciatie.84
Overgenomen elementen uit de conceptrichtlijn
De initiatiefnemers delen de vraagpunten van de het kabinet op de conceptrichtlijn
en het onderhavige voorstel wijkt ook op andere punten af van de conceptrichtlijn.
Omdat het om een richtlijn gaat, is het ook mogelijk dat nationale wetgeving verder
gaat. De conceptrichtlijn bevat echter ook een aantal elementen die zij nuttig achten
om ook in het initiatiefwetsvoorstel op te nemen. De periode waarin gewerkt is aan
het verwerken van de adviezen van de Afdeling Advisering van de Raad van State heeft
de gelegenheid geboden deze wijzigingen aan te brengen. Zij worden hieronder in de
desbetreffende paragrafen van hoofdstuk 3 van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting vermeld. In de artikelsgewijze toelichting wordt hier vervolgens meer
gedetailleerd op ingegaan.
2.2.7 De keuze van de initiatiefnemers voor een nationaal wetsvoorstel
De initiatiefnemers hebben de conclusie die de Minister in december 2021 trekt al
in 2020 getrokken en zijn gaan werken aan het onderhavige wetsvoorstel dat in maart
2021 aanhangig wordt gemaakt en voor advies naar de Raad van State gestuurd. Zij zijn
van mening dat het in gang zetten van een traject naar nationale wetgeving de kans
op een ambitieus Europees voorstel zal vergroten en de weg naar Europese wetgeving
bovendien zal helpen versnellen. Hoe meer Europese lidstaten eigen initiatieven ontwikkelen,
hoe groter de druk op de gehele Unie zal zijn om op Europees niveau wetgeving aan
te nemen, zo verwachten de initiatiefnemers. Het is de bedoeling van de initiatiefnemers
dat ook het onderhavige wetsvoorstel van invloed zal zijn op de inhoud van de Europese
richtlijn zoals deze uiteindelijk definitief vastgesteld zal worden.
Dit is voor de initiatiefnemers de reden geweest om dit voorstel te schrijven en in
te dienen en daarmee al de stap te zetten naar nationale brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving.
Regelgeving is tot nu toe een grotendeels ontbrekend element in het Nederlandse beleid.
De verwachting is dat deze wet wanneer ze aangenomen wordt zal leiden tot daadwerkelijk
betere naleving van de OESO-richtlijnen door ondernemingen.
Na de aankondiging in december 2021 van Minister de Bruijn voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking dat hij ook een nationale wet zal voor gaan bereiden,
hebben de initiatiefnemers besloten het onderhavige wetsvoorstel toch door te zetten.
Daar hebben zij verschillende redenen voor.
Ten eerste speelt de factor tijd daarin een rol: dit wetsvoorstel is al afgerond.
Er zijn consultaties geweest en de Afdeling Advies van de Raad van State heeft er
al advies over uitgebracht. Deze adviezen zijn verwerkt in het voorstel. Zoals hiervoor
inzichtelijk is gemaakt, komen de bouwstenen, zoals toenmalig Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Sigrid Kaag, die heeft geformuleerd, voor het
grootste deel overeen met de kernelementen van het onderhavige wetsvoorstel. Gezien
die grote overeenkomsten zou het initiatiefvoorstel eventueel ook door het kabinet
als uitgangspunt voor wetgeving overgenomen kunnen worden. De behandeling van een
wet kan dan dus veel eerder beginnen.
Ten tweede is het nog niet duidelijk hoe het wetsvoorstel dat nu door het Kabinet-Rutte
IV voorbereid gaat worden er precies uit zal gaan zien. Het is nog niet bekend hoe
het kabinet-Rutte IV bij het opstellen van de wet aansluiting zal zoeken bij de Franse
en Duitse wet en het Europese voorstel. In het coalitieakkoord dat aan de basis staat
van het Kabinet-Rutte IV is immers afgesproken dat Nederland nationale IMVO-wetgeving
invoert «die rekening houdt met een gelijk speelveld met de omringende landen en implementatie
van mogelijke EU-regelgeving.»
Met een ambitieus nationaal voorstel kan Nederland het Europese wetgevingsproces waarmee
uiteindelijk over deze EU-regelgeving besloten gaat worden, gerichter beïnvloeden.
Het vergroot de kans dat de normen zoals die uiteindelijk op Europees afgesproken
zullen worden, dichter bij onze nationale wetgeving zullen komen te liggen. Zonder
te werken aan een eigen nationale wetgeving zal het voor Nederland moeilijker zijn
een leidende rol in dit proces in te nemen.
Uit het BNC-fiche dat Minister Schreinemacher heeft opgesteld naar aanleiding van
het Europese voorstel85 blijkt de wens van het kabinet om dit voorstel meer in lijn te brengen met de OESO-richtlijnen.
Daarnaast stelt het kabinet voor om wat de reikwijdte betreft aan te sluiten bij de
Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Deze richtlijn vereist van grote bedrijven dat ze rapporteren over zaken
als CO2-uitstoot en het sociaal kapitaal, maar ook over de gevolgen die het handelen van
een onderneming heeft op biodiversiteit en mensenrechtenschendingen in de keten. De
CSRD gaat in elk geval gelden voor grote bedrijven86 en hanteert daarvoor dezelfde criteria als dit wetsvoorstel (zie tabel 2.2.6). De
initiatiefnemers juichen dit toe, maar constateren tegelijk dat de Minister de bouwstenen
die haar voorganger geformuleerd had, lijkt los te laten.
Met het indienen van hun voorstel willen de initiatiefnemers zeker stellen dat de
inzet op een ambitieuze nationale wetgeving, in stand blijft.
3. Hoofdlijnen van het voorstel voor een brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving
3.1 Probleemaanpak
Het huidige IMVO-beleid bereikt het gestelde doel niet, zoals hierboven is vastgesteld.
Brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving zou dit wel kunnen bereiken. Het is daarbij niet de bedoeling dat wetgeving
in de plaats komt van het huidige beleid, zoals dat hiervoor is beschreven. Het moet
een onderdeel blijven van een doordachte mix van beleidsinstrumenten. Zo kunnen een
brede wet en de sectorale samenwerking waar het kabinet op inzet elkaar aanvullen
in die zin dat de wet een gelijk speelveld creëert en de huidige convenanten en nieuwe
vormen van sectorale samenwerking aangesloten ondernemingen kunnen helpen aan de verplichtingen
van de wet te voldoen.
Doel
Het uiteindelijke doel van een brede gepaste zorgvuldigheidswetgeving is: het voorkomen
en adresseren van daadwerkelijke en potentiële nadelige gevolgen door activiteiten
van ondernemingen in het buitenland. Het middel is het principe van gepaste zorgvuldigheid
en de naleving van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen door ondernemingen
verplicht te stellen. Op deze manier wordt een ondergrens voor internationaal verantwoord
ondernemen gecreëerd, waarmee problemen in productieketens tegengegaan kunnen worden.
3.2 Inhoud en structuur van de wet
Gepaste zorgvuldigheid als kernprincipe
Ondernemingen betrachten gepaste zorgvuldigheid om wereldwijd ondernemingsgerelateerde
schendingen te voorkomen en te adresseren. Zoals hiervoor al omschreven, houdt gepaste
zorgvuldigheid het proces in waarmee ondernemingen de daadwerkelijke en potentiële
nadelige gevolgen van hun handelen identificeren, voorkomen en aanpakken, en waarmee
zij verantwoording afleggen over hun aanpak van de gevolgen. Dit proces is dan een
integraal onderdeel van hun besluitvormingsproces en risicobeheerssystemen. Dit proces
verloopt in zes stappen die hieronder beschreven worden. Ondernemingen moeten zich
inspannen om (interne en externe) betrokkenen betekenisvol te betrekken bij de uitwerking
van hun gepaste zorgvuldigheid. Bij het vaststellen van de gevolgen voor mensenrechten
behoren ondernemingen speciale aandacht te besteden aan potentiële nadelige gevolgen
voor individuen uit groepen of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn of een hoge kans
op marginalisering hebben. Hierbij behoren zij ook rekening te houden met de mogelijk
verschillende gevolgen voor mannen en vrouwen.
Reikwijdte: zorgplicht voor alle ondernemingen; de zes stappen van gepaste zorgvuldigheid
alleen voor grote ondernemingen
Een brede wet zou van toepassing moeten zijn op alle ondernemingen, groot, midden-
en kleinbedrijf, werkzaam in alle sectoren, die in Nederland gevestigd zijn, inclusief
staatsondernemingen, aanbestedingsdiensten, brievenbusfirma’s, en ondernemingen die
op de Nederlandse markt commercieel actief zijn. De reden daarvoor is dat in principe
iedere onderneming te maken kan krijgen met risico’s in de eigen productieketen, hoe
klein de onderneming ook is.
De OESO-richtlijnen gelden daarom in principe voor alle ondernemingen. Echter, de
manier waarop een onderneming invulling geeft aan de verplichting onder deze wet moet
in evenredige verhouding staan tot, onder meer, de potentiële en daadwerkelijke nadelige
gevolgen, de marktpositie en de omvang van de onderneming.87
De initiatiefnemers hebben er daarom voor gekozen een algemene zorgplicht in de wet
op te nemen die voor alle ondernemingen geldt. De specifieke stappen die het proces
van gepaste zorgvuldigheid vergt worden echter alleen aan grote ondernemingen opgelegd.
Dit zijn ondernemingen die op de balansdatum ten minste twee van volgende de drie
criteria overschrijden: een gemiddeld personeelsbestand gedurende het boekjaar van
250 werknemers, een balanstotaal van 20 miljoen euro of een netto-omzet van meer dan
40 miljoen euro. Hiermee sluit het wetsvoorstel aan bij de definitie van grote bedrijven
in de Europese richtlijn jaarrekening. Het is bovendien de reikwijdte die ook aangehouden
wordt in de (CSRD). Deze criteria voor de omschrijving van grote bedrijven worden
ook als kabinetsinzet genoemd in het BNC-fiche, zoals hierboven al werd vermeld.
De reden dat deze grens gekozen wordt, is dat voor ondernemingen vanaf deze omvang
de administratieve lasten die deze wet met zich brengt relatief veel kleiner zullen
zijn dan voor middelgrote en kleine ondernemingen. De initiatiefnemers hebben ervoor
gekozen ondernemingen uit deze categorieën niet te belasten met de administratieve
verplichtingen die het proces van gepaste zorgvuldigheid, zoals neergelegd in deze
wet met zich brengt. De algemene zorgplicht die deze wet instelt gaat echter wel gelden
voor kleine en middelgrote ondernemingen die onder de hierboven omschreven grens vallen,
mits zij buitenlandse handel bedrijven.
Alle ondernemingen, ongeacht hun omvang, hebben te maken met risico’s op nadelige
gevolgen wanneer zij deelnemen aan internationale handelsverkeer. En de OESO-richtlijnen
gelden ook voor alle Nederlandse ondernemingen. Zoals hiervoor toegelicht is er vanwege
de relatief geringere lastendruk voor grote bedrijven voor gekozen om slechts die
categorie te belasten met de verplichtingen die voortvloeien uit het proces van gepaste
zorgvuldigheid. Wanneer deze categorie echter enige jaren ervaring opgedaan heeft
met de uitvoering van de ze verplichtingen, stellen de initiatiefnemers voor om op
basis van een evaluatie na vijf jaar te bezien of het opportuun is om het proces van
gepaste zorgvuldigheid ook voor te schrijven aan middelgrote ondernemingen (vanaf
50 tot 250 werknemers). Ondernemingen uit deze categorie kunnen immers ook te maken
hebben met aanzienlijke risico’s op nadelige gevolgen in hun waardeketen.
Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatiebepaling. Na vijf jaar worden de effecten
van de wet geëvalueerd. Uiteraard gaat het daarbij om te bezien of de wet ertoe leidt
dat de OESO-richtlijnen door ondernemingen meer in de praktijk gebracht worden en
welke effecten dit heeft op hun waardeketens. Bij de evaluatie zal echter ook gekeken
worden hoe de administratieve lastendruk in de praktijk uitwerkt voor de bedrijven
die de zes stappen uit het proces van gepaste zorgvuldigheid dienen uit te voeren.
Ook dient de bestuurlijke last voor de toezichthouder bij de evaluatie betrokken te
worden. Op basis van de uitkomsten van deze evaluatie na vijf jaar, kan vervolgens
besloten worden of de bepalingen van deze wet ook voor bedrijven vanaf 50 werknemers
zouden gaan gelden. De evaluatie moet dan ook inzichtelijk maken wat de lastendruk
voor middelgrote ondernemingen zal zijn en welke gevolgen het heeft voor de last van
de toezichthouder als middelgrote bedrijven onder de gepaste zorgvuldigheidsverplichting
vallen.
3.2.1 Hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel
De algemene zorgplicht is opgenomen in artikel 1.2 van de wet. Zoals gezegd gaat deze
algemene zorgplicht niet gepaard met concrete administratieve verplichtingen.
Elke onderneming echter, die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat haar activiteiten
of die van haar zakenrelaties nadelige gevolgen kunnen hebben voor de mensenrechten,
arbeidsrechten of het milieu in een land buiten Nederland, wordt door deze zorgplicht
verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevraagd
om die gevolgen te voorkomen; voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen,
dient de onderneming die gevolgen zoveel mogelijk te beperken, ongedaan te maken,
en zo nodig zorg te dragen voor herstel. Als die gevolgen onvoldoende kunnen worden
beperkt moeten die activiteit achterwege gelaten worden of de relatie verbroken worden
voor zover dat redelijkerwijs van de onderneming kan worden gevraagd. Wanneer een
onderneming volgens een betrokkene hier niet aan voldoet, kan deze dit aan de civiele
rechter voorleggen.
Het hoofdstuk begint in artikel 1.1. met de omschrijving van de begrippen die een
centrale rol spelen in dit wetsvoorstel. Hier wordt de keuze voor het begrip betrokkene
allereerst toegelicht. In dit hoofdstuk is de bepaling van het begrip betrokkene opgenomen
en niet het begrip belanghebbende. De reden daarvoor is dat het begrip belanghebbende
in de Algemene Wet Bestuursrecht een specifieke betekenis heeft en in verhouding staat
tot overheidsbesluiten. In de OESO-richtlijnen wordt echter gesproken over stakeholders, wat in het Nederlands in deze context vertaald wordt met: relevante belanghebbenden.
Dat zijn allereerst diegenen die op een of andere manier geraakt worden door het handelen
van ondernemingen of hun zakenrelaties in de productieketen, zoals bijvoorbeeld werknemers
of omwonenden. In dit voorstel zal om de hier aangegeven reden gesproken worden over
betrokkenen. Het gaat daarbij niet alleen om direct betrokkenen; ook maatschappelijke
organisaties die zich inzetten voor de belangen van direct betrokkenen kunnen als
betrokkene aangemerkt worden.
Gepaste zorgvuldigheid is een kernbegrip in de OESO-richtlijnen voor multinationale
ondernemingen en daarom ook in dit wetsvoorstel. Het wordt in dit hoofdstuk omschreven.
De OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen zelf worden daarom ook bij de
begripsbepalingen omschreven. In het proces van gepaste zorgvuldigheid spelen de begrippen
productieketen en zakenrelaties een rol en deze begrippen zijn daarom ook opgenomen
in de begripsbepalingen.
Het wetsvoorstel richt zich op ondernemingen. Bij de omschrijving van dit begrip wordt
aangesloten bij de definitie in de Handelsregisterwet. Tot die omschrijving behoren
ook dochterondernemingen. De omschrijving van dochteronderneming is ook afgeleid van
de Europese richtlijn jaarrekening. Op verzoek van de Raad van State is ook een begripsbepaling
opgenomen voor een buitenlandse onderneming. Deze begripsbepaling werkt door naar
artikel 1.3, tweede lid.
In navolging van de conceptrichtlijn van de Europese Commissie zijn aan de begripsbepalingen
de begrippen bestuurder, gemachtigde vertegenwoordiger, klimaatverandering, grote
onderneming, midden- of kleinbedrijf, netto-omzet en raad van bestuur toegevoegd.
De begripsbepalingen voor betrokkene, onderneming en zakenrelaties zijn aangevuld.
De term «arbeidsrechten» wordt in het wetsvoorstel niet meer gebruikt, omdat arbeidsrechten
beschouwd worden als onderdeel van het begrip mensenrechten.
Bij de begripsbepalingen worden verder de begrippen toezichthouder en «Onze Minister»
geregeld.
Het toezicht op de uitvoering en naleving zoals dat voortvloeit uit dit wetsvoorstel
zouden de initiatiefnemers bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM) willen beleggen.
Met de toezichthouder wordt dan ook de ACM bedoeld. De reden voor de keuze voor de
ACM is dat het toezicht raakvlakken heeft met de taken die de ACM nu al uitvoert.
De opdracht van de ACM is het goed laten werken van markten voor mensen en bedrijven.
Markten functioneren volgens de ACM goed wanneer ondernemingen eerlijk met elkaar
concurreren en zij niemand benadelen met oneerlijke praktijken. Mensen en bedrijven
moeten weten welke spelregels gelden en hoe zij voor hun rechten kunnen opkomen. De
ACM handhaaft de spelregels voor vrije en gereguleerde markten en bevordert brede
naleving daarvan. Daarnaast geeft de ACM voorlichting zodat iedereen deze spelregels
kent en voor zijn rechten kan opkomen.
Het voorstel voor de Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen voegt in
feite een aantal spelregels toe voor het functioneren van de markt. Toezicht op de
naleving en handhaving van die regels zou daarom bij de ACM ondergebracht kunnen worden.
Hiertoe zal er binnen de meest aangewezen afdeling van de ACM capaciteit en specifieke
expertise opgebouwd dienen te worden, of mogelijk zelfs een nieuwe (onder)afdeling
voor opgericht dienen te worden.
In artikel 1.3 van dit wetsvoorstel staat tenslotte omschreven dat de wet ook van
toepassing is op ondernemingen die een activiteit in Nederland verrichten of een product
op de Nederlandse markt afzetten. Aan dit artikel zijn, in lijn met artikel 16 van
de conceptrichtlijn, voorschriften toegevoegd voor de aanwijzing van een gemachtigde
vertegenwoordiger door buitenlandse ondernemingen.
3.2.2 Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel
In artikel 2.1.1 staat de categorieën ondernemingen omschreven waarvan gevraagd zal
gaan worden de stappen te doorlopen die behoren bij het proces van due diligence ofwel gepaste zorgvuldigheid. In artikel 2.1.2 wordt vervolgens beschreven wanneer
een onderneming aan de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid voldoet. Hier wordt
ook de mogelijkheid omschreven hoe ondernemingen gezamenlijk aan deze verplichting
kunnen voldoen.
De verplichting tot gepaste zorgvuldigheid en de zes stappen in het proces worden
voorgeschreven in de artikelen 2.2.1 tot en met 2.7.2 van het wetsvoorstel. Voor deze
artikelen is aangesloten bij de OESO-due diligence handreiking.
88 Ondernemingen dienen deze stappen te doorlopen en voor alle bedrijfsactiviteiten
en hun zakelijke relaties, inclusief de hele productieketen. In de OESO-due diligence handreiking staan concrete voorbeelden voor ondernemingen hoe zij aan de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid zouden kunnen voldoen. De zes stappen zijn:
Stap 1: MVO integreren in het beleid en de managementsystemen van de onderneming (artikelen
2.2.1 en 2.2.2);
Stap 2: Identificeren van daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen voor MVO-thema’s
(artikel 2.3.1);
Stap 3: Deze nadelige gevolgen stoppen, voorkomen of beperken (artikelen 2.4.1 t/m
2.4.4); deze artikelen omschrijven het plan van aanpak voor en de voorwaarden waaronder
een activiteit of een zakenrelatie beëindigd dient te worden;
Stap 4: Monitoren van de praktische toepassing en resultaten (artikel 2.5.1);
Stap 5: Communiceren over de manier waarop de gevolgen worden aangepakt in een jaarlijkse
rapportage (artikel 2.6.1);
Stap 6: Waar van toepassing herstel mogelijk maken of hieraan meewerken (artikel 2.7.1
en 2.7.2).
Bij stap 1 De OESO-richtlijnen schrijven voor dat gepaste zorgvuldigheid onderdeel moet worden
van beleid en management van een onderneming. Daarom dient een onderneming dit beleid
te publiceren in een beleidsdocument. Daarbij hoort een plan voor de concrete toepassing
van gepaste zorgvuldigheid. Het beleid dient ook geïntegreerd te worden in de managementsystemen
van een onderneming en in het reguliere bedrijfsproces.
Bij het opstellen van het beleidsdocument betrekt ze ook medewerkers in dienst van
de onderneming, betrokkenen, experts en zakenrelaties. Om de bekendheid van het beleidsdocument
te vergroten dient dit op toegankelijke wijze gepubliceerd te worden, zowel in het
Nederlands als in het Engels en de lokale taal.
In lijn met de Europese conceptrichtlijn is naast het beleidsdocument ook de gedragscode
toegevoegd. Het beleidsdocument dient, eveneens in navolging van de conceptrichtlijn,
jaarlijks geactualiseerd te worden, in plaats van tweejaarlijks, zoals dit in het
oorspronkelijke voorstel stond.
Uit de conceptrichtlijn is ook overgenomen dat een onderneming de verantwoordelijkheid
voor zowel de in- als de uitvoering van het beleid belegt bij een bestuurder. Daarbij
geldt ook dat bij eventuele variabele beloning van bestuurders ook rekening gehouden
dient te worden met zijn of haar bijdrage aan het opstellen en naleven van een klimaatplan.
Verder is uit de conceptrichtlijn overgenomen dat ondernemingen in overeenkomsten
voorwaarden opnemen ter verkrijging van garanties van zakenrelaties, dat zij de gedragscode
zoals hiervoor genoemd naleven en, zo nodig, over het opstellen van een corrigerend
actieplan.
Bij stap 2 Ondernemingen moeten hun betrokkenheid vaststellen bij de geïdentificeerde daadwerkelijke
of potentiële nadelige gevolgen om de juiste aanpak te bepalen. De onderneming dient
daartoe breed onderzoek te verrichten naar alle zakelijke gebieden, activiteiten en
relaties, inclusief de productieketen, om te identificeren waar de kans op MVO-risico’s
het grootst en belangrijkst is. De inventarisatie moet de onderneming in staat stellen
een eerste prioritering uit te voeren van de belangrijkste risicogebieden voor verdere
beoordeling. Ondernemingen kunnen bij het vaststellen van de gevolgen voor mensenrechten
speciale aandacht besteden aan potentiële nadelige gevolgen voor individuen uit groepen
of bevolkingsgroepen die kwetsbaar zijn of een hoge kans op marginalisering hebben.
Zij kunnen daarbij ook rekening houden met de mogelijk verschillende gevolgen voor
mannen en vrouwen.
Vervolgens beoordeelt de onderneming haar eigen betrokkenheid bij de geïdentificeerde
daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen om de juiste aanpak te bepalen. Daarbij
moet specifiek onderzocht worden, onder andere door middel van betekenisvolle participatie
van betrokkenen, of de onderneming het nadelige gevolg zelf heeft veroorzaakt (of
zou kunnen veroorzaken), eraan heeft bijgedragen (of zou kunnen bijdragen), of dat
het nadelige gevolg direct verbonden is (of verbonden zou kunnen zijn) met de activiteiten
of producten van een zakelijke relatie van de onderneming.
Wanneer er veel potentiële nadelige gevolgen in de productieketen gesignaleerd zijn,
brengt de onderneming een prioritering aan: de risico’s die het meest ernstig worden
ingeschat en die met de grootste mate van waarschijnlijkheid kunnen optreden, dienen
als eerste aangepakt te worden. Deze inschatting gebeurt op basis van de verkregen
informatie uit de gemaakte risico-inventarisatie. Wanneer de nadelige gevolgen die
uit de geprioriteerde risico’s voortvloeien aangepakt zijn, dienen de minder ernstige
gevolgen geadresseerd te worden.89
In de risicoanalyse is ook klimaatverandering betrokken. Dit is toegevoegd, omdat
de conceptrichtlijn van de Europese Commissie ook de verplichting heeft opgenomen
dat ondernemingen een klimaatplan opstellen. In het wetsvoorstel wordt deze verplichting
een onderdeel van de voorschriften voor gepaste zorgvuldigheid. Hiertoe is een nieuw
artikel 2.4.2 toegevoegd.
Bij stap 3 en 6 Als onderdeel van gepaste zorgvuldigheid, is de onderneming verplicht om, als een
onderneming nadelige gevolgen veroorzaakt of eraan bijdraagt, de activiteit die de
nadelige gevolgen veroorzaakt of daaraan bijdraagt te beëindigen en de nadelige gevolgen
te herstellen of bij te dragen aan het herstel van de nadelige gevolgen. De beoordeling
of dit het geval is, wordt gebaseerd op het onderzoek uit stap 2.
Wanneer een onderneming de nadelige gevolgen niet zelf heeft veroorzaakt of eraan
heeft bijgedragen, maar deze rechtstreeks verband houdt met de activiteiten of producten
van de onderneming via een zakenrelatie, omvat de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
dat de onderneming zijn invloed (leverage) op de zakenrelatie gebruikt om de nadelige gevolgen te beëindigen of te herstellen.
Bij stap 3 hoort ook het ontwikkelen en implementeren van plannen, op basis van de
prioritering van de onderneming, om daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen
voor MVO-thema’s te voorkomen of te beperken die via zakenrelaties direct verbonden
zijn met de activiteiten of producten van de onderneming.90
De relatie tussen een onderneming en nadelige gevolgen is niet statisch. Deze kan
bijvoorbeeld veranderen naarmate situaties zich ontwikkelen en kan afhangen van de
mate waarin geïdentificeerde risico’s en nadelige gevolgen worden aangepakt via gepaste
zorgvuldigheid en beperkende maatregelen.91 Een onderneming is in overtreding van haar verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
zolang haar bijdrage aan de nadelige gevolgen niet is beëindigd en de betrokkenen
geen herstel hebben gekregen. Wanneer een onderneming bijgedragen heeft aan de schade,
dient zij ook bij te dragen aan herstel.
In het kader van de stap van herstel wordt ook voorgeschreven dat de verantwoordelijke
bestuurder een gesprek heeft met de klagende betrokkene over de nadelige gevolgen.
De klagende betrokkene moet ook over het vervolg van de klacht geïnformeerd worden.
Dit is overgenomen uit de conceptrichtlijn, net als het punt dat vergoeding van geleden
schade aan de getroffen personen of groep personen als concrete maatregel van herstel
ook financiële compensatie voor de getroffen gemeenschap betekenen. In artikel 2.7.1
staat beschreven dat de onderneming moet zorgen voor een goed functionerend herstelmechanisme
of hier welwillend aan meewerkt. Ook staat beschreven hoe het mechanisme vormgegeven
moet worden, dit is gebaseerd op de effectiviteit criteria van de UNGP’s voor herstelmechanismen.92
Gepaste zorgvuldigheid betekent geen afschuiven van verantwoordelijkheid. In een zakelijke
relatie blijft elke onderneming zelf verantwoordelijk voor het identificeren en aanpakken
van nadelige gevolgen. De due diligence-aanbevelingen uit de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen zijn niet
bedoeld om de verantwoordelijkheid van overheden af te schuiven op ondernemingen.
De aanbevelingen zijn ook niet bedoeld om de verantwoordelijkheid van ondernemingen
die nadelige gevolgen veroorzaken of eraan bijdragen te verschuiven naar de ondernemingen
die via hun zakenrelaties rechtstreeks verbonden zijn met deze nadelige gevolgen.
Elke onderneming wordt juist opgeroepen haar eigen verantwoordelijkheid te nemen voor
nadelige gevolgen. Wanneer de gevolgen rechtstreeks verband houden met de activiteiten
of producten van een onderneming of een dochteronderneming, moet deze onderneming,
voor zover mogelijk en met alles wat binnen haar macht ligt, proberen daar individueel
of in samenwerking met anderen verandering in te brengen.
Als uiterste redmiddel kan beëindiging van de betrekkingen met een zakenrelatie passend
zijn nadat er vergeefse pogingen zijn gedaan om ernstige gevolgen te voorkomen of
te beperken. Dit kan ook nodig zijn in het geval de nadelige gevolgen niet hersteld
kunnen worden, wanneer er redelijkerwijs geen zicht is op verandering, of wanneer
er ernstige nadelige gevolgen of risico’s zijn geïdentificeerd en de entiteit die
ze veroorzaakt niet onmiddellijk maatregelen treft om ze te voorkomen of te beperken.
In veel gevallen kan dreigen met daadwerkelijke beëindiging van de betrekkingen nodig
zijn om werkelijk invloed uit te oefenen. In dit soort gevallen moet de onderneming
ook rekening houden met de mogelijke negatieve gevolgen van de beslissing om de banden
te verbreken.
Bij stap 4 Monitoring maakt ook deel uit van het proces van gepaste zorgvuldigheid. De onderneming
monitort de praktische toepassing en effectiviteit van haar beleid en maatregelen
voor gepaste zorgvuldigheid. De terugkoppeling vanuit die monitoring wordt, in de
vorm van de geleerde lessen, verwerkt in het beleid van de onderneming om het proces
en de resultaten daarvan in de toekomst te verbeteren.
In navolging van de conceptrichtlijn is opgenomen dat monitoring ook tezamen met andere
ondernemingen gedaan kan worden, of door een onafhankelijke derde partij.
Bij stap 5 Communicatie is een belangrijk aspect van gepaste zorgvuldigheid. Ondernemingen dienen
rekenschap af te leggen over de manier waarop ze daadwerkelijke of potentiële nadelige
gevolgen identificeren en aanpakken, en moeten overeenkomstig communiceren. De informatie
moet publiekelijk gemaakt worden, opdat alle relevante doelgroepen (zoals bijv. personeel,
investeerders, consumenten) en in het bijzonder betrokkenen, toegang hebben tot de
informatie. De informatie moet voldoende zijn om aan te tonen dat de reactie van de
onderneming op de nadelige gevolgen die de onderneming heeft veroorzaakt of waaraan
ze heeft bijgedragen, adequaat is. Bij de communicatie moet voldoende rekening worden
gehouden met de vertrouwelijkheid van commerciële informatie en andere concurrentie
– en veiligheidsoverwegingen.93
Ondernemingen moeten jaarlijks publiceren over hun proces van gepaste zorgvuldigheid.
Deze publicatieverplichting sluit aan bij de verplichtingen die al gelden op basis
van de EU-richtlijn inzake niet-financiële informatie.94 Vanaf het verslagjaar 2017 moeten grote ondernemingen op basis van deze richtlijn
in een aparte paragraaf van het jaarverslag rapporteren over beleid, resultaten en
risicobeheersing op het gebied van milieu, sociale-en personeelsaspecten, diversiteit,
mensenrechten en bestrijding van omkoping en corruptie. Ondernemingen kunnen de rapportage
over het proces van gepaste zorgvuldigheid in samenhang uitbrengen met hun rapportage
in het kader van het Besluit bekendmaking niet-financiële informatie. In het artikelsgewijze
deel wordt verder ingegaan op de verdere eisen die aan de communicatie worden gesteld.
In de artikelen 2.2.1 t/m 2.7.2 worden de zes stappen omschreven met daarbij tevens
de mogelijkheid dat de Minister voor BHOS bij regeling de nadere details van de specifieke
vereisten voorschrijft (op grond van artikel 2.1.1, vierde lid).
Om recht te doen aan ondernemingen die wel uitvoering hebben gegeven aan convenanten
en de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen is in artikel 2.1.2 de mogelijkheid
opgenomen om gezamenlijk uitvoering te geven aan de verplichtingen. Die uitvoering
dient wel gelijkwaardig te zijn aan de wettelijke verplichtingen. Een onderneming
blijft individueel aanspreekbaar op de verplichtingen, maar kan ter verlaging van
de administratieve lasten, wel samenwerken met andere ondernemingen. Door de gezamenlijke
uitvoering te binden aan een meldplicht aan de toezichthouder, nemen ook de bestuurslasten
bij de toezichthouder niet toe. In de artikelsgewijze toelichting wordt hier nader
op ingegaan. Hierbij geldt dat de samenwerkingsverbanden in lijn moeten zijn met mededingingsregelgeving
en door de samenwerkende ondernemingen moeten worden getoetst aan de «Leidraad over
duurzaamheidsafspraken»95 van de Autoriteit Consument en Markt (ACM).
3.2.3 Hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel
In hoofdstuk 3 en de daaronder vallende artikelen 3.1 en verder wordt het toezicht
en handhaving geregeld. In artikel 3.1.1. wordt de toezichthouder aangewezen. De taken
van de toezichthouder zouden ook bij een bestaande toezichthouder kunnen worden neergelegd.
De initiatiefnemers stellen voor de taken van het toezicht onder te brengen bij de
ACM. Het is echter voorstelbaar dat de aard van het toezicht en handhaving die deze
wet met zich brengt vraagt om een eigen toezichthouder. Hier wordt in hoofdstuk 6
van deze memorie van toelichting nader op ingegaan.
Niet alleen belanghebbenden, maar elke natuurlijke of rechtspersoon heeft het recht
om gemotiveerde bezwaren in te dienen bij de toezichthouder. Dit is hier in het wetsvoorstel
overgenomen uit de conceptrichtlijn.
De toezichthouder krijgt zowel bevoegdheden op het terrein van het positieve toezicht
als op het terrein van het repressieve toezicht. Tot dit laatste behoren de bevoegdheden
om een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te leggen en deze beide besluiten
openbaar te maken. In navolging van de conceptrichtlijn is de toezichthouder ook het
instrument van een last onder bestuursdwang gegeven. Deze is in dit wetsvoorstel gekoppeld
aan de verplichting tot het bieden van herstel (artikel 2.7.2). Ook deze kan openbaar
gemaakt worden.
Tot het positieve toezicht behoort het geven van voorlichting aan ondernemingen en
het geven van een aanwijzing, die het karakter heeft van een waarschuwing. Naast de
bevoegdheden in hoofdstuk 3 beschikt de toezichthouder ook over bevoegdheden op grond
van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht.
De conceptrichtlijn gaat het mogelijk maken dat er in een lidstaat verschillende toezichthouders
toezien op de naleving van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid en schrijft
voor dat de Europese Commissie een netwerk van toezichthoudende autoriteiten instelt.
Dit netwerk moet samenwerking, coördinatie en afstemming tussen de verschillende toezichthouders
bevorderen. Met een nieuw opgenomen artikel 3.1.2 wordt op deze samenwerking alvast
vooruitgelopen.
In artikel 3.2.3, derde lid, is in lijn met de conceptrichtlijn bepaald dat de boete
voor een overtreding maximaal 10% van de netto-omzet kan bedragen.
In artikel 3.2.5 staat beschreven dat in artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische
delicten deze wet wordt ingevoegd.
Artikel 3.2.6 is toegevoegd in aansluiting op artikel 22 van de conceptrichtlijn.
De initiatiefnemers hebben er niet voor gekozen om een nieuw aansprakelijkheidsartikel
te schrijven. Zij hebben gekozen voor versterking van de rechtspositie van betrokkenen
bij de bestaande mogelijkheden op grond van de (jurisprudentie over de) onrechtmatige
daad, op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek. In het tweede lid staat
beschreven dat als degene die een rechtsvordering instelt feiten aanvoert die het
verband daarmee met het doen of nalaten van een onderneming kunnen doen vermoeden,
de onderneming dient te bewijzen dat niet in strijd is gehandeld met deze wet.
3.2.4 Hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel
Het vierde hoofdstuk en de daaronder vallende artikelen betreffen slotbepalingen.
Hierin worden onder meer de verplichtingen die het wetsvoorstel stelt voor een bepaalde
termijn na de inwerkingtreding van de wet uitgesteld. De reden daarvoor is dat ondernemingen
vanaf de ingangsdatum van de wet tijd nodig zullen hebben om de verschillende verplichtingen
te implementeren. Voor deze verschillende verplichtingen worden verschillende perioden
van uitstel verleend. Deze staan verder beschreven in de artikelsgewijze toelichting.
Vanwege het tijdsverloop door de verwerking van het advies van de Raad van State zijn
de inwerkingtredingsdata aangepast en opgeschoven in de tijd ten opzichte van het
oorspronkelijke voorstel.
Dit hoofdstuk trekt ook de Wet zorgplicht kinderarbeid in en regelt ook overgangsrecht.
Dit laatste is nodig, omdat er onder de huidige convenanten bijvoorbeeld al klachtprocedures
kunnen lopen. De bepalingen over het overgangsrecht regelen dat deze eerst afgemaakt
kunnen worden op grond van de bestaande regeling wanneer zij al voor de inwerkingtreding
van deze wet zijn begonnen.
Verder maakt een evaluatiebepaling deel uit van dit hoofdstuk. Binnen vijf jaar wordt
de wet geëvalueerd en vervolgens na iedere vijf jaar.
In artikel 4.4. vierde lid, is bepaald dat de regels uit hoofdstuk 2 voor middelgrote
ondernemingen zes jaar later in werking treden dan voor grote bedrijven tenzij uit
de evaluatie blijkt dat het niet doeltreffend en effectief is om de wet voor deze
groep inwerking te laten treden en uit de evaluatie blijkt dat de lastendruk bij ondernemingen
of de toezichthouder dit niet toelaat.
4. Verhouding tot internationaal en Nederlands recht
4.1 Internationaal recht
Het voor onderhavig wetsvoorstel relevante normatieve kader wordt onder meer gevormd
door de OESO-richtlijnen, die gebaseerd zijn op de Universele Verklaring voor de Rechten
van de Mens (UVRM) en de conventies van de International Labour Organisatie (ILO). Mede op basis van de beginselen uit deze laatste twee documenten zijn de UNGP’s
tot stand gekomen. Deze zijn, samen met de Tripartiete Beginselverklaring voor Multinationale
ondernemingen en Sociaal Beleid van de ILO, verwerkt in de hoofdstukken IV en V van
de OESO-richtlijnen over mensenrechten en werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen.
De OESO-richtlijnen bieden daarmee het meest omvattende kader voor maatschappelijk
verantwoord ondernemen, zodat deze paragraaf zich daarop richt.
De OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen bieden kaders voor ondernemingen
op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. De richtlijnen bieden handvatten
en hebben het karakter van aanbevelingen die door regeringen aan multinationale ondernemingen
worden gedaan op het vlak van onder andere ketenverantwoordelijkheid, mensenrechten,
kinderarbeid, milieu en corruptie. De richtlijnen bevatten niet juridisch bindende
normen en beginselen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Landen die de richtlijnen
onderschrijven (Nederland is daar één van), gaan echter wel de verplichting aan deze
te implementeren. De onderschrijvende landen hebben een Nationaal Contactpunt (NCP),
waarvan de kerntaken beschreven zijn in hoofdstuk 2. De OESO-richtlijnen weerspiegelen
de door de onderschrijvende landen gekoesterde verwachtingen van ondernemingen op
het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Tevens fungeren de richtlijnen
als kader voor nadere wetgeving en beleid waarmee de toepassing van de richtlijnen
effectief in de praktijk gebracht kan worden. Zoals in hoofdstuk 1 is gesteld, wordt
met dit wetsvoorstel beoogd de OESO-richtlijnen te implementeren door een wettelijke
ondergrens voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen in te stellen.
In hoofdstukken 2 en 3 is uiteengezet dat de OESO-richtlijnen onder het huidige beleid
nog onvoldoende in de praktijk worden gebracht. Een wettelijke verplichting zoals
dit wetsvoorstel voorschrijft, zou derhalve de naleving kunnen bevorderen en verbeteren.
Het centrale principe binnen het voor maatschappelijk verantwoord ondernemen relevante
kader is dat van due diligence, ofwel gepaste zorgvuldigheid, wat hiervoor in hoofdstuk 2 is uiteengezet. Praktische
handvatten voor ondernemingen om die gepaste zorgvuldigheid te betrachten, worden
geboden door de OESO Due Diligence Handreiking voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Daarnaast bestaan er sectorspecifieke
OESO-handreikingen voor onder meer de financiële sector, de textielsector en de minerale
sector.
EU-recht
Het wetsvoorstel introduceert de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid voor buitenlandse
ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1., eerste lid, en producten op de Nederlandse
markt afzetten of activiteiten in Nederland verrichtten. De initiatiefnemers willen
eerst in overleg treden met de besturen van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba en hebben
daarom vooralsnog dit onderdeel uit het wetsvoorstel geschrapt.
Dergelijke maatregelen kunnen een belemmering van het vrij verkeer van goederen en/of
diensten (artikelen 34 en 56 van het EU-Werkingsverdrag) opleveren, omdat zij de handel
tussen lidstaten zouden kunnen belemmeren. Voor zover echter sprake is vaneen belemmering,
kan deze gerechtvaardigd worden met een beroep op een verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgrond.
Voorbeelden van zulke verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgronden zijn: bescherming
van de openbare zedelijkheid, de openbare orde en de gezondheid en het leven van personen
en dieren, indien er sprake is van indirect discriminatoire of non-discriminatoire
maatregelen, of wegens andere zgn. dwingende vereisten van algemeen belang.96 Daarbij valt onder meer te denken aan de bescherming van consumenten, milieu of mensenrechten.
Daarnaast dient de maatregel evenredig te zijn, wat inhoudt dat de maatregel geschikt
is en niet verder gaat dan noodzakelijk om het ingeroepen belang te beschermen.
Naar het oordeel van de initiatiefnemers is dat het geval. Voor zover sprake zal zijn
van een belemmering van het vrij verkeer van goederen en/of diensten is dit te rechtvaardigen
op basis van dwingende vereisten van algemeen belang. De maatregelen worden, gelet
op artikel 1.3. en 2.1., non-discriminatoir toegepast op zowel Nederlandse als buitenlandse
ondernemingen.
De dwingende vereisten van algemeen belang waardoor een eventuele belemmering gerechtvaardigd
kan worden betreffen de bescherming van mensenrechten, arbeidsrechten en milieu. De
maatregelen zijn bovendien evenredig. Allereerst zijn deze maatregelen geschikt om
mensenrechten, arbeidsrechten en het milieu te beschermen, omdat er een verplichte
gepaste zorgvuldigheid wordt opgelegd om ervoor te zorgen dat ondernemingen maatregelen
nemen tegen mogelijke schendingen van mensenrechten, arbeidsrechten en milieu. Hiernaast
gaan deze maatregelen ook niet verder dan noodzakelijk om deze ingeroepen belangen
te beschermen. Het bestaande, op vrijwilligheid gebaseerde, beleid op het gebied van
IMVO is immers niet in staat gebleken om mensenrechtenschendingen en milieuvervuiling
in internationale productieketens voldoende tegen te gaan. Hierbij waren er onvoldoende
beleidsmiddelen beschikbaar om ondernemingen te stimuleren de problemen in hun productieketens
aan te pakken. Om deze reden is een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid noodzakelijk
om deze problemen aan te pakken. Door een verplichting zullen ondernemingen genoodzaakt
zijn om zich in te zetten voor de aanpak van misstanden. De verschillende evaluatieonderzoeken
en adviezen die hierboven behandeld zijn, wijzen allen op de optie regelgeving om
de doelstellingen van het beleid te bereiken.
Over de verhouding van de met dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen tot de Dienstenrichtlijn
wordt het volgende opgemerkt. In het geval dat een onderneming zich gevestigd heeft
in Nederland, moet worden vastgesteld dat de maatregelen niet kwalificeren als verboden
eisen in de zin van artikel 14 van die richtlijn en evenmin als aan evaluatie onderworpen
eisen in de zin van artikel 15, tweede lid, van die richtlijn.
Met betrekking tot dienstverlening zonder vestiging, schrijft artikel 16, eerste lid,
van de Dienstenrichtlijn voor dat de lidstaten het recht van dienstenverrichters om
diensten te verrichten in een andere lidstaat dan waar zij gevestigd zijn moeten eerbiedigen,
en dat de lidstaat zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit
op zijn grondgebied. Aan de uitoefening van diensten op de markt mogen eisen (anders
dan die genoemd in artikel 16, tweede lid) worden gesteld, mits deze niet-discriminatoir,
noodzakelijk en evenredig zijn. Dat wil zeggen dat de eisen geen direct of indirect
onderscheid maken naar vestigingsplaats van de onderneming, gerechtvaardigd zijn om
redenen van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieubescherming,
en geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder strekken dan
nodig is.
Ook op dit punt geldt weer dat de verplichtingen inzake gepaste zorgvuldigheid die
worden gesteld gelijk gaan gelden voor in Nederland gevestigde ondernemingen die voldoen
aan artikel 2.1., eerste lid, buitenlandse ondernemingen die voldoen aan artikel 2.1.,
eerste lid, onderdeel b, en producten op de Nederlandse markt afzetten of activiteiten
in Nederland verrichtten. De normen en eisen gesteld aan bedrijven uit EU-lidstaten
zijn gelijk aan de normen en eisen voor Nederlandse bedrijven. De eisen die gesteld
worden aan ondernemingen uit andere EU-lidstaten zijn gerechtvaardigd op basis van
de bescherming van milieu en mensenrechten, zijn geschikt om het nagestreefde doel
te bereiken en gaan niet verder dan is vereist, zoals hierboven is betoogd.
In paragraaf 2.2 is beschreven dat ook in andere EU-lidstaten aan wetgeving op basis
van de OESO-richtlijnen wordt gewerkt. In Frankrijk is al een dergelijke wet aangenomen,
zij het met een andere reikwijdte. Hetzelfde geldt voor Duitsland. Ook staat beschreven
dat in februari 2022 de Europese Commissie het voorstel voor de conceptrichtlijn publiceerde.
Deze initiatiefwet loopt vooruit op dit voorstel van de Europese Commissie. Commissaris
Reynders heeft echter EU-lidstaten opgeroepen om ook nationale wetgeving door te voeren
om het proces te versnellen. De initiatiefwet is niet in strijd met het beginsel van
Unietrouw, omdat de daaruit voortvloeiende zogeheten onthoudingsplicht pas gaat gelden
vanaf het moment dat de richtlijn in werking is getreden en de omzetting van de richtlijn
in het nationale recht dient plaats te vinden. Gedurende de omzettingstermijn moeten
lidstaten zich onthouden van nationale maatregelen die de verwezenlijking van het
door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. In de
conceptrichtlijn wordt bovendien rekening gehouden met nationale wetgeving op hetzelfde
terrein. Op grond van artikel 1, tweede lid, vormt de conceptrichtlijn geen grond
voor het verlagen van het niveau van bescherming van mensenrechten, milieu of klimaat
waarin de wetgeving van de lidstaten voorziet op het moment dat deze richtlijn wordt
aangenomen.
4.2 Nederlands recht
Op nationaal niveau zijn er drie specifieke wetten die normen bevatten gerelateerd
aan internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Dat zijn de Wet zorgplicht
kinderarbeid, de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen en de Europese Houtverordening.
De Wet zorgplicht kinderarbeid heeft tot doel ervoor te zorgen dat consumenten erop
kunnen vertrouwen dat goederen en diensten die op de Nederlandse markt worden aangeboden,
door ondernemingen worden aangeboden die er het redelijkerwijs noodzakelijke aan doen
om te voorkomen dat die goederen en diensten met kinderarbeid tot stand zijn gekomen.
Aangezien dit doel ook is opgenomen in dit wetsvoorstel, wordt de Wet zorgplicht kinderarbeid
hierdoor feitelijk overbodig. Daarom wordt deze wet ingetrokken in artikel 4.1 van
dit wetsvoorstel.
De Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen97 strekt ertoe uitvoering te geven aan Verordening (EU) 2017/821 van het Europees parlement
en de Raad van 17 mei 2017 tot vaststelling van verplichtingen inzake passende zorgvuldigheid
in de toeleveringsketen voor Unie-importeurs van tin, tantaal en wolfraam, de overeenkomstige
ertsen, en goud uit conflict- en hoogrisicogebieden (PbEU 2017, L 130). Deze uitvoeringswet heeft tot doel misstanden die met de winning, het
vervoer en het verhandelen van mineralen uit conflict- en hoogrisicogebieden gepaard
gaan, tegen te gaan. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt dit soort misstanden ook
tegen te gaan. Gezien het zeer hoge risico bij de import van deze mineralen is specifieke
regelgeving met specifieke zorgvuldigheidsvereisten hierop gericht van toegevoegde
waarde naast deze wet. De regeling geeft bovendien uitvoering aan een Europese Verordening.
De Europese Houtverordening (EU) nr. 995/2010 trad in maart 2013 in werking. In de
verordening staat dat ondernemingen moeten aantonen dat de herkomst van hun producten
legaal is, aan de hand van drie stappen. Ondernemingen worden geacht gegevens over
de herkomst van het hout te verzamelen en te bewaren voor vijf jaar. Ondernemingen
worden geacht risicoanalyses uit te voeren, waarmee ingeschat kan worden of het hout
legaal is gekapt, en maatregelen te nemen, zodat het risico dat een onderneming illegaal
hout verhandelt verwaarloosbaar is. In de Wet Natuurbescherming staat de specifieke
wettelijke grondslag voor regels ter uitvoering van de houtverordening.
Tegen de achtergrond van het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet bestuursrecht en
de Wet op de economische delicten valt over dit wetsvoorstel verder het volgende op
te merken. Het wetsvoorstel voorziet met artikel 1.2 in een algemene zorgplicht voor
ondernemingen die ertoe verplicht maatregelen te treffen om de door haar activiteiten
veroorzaakte nadelige gevolgen voor mensenrechten of milieu te voorkomen, beperken,
ongedaan te maken of daarvoor herstel te bieden. Voor de in artikel 2.1 genoemde ondernemingen
geldt voorts dat zij gepaste zorgvuldigheid dienen te betrachten overeenkomstig de
zes in de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen onderscheiden stappen.
De specifieke verplichtingen die in dit verband op ondernemingen rusten, zijn neergelegd
in de artikelen 2.2. tot en met 2.8. van het wetsvoorstel. Hoewel ondernemingen ook
nu gehouden kunnen zijn tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad (artikel 6:162
BW) indien het handelen van de onderneming als zodanig kwalificeert, volgt daaruit
niet dat ondernemingen gehouden zijn de in paragraaf 3.2 van de toelichting uiteengezette
zes stappen te doorlopen.
De algemene zorgplicht en meer nog de genoemde zes stappen kaderen concreter in wat
van ondernemingen verwacht mag worden. Het wordt hierdoor duidelijker wat de verantwoordelijkheden
van ondernemingen zijn bij hun activiteiten in de productieketen waarin zij werkzaam
zijn. Hierdoor wordt het voor betrokkenen als bedoeld in dit wetsvoorstel eenvoudiger
om aan te tonen op welke manier een onderneming in voorkomende gevallen niet aan deze
verplichtingen heeft voldaan. Op deze manier kunnen ondernemingen beter aan hun verantwoordelijkheden
worden gehouden. Doordat in het wetsvoorstel een wettelijke plicht wordt ingevoerd
tot gepaste zorgvuldigheid (zie artikel 1.2 en 2.1.1.) kan bij «het doen of nalaten
van die wettelijke plicht» al een vordering op grond van onrechtmatige daad worden
ingesteld. Voorheen had dit gemoeten onder de noemer van wat «volgens ongeschreven
recht in maatschappelijk verkeer betaamt».98
Om zo’n vordering te laten slagen, moet ook aan een aantal andere vereisten te worden
voldaan:
– dat de handeling te wijten is aan de schuld van de pleger van dat handelen, schuld
in de zin van verwijtbaarheid, waarvoor geen rechtvaardiging bestaat;
– dat het handelen toerekenbare schade heeft veroorzaakt;
– waarbij er causaal verband is tussen de schade en dat handelen;
– en de geschonden norm dient ter bescherming van het getroffen belang (relativiteit).
In een recent arrest van het Gerechtshof te Den Haag in de zaak tegen Shell99 in verband met olievervuiling in Nigeria, is een zorgplicht aangenomen voor Shell.
Shell is daarom op grond van een onrechtmatige daad veroordeeld. Meer recent nog heeft
de rechtbank Den Haag geoordeeld dat Shell verplicht is om via het concernbeleid van
de Shell-groep te zorgen voor CO2-reductie van de Shell-groep, haar toeleveranciers en afnemers. Dat volgt volgens
de rechtbank uit de geldende ongeschreven zorgvuldigheidsnorm.100 Die «aangenomen zorgplicht» of «geldende ongeschreven zorgvuldigheidsnorm» wordt
in dit wetsvoorstel een wettelijke zorgplicht.
De bepalingen van artikel 3.2.6 van dit wetsvoorstel regelen bovendien dat bij een
rechtsvordering uitgegaan wordt van een voldoende nauwe band met de Nederlandse rechtssfeer
als bedoeld in artikel 3:305a, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek. Ook verplaatsen
deze bepalingen de bewijslast wanneer degene die een rechtsvordering instelt feiten
aanvoert die het verband tussen nadelige gevolgen voor mensenrechten of milieu en
het doen of nalaten van een onderneming kunnen doen vermoeden. Op deze manier wordt
de toegang tot de civiele rechtsgang in het kader van deze wet vergemakkelijkt. Het
artikel legt verder vast dat het hier gaat om een bepaling van bijzonder dwingend
recht als bedoeld in artikel 16 van Rome II. Daarmee wordt geregeld dat de bepalingen
van deze wet gelden, ook als er in de landen waar de beweerde feiten hebben plaatsgevonden
andere wetten van kracht zijn.
Toezicht en handhaving
Voor het toezicht en de handhaving is in het wetsvoorstel zoveel mogelijk aangesloten
bij de Algemene wet bestuursrecht. De initiatiefnemers beogen een toezichthouder in
de zin van artikel 5:11 van de Awb aan te wijzen. Daarmee beschikt de toezichthouder
over de in titel 5.2 van de Awb neergelegde bevoegdheden. De in dit wetsvoorstel neergelegde
inspanningsverplichtingen worden gehandhaafd door aan de toezichthouder de bevoegdheid
tot oplegging van een last onder dwangsom toe te kennen, waarop titel 5.3.2 van de
Awb van toepassing is. De in dit wetsvoorstel neergelegde resultaatsverplichtingen
worden gehandhaafd door middel van de bevoegdheid tot oplegging van een bestuurlijke
boete, waarop titel 5.4 van de Awb van toepassing is. De redenen waarom in sommige
gevallen de bestuurlijke boete wordt opgelegd en in andere een last onder dwangsom
worden uiteengezet in paragraaf 6.3 van deze toelichting waar verder ingegaan wordt
op toezicht en handhaving.
In aanvulling op deze sancties geldt voorts dat besluiten tot oplegging van een last
onder dwangsom en een bestuurlijke boete door de toezichthouder openbaar worden gemaakt.
Dit gebeurt onder voorwaarden die in hoofdstuk 6 verder worden toegelicht. Openbaarmaking
kan het effect van de boete of last onder dwangsom sterk vergroten omdat dit tot publicitaire
schade voor de betrokken onderneming kan leiden. De publicitaire schade kan voor een
onderneming zwaarder wegen dan een boete of een dwangsom. De initiatiefnemers achten
openbaarmaking bovendien nuttig om consumenten te informeren en zodoende publieke
bewustwording van misstanden in productieketens te bevorderen.
In navolging van de Europese conceptrichtlijn die in februari 2022 gepubliceerd is,
hebben de initiatiefnemers ook de last onder bestuursdwang opgenomen als handhavingsinstrument.
In het kader van deze wet kan de toezichthouder kan dit middel inzetten als een onderneming
geen herstel biedt, zoals bepaald in artikel 2.7.2 van dit wetsvoorstel. De toezichthouder
kan de onderneming via deze last daartoe dwingen of, wanneer dan nog geen herstel
geboden wordt, dit zelf doen.
Tot slot is ervoor gekozen om herhaalde overtredingen van artikel 2.6.1 als economisch
delict te kwalificeren. Er zijn twee redenen om overtreding van juist dit artikel
als economisch delict aan te merken.
Ten eerste is dat omdat het gaat om een verplichting waarvan zeer eenduidig vast te
stellen is of eraan voldaan is of niet. Het kan eenvoudig vastgesteld worden of een
onderneming een verslag zoals omschreven in artikel 2.6.1 van het voorstel heeft gepubliceerd
of niet. Dit is een belangrijke overweging vanuit het principe van rechtszekerheid.
Als er sprake is van de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving moet de onderneming
immers goed weten waar zij aan toe is.
Ten tweede omvat artikel 2.6.1 de verplichting om te rapporteren over alle zes stappen
uit het proces van gepaste zorgvuldigheid. De rapportageverplichting kan daarmee dienen
als indicator van de manier waarop een onderneming aan de verplichtingen die dit wetsvoorstel
oplegt, voldoet.
Gezien de grote belangen die alle betrokken in de waardeketens hebben bij naleving
van de bepalingen van dit wetsvoorstel, achten de initiatiefnemers strafrechtelijke
handhaving van in elk geval dit artikel passend.
5. Gevolgen
5.1. Gevolgen voor ondernemingen
Regeldruk
Dit wetsvoorstel legt nieuwe verplichtingen op aan ondernemingen. Voor alle ondernemingen
geldt de algemene zorgplicht. Aan kleine en middelgrote ondernemingen worden geen
administratieve verplichtingen opgelegd, maar voor iedere onderneming die weet of
redelijkerwijs kan vermoeden dat haar activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor
de mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu in een land buiten Nederland, geldt
dat zij maatregelen dient te treffen zoals hierboven omschreven in paragraaf 3.2.
Aan grote ondernemingen, dat wil zeggen ondernemingen die op de balansdatum ten minste
twee van volgende de drie criteria overschrijden: een gemiddeld personeelsbestand
gedurende het boekjaar van 250 werknemers, een balanstotaal van € 20 miljoen of een
netto-omzet van meer dan € 40 miljoen, worden specifieke verplichtingen opgelegd in
het kader van het proces van gepaste zorgvuldigheid dat deze wet voorschrijft. Het
gaat daarbij om de verplichtingen die hierboven beschreven worden in paragraaf 3.2.
Gebaseerd op cijfers van het CBS kent Nederland 3.400 ondernemingen met 250 of meer
werknemers.101 Niet al deze ondernemingen zullen ook een balanstotaal van 20 miljoen euro of hoger
hebben, of een netto-omzet van ten minste 40 miljoen euro. Tegelijk zullen er bedrijven
zijn met minder dan 250 werknemers die wel aan de twee financiële criteria voldoen.
Inmiddels is er een doorrekening van de gevolgen voor de regeldruk gedaan. Daarin
wordt op basis van CBS-cijfers uit 2020 uitgegaan van een aantal van 3.275 ondernemingen.102 Volgens een inschatting die KPMG heeft gemaakt van het aantal Nederlandse ondernemingen
dat onder de reikwijdte van de CSRD zou vallen, gaat het om minimaal 2.000 bedrijven.103 De criteria die de CSRD aanhoudt zijn gelijk aan die van dit wetsvoorstel.
Op verzoek van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft
het ATR een advies opgesteld ten aanzien van de bouwstenen voor IMVO-wetgeving die
de Minister heeft geformuleerd.104 Dit advies is hierboven in paragraaf 2.2.6 al weergegeven. Kern van het advies is
dat het verplicht stellen van gepaste zorgvuldigheid bij internationaal ondernemen
grote gevolgen heeft voor de regeldruk. Het adviescollege vraagt zich af of de proportionaliteit
van die regeldruk wel vastgesteld kan worden, omdat het nog niet duidelijk is of wetgeving
voldoende zal bijdragen aan het tegengaan van nadelige gevolgen van activiteiten van
ondernemingen in het buitenland.
Zoals hierboven al aangegeven, was de reactie van de Minister hierop dat de studies
naar een effectievere invulling van IMVO-beleid en de evaluatie van bestaand beleid,
en de ervaringen van landen die al wetgeving hebben, de noodzaak van een wettelijke
verplichting voor gepaste zorgvuldigheid onderbouwen en inzicht geven in de effectiviteit
daarvan. In lijn met de Minister stellen de initiatiefnemers dat ook voor wat betreft
het onderhavige wetsvoorstel hiermee de proportionaliteit van de regeldruk onderbouwd
is. Zij wijzen daarbij nadrukkelijk opnieuw ook naar de constatering van de auteurs
van het onderzoek naar de regeldruk die erop wijzen dat zonder een IMVO-verplichting,
de geschatte kosten worden afgewenteld op werknemers, samenlevingen en het milieu
in het buitenland.105
De verplichtingen waar de ondernemingen uit de omschreven categorie mee te maken krijgen,
zullen inzet, tijd en geld kosten. De regeldruk voor deze categorie zal toenemen.
De mate waarin zal verschillen naar gelang de grootte van de onderneming, maar ook
de uitgebreidheid van de productieketens waar zij onderdeel van uitmaakt en bovendien
de mate waarin de onderneming IMVO-risico’s loopt. Voor ondernemingen die hoofdzakelijk
opereren in sectoren waarin weinig risico bestaat op het voorkomen van de misstanden
waar dit wetsvoorstel zich tegen richt, zullen de lasten als gevolg van de verplichtingen
minder zwaar zijn.
Financiële gevolgen
Deze verplichtingen zijn gebaseerd op de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen.
De OESO heeft inschattingen gemaakt van de kosten die ondernemingen zullen moeten
maken om aan deze verplichtingen te kunnen voldoen.106
Het doel van dit rapport was om te onderzoeken welke kosten en voordelen er zijn voor
bedrijven die gepaste zorgvuldigheid toepassen in lijn met de OESO-richtlijnen. De
Europese Commissie heeft in februari 2020 een onderzoek gepubliceerd over de opties
voor regelgeving in het kader van gepaste zorgvuldigheid en hierbij zijn ook kosten
voor bedrijven in kaart gebracht.107
Eenmalige kosten
Er zullen kosten verbonden zijn aan de invoering en aanpassing van de administratieve
systemen van ondernemingen. Deze eenmalige kosten om het beleid voor gepaste zorgvuldigheid
in te voeren worden door de OESO geschat tussen de USD 3.500 en USD 228.000, afhankelijk
van de omvang en kenmerken van de onderneming. Dit komt neer op respectievelijk 2.870
euro en 187.000 euro.108
Volgens de schattingen in het onderzoek van SIRA-consulting, dat is toegespitst op
de Nederlandse situatie, zouden deze kosten voor alle 3.275 grote bedrijven (vanaf
250 werknemers) in totaal neerkomen op 77 miljoen euro.109 Voor kleine ondernemingen wordt uitgegaan van een schatting van 900 euro aan eenmalige
kosten voor kleine ondernemingen tot 23.600 euro voor grote.110
Jaarlijkse kosten
De verplichtingen van deze wet zullen ook voor kosten zorgen die jaarlijks terugkeren.
Deze worden door de OESO geschat op bedragen tussen de USD 14.000 en USD 406.000111, ofwel tussen de 11.480 euro en 332.920 euro. Ook dit zal weer afhankelijk zijn van
de omvang en kenmerken van de onderneming. Het Nederlandse regeldruk-onderzoek schat
de structurele kosten in op een bedrag van 33.400 euro per jaar voor kleine ondernemingen
tot 235.900 euro per jaar voor grote ondernemingen.112 De totale jaarlijkse, structurele kosten zouden in de Nederlandse situatie voor de
bedrijven vanaf 250 werknemers 773 miljoen euro per jaar bedragen.113
De initiatiefnemers achten de administratieve lasten en de daarmee verbonden kosten
voor ondernemingen die dit wetsvoorstel met zich brengt gerechtvaardigd gezien de
belangen die dit wetsvoorstel beoogt te beschermen. Zoals hiervoor al opgemerkt: nu
worden deze kosten ook gemaakt, maar dan door werknemers en samenlevingen in het buitenland.
De initiatiefnemers achten deze lasten en kosten bovendien proportioneel, aangezien
rekening gehouden wordt met de omvang en betrokkenheid van ondernemingen. Administratieve
lasten zouden relatief zwaarder drukken op kleine en middelgrote ondernemingen. Dat
is de reden dat deze daarvan zijn uitgezonderd. Van grote ondernemingen kan deze inspanning
wel gevraagd worden, omdat deze lasten een relatief veel kleiner deel uit zullen maken
van hun totale kosten. Bovendien zijn de vereiste inspanningen kleiner naar gelang
risico’s minder voorkomen in de productieketens waar een onderneming deel van uitmaakt.
5.2 Gevolgen voor overheden
5.2.1 Gevolgen voor de rijksoverheid
De gevolgen voor de rijksoverheid betreffen vooral de inrichting van de organisatie
van de toezichthouder (die in hoofdstuk 6 verder behandeld wordt). Het toezicht zou
bij een bestaande toezichthouder onder gebracht kunnen worden. Deze zou dan uitgebreid
dienen te worden voor de taken die hieronder beschreven worden. Aard en omvang van
de werkzaamheden zouden echter ook een aparte toezichthouder kunnen rechtvaardigen.
Het aantal ondernemingen waarop toezicht dient te worden gehouden bedraagt minimaal
2.000 zoals hierboven al is aangegeven. Het is echter niet nodig en ook niet de bedoeling
dat de toezichthouder al deze ondernemingen binnen een bepaald tijdsbestek zal moeten
controleren. Op basis van een toezichtstrategie die in hoofdstuk 6 omschreven wordt
zullen prioriteiten worden gesteld in het toezicht.
Financiële gevolgen
Op basis van een vergelijking met de menskracht die andere toezichthoudende instanties
inzetten kan slechts een grove inschatting gemaakt worden van de benodigde formatiesterkte
voor de toezichthouder in het kader van deze wet. De reden daarvoor is dat deze instanties
heel verschillende terreinen beslaan. Er zijn momenteel twee instanties belast met
het toezicht op gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen. Dat zijn de Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) die sinds het van kracht worden van de Verordening conflictmineralen
het toezicht hierop uitvoert, en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA),
die verantwoordelijk is voor het toezicht op de EU Timber Regulation.
De ILT heeft 1,4 voltijds eenheid aan menskracht toegewezen aan het toezicht op de
verordening conflictmineralen. Het gaat om 50 ondernemingen die onder dit toezicht
vallen. De NVWA heeft een formatie van 9 voor het toezien op ongeveer 2.500 ondernemingen
die onder deze regeling vallen.
Deze cijfers kunnen niet zonder meer als uitgangspunt dienen voor het bepalen van
de formatie van de toezichthouder in het kader van deze wet. We hebben hierboven aangegeven
dat er waarschijnlijk minimaal 2.000 ondernemingen aan de specifieke verplichtingen
van de wet zullen moeten voldoen. Zoals ook opgemerkt, zal het toezicht zich niet
op alle ondernemingen in even grote mate richten, omdat deze ondernemingen allemaal
in verschillende mate risico lopen betrokken te zijn bij schendingen. Dit is anders
bij de ondernemingen waar de ILT en de NVWA toezicht op houden. Deze hebben in meer
gelijke mate te maken met de geldende bepalingen. Tegelijkertijd betreffen de bepalingen
van deze wet een breder spectrum van activiteiten. Dit vergt juist meer van het toezicht.
De beoogde toezichthouder, de ACM, zou op basis van risicogericht en signaal-gedreven
markttoezicht een team van ongeveer 20 tot 25 mensen (voltijds) nodig hebben om de
taak in het kader van onderhavig wetsvoorstel uit te kunnen voeren. Binnen de kaders
die dit budget en de formatiesterkte stellen, kunnen aan de hand van de toezichtstrategie
de prioriteiten gekozen worden.
De gevolgen voor de rijksoverheid betreffen vooral de inrichting van de organisatie
en de personeelskosten van de toezichthoudende autoriteit. Er zijn geen financiële
gevolgen voor decentrale overheden. Aanhoudende de bandbreedte van het aantal benodigde
FTE’s, worden de kosten voor toezicht geschat op tussen de 2,5 mln. en 3 mln.
Zoals aangegeven in het coalitieakkoord voorziet het kabinet ook een nationale wet
gericht op gepaste zorgvuldigheid. De voorziene uitgaven door het kabinet voor het
toezicht op de nationale wet zouden de uitgaven voor het toezicht door de beoogd toezichthouder
moeten dekken. Mochten de uitgaven niet gedekt kunnen worden onder artikel 1.1. van
de begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dan stellen de initiatiefnemers
voor om de verdere dekking te zoeken onder artikel 1.3.
5.2.2 Gevolgen voor de rechterlijke organisatie
Civielrechtelijk
Invoering van het onderhavige wetsvoorstel zal gevolgen hebben voor de rechterlijke
organisatie. Tot nu toe konden ondernemingen al wel civielrechtelijk aansprakelijk
gesteld worden op grond van schendingen in het buitenland, maar dit kwam tot nu toe
weinig voor vanwege praktische barrières zoals hoge kosten en problemen rond de bewijslast.114 Dit wetsvoorstel neemt een aantal van die barrières weg (zie artikel 3.2.6).
Het omzetten van de maatschappelijke zorgplicht in een wettelijke algemene zorgplicht
zal waarschijnlijk niet tot meer civiele rechtszaken grond van onrechtmatige daad
aanleiding geven, omdat de maatschappelijke zorgplicht nu al wordt aangenomen in de
jurisprudentie.
Civielrechtelijke handhaving zal veelal gebeuren door hetzij betrokkenen, hetzij belangenorganisaties,
hetzij een combinatie van beide. Indien een onderneming een verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid niet nakomt, kunnen betrokkenen in rechte een vordering instellen.
Zij kunnen bijvoorbeeld een bevel of verbod jegens een onderneming vorderen (bijvoorbeeld
dat zij een beleidsdocument moet opstellen), een verklaring voor recht vragen (bijvoorbeeld
een verklaring dat de gedaagde onderneming geen plan van aanpak heeft), of een vordering
tot schadevergoeding instellen (bijvoorbeeld als het gebrek aan gepaste zorgvuldigheid
door de onderneming tot schade voor individuen heeft geleid).115
Het is aannemelijk dat de rechterlijke macht als gevolg daarvan met meer processen
te maken krijgt. Het is op dit moment niet in te schatten hoeveel extra zaken dit
zullen zijn, maar de verwachting is dat dit er niet veel zullen zijn.
Bestuursrechtelijk
In het hiernavolgende hoofdstuk 6 wordt beschreven hoe de toezichthouder aanwijzingen
kan geven, bestuurlijke boetes, een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom
op zou kunnen leggen in geval ondernemingen zich niet houden aan de bepalingen van
deze wet. Ook kan hij de oplegging van de bestuursrechtelijke sancties openbaar maken.
Wanneer dit gebeurt, hebben ondernemingen de mogelijkheid daartegen in bezwaar en
beroep te gaan. Dit betekent allereerst in bezwaar bij de toezichthouder zelf en vervolgens
bij de bestuursrechter bij de rechtbanken en/of bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (ABRS) voor het hoger beroep. Dit wordt niet expliciet geregeld
in dit wetsvoorstel, maar volgt uit de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht.
Hoeveel bestuursrechtelijke zaken er zullen zijn, valt op dit moment niet in te schatten.
De ABRS schat in haar advies over dit wetsvoorstel in, dat het niet om tientallen
zaken per jaar zal gaan.116 De ABRS is ook hoger beroepsrechter op basis van de Houtverordening en heeft sinds
3 maart 2013 slechts drie uitspraken gedaan.117 Daarnaast is de ABRS ook hoger beroepsrechter voor besluiten van de toezichthouder
Inspectie Leefomgeving en Transport op basis van de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen.118 Om die reden hebben de initiatiefnemers besloten ook het hoger beroep tegen besluiten
van de toezichthouder op basis van dit wetsvoorstel toe te kunnen vertrouwen aan de
ABRS.
Casus 1
Grote onderneming 1 heeft wel een risico-analyse gemaakt, maar verzuimt een plan van
aanpak op te stellen (zoals voorgeschreven door artikel 2.4.1).
Civielrechtelijk
Een betrokkene als bedoeld in artikel 1.1, onder a, kan dan een klacht indienen bij
de onderneming (op grond van artikel 2.7.1, tweede lid). Als onderneming 1 deze klacht
niet in behandeling neemt, kan de betrokkene een gemotiveerd bezwaar hierover indienen
bij de toezichthouder (op grond van artikel 3.1.3) en/of een vordering instellen op
grond van onrechtmatige daad (OD) tegen de onderneming bij de civiele rechter (op
grond van artikel 6:162 van het BW in samenhang met artikel 3.2.6).
Bestuursrechtelijk
Naar aanleiding van de indiening van een gemotiveerd bezwaar kan de toezichthouder
uiteraard eerst informatie opvragen bij onderneming 1 (op grond van zijn bevoegdheden
op basis van de Algemene wet bestuursrecht, zoals artikel 5:16). Als blijkt dat de
onderneming geen plan van aanpak kan overleggen, kan de toezichthouder (eerst) een
aanwijzing geven tot het opstellen van een plan van aanpak (op grond van artikel 3.2.3,
tweede lid) of (direct) een bestuurlijke boete opleggen (op grond van artikel 3.2.3,
eerste lid) of een last onder dwangsom (op grond van artikel 3.2.2, eerste lid). Ook
kan de toezichthouder een besluit nemen tot openbaarmaking van de bestuurlijke boete.
Zowel tegen de aanwijzing als tegen de oplegging en openbaarmaking van de bestuurlijke
boete kan bezwaar worden gemaakt bij de toezichthouder. Als onderneming 1 niet tevreden
is met de beslissing op bezwaar van de toezichthouder, kan vervolgens beroep worden
ingesteld bij de bestuursrechter van de rechtbank en, zo nodig, hoger beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
N.B. Bij de klachtbehandeling kan bij onenigheid over de klacht gebruik worden gemaakt
van een geschillencommissie, mits een onderneming daarbij is aangesloten. Ook kan
bij onenigheid gebruik worden gemaakt van de faciliterende rol van het Nationaal Contactpunt
voor de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen voor het tot stand brengen
van een dialoog tussen een indiener van een klacht en een onderneming. Dit zijn echter
facultatieve mogelijkheden, een betrokkene kan bij onenigheid over de klacht ook rechtstreeks
naar de civiele rechter gaan. De betrokkene moet dan wel griffiegeld betalen en procesvertegenwoordiging
in de arm nemen. Bij de klachtenprocedure hoeft dit niet.
Strafrechtelijk
Het wetsvoorstel maakt ook strafrechtelijke handhaving van een bepaalde verplichting
voor gepaste zorgvuldigheid mogelijk. Het niet voldoen aan de verplichtingen voor
de jaarrapportage op grond van artikel 2.6.1, het nieuwe economische delict dat deze
wet creëert, kan leiden tot meer aangiftes bij het openbaar ministerie (OM). Als het
OM besluit tot vervolging, betekent dit ook meer strafzaken ter behandeling door de
rechterlijke macht. Hiervan is op dit moment niet in te schatten hoeveel extra zaken
dit zullen zijn, maar gezien de praktijk tot nu toe zullen dat er niet veel zijn.
119
Voor de volledigheid wordt nog vermeld, dat in het geval de officier van justitie
niet overgaat tot vervolging, de betrokkene dan een bijzondere klachtprocedure kan
starten en de zaak rechtstreeks voorleggen aan het gerechtshof, op grond van artikel
12 van het Wetboek van Strafvordering. Na de inhoudelijke behandeling kan het gerechtshof
het beklag gegrond verklaren. De officier van justitie zal de zaak dan aanbrengen
bij de strafrechter van de rechtbank.
Casus 2
Grote onderneming 2 heeft milieuschade veroorzaakt door tientallen lekkages van olie
uit een pijpleiding. Het gat in de pijpleiding is inmiddels gedicht, maar er vindt
geen sanering van de vervuilde bodem plaats.
Civielrechtelijk
Een betrokkene als bedoeld in artikel 1.1, onder b, kan dan een klacht indienen bij
de onderneming (op grond van artikel 2.7.1, tweede lid). Volgens dit artikel behoort
grote onderneming 2 een goed functionerend herstelmechanisme te hebben of hieraan
mee te werken. Dit herstelmechanisme moet onder andere eenvoudig toegankelijk zijn
voor de betrokkene, er moet een openbaar beschikbare beschrijving (in de lokale taal)
van de procedure voor de indiening en behandeling van klachten zijn en de bestuurder
die verantwoordelijk is behoort een gesprek te hebben met de klagende betrokkene over
ernstige nadelige gevolgen. Grote onderneming 2 dient de klacht in behandeling te
nemen en herstel te bieden zoals omschreven in artikel 2.7.2. derde lid.
Als onderneming 2 wel deze klacht in behandeling neemt, maar uiteindelijk geen sanering
van de bodem verricht, kan de betrokkene een gemotiveerd bezwaar hierover indienen
bij de toezichthouder (op grond van artikel 3.1.3, eerste lid) en een vordering instellen
op grond van onrechtmatige daad tegen de onderneming bij de civiele rechter (op grond
van artikel 6:162 van het BW in samenhang met artikel 3.2.6).
N.B. Het indienen van een gemotiveerd bezwaar bij de toezichthouder kan alleen leiden
tot oplegging van een bestuursrechtelijke sanctie en eventueel een herstelmaatregel
door een onderneming. Het indienen van een civielrechtelijke rechtsvordering kan uiteindelijk
leiden tot schadevergoeding en herstelmaatregelen.
Bestuursrechtelijk
Naar aanleiding van een gemotiveerd bezwaar kan de toezichthouder uiteraard eerst
informatie opvragen bij onderneming 2 (op grond van zijn bevoegdheden op grond van
de Algemene wet bestuursrecht, zoals artikel 5:16). Als blijkt dat onderneming 2 niet
van plan is de bodemsanering uit te voeren, kan de toezichthouder (eerst) een aanwijzing
geven tot het opstellen van een plan van aanpak (op grond van artikel 3.2.3, tweede
lid) of (direct) een bestuurlijke boete opleggen (op grond van artikel 3.2.3, eerste
lid) of een last onder dwangsom (op grond van artikel 3.2.2, eerste lid). In het uiterste
geval kan de toezichthouder ook een last onder bestuursdwang opleggen (op grond van
artikel 3.2.1, eerste lid). Als een onderneming dan nog steeds de grond niet saneert,
kan de toezichthouder de sanering laten doen op kosten van de onderneming. Zowel tegen
de oplegging van een bestuursrechtelijke sanctie als tegen het besluit tot openbaarmaking
daarvan kan bezwaar worden gemaakt bij de toezichthouder. Als onderneming 2 niet tevreden
is met de beslissing op het bezwaar, kan vervolgens beroep worden ingesteld op de
bestuursrechter van de rechtbank en, zo nodig, hoger beroep worden ingesteld bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Strafrechtelijk
Als onderneming 2 in de jaarrapportage niet bericht over de genomen maatregelen om
de pijplijn te dichten noch over de ingediende klacht, voldoet zij niet aan artikel
2.6.1, tweede lid, onderdelen f en g. De toezichthouder zou in dat geval ook zelf
een bestuursrechtelijke sanctie kunnen opleggen, maar hij kan de situatie ook voorleggen
aan het openbaar ministerie. De niet-nakoming van deze rapportageverplichting is,
op grond van artikel 3.2.5 in samenhang met artikel 1, onder 4°, van de Wed, een economisch
delict, waarvoor vervolging kan worden ingesteld.
Figuur 5.2.2. Hoofdlijnen van de civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving
Civielrechtelijke handhaving
Bestuursrechtelijke handhaving
Strafrechtelijke handhaving
6. Uitvoering en toezicht
6.1 Wettelijke zorgplicht
Kleine en middelgrote ondernemingen vallen buiten de verplichting de zes stappen van
gepaste zorgvuldigheid te doorlopen. Voor deze ondernemingen geldt als zij buitenlandse
handel bedrijven echter wel de wettelijke zorgplicht die deze wet in het leven roept.
Deze zorgplicht is niet strafrechtelijk te handhaven. Er is geen actief toezicht op
de naleving van de zorgplicht door de toezichthouder.
In het geval een betrokkene een klacht heeft tegen een onderneming uit deze categorie,
dan kan deze daarmee naar de civiele rechter op basis van een vordering op grond van
onrechtmatige daad en wel vanwege het niet voldoen van de onderneming aan zijn zorgplicht.
Als de klager meent dat een onderneming niet aan zijn zorgplicht heeft voldaan, dan
kan hij dit aanmerken als een onrechtmatige daad en dit voorleggen aan de civiele
rechter. De onderneming dient te bewijzen dat niet in strijd met deze wet is gehandeld.
De introductie van deze zorgplicht verruimt niet de mogelijkheden een onderneming
aansprakelijk te stellen, omdat de zorgplicht al in de jurisprudentie werd aangenomen
op basis van artikel 6: 162 van het BW. Niet alleen concrete schendingen in het buitenland
kunnen hiervoor dan aanleiding zijn, maar ook het niet voldoen aan de zorgplicht.
Ook volgens rechtswetenschappers rust er op grond van de UNGP’s op ondernemingen een
zelfstandige verantwoordelijkheid om zoveel mogelijk te voorkomen dat hun activiteiten
nadelige gevolgen hebben voor de mensenrechten van derden en om eventuele schendingen
te verhelpen. Deze verantwoordelijkheid geldt ongeacht waar de activiteiten plaatsvinden
en de lokale wettelijke context; zij strekt zich ook uit tot de nadelige gevolgen
op mensenrechtengebied die via zakelijke relaties rechtstreeks aan de activiteiten,
producten of diensten van de onderneming gelieerd zijn.120 Bij die verantwoordelijkheid past – naar het oordeel van de initiatiefnemers – dus
ook een wettelijke zorgplichtbepaling.
6.2 Toezichthouder
Voor grote ondernemingen (vanaf 250 werknemers, 20 miljoen euro balanstotaal dan wel
netto-omzet van 40 miljoen euro) geldt dat zij het proces van gepaste zorgvuldigheid
dienen te doorlopen. De taken van toezicht en handhaving die deze verplichting met
zich brengt, worden neergelegd bij een toezichthouder. De toezichthouder controleert
op naleving van de wet. Gezien de aard en breedte van de wet wordt gekozen voor de
Autoriteit Consument en Markt.
De toezichthouder bestaat naast het Nationaal Contactpunt (NCP) voor de OESO-richtlijnen.
Zoals ook vermeld in hoofdstuk 2 is een van de taken van het NCP het behandelen van
meldingen over verschillen van inzicht over de toepassing van de richtlijnen. Wanneer
de implementatie van de OESO-richtlijnen tot verschillen van inzicht leidt tussen
ondernemingen en haar betrokkenen kan dit door de betreffende partijen bij het NCP
worden gemeld. Het NCP helpt vervolgens bij het vinden van een oplossing waardoor
escalatie en reputatieschade kunnen worden voorkomen.
6.3 Toedeling taken en bevoegdheden
Het zwaartepunt van toezicht en handhaving zal bij de toezichthouder liggen. De toezichthouder
heeft zowel een positieve als een repressieve toezichthoudende taak voor wat betreft
het toezien op naleving van de wet. Door de combinatie van positief en repressief
toezicht wordt het lerend vermogen van ondernemingen aangesproken en krijgen zij de
kans om zich te verbeteren als de toezichthouder niet-naleving van de wet constateert.
De toezichthouder houdt daarbij rekening met de context van de onderneming (situationeel
toezicht) en maakt gebruik van dynamische normstelling (het verder invullen van de
in deze wet vastgestelde verplichtingen op basis van bestaande handreikingen en good practices van andere ondernemingen).
Positief toezicht
Het doel van positief toezicht is het voorkomen van overtredingen van de wet door
ondernemingen en het stimuleren van de goede naleving van de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid.121 Hiertoe heeft de toezichthouder ook een voorlichtende taak die onder meer kan omvatten
het informeren van ondernemingen over de wettelijke verplichtingen omtrent gepaste
zorgvuldigheid, het informeren van ondernemingen over de OESO-richtlijnen en de uitwerking
daarvan in de OESO Due Diligence Handreiking en het informeren van ondernemingen over waar zij terecht kunnen met
vragen en eventueel steun kunnen ontvangen bij de uitvoering van gepaste zorgvuldigheid.
In het kader van het positieve toezicht is de toezichthouder ook de bevoegdheid gegeven
tot het geven van een aanwijzing. Dit komt de goede naleving van de verplichtingen
ten goede.
Repressief toezicht
Ondernemingen wordt eerst de gelegenheid gegeven een geconstateerde overtreding van
de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen te corrigeren. Sancties of boetes zijn een
volgende stap. De eerste mogelijkheid die de toezichthouder heeft, is de last onder
bestuursdwang. De toezichthouder kan bij een geconstateerde overtreding van artikel
2.7.2 van dit wetsvoorstel de onderneming dwingen alsnog de verplichting na te komen.
Voor die verplichtingen die een resultaatsverplichting inhouden, kan in het geval
deze niet nagekomen worden, een bestuurlijke boete worden opgelegd. Een onderneming
moet bijvoorbeeld een beleidsdocument hebben waarin het beleid ten aanzien van gepaste
zorgvuldigheid beschreven staat. Er dient ook een plan van aanpak te zijn voor de
gesignaleerde risico’s. Van deze verplichtingen kan eenduidig worden vastgesteld of
eraan voldaan is of niet. Wanneer deze onderdelen van de verplichting tot gepaste
zorgvuldigheid niet zijn uitgevoerd, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
De verplichtingen die een inspanning vragen, zoals bijvoorbeeld de verplichting een
plan van aanpak uit te voeren, of herstel te bieden, kunnen door de toezichthouder
worden gesanctioneerd door een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom
op te leggen. Van deze verplichtingen is minder eenduidig vast te stellen of eraan
voldaan is of niet. Wanneer dit naar het oordeel van de toezichthouder niet het geval
is, krijgt de onderneming daarom een bepaalde tijd om de verplichting alsnog uit te
voeren of beter uit te voeren volgens de aanwijzingen van de toezichthouder. Als dit
aan het einde van de gegeven tijd nog niet het geval is, dan kan de toezichthouder
zelf maatregelen treffen of bepalen dat de onderneming de dwangsom dient te betalen.
De toezichthouder (en de rechter) ontwikkelt beleid en jurisprudentie voor wat betreft
de kwalitatieve beoordeling van het proces van gepaste zorgvuldigheid, incl. de nadere invulling van de kernbegrippen.
Toezichtstrategie
Het toezicht wordt uitgeoefend aan de hand van een toezichtstrategie, opgenomen in
een plan van aanpak van de toezichthouder. De toezichtstrategie is nodig, allereerst
om prioriteiten te stellen. Er vallen naar schatting in minimaal 2.000 ondernemingen
onder de uitgebreide verplichting tot gepaste zorgvuldigheid. Het is niet mogelijk
en niet de bedoeling dat de toezichthouder deze allemaal tegelijkertijd gaat controleren.
Daarom stelt de toezichthouder een plan van aanpak op waarin hij een indeling maakt.
Op basis van deze indeling kan de toezichthouder vervolgens prioriteiten stellen voor
het toezicht. De indeling gebeurt allereerst op basis van sectoren en typen ondernemingen.
Verdere relevante aspecten voor deze indeling zijn de grootte van de onderneming,
de invloed in de productieketen en informatie over het bestaande gedrag op het gebied
van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Gaat het om een zogenoemde
koploper, behoort het tot de middengroep of is het een achterblijver? Het belangrijkste
voor de prioritering is uiteraard een inschatting van de risico’s op nadelige gevolgen
voor mensenrechten, arbeidsrechten en milieu.
Op basis van deze indeling en de risicoinschatting in het plan van aanpak voor een
voorliggende periode zal de toezichthouder zich vervolgens allereerst richten op die
ondernemingen en eventueel te onderscheiden sectoren waar de ernstigste risico’s spelen
en waar het meeste effect van toezicht en handhaving te behalen valt. Voor dat laatste
is de inschatting van de invloed die ondernemingen kunnen aanwenden in de eigen productieketen
richting gevend.
Naast de systematiek van de toezichtstrategie en het plan van aanpak, zullen concrete
signalen over schendingen een belangrijke rol spelen bij de handhaving en het toezicht.
Signalen over schendingen van rechten en belangen waar dit wetsvoorstel op ziet kunnen
komen uit onderzoeksrapporten, berichten in de media of concrete meldingen door betrokkenen.
Tot betrokkenen worden niet alleen diegenen gerekend die rechtstreeks geraakt kunnen
zijn in hun belangen, maar ook maatschappelijke organisaties die als doel hebben hun
belangen te behartigen. Als voorbeeld hiervan zou kunnen dienen een land waar op plantages
werknemers gedwongen worden onbeschermd met landbouwgif te werken. Een lokale maatschappelijke
organisatie zou dit zelf aan kunnen kaarten bij de toezichthouder in Nederland, of
via een Nederlandse organisatie die daarmee in contact staat. Een dergelijke melding
kan voor de toezichthouder aanleiding zijn onderzoek in te stellen naar de melding
als de plantage deel uitmaakt van de productieketen van de ondermening die de producten
in Nederland verkoopt.
Verhaal en herstel
De toezichthouder heeft een bijzondere controlerende taak waar het gaat om het beëindigen
en herstellen van daadwerkelijke nadelige gevolgen voor mensenrechten en milieu door
ondernemingen als onderdeel van hun verplichting tot gepaste zorgvuldigheid. Een goed
functionerend herstelmechanisme is immers van direct belang voor de benadeelde betrokkenen,
maar ook indirect van belang voor het zelflerend vermogen van de onderneming en het
voorkomen van meldingen bij de toezichthouder. De werkwijze die de toezichthouder
hiervoor hanteert wordt opgenomen in het plan van aanpak.
Jaarverslag
Elk jaar rapporteert de toezichthouder over de uitvoering van het plan van aanpak
en de resultaten van de toezichtstrategie in een jaarverslag. Dit verslag heeft een
belangrijke functie in de toezichtstrategie zelf. Rapportage kan meer bekendheid geven
aan de good practices bij ondernemingen en de bad practices. Dit draagt bij aan de verhoging van de naleving van de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid door alle ondernemingen.
7. Advies en consultatie
7.1 Voorbereidingsfase
Op 4 september 2017 vond een overleg plaats tussen een aantal juristen die zich met
internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen bezighouden, vertegenwoordigers
van het MVO Platform en de eerste initiatiefnemer van dit voorstel. Dit overleg kan
als het beginmoment aangewezen worden van het proces waar dit wetsvoorstel de uitkomst
van is. Het MVO Platform is een netwerk van Nederlandse maatschappelijke organisaties
en vakbonden die samenwerken om Maatschappelijk Verantwoordelijk Ondernemen te bevorderen.
Bekende deelnemers zijn onder meer de vakbonden FNV en CNV, Amnesty en ontwikkelingsorganisaties
als Cordaid en Oxfam Novib.122
De deelnemers aan het overleg deelden de doelstelling het beleid dat maatschappelijk
verantwoord ondernemen volgens de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen
bevordert, te verbeteren. Zij daarbij ook de overtuiging dat wetgeving daarvoor een
noodzakelijk instrument zal zijn. De initiatiefnemer besluit de ideeën hierover uit
te werken in een initiatiefnota.
Aan de indiening van die initiatiefnota op 17 juni 2020123 zijn verschillende consultatierondes voorafgegaan. In juni 2019 spraken vertegenwoordigers
van het MVO Platform met ondernemingen die maatschappelijk verantwoord ondernemen
sterk benadrukken. Ondernemingen die voorstander zijn van gepaste zorgvuldigheidswetgeving
benadrukken het belang van het gelijke speelveld dat een wet creëert. Ondernemingen
die graag willen voldoen aan de eisen die maatschappelijk verantwoord ondernemen stelt,
ondervinden geen concurrentienadeel als er wetgeving is.
In dezelfde maand spraken vertegenwoordigers van het MVO Platform met hoogleraren
van de Erasmus Universiteit, de Universiteit van Amsterdam, de Universiteit Utrecht
en een aantal advocaten. In juli 2019 vond er verder overleg plaats met enkele hoogleraren
van de Universiteit van Amsterdam en juristen. Vakbonden en maatschappelijke organisaties
overleggen verschillende keren samen over de vraag wat de inhoud van wetgeving zou
moeten zijn.
In september 2019 vond er een consultatie plaats van lokale partners in productielanden
van organisaties als onder andere Oxfam, Max Havelaar, CNV, Unicef, Arisa en SOMO.
In november 2019 vond er in het FNV gebouw in Utrecht een multistakeholder consultatie plaats waar vakbonden, wetenschap, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties
bij vertegenwoordigd zijn. Ook de initiatiefnemers waren daarbij vertegenwoordigd.
Uit de consultatie blijkt dat er geen onenigheid is over de vraag of wetgeving een
noodzakelijk instrument is om gepaste zorgvuldigheid in productieketens te bevorderen.
Wat wordt besproken zijn alle aspecten waarmee in wetgeving rekening gehouden zou
moeten worden. Belangrijk onderwerp van gesprek is de reikwijdte van eventuele wetgeving.
Hiernaast zijn nog meer bijeenkomsten gehouden, naast vele gesprekken met ondernemingen
en juristen. Van al deze informatie en gezichtspunten is gebruik gemaakt bij de totstandkoming
van de initiatiefnota. Ook inzichten uit de onderzoeken die zijn gehouden in het kader
van het project «IMVO-maatregelen in perspectief» hebben hun weg naar dit initiatiefwetsvoorstel
gevonden.
In haar reactie op de initiatiefnota heeft de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking gezegd de conclusie te delen dat een verplichting die een
minimumnorm voor maatschappelijk verantwoord ondernemen wettelijk vastlegt, noodzakelijk
is.124 In de initiatiefnota wordt een reikwijdte voorgesteld die alle ondernemingen omvat,
maar waarvan de concrete verplichtingen afgestemd dienen te zijn op aard en omvang
van de onderneming. De Minister kan zich hier niet in vinden. Naarmate een onderneming
groter is, heeft het door zijn omvang een grotere invloed in de productieketen en
kan daardoor een groter effect in de keten genereren. Wetgeving gericht op grote ondernemingen
kan bovendien spill-over effecten hebben naar andere (kleinere) ondernemingen in de productieketen. Het is
van groot belang dat wetgeving proportioneel is; de regeldruk voor ondernemingen moet
in verhouding staan tot het bereiken van het doel van de wet, stelt de Minister in
haar beleidsreactie.
In de initiatiefnota wordt voorgesteld het NCP om te vormen tot toezichthouder. De
Minister is echter van mening dat het NCP de eigen ondersteunende en voorlichtende
rol dient te behouden.
Omdat de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking na de evaluatie
van het convenantenbeleid besloot om op dat moment niet zelf al met wetgeving te komen
om gepaste zorgvuldigheid in productieketens te verplichten, maar eerst Europese regels
af te wachten, hebben de initiatiefnemers van de nota besloten tot het schrijven van
dit initiatiefwetsvoorstel.
De hierboven genoemde reactie van de Minister op de initiatiefnota hebben zij daarbij
betrokken. De verplichtingen die het proces van gepaste zorgvuldigheid met zich brengt,
worden in dit wetsvoorstel daarom alleen voorgeschreven aan grote ondernemingen in
de hierboven in paragraaf 3.2 omschreven categorie. Ook is het idee om het NCP om
te vormen tot toezichthouder losgelaten. Ook het MVO Platform adviseerde dit in reactie
op de initiatiefnota.
Op 15 oktober 2020 hebben de initiatiefnemers met Tweede Kamerleden van de coalitiepartijen
van het kabinet-Rutte III, vertegenwoordigers van MVO Nederland, het MVO Platform,
VNO-NCW en hoogleraar Scheltema van de Universiteit van Amsterdam gesproken over eventuele
wetgeving op het gebied van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Hoewel er in beginsel consensus was over de noodzaak van wetgeving, werd door sommigen
de zorg geuit dat alle ondernemingen aan dezelfde regels zouden moeten voldoen. Ook
spraken MVO Nederland en VNO-NCW zich uit voor een aparte, nieuwe toezichthouder.
VNO-NCW adviseert gepaste zorgvuldigheidswetgeving op Europees niveau in te voeren.
Dit gesprek heeft de initiatiefnemers overtuigd van de noodzaak verschil aan te brengen
tussen de categorie ondernemingen die aan de specifieke vereisten van gepaste zorgvuldigheid
moeten voldoen en overige ondernemingen voor welke alleen een algemene zorgplicht
geldt.
De initiatiefnemers zijn er ook van overtuigd dat dergelijke wetgeving op Europees
niveau zou moeten gelden om een optimaal gelijk speelveld te creëren en een maximaal
effect te bereiken. Zij zijn echter ook van mening dat dit doel eerder bereikt wordt
door te beginnen met nationale wetgeving. Zij hopen met dit initiatiefwetsvoorstel,
samen met bestaande nationale wetgeving op dit terrein zoals bijvoorbeeld in Frankrijk
en Duitsland, en de andere voorstellen waar in diverse Europese landen aan wordt gewerkt,
bij te dragen aan de totstandkoming van een kritische massa aan wetgeving en voorstellen
om zo het Europese wetgevingstraject te bespoedigen en kwalitatief ten goede te beïnvloeden.
Dit geldt naar hun overtuiging ook nu er een voorstel ligt voor een Europese richtlijn
die gepaste zorgvuldigheid in het bedrijfsleven verplicht wil stellen. Een ambitieuze
nationale wet kan er naar verwachting eerder zijn dan het moment dat de Europese richtlijn
overeengekomen en van kracht wordt en zal het proces daartoe kunnen beïnvloeden. Dit
is volgens de initiatiefnemers van belang omdat het Europese voorstel weliswaar veel
goede elementen kent, maar op een aantal punten niet in lijn is met de OESO-richtlijnen
(zie de bespreking van het Europese voorstel in paragraaf 2.2.6 hierboven). Het is
volgens de initiatiefnemers des te meer van belang het Europese proces te beïnvloeden
omdat door de coalitiepartijen van het Kabinet Rutte-IV is afgesproken dat nationale
IMVO-wetgeving rekening houdt met Europese regelgeving en wetgeving in omringende
landen.
7.2 Consultatiefase
Het initiatiefvoorstel is in februari 2021 voor advies gezonden naar de Raad voor
de Rechtspraak, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Autoriteit
Persoonsgegevens, het Adviescollege Toetsing Regeldruk, het MVO-platform en VNO-NCW.
Adviezen zijn ontvangen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
het Adviescollege Toetsing Regeldruk, het MVO-platform en VNO-NCW.125 Alle instanties lieten weten graag hun advies te hebben uitgebracht. De initiatiefnemers
danken deze instanties voor de genomen moeite.
De Raad voor de Rechtspraak heeft laten weten geen wetgevingsadvies te kunnen opstellen
binnen de gegeven consultatietermijn. Dit geldt ook voor de Autoriteit persoonsgegevens.
Een eerdere conceptversie van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting, dat
in grote lijnen overeenkwam met de versie die ter consultatie is toegestuurd aan bovengenoemde
organisaties, is ook voorgelegd aan B Corporation, het hieraan verbonden B Lab en
twee aangesloten bedrijven. B Corporation en B Lab zijn de organisaties achter het
keurmerk voor ondernemers die naast winst en aandeelhouders ook mens, milieu en maatschappij
als uitgangspunt willen nemen. Twee Nederlandse bedrijven met het B Corporation-keurmerk,
te weten Tony’s Chocolonely en advocatenkantoor Bruggink & Van der Velden, hebben
dit eerdere concept bekeken. Ook hun commentaren worden hieronder weergegeven.
7.2.1 Overkoepelende thema’s
In de adviezen kwamen sommige thema’s vaker terug, die worden daarom in deze paragraaf
besproken.
7.2.1.1 Nut en noodzaak wetsvoorstel
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) liet weten geen opmerkingen te hebben over
de onderbouwing van het nut en de noodzaak van dit wetsvoorstel, maar vroeg wel naar
nadere uitleg van de stelling van de initiatiefnemers dat het indienen van een nationaal
voorstel het proces naar een Europese regeling zal bespoedigen. Het MVO-platform liet
weten zeer enthousiast te zijn over de komst van dit wetsvoorstel. Het MVO-platform
vindt dat een wet een cruciaal onderdeel is van een doordachte mix van beleidsmaatregelen
gericht op het voorkomen en adresseren van misstanden in internationale productieketens.
Alleen VNO-NCW gaf aan te betreuren dat de initiatiefnemers niet hebben gewacht op
Europese regels.
De initiatiefnemers hebben bewust gekozen niet te wachten op het voorstel van de Europese
Commissie. Door nu al met dit voorstel voor nationale regelgeving te komen, verwachten
zij de komst van een Europees voorstel te bespoedigen en bovendien de inhoud ervan
mede te beïnvloeden. Dit is verder toegelicht in paragraaf 2.2.7, waarmee ook een
antwoord gegeven wordt op de vraag van het ATR hierover.
7.2.1.2 Reikwijdte wetsvoorstel
Het MVO-platform zou graag zien dat de reikwijdte van het wetsvoorstel wordt vergroot
door de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid ook van toepassing te laten zijn
op MKB-bedrijven. Ook B Corp/B Lab uitte deze wens. Het bedrijf Tony’s Chocolonely
dat het B Corporation-keurmerk draagt, merkte daarbij specifiek op dat de criteria
voor de reikwijdte, bedrijfsgrootte en omzet/activa, niet tegelijk van toepassing
zouden moeten zijn, maar dat het voldoende zou zijn als voldaan zou worden aan één
van deze criteria.
VNO-NCW is juist blij dat een MKB-drempel is ingebouwd. Wel vindt VNO-NCW dat het
voorstel flink uit de pas loopt met de bestaande Franse wetgeving (meer dan 5.000
medewerkers) en voorgenomen Duitse wetgeving (meer dan 3.000 medewerkers, op termijn
meer dan 1.000 medewerkers).
Hoewel de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen in principe van toepassing
zijn op alle ondernemingen hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om de algemene zorgplicht
van toepassing te laten zijn op alle ondernemingen, maar de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid alleen van toepassing te laten zijn op grote ondernemingen. Om te bepalen
wanneer een onderneming tot een grote onderneming behoort is bij de bestaande omschrijving
van «grote ondernemingen» is in artikel 1.1.g aangesloten bij artikel 3, vierde lid,
van de richtlijn jaarrekening. Aanvankelijk hadden de initiatiefnemers gekozen voor
een definitie waarin een onderneming altijd meer dan 250 medewerkers zou moeten hebben,
om te worden aangemerkt als grote onderneming. Door de nu gekozen definitie moet aan
twee van de drie criteria worden voldaan, waarvan het personeelsbestand er slechts
één is.
Bovendien worden in de richtlijn jaarrekening ook verplichtingen gesteld aan de jaarlijkse
financiële overzichten en worden de verplichtingen voortvloeiend uit de richtlijn
gedifferentieerd naar grootte van de onderneming. Omdat in het wetsvoorstel ook verplichtingen
worden gesteld aan de jaarlijkse rapportage, vinden de initiatiefnemers dat hierdoor
een goede balans is bereikt voor de reikwijdte van het wetsvoorstel.
7.2.1.3 Buitenlandse ondernemingen
Het MVO-platform wil dat de wet van toepassing is op alle bedrijven die op de Nederlandse
markt actief zijn, omdat anders Nederlandse bedrijven een nadeel ondervinden ten opzichte
van buitenlandse bedrijven. Ook VNO-NCW acht voor een gelijk speelveld van belang,
dat de regels van het initiatiefwetsvoorstel ook gelden voor buitenlandse ondernemingen
actief op de Nederlandse markt. Het ATR adviseert het wetsvoorstel niet in te dienen
onder andere omdat Nederland met deze wet het risico zou lopen dat productieketens
worden verlegd naar landen met een lagere wettelijke ondergrens.
De initiatiefnemers hadden inderdaad afgezien van het van toepassing laten zijn van
het wetsvoorstel op buitenlandse bedrijven, omdat zij mogelijke handhavingsproblemen
voorzagen en terughoudend wilden zijn met het eenzijdig opleggen van Nederlandse regels
op buitenlandse bedrijven. Om gehoor te geven aan de verzoeken van het MVO-platform
en VNO-NCW en om de concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen niet te laten
verslechteren, hebben zij artikel 1.3 aangepast. Zij voelen zich gesterkt in deze
keuze door de Europese Verordening conflictmineralen, die gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen
van toepassing verklaart op natuurlijke personen en rechtspersonen, die mineralen
of metalen willen aangeven voor het vrije verkeer in de Europese Unie.126 In de artikelen 3 tot en met 8 van die verordening, die per 1 januari 2021 zijn gaan
gelden, zijn verplichtingen opgenomen voor het hebben van een beleidsdocument, het
doorvoeren in de bedrijfsvoering, het verrichten van risicobeheer en een klachtmechanisme.
Verplichtingen ten aanzien van monitoring en rapportering zijn daarin ook opgenomen.
Hierdoor gelden die verplichtingen niet alleen voor Europese ondernemingen, maar ook
voor ondernemingen uit niet-Europese landen.
7.2.1.4 Verhouding tot de Wet zorgplicht kinderarbeid
Het MVO-platform en ook VNO-NCW vroegen zich af of de Wet zorgplicht kinderarbeid
niet zou moeten worden ingetrokken, omdat daarin soortgelijke verplichtingen worden
gesteld aan bedrijven.
Aanvankelijk hadden de initiatiefnemers afgezien van de intrekking van die wet, omdat
hij nog moet worden ingevoerd. De initiatiefnemers hebben dit standpunt heroverwogen
en alsnog besloten tot intrekking (zie artikel 4.3 van dit wetsvoorstel).
7.2.1.5 Verhouding tussen verschillende handhavingsprocedures
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, MVO Platform en VNO-NCW vroegen
om verduidelijking van de verschillende handhavingsprocedures. Daar is gehoor aangegeven
door casusposities toe te voegen aan paragraaf 5.2.2 en stroomdiagrammen op te nemen
in figuur 2.
7.2.2 Advies op hoofdlijnen per organisatie
7.2.2.1 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Verduidelijking bestuurlijke rechtsgang
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verzocht om verduidelijking
van de beoogde rechtsgang tegen de bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten van de
toezichthouder. Het beroep tegen die besluiten zal naar de bestuursrechter bij de
rechtbanken gaan en het hoger beroep naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. In paragraaf 5.2.2 hebben de initiatiefnemers deze keuze nader onderbouwd.
7.2.2.2 Autoriteit toetsing regeldruk
Gevolgen naleving algemene zorgplicht
Het ATR adviseert om vast te stellen wat een voldoende naleving van de wettelijke
zorgplicht inhoudt. In reactie hierop wijzen de initiatiefnemers erop dat op dit moment
al een zorgplicht geldt op grond van jurisprudentie van de civiele rechter over artikel
6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW): «als onrechtmatige daad worden aangemerkt een
inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of
met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt (...)».
Recent heeft het Gerechtshof Den Haag dit nog bevestigd in een zaak van onder andere
Milieudefensie tegen Shell127. Van deze bestaande, ongeschreven zorgplicht («in het maatschappelijk verkeer betaamt»)
wordt nu een wettelijke zorgplicht gemaakt in het voorgestelde artikel 1.2. Er is
dus geen sprake van verruiming van de aansprakelijkheid. Die aansprakelijkheid bestaat
immers al op grond van jurisprudentie over onrechtmatige daad.
Niet alle kleine en middelgrote bedrijven moeten aan deze zorgplicht voldoen. Alleen
bedrijven die buitenlandse handel bedrijven. In het eerste lid wordt dit aangegeven
door de zinsnede «in een land buiten Nederland».
Vervolgens verduidelijken het eerste en het tweede lid wat onder «het doen of nalaten»
als bedoeld in artikel 6: 162 BW moet worden verstaan. In het eerste lid gebeurt dit
in de gronden onder a tot en met c en in het tweede lid door de gronden a tot en met
j. In het tweede lid worden mensenrechten en arbeidsrechten opgesomd waar bij het
bedrijven van buitenlandse handel de grootste kans op schending daarvan bestaat, zoals
kinderarbeid en uitbuiting.
De nu voorgestelde wettelijke zorgplicht komt overeen met de bestaande algemene zorgplicht
uit artikel 13 van de Wet bodembescherming en het (nog niet in werking getreden) artikel
1.7 van de Omgevingswet. De zorgplicht uit de Wet bodembescherming geldt al sinds
1994 en is juist (bij amendement) ingevoerd om bedrijven meer rechtszekerheid te bieden.
De opmerking dat bedrijven een «onbekend risico» lopen volgt daarom niet uit de voorgestelde
algemene zorgplicht, maar uit het bedrijven van buitenlandse handel en het bestaande
artikel 6:162 BW.
Kosten zorgplicht
Het ATR stelde de vraag waar de cijfers van de OESO over de geschatte kosten van de
regeldruk op gebaseerd waren en adviseert verder om de gevolgen voor de regeldruk
in beeld te brengen conform de Rijksbrede methodiek.
De cijfers van de OESO zijn afkomstig uit het rapport «Quantifying the Costs, Benefits and Risks of Due Diligence for Responsible Business
Conduct. Framework and Assessment Tool for Companies» van juni 2016.128 Het doel van dit rapport was om te onderzoeken welke kosten en voordelen er zijn
voor bedrijven die gepaste zorgvuldigheid toepassen in lijn met de OESO-richtlijnen.
Op pagina 10 en 11 van het rapport staat een overzicht van de hoofdbevindingen met
betrekking tot de kosten van gepaste zorgvuldigheid, onderverdeeld in zes categorieën
(veranderingen in beleid en procedures, IT-systemen, dataverzameling en -verificatie,
audits, kosten voor periode van vijf jaar en jaarlijkse kosten). De onderzoekers hebben
zich hierbij gebaseerd op gepaste zorgvuldigheid regelgeving, waaronder EU-richtlijn
bekendmaking van niet-financiële informatie, Section 1502 of the Dodd-Frank Act en de EU richtlijn betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke
stoffen in elektrische en elektronische apparatuur. De Europese Commissie heeft in
februari 2020 een onderzoek gepubliceerd over de opties voor regelgeving in het kader
van gepaste zorgvuldigheid en hierbij zijn ook kosten voor bedrijven in kaart gebracht.129 Op pagina 299 en 300 zijn de kosten in kaart gebracht voor bedrijven voor de richtlijn
bekendmaking van niet-financiële informatie, voor grote bedrijven is dit tussen de
155.000 en 604.000 euro en voor MKB tussen de 8.000 en 25.000 euro. Ook op pagina
557 en 558 van dit onderzoek staat beschreven wat de onderzoekers hebben achterhaald
met betrekking tot regeldruk bij een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting voor
verschillende sectoren (mijnbouw, textiel, voedingsmiddelen, agrarische producten)
en voor verschillende groepen bedrijven (groot, MKB).
Op 27 augustus 2020 heeft het ATR een advies uitgebracht aan de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking over de vier doordachte beleidsmixen in het kader
van de herziening van het IMVO-beleid.130 Hierin adviseert het ATR onder andere om met behulp van scenario’s inzicht te geven
in de mogelijke vormgeving van de verplichtingen en de bijbehorende regeldrukgevolgen
van de maatregelen in kaart te brengen.
In lijn met dit advies ATR uit augustus 2020 is een onderzoek ingesteld naar de regeldruk
die voortvloeit uit maatregelen die bedrijven verplichten om gepaste zorgvuldigheid
toe te passen. De bedoeling van dit onderzoek was zicht te krijgen op de regeldrukkosten
voor ondernemingen van zowel een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting als van
een specifieke gepaste zorgvuldigheidsverplichting, gericht op kinderarbeid. Aan de
onderzoekers is gevraagd om de regeldrukkosten in perspectief te zetten, bijvoorbeeld
in verhouding tot de omzet, en om de regeldruk verschillende categorieën bedrijven
(micro, klein, middel en groot) in kaart te brengen. De uitkomsten van dit onderzoek
zijn inmiddels bekend en hiervoor besproken in 2.2.6.131
Voor het initiatief Wetsvoorstel verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen geeft het ATR aan dat de kosten voor de algemene zorgplicht omvangrijk kunnen zijn,
omdat deze verplichting voor alle bedrijven in Nederland zal gelden. De algemene zorgplicht
is echter van toepassing op bedrijven die internationaal ondernemen met activiteiten
in het buitenland of met een (deel van de) productieketen in het buitenland. Bovendien
brengt de algemene zorgplicht geen administratieve verplichtingen met zich mee.
Risico verlegging productieketens
Het ATR adviseert het wetsvoorstel niet in te dienen omdat de kosten van de regeldruk
en de proportionaliteit ervan nog niet beoordeeld kunnen worden en omdat Nederland
met deze wet het risico zou lopen dat productieketens worden verlegd naar landen met
een lagere wettelijke ondergrens.
Wat betreft het eerste punt is hierboven al vermeld dat het onderzoek naar de kosten
voor regeldruk er inmiddels is. Bij een gepaste zorgvuldigheidsverplichting voor bedrijven
vanaf 250 werknemers, zouden de kosten volgens dit onderzoek geschat kunnen worden
op 773 miljoen euro per jaar. Uitgaande van de 3275 bedrijven waar dit onderzoek mee
rekent die aan dit criterium voldoen zou dit neerkomen op ongeveer 236 duizend euro
aan kosten per jaar voor grote bedrijven.132
Wat betreft het risico dat productieketens verlegd worden, verwijzen de initiatiefnemers
naar het onderzoek «Zorgplichten van Nederlandse ondernemingen inzake internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen»133 dat het kabinet eerder heeft laten uitvoeren. Dit onderzoek was ten behoeve van de
vorige versie van het Nationaal Actieplan voor bedrijfsleven en mensenrechten (NAP)
uit 2014 en is uitgevoerd door het Utrecht Centre for Accountability and Liability Law van de Universiteit Utrecht. In het onderzoek zijn verschillende experts geraadpleegd
over de impact van IMVO-regelgeving en mogelijkheden voor aansprakelijkstelling op
het vestigingsklimaat in een land. Volgens de geïnterviewde experts (afkomstig uit
het bedrijfsleven, de wetenschap en ngo’s) is de IMVO-regelgeving geen factor voor
bedrijven bij hun besluit zich te vestigen in een bepaald land. Zoals aangegeven in
paragraaf 2.2.5. is Nederland bovendien niet het eerste en enige land waar nationale
wetgeving om IMVO te bevorderen voorbereid wordt of al van kracht is. Dit betekent
dat het verleggen van bedrijfsactiviteiten steeds lastiger zal worden.
De initiatiefnemers hebben bij het ATR aangegeven dat een aanpassing is doorgevoerd
door de wet van toepassing te maken op alle ondernemingen die op de Nederlandse markt
actief zijn, ook buitenlandse ondernemingen, zoals beschreven in paragraaf 7.2.1.3.
Het ATR heeft aangegeven dit te kunnen zien als een passende reactie op het advies.
Het betrachten van gepaste zorgvuldigheid heeft bovendien ook voordelen, zouden de
initiatiefnemers willen benadrukken, zoals ook gesteld wordt in het onderzoek van
Scheltema en van Dam:
«Hier komt bij dat de Nederlandse overheid al geruime tijd van Nederlandse ondernemingen
verwacht dat zij werken volgens de OESO-richtlijnen. Tot nu toe is niet gebleken dat
bij ondernemingen die deze verwachting vervullen sprake is van een competitief nadeel.
Zo dit al het geval zou zijn, staan hier voordelen tegenover die de nadelen kunnen
compenseren. Hierbij valt te denken aan een beter risicomanagement, een sterkere markt-
en kredietpositie en een grotere bijdrage aan waardecreatie.»134
7.2.2.3 MVO-platform
Moeder-dochterondernemingen
Het MVO-Platform adviseerde om ook rekening te houden met de verhouding tussen moeder-
en dochterondernemingen en deze te betrekken in de begripsomschrijving van ondernemingen.
Dit advies is overgenomen. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 1.1.
Hoogte van boetes
Verder sprak het MVO-Platform de zorg uit dat de boetes zoals die voorzien worden
in het wetsvoorstel niet hoog genoeg en daarmee niet afschrikwekkend genoeg zouden
zijn. Het advies was om de boetes te verhogen.
In reactie op dit advies en omdat in de Europese conceptrichtlijn inzake passende
zorgvuldigheid in het bedrijfsleven ook voorzien is in boetes als percentage van de
omzet, hebben de initiatiefnemers besloten dit ook in dit wetsvoorstel op te nemen.
In Nederland kan een boete maximaal 10% van de omzet beslaan. Dit is opgenomen in
artikel 3.2.3 lid 3 van dit voorstel.
7.2.2.4 VNO-NCW
Resultaat-en inspanningsverplichtingen
VNO-NCW geeft aan in het wetsvoorstel de indeling in inspanningsverplichtingen en
resultaatverplichtingen te missen. De initiatiefnemers verwijzen in antwoord hierop
naar de artikelen 3.2 en 3.3. Bij het opstellen van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten
is rekening gehouden met het onderscheid tussen resultaat- en inspanningsverplichtingen
in de artikelen 2.2 tot en met 2.8. De oplegging van een last onder dwangsom is mogelijk
voor overtreding van inspanningsverplichtingen en de oplegging van de bestuurlijke
boete is mogelijk voor de resultaatsverplichtingen uit het wetsvoorstel.
Strafrechtelijke handhaving
VNO-NCW adviseert het aspect van strafrechtelijke handhaving niet in de wet op te
nemen. Dit zou eerder leiden tot risicomijdend gedrag bij ondernemers in plaats van
tot het bevorderen van gepaste zorgvuldigheid. Dit advies wordt niet overgenomen.
Het strafrecht als spreekwoordelijke stok achter de deur moet er juist toe leiden
dat de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid serieus worden genomen. Alleen bestuursrechtelijke
en privaatrechtelijke handhaving is volgens de initiatiefnemers niet genoeg. Zij verwijzen
hiervoor ook naar de argumentatie in reactie op het advies van het MVO-Platform in
paragraaf 7.2.2.3. hierboven.
IMVO-convenanten
VNO-NCW adviseert de convenanten voort te zetten en ondernemingen die deelnemen aan
een convenant verder vrij te stellen van de verplichtingen van gepaste zorgvuldigheid.
De deelname aan een convenant zou dan gelden als het voldoen aan die verplichtingen.
Dit advies nemen de initiatiefnemers niet over. Hoewel wetgeving de bestaande convenanten
inderdaad zou kunnen versterken, kunnen zij niet erkend worden als manier waarop aan
wetgeving voldaan wordt. Daarvoor zijn de convenanten onderling te verschillend en
bovendien te weinig onderschreven.135 Daarnaast, de IMVO-convenanten lopen af. Het kabinet zet in op sectorale samenwerking
als onderdeel van de doordachte beleidsmix.
De initiatiefnemers hebben wel meer ruimte gecreëerd in het wetsvoorstel voor ondernemingen
om ook gezamenlijk aan de zes OESO stappen te kunnen voldoen in combinatie met een
meldplicht aan de toezichthouder. Hiertoe is artikel 2.1.2 ingevoegd.
Dit artikel stelt eisen aan deze samenwerking. Uitvoering in gezamenlijkheid gebeurt
alleen na voorafgaande melding aan de toezichthouder. Bovendien moet duidelijk gemaakt
worden dat de gezamenlijke uitvoering gelijkwaardig is aan het beoogde resultaat van
de betreffende regel. Voorkomen moet worden dat er op twee plekken toezicht moet worden
gehouden: toezicht op de wet en toezicht op de naleving van de afspraken bij sectorale
samenwerking. Anders zou immers het risico op green washing kunnen ontstaan. Ten slotte regelt dit artikel dat de individuele verantwoordelijkheid
van een onderneming om te voldoen aan de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid behouden
blijft.
Sectorale samenwerking en de huidige IMVO-convenanten kunnen bedrijven overigens wel
helpen bij het voldoen aan de wet door het ontwikkelen van gereedschappen, het uitwisselen
van geleerde lessen en good
practices en gezamenlijke gepaste zorgvuldigheid.
7.2.2.5 B Corporation/B Lab en aangesloten bedrijven
Eisen aan beleidsdocument
Vanuit B Corporation/B Lab kwam het advies expliciet te zijn over de criteria voor
het beleidsdocument waar stap 1 van het gepaste zorgvuldigheidsproces om vraagt. Er
dienen duidelijke richtlijnen voor de inhoud, de totstandkoming en publicatie van
het beleidsdocument te zijn. Dit advies is verwerkt, doordat de eisen die aan het
beleidsdocument gesteld worden nu, naar aanleiding van het Advies van de Afdeling
Advisering van de Raad van State, opgesomd worden in artikel 2.2.1 lid 3.
Openbaarmaking besluiten van de toezichthouder
B Corporation advocatenkantoor Bruggink & Van der Velden suggereert de mogelijkheden
tot anonieme openbaarmaking te beperken. Bruggink & Van der Velden vreest dat er veel
gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheid die artikel 3.4 lid 4 biedt. Openbaarmaking
van de besluiten van de toezichthouder zal voor grote bedrijven een afschrikwekkender
werking hebben dan de hoogte van de boetes, verwacht het advocatenkantoor. Openbaarmaking
zou duidelijker het uitgangspunt dienen te zijn.
Dit wetsvoorstel sluit voor de openbaarmaking van besluiten aan bij artikel 4 van
de Uitvoeringswet Verordening conflictmineralen. Omdat het bij de toepassing van een
boete of last onder dwangsom om grote bedrijven gaat, zal er niet snel sprake van
aantasting van de persoonsgegevens en zullen besluiten in de meeste gevallen openbaar
gemaakt kunnen worden.
7.3 Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
Op 11 maart 2021 is het wetsvoorstel ter overweging door de Voorzitter van de Tweede
Kamer aanhangig gemaakt bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Op 8 juli
2021 heeft de Afdeling advisering haar advies uitgebracht aan de initiatiefnemers
(nr. W02.21.0072). De Afdeling adviseerde het wetsvoorstel niet in behandeling te
nemen, tenzij het zou zijn aangepast. De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel
aangepast en nagenoeg alle aanbevelingen van de Afdeling overgenomen. Voor een uitgebreide
beantwoording van de aanbevelingen verwijzen de initiatiefnemers naar hun reactie
van 2 november 2022. In tabel 7.3 wordt op overzichtelijke wijze aangegeven hoe de
aanbevelingen in de onderdelen 3 en 4 van het advies van de Afdeling advisering zijn
verwerkt in het wetsvoorstel of de memorie van toelichting.
Tabel 7.3
Verwerking van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
Onderwerp
Reactie initiatiefnemers
Wijziging in wetsvoorstel
3. Gepaste zorgvuldigheidsverplichting
a. Normstelling
Overgenomen
De uitwerking van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid zijn niet meer gedelegeerd
naar een ministeriële regeling, maar zijn veel uitgebreider opgenomen in hoofdstuk
2 van het wetsvoorstel. Uitbreiding van de normstelling is voldoende in het licht
van recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
b. Uitvoerbaarheid
Overgenomen
Gezamenlijke uitvoering van de verplichtingen is mogelijk gemaakt in artikel 2.1.2.
c. Handhaafbaarheid
Overgenomen
De normstelling is in hoofdstuk 2 fors uitgebreid, waardoor dit niet wordt overgelaten
aan de toezichthouder, maar wordt gedaan door de wetgever. Ook is een nieuw artikel
voor de civielrechtelijke rechtsvordering toegevoegd.
d. Strafrechtelijke handhaving: lex certa
Overgenomen
Artikel met strafbaarstelling is ingeperkt. In lijn met de strafbaarstelling ter uitvoering
van de Richtlijn jaarrekening is alleen het niet voldoen aan de rapportageverplichtingen
in artikel 2.6.1 strafbaar gesteld in artikel 3.2.5 (nieuw).
e. Conclusie
f. Gerichte benaderingswijze
Gedeeltelijk overgenomen
Positie van de sectoren is versterkt door gezamenlijke uitvoering mogelijk te maken
in artikel 2.1.2. Verplichtingen zijn niet beperkt tot de rapportageverplichting,
omdat de conceptrichtlijn dat ook niet doet. De rapportageverplichting is wel uitgebreid
in artikel 2.6.1 en niet publiceren is strafbaar gesteld in artikel 3.2.5 (nieuw).
4. Overige opmerkingen
a. Algemene zorgplicht
Overgenomen
Tekst artikel is aangevuld en verduidelijkt in de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 1.2.
b. Buitenlandse ondernemingen
Overgenomen
Begripsbepaling toegevoegd aan artikel 1.1.
c. Positie van betrokkenen
Overgenomen
Positie van de betrokkenen is versterkt bij alle te nemen stappen, meer concreet in
de artikelen 2.2.1, 2.2.2, 2.3.1, 2.4.2, 2.4.3, 2.5.1 en 2.7.2. Ook de publicatieplicht
in de lokale taal in de artikelen 2.2.1, 2.4.3, 2.6.1 en 2.7.1 draagt daaraan bij.
d. Toezichthouder
Overgenomen
Aanwijzing van toezichthouder Autoriteit Consument en Markt gebeurt in artikel 3.1
in combinatie met artikel 1.1.
e. Hardheidsclausule
Overgenomen
Hardheidsclausule in artikel 3.5 (oud) is geschrapt.
f. BES-eilanden
Overgenomen
Wetsvoorstel is ook aan de besturen van de BES-eilanden toegezonden voor advies. Het
artikelonderdeel is in afwachting van overleg met hen vooralsnog geschrapt.
g. Evaluatiebepaling
Overgenomen
Nieuw artikel 4.1 opgenomen.
Om het wetsvoorstel, zoals ingediend bij de Raad van State, te kunnen vergelijken
met het wetsvoorstel, zoals ingediend in oktober 2022 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
is in bijlage 1 bij deze memorie van toelichting een transponeringstabel opgenomen.
8. Overgangsrecht en inwerkingtreding
In dit voorstel is gekozen voor een overgangsregeling waardoor klachten die vóór de
inwerkingtreding van deze wet zijn ingediend op basis van een oud klachten- of geschillensysteem,
afgehandeld worden op basis van die oude regeling. Hier is voor gekozen omdat anders
dossiers zouden moeten worden overgedragen, en de aan de klachten verrichte werkzaamheden
voor niets zouden zijn geweest. Daarnaast moet er voor derde partijen, met het oog
op de rechtszekerheid, voldoende helderheid zijn over waar een bepaalde klacht ingediend
kan worden, en hoe de procedure vervolgens zal verlopen. Dit wordt verder in de artikelsgewijze
toelichting van artikel 4.2 uiteengezet.
Daarnaast is, zoals gelezen kan worden in de artikelsgewijze toelichting van artikel
4.4 en 4.5, gekozen voor uitgestelde werking van de verplichtingen en een gefaseerde
inwerkingtreding van de handhavingsbevoegdheden.
Dit voorstel vraagt om grote veranderingen in de manier waarop Nederlandse ondernemingen
te werk gaan in het buitenland. Voor sommige ondernemingen zal de volledige keten
(nog) niet in kaart zijn gebracht. Voor andere ondernemingen is de keten wellicht
wel al volledig in kaart, maar is nog niet duidelijk hoe aan de voorgestelde zorgplicht
voldaan kan worden. Daarom krijgen ondernemingen de tijd om de zaken op orde te krijgen,
middels een systeem van uitgestelde werking. Daarnaast is geregeld in artikel 4.5
dat de handhavende bevoegdheden gefaseerd worden ingevoerd. Voorkomen moet immers
worden dat in één keer een grote hoeveelheid sanctiemogelijkheden wordt ingevoerd.
Voor ondernemingen is dat wenselijk, omdat ze daarbij niet in één keer overweldigd
worden met een breed scala aan potentiële sancties waar rekening mee moet worden gehouden.
Ook voor de toezichthouder en de rechterlijke instanties, waaronder de strafrechtelijke
handhaving, is dit gunstig omdat door een systeem van gefaseerde inwerkingtreding
de capaciteit bij de toezichthouder en de rechterlijke instanties niet in één keer
opgebouwd moet worden.
De gefaseerde inwerkingtreding houdt in dat met betrekking tot toezicht en handhaving
eerst de bestuurlijke handhaving in werking treedt en dan pas de strafrechtelijke
handhaving. De toezichtsbevoegdheden lopen daaraan gelijk. In de artikelsgewijze toelichting
van artikel 4.5 wordt concreet uiteengezet hoe de gefaseerde inwerkingtreding eruitziet.
De uitgestelde werking van de verplichtingen houdt in dat de betreffende artikelen
wel inwerking treden, maar dat de verplichting pas later gaat gelden. Grote ondernemingen
die al een start willen maken met de verplichtingen kunnen dat ook doen, al vangt
de verplichting pas later aan. Op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan het verschil
tussen ondernemingen die al aan de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid voldoen
(zogeheten koplopers) en de ondernemingen die dat nog niet doen (zogeheten achterblijvers).
De uitgestelde werking wordt ook in de artikelsgewijze toelichting van artikel 4.4,
eerste tot en met derde lid, toegelicht.
Ten slotte is de toepassing van hoofdstuk 2 van de wet uitgesteld voor middelgrote
ondernemingen die activiteiten in het buitenland verrichten tot in ieder geval zes
jaren na inwerkingtreding van deze wet. De initiatiefnemers willen de eerste evaluatie
van deze wet afwachten, voordat daar een definitief besluit over wordt genomen. Daarom
kan de toepassing ook nog een keer bij wet worden uitgesteld. Dit onderdeel is meer
uitgebreid toegelicht bij artikel 4.4, vierde en vijfde lid.
II. ARTIKELSGEWIJS DEEL
HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1.1 Begripsbepalingen
De begripsbepalingen in dit artikel zijn onder meer ontleend aan de OESO-richtlijnen
voor multinationale ondernemingen plus de daarbij behorende Handreiking136, de conceptrichtlijn en andere internationale bepalingen op het terrein van de due diligence, zoals de Guiding Principles on Business and Human Rights van de Verenigde Naties, de Conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (International
Labour Organisation, ILO) en de Europese Klimaatwet. Er wordt in de begripsbepalingen
volstaan met een verwijzing naar OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen,
omdat daarin ook de UN Guiding Principles en de Conventies van de ILO zijn verwerkt.137
Het begrip betrokkene omvat zowel een persoon, groep personen, medewerker(s) van een onderneming (inclusief
die van dochterondernemingen), gemeenschap(pen) of entiteit(en) van wie de rechten
of belangen rechtstreeks worden aangetast of kunnen worden aangetast door een gebrek
aan gepaste zorgvuldigheid van een onderneming als een organisatie die als statutair
doel heeft het belang van mensenrechten of het milieu te behartigen. Het begrip rechtstreeks is hierin opgenomen om aan te sluiten bij soortgelijke begrippen in het bestuursrecht
en het civiele recht.138
Van organisaties die zich statutair tot doel hebben gesteld de mensenrechten of het
milieu te beschermen hoeven dus niet rechtstreeks de rechten of belangen te zijn aangetast door een gebrek aan gepaste
zorgvuldigheid. In de OESO-richtlijnen wordt hiervoor het begrip «stakeholder» gehanteerd.
De precieze vertaling hiervan is belanghebbende, maar dit begrip heeft in het Nederlandse
recht een eigen betekenis.139 Om die reden is gekozen voor het begrip betrokkene.
Het begrip dochteronderneming is opgenomen in de begripsbepaling van onderneming om te voorkomen dat onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag tot wie de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid zijn gericht. Met andere woorden, die verplichtingen zijn
zowel gericht tot een (moeder-)onderneming als tot een dochteronderneming. Voor de
begripsbepaling van dochteronderneming is aangesloten bij de soortgelijke definitie
van dochteronderneming in artikel 2, eerste lid, onder 10, in samenhang met artikel
22, eerste tot en met vijfde lid, van de richtlijn jaarrekening.140 Omdat de voorschriften voor gepaste zorgvuldigheid ook van toepassing zijn op grote
buitenlandse ondernemingen (zie artikel 1.3, eerste lid) is in artikel 1.1, onderdeel
c, ook een begripsbepaling opgenomen voor een buitenlandse onderneming. Een buitenlandse
onderneming is een onderneming die niet is opgericht naar Nederlands recht of het
recht van een andere lidstaat van de Europese Unie en waarvan de statutaire zetel
buiten Nederland of andere lidstaten van de Europese Unie is gevestigd. Een buitenlandse
onderneming in de zin van deze wet is dus eigenlijk een onderneming uit een derde
land. Nederlandse ondernemingen en (kortweg) Europese ondernemingen vallen onder de
begripsbepaling opgenomen in artikel 1.1, onder l, die weer aansluit bij bestaande
begrippen uit de richtlijn jaarrekening.
Met de richtlijn jaarrekening wordt bedoeld de Richtlijn 2013/34/EU van het Europees parlement en van de Raad van
26 juni 2013 betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële
overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging
van Richtlijn 2006/43/EG van het Europees parlement en de Raad en tot intrekking van
Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad (PbEU 2013, L 182). Omdat dit wetsvoorstel
ook voorschriften stelt voor jaarrapportages (zie artikel 2.6.1) is bij de richtlijn
jaarrekening aangesloten voor de definities van de grootte van ondernemingen (groot,
middel- en kleinbedrijf), voor de omschrijving van netto-omzet en voor de omschrijving
van dochteronderneming (zie ook hierna bij artikel 2.1.1).
De begripsbepalingen gepaste zorgvuldigheid,
waardeketen en zakenrelaties omvatten onderdelen uit elkaars begripsbepaling en zorgen tezamen voor een precieze
afbakening van de reikwijdte van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid zoals
opgenomen in hoofdstuk 2. In de toelichting bij de artikelen 2.1.1 en 2.2.1 wordt
hier nader op ingegaan.
In de begripsbepaling van gepaste zorgvuldigheid wordt gebruik gemaakt van de woorden «het doorlopende proces». Deze woorden benadrukken
dat het voldoen aan de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid een continu proces
is, waarbij ondernemingen – door te voldoen aan de verplichtingen van hoofdstuk 2
– steeds een cyclus zullen doorlopen van beleidsdocument, via risico-analyse, monitoring,
rapportage, tot het voorkomen, beperken of beëindigen van activiteiten en het bieden
van herstel aan betrokkenen. Deze cyclus is als volgt uitgebeeld in Figuur 1.1:
Voor de begripsbepaling zakenrelaties is aangesloten bij de omschrijving van dit begrip in de conceptrichtlijn. Hieronder
wordt verstaan de aannemer, onderaannemer of andere juridische entiteiten in haar
waardeketen, waaronder statelijke entiteiten, die op enige wijze betrokken zijn bij
de activiteiten van de onderneming, waaronder de financiering, de verzekering of herverzekering
van de onderneming. Gedacht kan hierbij worden aan leveranciers, franchisenemers,
licentiehouders, joint-ventures, investeerders, cliënten, (onder-)aannemers, afnemers,
consultants en financiële, juridische en overige adviseurs, maar ook statelijke entiteiten
(bij deze laatste groep kan gedacht worden aan het verkrijgen van vergunningen of
subsidies). Zowel het inkoopbeleid als het afzetbeleid van een onderneming valt onder
het begrip waardeketen en daardoor behoren ook de toeleveranciers en afnemers tot het begrip zakenrelaties. In de Engelse terminologie behoort zowel downstream als upstream tot het begrip
waardeketen.
Afhankelijk van het voldoen aan de voorwaarden van de begripsbepaling van dochteronderneming, waaronder de zeggenschap van een moederonderneming op een dochteronderneming, valt
een dochteronderneming, hetzij rechtstreeks onder de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid
van een onderneming, hetzij indirect als zakenrelatie van een onderneming. In het
eerste geval worden de activiteiten van een dochteronderneming aangemerkt als eigen
activiteiten van een onderneming en in het laatste geval worden de activiteiten aangemerkt
als de activiteiten van een zakenrelatie, waaraan een onderneming ook een bijdrage
kan leveren. Dit onderscheid tussen «eigen activiteiten» of «bijdrage leveren aan
de activiteiten van een zakelijke relatie» is van belang voor de mate waarin een onderneming
aansprakelijk is voor de schade en het herstel dat moet worden geboden.
Voor de begripsbepaling grote onderneming wordt aangesloten bij de omschrijving van dit begrip in artikel 3 van de richtlijn
jaarrekening. Deze begripsbepaling bepaalt, in samenhang met artikel 2.1.1, het precieze
toepassingsbereik van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid.
Voor de definitie van klimaatverandering is aangesloten bij artikel 1 van het VN-Verdrag voor klimaatverandering.
De begripsbepalingen bestuurder en raad van bestuur zijn ontleend aan de begripsbepalingen in de conceptrichtlijn, maar aangepast aan
de terminologie in het Nederlandse ondernemingsrecht en houden onderling verband met
elkaar. De bestuurder die verantwoordelijk wordt gemaakt voor de in- en uitvoering
van het beleid van een onderneming (zie artikel 2.2.2, eerste lid) dient daarover
ook te rapporteren aan de raad van bestuur (zie artikel 2.6.1, eerste lid).
N.B. In dit artikel en een groot aantal andere artikelen in deze wet wordt steeds
gesproken van «nadelige gevolgen». In de OESO-richtlijnen en conceptrichtlijn wordt
gesproken van «negatieve gevolgen». In de Nederlandse wetgeving wordt vaker gebruik
gemaakt van nadelige gevolgen (bijvoorbeeld in het omgevingsrecht en de Algemene wet
bestuursrecht (Awb)), daarom wordt dat ook in dit wetsvoorstel gehanteerd. Er is geen
inhoudelijk verschil beoogd tussen nadelige en negatieve gevolgen.
Artikel 1.2 Zorgplicht voor iedere onderneming
Eerste lid
Het eerste lid voert een zorgplicht in die voor iedere onderneming in Nederland geldt.
Voor deze algemene zorgplicht wordt dus niet gekeken naar de sector waartoe een onderneming
behoort of de grootte van de onderneming. Dus ook op staatsbedrijven, brievenbusfirma’s,
startups en microbedrijven, en op grote buitenlandse ondernemingen (zie voor dit laatste
artikel 1.3).
In het eerste lid is bepaald dat iedere onderneming die weet of redelijkerwijs kan
vermoeden dat haar eigen activiteit of die van haar zakenrelaties nadelige gevolgen
kan hebben voor de mensenrechten of het milieu in een ander land dan Nederland, verplicht
is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Door de zinsnede «in een land
buiten Nederland» geldt de zorgplicht voor ondernemingen bij al hun activiteiten wereldwijd.
Voor zover dat niet mogelijk is, is zij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te
beperken, ongedaan te maken en, zo nodig, te zorgdragen voor herstel. Als ook dat
onvoldoende mogelijk is, is zij verplicht de activiteiten achterwege te laten of de
relatie te verbreken voor zover dat redelijkerwijs van haar kan worden gevraagd. De
reikwijdte van deze zorgplicht wordt nader verduidelijkt door het tweede lid.
Deze zorgplicht is vooral een vangnet voor als er geen specifieke andere regels gelden,
zoals opgenomen in hoofdstuk 2 van deze wet of in andere regels die de buitenlandse
handel reguleren. Op deze manier fungeert de algemene zorgplicht ook voor onvoorziene
situaties, zoals ontwikkelingen waarmee de wetgever vooraf geen rekening kon houden.
Deze algemene zorgplicht zal niet bestuursrechtelijk noch strafrechtelijk worden gehandhaafd,
maar kan wel civielrechtelijk worden gehandhaafd door een rechtsvordering op grond
van onrechtmatige daad (zie ook artikel 3.2.6).
Het begrip activiteit heeft een ruime betekenis en omvat zowel het importeren van
producten uit landen buiten Nederland als het verrichten van activiteiten in landen
buiten Nederland. Bij dit laatste kan gedacht worden aan allerlei activiteiten, zoals
bouw- of sloopactiviteiten, mijnbouwactiviteiten of baggeractiviteiten.
Door het opnemen van deze wettelijke zorgplicht wordt ook voldaan aan de Motie-Voordewind
over het opnemen van een zorgplicht voor ondernemingen overeenkomstig de OESO-richtlijnen,
die op 8 december 2020 met een ruime meerderheid is aangenomen in de Tweede Kamer.141 Het bestaan van een zorgplicht voor Nederlandse ondernemingen met activiteiten in
het buitenland is recent nog bevestigd in het arrest van het Gerechtshof te Den Haag,
waarin – in het licht van het internationale privaatrecht – melding wordt gedaan van
het bestaan van een «duty of care» en het schenden daarvan.142 Van deze bestaande, maatschappelijke zorgplicht wordt nu een wettelijke zorgplicht
gemaakt in het voorgestelde artikel 1.2. Er is dus geen sprake van verruiming van
de aansprakelijkheid. Die aansprakelijkheid bestaat immers al op grond van jurisprudentie
over onrechtmatige daad op grond van artikel 6:162 van het BW.
Niet alle ondernemingen moeten aan deze zorgplicht voldoen. Alleen ondernemingen die
buitenlandse handel bedrijven. In het eerste lid wordt dit aangegeven door de zinsnede
«in een land buiten Nederland». Vervolgens verduidelijken het eerste en het tweede
lid wat onder «het doen of nalaten» als bedoeld in artikel 6:162 BW moet worden verstaan.
In het eerste lid gebeurt dit in de gronden onder a tot en met c en in het tweede
lid door de gronden a tot en met j. In het tweede lid worden met name mensenrechten
en arbeidsrechten opgesomd waarbij het bedrijven van buitenlandse handel de grootste
kans op schending daarvan bestaat, zoals kinderarbeid en uitbuiting.
De in dit artikel voorgeschreven zorgplicht geeft dus nadere invulling aan de ongeschreven,
maatschappelijke zorgplicht. Zorgplichten gelden al langer in Nederlandse wetgeving,
zoals in de Wet bodembescherming, de Wet bescherming Antartica, de Woningwet en de
Omgevingswet.143 Bij de toepassing van deze algemene zorgplichten is niet gebleken dat de open norm
tot rechtsonzekerheid heeft geleid.
Wel moet – net als nu bij de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm – voor een civielrechtelijke
veroordeling ook aan de andere toetsingsgronden van de onrechtmatige daad worden voldaan,
zoals de eis dat er schade moet zijn geleden, toerekenbaarheid, causaliteit en relativiteit.
Tweede lid
Om de begrippen mensenrechten of milieu in het kader van buitenlandse handel nader
te verduidelijken zijn in het tweede lid een aantal rechten opgesomd. Als een van
deze rechten wordt geschonden is in ieder geval sprake van een nadelig gevolg voor de mensenrechten of het milieu. Tot het begrip
mensenrechten behoren ook de zogeheten arbeidsrechten. Hiermee wordt aangesloten bij
de conceptrichtlijn waarin ook alleen mensenrechten en milieu worden genoemd, maar
arbeidsrechten wel deel uitmaken van mensenrechten. Daarom worden sommige arbeidsrechten
apart vermeld in de opsomming in dit lid.
De opsomming in dit lid is dus ontleend aan veelvuldig voorkomende schendingen bij
het voeren van buitenlandse handel, zoals de beperking van de vrijheid van vereniging
of collectieve onderhandeling, het verrichten van activiteiten met gebruikmaking van
discriminatie, dwangarbeid, kinderarbeid, onveilige arbeidsomstandigheden, slavernij
of uitbuiting. Door deze opsomming wordt ook voldaan aan het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State om de belangrijkste misstanden te noemen.144 Deze begrippen zijn nader uitgewerkt in verdragen, de UN Guiding Principles, OESO-richtlijnen
en ILO-conventies en de daarop gebaseerde jurisprudentie. Zie ook de opsomming van
verdragen en conventies in de bijlagen bij de conceptrichtlijn. Een aantal begrippen
wordt hieronder toegelicht. Er is geen aparte verwijzing naar deze verdragen en conventies
in dit wetvoorstel opgenomen, omdat deze verdragen en conventies al gelden en een
verwijzing dus niets toevoegt. Ook zijn deze verdragen en conventies vooral gericht
op het handelen of nalaten van overheden.
Bij overtreding van
voorschriften voor dierenwelzijn kan gedacht worden aan de overtreding van al bestaande of voorschriften uit de Wet dieren en het Besluit houden van dieren waarin gedragingen worden genoemd die het welzijn van dieren kunnen aantasten. Zo’n
overtreding zou kunnen bestaan uit het niet vrijwaren van dieren van dorst, honger
en onjuiste voeding, fysiek en fysiologisch ongerief, pijn, verwonding en ziektes,
angst en chronische stress en de beperking van hun natuurlijk gedrag.145
Bij discriminatie moet gedacht worden aan de gronden genoemd in artikel 1 van de Grondwet, zoals discriminatie
wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke
grond dan ook. In de omschrijving van discriminatie is bewust afgezien van het toevoegen
van deze gronden, omdat daardoor juist de reikwijdte van dit begrip zou worden beperkt.
Op deze manier is het begrip meer toekomstbestendig gemaakt.
Onder dwangarbeid wordt verstaan gedwongen of verplichte arbeid, zijnde elke arbeid of dienst welke
van een persoon wordt gevorderd onder bedreiging met een of andere straf en waarvoor
bedoelde persoon zich niet vrijwillig heeft aangeboden.146
Onder kinderarbeid wordt voor «zware arbeid» verstaan elke vorm van arbeid in en buiten dienstverband
verricht door personen die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt.147 Voor lichte arbeid wordt eronder verstaan elke vorm van arbeid in en buiten dienstverband
verricht door personen die de leeftijd van 15 jaar nog niet hebben bereikt.
Onder klimaatverandering wordt verstaan een verandering in het klimaat die direct of indirect wordt toegeschreven
aan menselijke activiteit, die de samenstelling van de atmosfeer wijzigt en die naast
natuurlijke klimaatwisselingen wordt waargenomen gedurende vergelijkbare perioden.148
Onder slavernij wordt verstaan de uitoefening op een persoon van een of alle bevoegdheden verbonden
aan het recht van eigendom, met inbegrip van de uitoefening van die bevoegdheid bij
mensenhandel, in het bijzonder handel in vrouwen en kinderen.149
Uitbuiting omvat uitbuiting van een ander in de prostitutie, andere vormen van seksuele uitbuiting,
gedwongen of verplichte arbeid of diensten, met inbegrip van bedelarij, slavernij
en met slavernij te vergelijken praktijken, dienstbaarheid en uitbuiting van strafbare
activiteiten.150
Van milieuschade is sprake als milieuverontreiniging heeft plaatsgevonden die ernstige schade veroorzaakt
aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. Voorbeelden van ernstige schade aan het
milieu zijn lekkages van olie op de bodem of in het water en ontbossing. Bij milieuschade
kan ook gedacht worden aan indirecte schendingen van dierenwelzijn, bijvoorbeeld als
dieren door ontbossing hun leefgebied en voedselvoorziening zien verkleinen. Milieuschade
heeft ook een klimaataspect. Volgens de OESO-richtlijnen is ook broeikasgassenuitstoot
een voorbeeld van schade aan het milieu. Ondernemingen behoren in hun waardeketen
activiteiten aan te moedigen die broeikasgassenuitstoot verminderen.151 Zie ook de verplichtingen op grond van artikel 2.4.2 voor het opstellen van een klimaatplan
en het – zo nodig – opnemen van doelstellingen voor de reductie van broeikasgasemissie.
Door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de aanhef wordt benadrukt
dat ook andere rechten, dan de rechten die worden opgesomd in dit lid, kunnen leiden
tot het verzaken van de algemene zorgplicht. De opsomming in dit lid is dus bewust
niet uitputtend bedoeld. De opsomming is ook niet uitputtend gemaakt, om het artikel
toekomstbestendig te maken waardoor ook nieuwe mensenrechten kunnen gaan vallen onder
de verplichtingen van dit artikel. Met andere woorden, het niet opgenomen zijn van
een recht in de opsomming betekent dus niet dat het recht niet beschermd wordt door
dit wetsvoorstel.
Artikel 1.3 Toepassingsbereik ondernemingen in het buitenland
Eerste lid
Dit lid bepaalt dat deze wet ook van toepassing is op een buitenlandse onderneming
als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, onder b, die een activiteit verricht in
Nederland of een product afzet op de Nederlandse markt. Door de woorden «deze wet»
en «als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, onder b, gelden de algemene zorgplicht
en de verplichtingen van hoofdstuk 2 en de daarop gebaseerde regelgeving alleen voor
een grote buitenlandse onderneming als die voldoet aan de omschrijving van een grote
onderneming (zie de begripsbepaling in artikel 1.1).
Dit onderdeel is op verzoek van zowel het MVO platform als VNO-NCW ingevoegd (zie
ook § 7.2 van het algemeen deel van deze toelichting). De initiatiefnemers willen
niet de concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen verslechteren, maar willen
alleen de bescherming van mensenrechten en milieu in het buitenland verbeteren. In
de keuze voor het van toepassing laten zijn op buitenlandse ondernemingen, voelen
de initiatiefnemers zich gesterkt door de conceptrichtlijn van 23 februari 2022 en
door de Europese Verordening conflictmineralen, die gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen
van toepassing verklaard op natuurlijke personen en rechtspersonen, die mineralen
of metalen willen «aangeven» voor het vrije verkeer in de Europese Unie.152 In de artikelen 3 tot en met 8 van die verordening, die per 1 januari 2021 zijn gaan
gelden in Europa, zijn verplichtingen opgenomen die vergelijkbaar zijn met de verplichtingen
in dit wetsvoorstel, zoals het hebben van een beleidsdocument, het doorvoeren in de
bedrijfsvoering, het verrichten van risicobeheer en het hebben van een klachtmechanisme.
De verplichting tot monitoring en rapportering zijn daarin ook opgenomen. Hierdoor
gelden die verplichtingen niet alleen voor Europese ondernemingen, maar ook voor ondernemingen
uit niet-Europese landen, mits zij conflictmineralen aangeven voor het vrije verkeer
binnen de EU.
Als Nederlandse ondernemingen activiteiten verrichten met of voor ondernemingen op
de eilanden Aruba, Curaçao en Sint Maarten wordt dat gerekend tot buitenlandse handel.
Ondernemingen op de eilanden Aruba, Curaçao en Sint Maarten vallen dus hetzij rechtstreeks
onder de werking van deze wet, als buitenlandse onderneming, hetzij indirect, als
zij onder het begrip zakenrelaties van Nederlandse ondernemingen vallen.
Tweede tot en met vierde lid
De verplichtingen voor een buitenlandse onderneming tot aanwijzing van een gemachtigde
vertegenwoordiger zijn ontleend aan artikel 16 van de conceptrichtlijn.
Binnen het EU-recht is het niet ongebruikelijk dat EU-regelgeving van toepassing is
op ondernemingen die niet in de EU gevestigd zijn, met name wanneer zij handelen op
het EU-grondgebied of als hun activiteiten verband houden met het EU-grondgebied.
Voorbeelden hiervan zijn de Algemene Verordening Gegevensbescherming, waarin de regelgeving
inzake gegevensverwerking onder voorwaarden ook van toepassing is op buiten de EU
gevestigde partijen of de EU-Gasrichtlijn, die van toepassing is op buitenlandse ondernemingen
voor zover hun gaspijpleiding op EU-grondgebied ligt.
De gemachtigde vertegenwoordiger kan worden aangesproken door de toezichthouder over
alle aangelegenheden die nodig zijn voor de uitvoering, naleving en handhaving van
de voorschriften voor gepaste zorgvuldigheid die zijn uitgevaardigd in verband met
de conceptrichtlijn. Daarom moeten buitenlandse ondernemingen allerlei informatie
verstrekken over de gemachtigde vertegenwoordiger aan de toezichthouder. Buitenlandse
ondernemingen dienen die gemachtigde vertegenwoordiger ook in staat te stellen om
samen te werken met en te voldoen aan de verzoeken van de toezichthouder. Daarvoor
moeten aan hem voldoende bevoegdheden en middelen ter beschikking worden gesteld.
HOOFDSTUK 2. GEPASTE ZORGVULDIGHEID
§ 2.1 Algemeen
Artikel 2.1.1 Toepassingsbereik gepaste zorgvuldigheid
Eerste lid
Dit lid bepaalt dat hoofdstuk 2 en de daarop gebaseerde regelgeving vooralsnog alleen
van toepassing is op een onderneming die activiteiten in een land buiten Nederland
verricht (onderdeel a) en voldoet aan de omschrijving van de grote onderneming in
artikel 1.1 (onderdeel b). In artikel 1.1 wordt verwezen naar artikel 3, vierde lid,
van de richtlijn jaarrekening. In dat artikellid wordt als grote onderneming aangemerkt
een onderneming die op de balansdatum ten minste twee van de volgende drie criteria
overschrijdt:
• balanstotaal: € 20 miljoen;
• netto-omzet: € 40 miljoen;
• gemiddeld personeelsbestand gedurende het boekjaar: 250 medewerkers.
Deze laatste drie criteria bieden een objectieve indicatie voor de omvang van een
onderneming. Door de begripsbepaling van grote onderneming in artikel 1.1 behoren
voor het bepalen van de omvang van de onderneming, ook de aantallen balanstotaal,
netto-omzet en medewerkers van de dochteronderneming meegeteld te worden. In andere
landen met soortgelijke wetten voor gepaste zorgvuldigheid wordt de grootte van ondernemingen
ook bepaald met de begrippen aantal medewerkers en omvang netto-omzet of balanstotaal.
In andere landen kan dit oplopen tot 3.000 medewerkers (Duitsland) of 5.000 medewerkers
(Frankrijk). Als de conceptrichtlijn in zijn huidige vorm zou worden vastgesteld,
zullen de aantallen in die landen ook verlaagd moeten worden.
Hoewel de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen in principe van toepassing
zijn op alle ondernemingen hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om de algemene zorgplicht
van toepassing te laten zijn op alle ondernemingen, maar de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid vooralsnog alleen van toepassing te laten zijn op grote ondernemingen.
Om te bepalen wanneer een onderneming tot een grote onderneming behoort is bij de
bestaande omschrijving van «grote ondernemingen» aangesloten, zoals opgenomen in artikel
3, vierde lid, van de richtlijn jaarrekening. Ook in die richtlijn worden de verplichtingen
voortvloeiend uit de richtlijn gedifferentieerd naar grootte van de onderneming. De
criteria voor het bepalen van de grootte van rechtspersonen in het kader van het bestuursverslag
en de jaarrekening zijn ook opgenomen in de artikelen 2:395a – 397 van het Burgerlijk
Wetboek (BW). Ook bij die criteria wordt dus aangesloten.
Geen risico-sectoren
Het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel is niet beperkt tot ondernemingen in bepaalde
sectoren. Hiervan is afgezien, omdat de risico’s voor nadelige gevolgen voor mensenrechten
of het milieu voor een onderneming leidend moeten zijn en niet het behoren tot een
bepaalde sector. Het beperken tot bepaalde sectoren leidt ook niet tot een gelijk
speelveld. Door het noemen van de sectoren die nu al actief zijn op het terrein van
gepaste zorgvuldigheid, zou juist een averechts effect kunnen ontstaan. Dan worden
immers nog steeds niet de ondernemingen bereikt, die op dit moment niks doen aan gepaste
zorgvuldigheid. Het activeren van die ondernemingen is juist de bedoeling van dit
wetsvoorstel. Bovendien is niet altijd duidelijk of een onderneming tot een bepaalde
sector behoort, waardoor onduidelijkheid zou kunnen bestaan over het al dan niet moeten
voldoen aan de verplichtingen.
Tweede lid
In dit lid wordt verduidelijkt hoe het aantal medewerkers van een onderneming moet
worden berekend. Voor die berekening moet niet alleen rekening worden gehouden met
voltijd werkende medewerkers, maar ook met deeltijdwerkers en uitzendkrachten. Deze
twee laatste groepen moeten worden meegeteld alsof zij voltijd werken of in dienst
zijn van de onderneming. Deze wijze van berekening is ontleend aan artikel 2, derde
lid, van de conceptrichtlijn. Gedetacheerde werknemers hoeven alleen te worden meegenomen
in de berekening van het aantal werknemers van de uitzendende onderneming.153
Derde lid
Dit lid geeft de centrale norm van deze wet oftewel de kern van de verplichting tot
gepaste zorgvuldigheid: een onderneming is verplicht tot gepaste zorgvuldigheid in
zijn waardeketen. Zoals eerder bij de begripsbepalingen van artikel 1.1 aangegeven,
wordt de precieze reikwijdte van de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid bepaald
door de omschrijvingen bij de begripsbepalingen gepaste zorgvuldigheid, waardeketen
en zakenrelaties. Deze omschrijvingen zijn ontleend aan de definities die gebruikt
worden in de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen en de conceptrichtlijn.
Een grote onderneming is dus doorlopend verplicht tot een proces waarin zij de daadwerkelijke
en potentiële nadelige gevolgen van haar activiteiten en van haar zakenrelaties voor
de mensenrechten en het milieu in een land buiten Nederland identificeert, voorkomt
en vermindert, en waarmee zij verantwoording kan afleggen over haar aanpak van die
gevolgen als integraal onderdeel van haar besluitvormingsproces en risicobeheerssysteem,
in overeenstemming met de principes en normen van de OESO-richtlijnen voor multinationale
ondernemingen. Zij doet dit voor haar hele waardeketen, dat wil zeggen voor het geheel
aan eigen activiteiten, diensten, producten, productielijnen, toeleveringsketen, afnemers
van een onderneming, alsook de activiteiten van haar zakenrelaties.
Tot die zakenrelaties behoren een aannemer, onderaannemer of andere juridische entiteiten
in haar waardeketen, waaronder statelijke entiteiten, die op enige wijze betrokken
zijn bij de activiteiten van de onderneming, waaronder de financiering, de verzekering
of herverzekering van de onderneming. Zie ook de afbeelding van dit doorlopende proces
in Figuur 1.1.
Aan activiteiten van een onderneming komt in dit verband een ruime betekenis toe.
Tot de activiteiten behoren alle handelingen en diensten van een onderneming, waaronder
de voorbereidingshandelingen die aan bijvoorbeeld bouwactiviteiten, mijnbouwactiviteiten
of baggeractiviteiten vooraf gaan. Ook het exporteren en importeren van producten
en het niet-handelen van een onderneming, vooral in een situatie waarin dat wel geboden
is, valt daaronder. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het niet overgaan
tot beperking of beëindiging van een activiteit als per abuis chemische middelen worden
geloosd op rivier- of rioolwater.
Vierde lid
Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld voor uitwerking
van details van dit hoofdstuk, voorschriften van administratieve aard en voorschriften
die dikwijls wijziging behoeven. Vooralsnog wordt die ministeriële regeling niet noodzakelijk
geacht, enerzijds om niet aan de creativiteit van ondernemingen in de weg te staan
en anderzijds omdat de artikelen in dit hoofdstuk voldoende uitgebreid omschreven
worden geacht voor de goede naleving ervan.
Mocht daar op enig moment toch behoefte aan bestaan, dan kan die ministeriële regeling
alsnog worden opgesteld. Uiteraard gebeurt dat te zijner tijd in samenwerking met
de organisaties die ook geconsulteerd zijn over deze wet.
Artikel 2.1.2 Gelijkwaardige uitvoering gepaste zorgvuldigheid
Eerste lid
In dit lid wordt bepaald dat een onderneming in ieder geval aan de verplichtingen
voldoet als zij alle regels naleeft, die bij of krachtens dit hoofdstuk worden gesteld.
Dit laatste neemt wellicht de gevoelde regeldruk bij ondernemingen weg en draagt bij
aan een gevoel van rechtszekerheid. In de eerder genoemde Handreiking voor maatschappelijk
verantwoord ondernemen staan ook veel voorbeelden hoe aan deze verplichtingen kan
worden voldaan. Deze voorbeelden worden niet verplicht gesteld, omdat dit meer ruimte
laat voor de creativiteit van de ondernemingen.
De verplichtingen die «bij of krachtens dit hoofdstuk» worden gesteld, omvatten dus
ook de verplichtingen die kunnen worden opgenomen in de ministeriële regeling, bedoeld
in artikel 2.1.1, vierde lid.
Door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de aanhef wordt benadrukt
dat ondernemingen ook meer mogen doen voor gepaste zorgvuldigheid dan de precieze
ondergrens die in dit wetsvoorstel wordt gesteld.
Om de verschillen tussen de algemene zorgplicht en de plicht tot gepaste zorgvuldigheid
goed te kunnen duiden, is dit weergegeven in onderstaande Tabel 2.1.2.
Tabel 2.1.2 Verhouding algemene zorgplicht tot plicht tot gepaste zorgvuldigheid
Nr.
Onderwerp
Algemene zorgplicht
Gepaste zorgvuldigheid
1.
Vindplaats
Artikel 1.2
Artikel 2.1.1 i.s.m. artikel 1.1 en de artikelen 2.1.2 t/m 2.7.2
2.
Reikwijdte
Elke onderneming, met inbegrip van dochterondernemingen, met activiteiten die nadelige
gevolgen kunnen hebben voor mensenrechten en het milieu in een land buiten Nederland
Een onderneming, met inbegrip van dochterondernemingen, die activiteiten verricht
in een land buiten Nederland, met een gemiddeld personeelsbestand van meer dan 250
medewerkers, een balanstotaal van meer dan € 20 miljoen of netto-omzet van meer dan
€ 40 miljoen (2 van deze 3 criteria; artikel 2.1.1, eerste lid, onder a en b).
3
Buitenlandse ondernemingen
Een buitenlandse onderneming die voldoet aan artikel 2.1.1, eerste lid, onder b of
c, en die een activiteit in Nederland verricht of een product op de Nederlandse markt
afzet.
Een buitenlandse onderneming die voldoet aan artikel 2.1.1, eerste lid, onder b of
c, en die een activiteit in Nederland verricht of een product op de Nederlandse markt
afzet.
4.
Repressief toezicht toezichthouder
Nee
Ja
5.
Melding overtreding mogelijk bij toezichthouder
Nee
Ja (artikel 3.1.3, eerste lid)
6.
Handhavende bevoegdheden toezichthouder
Nee
In ieder geval bestuurlijke boete, last onder bestuursdwang en last onder dwangsom
plus openbaarmaking van deze besluiten. Met uitgestelde inwerkingtreding (artikel
4.5)
7.
Positief toezicht toezichthouder
Nee (alleen vrijwillig)
Ja (voorlichting en aanwijzing)
8.
Gelding verplichtingen
Direct na inwerkingtreding wet
Gefaseerde invoering van verplichtingen (art. 4.4) en handhavende bevoegdheden (art.
4.5)
9.
Administratieve lasten
Nee
Ja
Tweede lid
Aan de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid kan door ondernemingen ook gezamenlijk
worden voldaan, mits de gezamenlijke uitvoering ten minste hetzelfde resultaat wordt
bereikt als met de regels bij of krachtens dit hoofdstuk worden beoogd.
Met dit artikellid komen de initiatiefnemers tegemoet aan de kritiek van de Afdeling
advisering van de Raad van State dat er in het wetsvoorstel geen rekening wordt gehouden
met de bestaande activiteiten die in sommige sectoren al worden verricht, ter uitvoering
van bijvoorbeeld een convenant. Ook willen de initiatiefnemers hiermee maatwerk mogelijk
maken bij de uitvoering van deze wet.
Gekozen is voor een laagdrempelige procedure voor de gezamenlijke uitvoering, namelijk
in de vorm van een melding (en niet in de vorm van een vergunning, vrijstelling of
ontheffing). Hierdoor zijn de administratieve lasten voor ondernemingen zo laag mogelijk,
hetgeen ook geldt voor de bestuurslasten voor de toezichthouder.
Een belangrijke voorwaarde voor de gezamenlijke uitvoering is het vereiste dat met
die uitvoering ten minste hetzelfde resultaat moet worden bereikt als met de regels
bij of krachtens dit hoofdstuk worden beoogd. Het niveau van de verplichtingen waaraan
voldaan moet worden, wordt voor een gezamenlijke uitvoering dus niet verlaagd.
Een voorbeeld van zo’n gezamenlijke uitvoering is een model-verklaring als onderdeel
van een beleidsdocument of gedragscode (zie hierna artikel 2.2.1, eerste lid, en derde
lid). Ondernemingen zouden hiervoor voor een model van de eigen sectororganisatie
of een «bench mark» of «best practice»154 van de toezichthouder kunnen gebruiken. Een ander voorbeeld is het kiezen voor een
gezamenlijke klachtenprocedure of geschillencommissie als herstelmechanisme (zie hierna
artikel 2.7.1). Een onderneming hoeft dus niet het wiel in zijn eentje uit te vinden,
maar kan dit in gezamenlijkheid doen. Dit zal een neerwaartse invloed hebben op de
lastendruk.
Derde lid
Dit lid geeft nadere invulling aan de voorwaarde uit het vorige lid, dat met de gezamenlijke
uitvoering ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de betreffende regel
wordt beoogd.
Onderdeel a
Ondernemingen die gezamenlijk aan een verplichting willen voldoen, dienen dit allereerst
te melden aan de toezichthouder. Voor de gezamenlijke uitvoering is dus geen voorafgaande
goedkeuring of instemming nodig, blijkende bijvoorbeeld uit een vergunning, vrijstelling
of een ontheffing. Om de uitvoeringslasten voor de ondernemingen en de toezichthouder
zo laag mogelijk te houden, is daarvan afgezien. De toezichthouder kan dus wel achteraf
toetsen, bijvoorbeeld in reactie op een melding. Daarvoor heeft hij dezelfde bevoegdheden
en middelen ter beschikking als voor de niet-gezamenlijke uitvoering van de verplichtingen.
Onderdeel b
Om de toets voor de toezichthouder te vergemakkelijken, stelt dit onderdeel als vereiste
dat in de melding de gronden worden genoemd voor de aanname dat de gezamenlijke uitvoering
gelijkwaardig is aan het beoogde resultaat. De bewijslast daarvoor ligt dus bij de
ondernemingen. Zij moeten kunnen aangeven waarom een model-verklaring voldoet aan
de bestaande vereisten, zoals het vereiste van artikel 2.2.1, onderdeel a, voor de
verklaring, of waarom een klachtenprocedure voldoet aan de vereisten van artikel 2.7.1.
Het uiteindelijke oordeel over de gelijkwaardigheid is eerst aan de toezichthouder
en als de betrokken ondernemingen daar niet mee eens zijn, uiteindelijk aan de rechter
(mocht de toezichthouder toch zijn overgegaan tot handhaving).
Onderdeel c
De gezamenlijke uitvoering mag niet in de weg staan aan de individuele verplichtingen
en het individuele toezicht van de toezichthouder. Dit laatste is expliciet omschreven
in het derde lid, onder c. Met andere woorden: de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid
blijven gelden voor elke onderneming afzonderlijk, maar de manier waarop zij aan die
verplichting voldoen mag in gezamenlijkheid worden gedaan. Een gezamenlijke uitvoering
kan dus geen «safe harbour» opleveren ten opzichte van de toezichthouder. De toezichthouder
zal – al dan niet naar aanleiding van een gemotiveerd bezwaar – erop toezien of elke
onderneming aan zijn individuele verplichtingen voldoet.
Vierde lid
Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van
het tweede en derde lid. Gedacht kan hierbij worden aan administratieve vereisten
voor de melding bij de toezichthouder.
In de regeling kan ook worden aangegeven welke verplichtingen niet gezamenlijk kunnen
worden uitgevoerd. Gedacht kan hierbij worden aan de verplichting een eigen beoordeling
te maken van de betrokkenheid bij gevonden risico’s in de waardeketen. Een risico-analyse
zou nog gezamenlijk kunnen worden gedaan, maar de beoordeling van de eigen betrokkenheid
niet. Aan een dergelijke verplichting kan alleen door de eigen onderneming worden
voldaan.
N.B. Hieronder wordt in de opschriften van de paragrafen in hoofdstuk 2 verwezen naar
de zes stappen die in de OESO-richtlijnen zijn onderscheiden voor de verplichtingen
voor gepaste zorgvuldigheid. Het vermelden van die stappen vergroot de kenbaarheid
en de herkomst van de verplichtingen.
§ 2.2 Beleid (stap 1)
Artikel 2.2.1 Gepaste zorgvuldigheid in beleid en beleidsdocument
Eerste en tweede lid
Een onderneming stelt beleid op en legt dit vast in een beleidsdocument, waarin zij
zich bindt aan de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid in de waardeketen. In
de toelichting bij artikel 1.1 en 2.1.1 is al toegelicht wat onder die verplichtingen
moet worden verstaan. Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen.
De OESO-richtlijnen schrijven voor dat het beleid tot stand komt in dialoog met belanghebbenden.
In het tweede lid is dit geconcretiseerd tot de verplichting dat het beleidsdocument
tot stand komt in samenspraak met in ieder geval betrokkenen, experts en zakenrelaties.
Medewerkers van een onderneming behoren ook tot de groep betrokkenen (zie de begripsbepaling
in artikel 1.1). Zij moeten dus ook worden betrokken bij het opstellen van het beleidsdocument.
Zij hebben vaak goed zicht op de gevolgen van de activiteiten die zij verrichten en
hebben mogelijk ook ideeën voor het voorkomen van nadelige gevolgen. Die medewerkers
hoeven daarvoor niet in dienst te zijn, maar kunnen ook uitzendkrachten zijn of ingehuurde
zelfstandigen.
Tot de experts kunnen o.m. mensenrechteninstituten, wetenschappers, milieuorganisaties
en vakbonden worden gerekend. Dit kan dus een andere groep organisaties zijn, dan
de groep organisaties die genoemd worden in de begripsbepaling van betrokkene.
De omschrijving «in samenspraak met» is niet nader gedefinieerd, zodat er verschillende
manieren zijn om daaraan invulling te geven. Zo’n invulling zou kunnen zijn dat een
conceptversie van het beleidsdocument gedeeld wordt met betrokkenen, experts en zakenrelaties
en dat hun opmerkingen serieus in overweging worden genomen. Dit laatste betekent
niet dat een onderneming aan hun opmerkingen gevolg dient te geven, maar wel dat in
het beleidsdocument daaraan aandacht wordt besteed. In samenspraak met zou ook vormgegeven
kunnen worden in de vorm van een rondetafelgesprek, een symposium of een expertsessie.
Derde lid
Op grond van dit lid bevat het beleidsdocument in ieder geval een verklaring, een
beschrijving van het beleid, het gepaste zorgvuldigheidsplan en een beschrijving van
de
activiteiten die zij niet meer zal verrichten.
Onderdeel a, verklaring
In de verklaring bindt de onderneming zich om de mensenrechten en het milieu te respecteren
en gepaste zorgvuldigheid toe te passen in overeenstemming met de OESO-richtlijnen
voor multinationale ondernemingen. Een soortgelijke verklaring wordt ook voorgeschreven
in een groot aantal convenanten, de Verordening conflictmineralen en in de (nog niet
in werking getreden) Wet zorgplicht kinderarbeid. Door zo’n verklaring op te stellen
brengt een onderneming tot uitdrukking dat zij niet alleen aan gepaste zorgvuldigheid
doet, omdat het nu eenmaal moet, maar omdat zij het zelf ook wil.
Onderdeel b, gedragscode
Een gedragscode beschrijft de verplichtingen en beginselen voor gepaste zorgvuldigheid,
die allereerst door de werknemers en dochterondernemingen van de onderneming moeten
worden nageleefd. Daarnaast kan de gedragscode worden uitgebreid tot de zakenrelaties
van een onderneming (zie artikel 2.2.2, vijfde lid). Deze verplichtingen sluiten aan
bij artikel 5, eerste lid, onder b, van de conceptrichtlijn.
Onderdeel c beleid
In het beleidsdocument wordt ook een beschrijving van het beleid opgenomen dat een
onderneming heeft opgesteld in relatie tot de gevonden risico’s op nadelige gevolgen
in haar activiteiten en die van haar zakenrelaties. Een beschrijving van het beleid
is meer op hoofdlijnen dan het gepaste zorgvuldigheidsplan, dat hieronder wordt beschreven.
In het gepaste zorgvuldigheidsplan gaat het om een concrete beschrijving van de te
nemen maatregelen.
In de beschrijving van het beleid wordt aangegeven hoe de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid worden bezien vanuit de activiteiten die de onderneming verricht, vanuit
haar waardeketen en in de relatie tot haar zakenrelaties. In de beschrijving wordt
aangegeven welke accenten of prioriteiten zij bij de toepassing van gepaste zorgvuldigheid
zal aanbrengen of stellen, welke bestuurder wordt aangewezen als verantwoordelijke
voor de in- en uitvoering van het beleid en welke (financiële) middelen daarvoor ter
beschikking worden gesteld.
Onderdeel d, gepaste zorgvuldigheidsplan
Het beleidsdocument omvat daarnaast het gepaste zorgvuldigheidsplan van de onderneming.
Dit plan heeft betrekking op de eigen activiteiten van de onderneming en op de activiteiten
richting haar zakenrelaties. De onderneming beschrijft hierin concreet op welke wijze,
door wie en binnen welke tijd gevolg zal worden gegeven aan de verplichtingen voor
gepaste zorgvuldigheid, die relevant zijn voor haar waardeketen. In het zorgvuldigheidsplan
staat dus aangegeven hoe aan de verplichtingen in hoofdstuk 2 concrete uitwerking
zal worden gegeven. Bijvoorbeeld hoe de risicoanalyse zal worden verricht, hoe het
plan van aanpak en klimaatplan worden opgesteld, hoe gemonitord gaat worden, hoe gerapporteerd
zal worden en welk herstelmechanisme wordt gekozen.
Onderdeel e, activiteiten die zij niet meer zal verrichten
Het beleidsdocument zal ook een beschrijving bevatten van de activiteiten, waarvan
op voorhand al duidelijk is dat een onderneming die niet meer zal verrichten. In diverse
bestaande convenanten staat een dergelijke bepaling. Zo beschrijven sommige banken
of pensioeninstellingen al bij voorbaat in welke ondernemingen, activiteiten of grondstoffen
zij niet meer zullen investeren (bijvoorbeeld in fossiele energiebronnen of palmolie).
De uitvoering van dat besluit vergt uiteraard het vinden van alternatieven. Bij het
beëindigen van een eigen activiteit, worden de voorschriften van artikel 2.4.3 dan
ook in acht genomen.
Tot slot, door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de aanhef van
dit lid wordt benadrukt dat in het beleidsdocument meer elementen mogen worden opgenomen
dan de elementen opgesomd in dit lid.
Vierde lid
Dit lid schrijft voor dat de onderneming het beleidsdocument publiceert op toegankelijke
wijze op haar website, op de relevante lokale websites en op de bedrijfslocaties van
de onderneming, zowel in de Engelse en de Nederlandse taal als in de lokale taal.
Onder
«toegankelijke wijze» wordt verstaan dat ook mensen zonder veel digitale vaardigheden
of met beperkt zicht het document snel zouden moeten kunnen vinden. In de OESO-richtlijnen
is een heel hoofdstuk gewijd aan informatieverstrekking door ondernemingen. De verplichting
tot publicatie van het beleidsdocument is een van de verplichtingen die daaruit voortvloeien.
Omdat het om activiteiten in het buitenland gaat, is ook voorgeschreven dat het niet
alleen in de Nederlandse taal wordt gepubliceerd, maar ook in het Engels en in een
lokale taal. Dit laatste draagt bij aan de versterking van de positie van betrokkene,
waar de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies om vroeg.155
Vijfde lid
Omdat de activiteiten van een onderneming niet statisch zijn, schrijft dit lid voor
dat het beleid en het beleidsdocument elk jaar door een onderneming worden geactualiseerd.
Deze termijn vloeit voort uit artikel 5, tweede lid, van de conceptrichtlijn. Aangezien
gepaste zorgvuldigheid een continue proces is, wordt de termijn van een jaar redelijk
gevonden voor het actualiseren van het beleid en het beleidsdocument. Die termijn
laat onverlet dat de uitvoering van het beleid of het zorgvuldigheidsplan wel dagelijks
dient plaats te vinden. Ook laat deze termijn onverlet dat een onderneming haar beleid
en het beleidsdocument vaker actualiseert, bijvoorbeeld halfjaarlijks.
De onderdelen a en b van dit lid schrijven voor aan welke wijzigingen die zich in
die periode hebben voorgedaan door een onderneming aandacht wordt besteed. Onderdeel
c voegt daaraan toe dat ook de resultaten van de monitoring betrokken worden bij actualisering
van het beleid of het beleidsdocument.
Artikel 2.2.2 Gepaste zorgvuldigheid in managementsysteem en bedrijfsproces
Eerste lid
Een onderneming belegt de verantwoordelijkheid voor zowel de invoering van het beleid,
waaronder de invoering in het managementsysteem en het reguliere bedrijfsproces, als
de uitvoering van het beleid bij een bestuurder. Met deze verplichting wordt aangesloten
bij artikel 26, eerste lid, van de conceptrichtlijn. Het goede voorbeeld van het bestuur
en een bestuurder zal immers worden gevolgd door de medewerkers in dienst van de onderneming.
Ook kan een bestuurder de naleving van de verplichtingen beter doorvoeren dan medewerkers
lager in de hiërarchie.
Bij het managementsysteem kan gedacht worden aan de manier waarop het bestuur en de
raad van het bestuur geïnformeerd zullen worden over de uitvoering van het beleid.
Bij doorvoering in het reguliere bedrijfsproces kan worden gedacht aan het inkoopbeleid,
het investeringsbeleid, het personeels- of opleidingsbeleid, maar ook aan administratieve
systemen en het afzetbeleid.
Tweede lid
Als de variabele beloning van een onderneming gekoppeld is aan de bijdrage van een
bestuurder aan de bedrijfsstrategie en de lange termijn belangen voor duurzaamheidskwesties,
wordt op grond van dit lid daarbij ook rekening gehouden met de bijdrage van de bestuurder
aan het opstellen en de naleving van het klimaatplan, bedoeld in artikel 2.4.2. Voor
deze verplichting wordt aangesloten bij artikel 15, derde lid, van de conceptrichtlijn.
Derde lid
Om te voorkomen dat het beleid voor gepaste zorgvuldigheid alleen bij goede voornemens
blijft, wordt voor het slagen van de uitvoering van het beleid het ter beschikking
stellen van voldoende middelen van groot belang geacht. Daarom wordt dit ook voorgeschreven
door dit lid, net als eerder al gebeurde in convenanten voor in ieder geval financiële
middelen en personele middelen.
Met de toevoeging van het woord «voldoende» wordt tot uitdrukking gebracht dat een
onderneming niet kan volstaan met een te klein budget. De mate waarin het budget voldoende
zal worden geacht, is afhankelijk van de prioriteiten die een onderneming zich stelt,
de risico’s die het loopt en de inkomsten die het genereert. Met andere woorden: bij
de afweging van de risico’s en het stellen van prioriteiten mag acht worden geslagen
op de inkomsten van de onderneming en dientengevolge de hoogte van het budget voor
gepaste zorgvuldigheid. Andersom geldt dat ook: als een onderneming grote winsten
maakt bij het bedrijven van activiteiten in het buitenland, mag ook meer verwacht
worden van het budget voor gepaste zorgvuldigheid. En als de risico’s op nadelige
gevolgen voor de activiteiten van de onderneming groot zijn, wordt voor het voorkomen
of beperken daarvan ook een hoger budget verwacht.
Vierde lid
De onderneming communiceert over haar beleid zowel binnen als buiten haar onderneming.
Dit lid schrijft daarom voor dat de onderneming het beleid intern communiceert aan
de relevante medewerkers. Zij kan dit doen door voorlichting aan en training van het
eigen personeel. Extern communiceert de onderneming haar beleid aan betrokkenen, experts
en zakenrelaties. Dit zijn in ieder geval ook degenen in samenspraak met wie de onderneming
haar beleidsdocument heeft opgesteld (zie artikel 2.2.1, tweede lid).
Vijfde lid
Dit lid bevat een nadere concretisering van de verplichting tot externe communicatie.
Dit lid schrijft voor dat de onderneming, waar relevant, in overeenkomsten met zakenrelaties
voorwaarden en verwachtingen opneemt over het beleid. Door dit te doen, kunnen die
zakenrelaties immers niet verrast worden of zijn, als een onderneming op enig moment
haar invloed jegens hen aanwendt of – in ultimo – de relatie beëindigd (zie artikel
2.4.4). Deze verplichting sluit aan bij de artikelen 7, vierde lid, en 8, vijfde lid,
van de conceptrichtlijn.
§ 2.3 Onderzoek (stap 2)
Artikel 2.3.1 Analyse, beoordeling en prioritering risico’s
Eerste lid
Een onderneming onderzoekt, verzamelt en analyseert jaarlijks de potentiële en daadwerkelijke
risico’s op nadelige gevolgen in haar activiteiten en die van haar zakenrelaties.
Bij de uitwerking van de risico-analyse staan niet de risico’s voor de onderneming
centraal, maar de rechten van en de daadwerkelijke en potentiële risico’s op nadelige
gevolgen voor betrokkenen, zoals werknemers werkzaam bij zakenrelaties en lokale gemeenschappen.
Ondernemingen verrichten onderzoek of laten dat verrichten naar hun betrokkenheid
bij de geïdentificeerde daadwerkelijke of potentiële nadelige gevolgen om vervolgens
de juiste aanpak te bepalen (zie hierna in § 2.4).
De Sociale Economische Raad (SER) heeft voor het verrichten van onderzoek naar risico’s
het Stappenplan IMVO risicomanagement opgesteld. Ook is er een speciaal voor het Midden-en
Klein Bedrijf (MKB) ontwikkeld stappenplan risicomanagement. Ook heeft de rijksoverheid
hiervoor een IMVO-steunpunt opgericht.156
Tweede lid
Dit lid verplicht de onderneming om gegevens te verzamelen om inzicht te krijgen in
de risico’s op nadelige gevolgen door in ieder geval de waardeketen te onderzoeken
en te analyseren, de risico’s te inventariseren en informatie te verzamelen uit meerdere
bronnen.
Ook hier geldt dat door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de
aanhef van dit lid wordt benadrukt dat in het kader van de risicoanalyse meer mag
worden onderzocht of meer informatie mag worden gebruikt dan de opgesomde onderdelen
in dit lid.
Onderdeel a, waardeketen
De onderneming voert dus een breed onderzoek uit naar haar eigen activiteiten, diensten,
producten, productielijnen, toeleveringsketen, afnemers van een onderneming, alsook
de activiteiten van haar zakenrelaties, kortom: in de gehele waardeketen (zie de definitie
in artikel 1.1), om te identificeren waar de kans op schendingen van mensenrechten
en milieu het grootst en meest urgent is.
Ook los van haar verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid mag immers van een onderneming
verwacht worden dat zij zicht heeft op haar waardeketen. Door het onderzoek voor de
gehele keten voor te schrijven willen de initiatiefnemers voorkomen dat er tussenpersonen
of andere constructies worden bedacht, om onder de verplichtingen van dit artikel
en dit hoofdstuk uit te komen. Zo komt het voor dat «fout hout» niet rechtstreeks
uit Myanmar wordt geïmporteerd, maar door tussenkomst van een andere (Europese of
Nederlandse) onderneming.
Onderdeel b, risico’s
Relevante elementen waar daarbij op gelet kan worden, zijn informatie die verband
houdt met de sector (bijv. producten en hun toeleveringsketens, diensten en andere
activiteiten), geografie (bijv. bestuur en rechtsstaat, conflicten, mensenrechtensituatie,
arbeidsrechtensituatie of nadelige milieugevolgen in het betreffende land) of product-
en ondernemingsgebonden risicofactoren (bijv. de grondstoffen die gebruikt worden,
de afstand van een moederonderneming tot dochterondernemingen en de praktische toepassing
van normen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) in niet- Europese landen).
Onderdeel c, informatiebronnen
Bronnen die voor het verzamelen van gegevens gebruikt kunnen worden zijn klachten
of rapporten van betrokkenen, experts, internationale en maatschappelijke organisaties,
media, nationale mensenrechteninstituten, overheden, vertegenwoordigers van werknemers
en vakbonden of zakenrelaties. Daarbij geldt wel de nuancering dat die informatie
voor de onderneming redelijkerwijs kenbaar en relevant moet zijn. Hiermee wordt bedoeld
dat die rapporten goed vindbaar en leesbaar zijn en dat zij ook betrekking hebben
op de activiteiten of producten van de onderneming of het land waarin die activiteiten
worden verricht of die producten worden vervaardigd.
Door de klachten van betrokkenen te analyseren kan een onderneming ook bekende risico’s,
waarmee de onderneming al eerder is geconfronteerd, betrekken bij haar beleid. Het
onderzoek moet de onderneming in staat stellen een eerste prioritering uit te voeren
van de belangrijkste risicogebieden voor verdere beoordeling (zie hierna in het vierde
lid).
Voor ondernemingen met minder diverse activiteiten of een kleine waardeketen is een
risico-analyse wellicht niet noodzakelijk en kan er meteen worden overgegaan tot het
identificeren en prioriteren van specifieke nadelige gevolgen (zie hierna in het derde
lid).
Derde lid
Een onderneming beoordeelt vervolgens haar eigen betrokkenheid bij de gevonden risico’s
en de betrokkenheid van haar zakenrelaties.
Onderdeel a, eigen betrokkenheid
Na voldoende gegevens te hebben verzameld, beoordeelt de onderneming haar eigen betrokkenheid
bij de gevonden daadwerkelijke of potentiële risico’s op nadelige gevolgen voor
mensenrechten of het milieu om de juiste aanpak te bepalen ter voorkoming, beperking
of beëindiging van die betrokkenheid. Daarbij moet specifiek onderzocht worden, of
de onderneming het nadelige gevolg zelf heeft veroorzaakt (of zou kunnen veroorzaken),
eraan heeft bijgedragen (of zou kunnen bijdragen), of dat het nadelige gevolg direct
verbonden is (of verbonden zou kunnen zijn) met de activiteiten, producten of diensten
van een zakenrelatie van de onderneming.
Onderdeel b, betrokkenheid zakenrelaties
Na voldoende gegevens te hebben verzameld, beoordeelt de onderneming ook voor de risico’s
waarbij zakenrelaties betrokken zijn of die zakenrelaties over eigen beleid voor gepaste
zorgvuldigheid beschikken en een eigen plan van aanpak om die risico’s te voorkomen,
te beperken of te beëindigen.
Voor het bepalen van de prioriteiten voor de eigen activiteiten kan dit immers van
belang zijn. Als een zakenrelatie zelf al actief is op het terrein van gepaste zorgvuldigheid,
verkleint dit ook het risico op een nadelig gevoel en kan met die zakenrelatie zo
nodig worden samengewerkt bij de aanpak van het risico.
Vierde lid
Onderdeel a
De onderneming prioriteert vervolgens de belangrijkste risico’s op schendingen van
mensenrechten en het milieu om waar nodig aan te pakken. De onderneming doet dit op
basis van de ernst en mate van waarschijnlijkheid waarop die schendingen zich kunnen
voordoen. Hierbij dient de onderneming uit te gaan van de verkregen informatie over
de daadwerkelijke en potentiële nadelige gevolgen.
Prioriteren is bijvoorbeeld relevant wanneer het niet mogelijk is om alle potentiële
en daadwerkelijke nadelige gevolgen direct of tegelijkertijd aan te pakken. Zodra
de meest ernstige gevolgen zijn geïdentificeerd en aangepakt, dient de onderneming
de minder ernstige gevolgen aan te pakken.
Onderdeel b
Om een onderneming te kunnen ondersteunen bij de juiste prioritering doet zij dit
in samenspraak met betrokkenen, experts en zakenrelaties. Dit zijn dezelfde personen
met wie in samenspraak ook het beleidsdocument is opgesteld (zie artikel 2.2.1, tweede
lid). De verplichting in dit lid wijkt daar in zoverre vanaf, dat door het onderzoek
meer risico’s gevonden kunnen zijn, dan er uiteindelijk genoemd zullen worden in het
beleidsdocument.
Ook hier geldt dat door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval» in de
aanhef van dit lid, benadrukt wordt dat meer personen mogen worden betrokken bij de
prioritering dan degenen opgesomd in dit onderdeel.
§ 2.4 Aanpak nadelige gevolgen (stap 3)
Artikel 2.4.1 Plan van aanpak risico’s
Eerste lid
De onderneming stelt vervolgens een plan van aanpak op om gevonden potentiële en daadwerkelijke
nadelige gevolgen van de eigen activiteiten en die van zakenrelaties te voorkomen
en te beperken. Dit plan van aanpak is niet hetzelfde als het beleidsdocument, bedoeld
in artikel 2.2.1, eerste lid. Het beleidsdocument is meer een intentieverklaring om
te gaan voldoen aan alle verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid. De risico-analyse
en het daarop gebaseerde plan van aanpak moet aangeven wat concreet gedaan zal worden
om de (potentiële en daadwerkelijke) nadelige gevolgen te voorkomen en te beperken.
Wellicht ten overvloede wordt hier vermeld dat het plan van aanpak niet hetzelfde
is als het gepaste zorgvuldigheidsplan, bedoeld artikel 2.2.1, derde lid, onder d.
In het gepaste zorgvuldigheidsplan wordt voor alle zes OESO-stappen aangegeven hoe
de onderneming die stappen concreet gaat zetten. Het opstellen van een plan van aanpak
is slechts één OESO-stap. In het plan van aanpak wordt per gevonden risico aangegeven
wat eraan gedaan gaat worden.
Tweede lid
Dit lid schrijft meer gedetailleerd voor welke onderdelen in ieder geval in het plan
van aanpak worden opgenomen: een beschrijving van de gevonden risico’s, kwantitatieve
en kwalitatieve doelstellingen, een beschrijving van de aan te wenden invloed op zakenrelaties,
taakverdeling tussen medewerkers of externen en een financiële onderbouwing.
Hierbij geldt wederom dat door het gebruik van de woordcombinatie «in ieder geval»
in de aanhef van dit lid, benadrukt wordt dat in het plan van aanpak meer elementen
mogen worden opgenomen dan de elementen opgesomd in dit lid.
Onderdeel a, beschrijving risico’s
In het plan van aanpak beschrijft een onderneming allereerst de gevonden potentiële
en daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen voor de gehele waardeketen.
Onderdeel b, kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen
Voor elk gevonden risico beschrijft de onderneming vervolgens in kwantitatieve en
kwalitatieve doelstellingen welke maatregelen genomen gaan worden om de nadelige gevolgen
van het risico te voorkomen, te beperken of te beëindigen, opgesplitst naar prioriteit
(zie hierna ook in het vierde lid).
Onderdeel c, beschrijving invloed op zakenrelaties
Ook wordt beschreven welke invloed op zakenrelaties wordt of zal worden uitgeoefend
bij gevonden potentiële en daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen bij die zakenrelaties.
Onderdeel d, taakverdeling tussen medewerkers of externen
Aan medewerkers in dienst van de onderneming of aan externen, uitzendkrachten of ingehuurde
zelfstandigen, zullen voor de te nemen maatregelen concrete taken worden toegewezen.
Onderdeel e, financiële onderbouwing
Voor de verschillende te nemen maatregelen zal ook een financiële onderbouwing worden
opgenomen in het plan van aanpak.
Een voorbeeld kan bovengenoemde onderdelen verduidelijken. Als blijkt dat bij het
winnen van olie uit de bodem in Nigeria voor een onderneming het risico bestaat dat
de pijplijn gaat lekken en een beschermd natuurgebied in ernstige mate kan vervuilen,
dan wordt (bijv.) in het plan van aanpak aangegeven: door welke medewerkers een lekdetectiesysteem
zal worden aangeschaft en hoeveel inspecties van de pijplijn door een (extern) beveiligingsbedrijf
zullen plaatsvinden. Daarbij wordt aangeven voor welke datum en/of tijdsduur die medewerkers
of dat bedrijf dat gaan doen en hoeveel geld daarvoor door de onderneming ter beschikking
wordt gesteld.
Derde lid
De onderneming voert het plan van aanpak uit. Het zal dus niet alleen bij het opschrijven
van concrete maatregelen in het plan van aanpak mogen blijven, maar de onderneming
dient ook over te gaan tot het uitvoeren van het plan en het nemen van concrete maatregelen.
De onderneming mag daarbij samenwerken met externen, zoals betrokkenen, andere ondernemingen
of zakenrelaties. Tot die samenwerking is zij echter niet toe verplicht. Samenwerking
met externen kan de kosten van de te nemen maatregelen omlaag brengen (zie ook artikel
2.1.2).
Vierde lid
Bij het uitvoeren van het plan houdt de onderneming rekening met de prioritering,
bedoeld in artikel 2.3.1, vierde lid. Als het voor de onderneming niet mogelijk is
om alle potentiële en daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen voor mensenrechten
en milieu direct aan te pakken, dan pakt zij die aan op basis van eerdergenoemde prioritering.
Zodra de ernstigste gevolgen zijn aangepakt, pakt de onderneming vervolgens de minder
ernstige nadelige gevolgen aan.
Een voorbeeld kan dit wellicht verduidelijken. Als blijkt dat bij het vervaardigen
van stoffen door een dochteronderneming gebruik wordt gemaakt van kinderarbeid en
er ook sprake is van onveilige arbeidsomstandigheden, dan dienen beide nadelige gevolgen
te worden aangepakt. Op grond van de prioritering mag dan eerst de kinderarbeid worden
aangepakt en daarna de onveilige arbeidsomstandigheden, omdat kinderarbeid ernstiger
is.
Vijfde lid
Ook voor het plan van aanpak geldt een publicatieplicht. Dezelfde voorschriften gelden
daarvoor als voor het beleidsdocument. Zie meer uitgebreid de artikelsgewijze toelichting
hierboven bij artikel 2.2.1, vierde lid.
Artikel 2.4.2 Klimaatplan
Eerste lid
Als uit de risicoanalyse van een onderneming naar voren is gekomen dat er potentiële
of daadwerkelijke risico’s zijn op nadelige gevolgen voor klimaatverandering, dan
zorgt zij – op grond van dit lid – voor een adequate aanpak daarvan en stelt daartoe
een klimaatplan op om die risico’s op nadelige gevolgen van haar activiteiten en die
van zakenrelaties te voorkomen, te beperken of te beëindigen. Met deze verplichting
wordt aangesloten bij artikel 15, eerste lid, van de conceptrichtlijn.
Tweede lid
Als er potentiële of daadwerkelijke risico’s op nadelige gevolgen voor klimaatverandering
zijn gevonden, neemt de onderneming – op grond van dit lid – ook doelstellingen in
het klimaatplan op voor de reductie van broeikasgasemissie. De reductienorm van netto-broeikasgasemissie
van tenminste 55% in 2030 ten opzichte van de niveaus in 1990, is afkomstig uit artikel
4, eerste lid, eerste zin, van de Europese klimaatwet. In deze Europese verordening
is een norm opgenomen die gaat gelden voor de uitstoot door Europese ondernemingen
binnen Europa, maar zou volgens de initiatiefnemers ook moeten gelden voor de reductie
van emissies in andere continenten.
Met deze verplichting wordt ook aangesloten bij artikel 15, tweede lid, van de conceptrichtlijn.
Daarin wordt weliswaar verwezen naar het Akkoord van Parijs, maar de Europese Klimaatwet
is opgesteld om te kunnen voldoen aan de afspraken uit dat akkoord.
Derde lid
Een klimaatplan lijkt dus op een plan van aanpak als bedoeld in artikel 2.4.1, maar
wordt toegespitst op de aanpak van de risico’s op nadelige gevolgen voor klimaatverandering.
Door deze gelijkenis met het plan van aanpak zijn ook de voorschriften uit artikel
2.4.1, derde, vierde respectievelijk vijfde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard
op het opstellen van het klimaatplan. In die artikelleden zijn de voorschriften opgenomen
voor de inhoud, prioritering en publicatie van het plan.
Artikel 2.4.3 Beëindiging van een eigen activiteit
Eerste lid
Als de inspanningen van een onderneming om de nadelige gevolgen van een activiteit
voor mensenrechten of het milieu te voorkomen of te beperken, geen resultaat opleveren,
beëindigt een onderneming uiteindelijk die activiteit als die nadelige gevolgen veroorzaakt
of hieraan bijdraagt.
De onderneming doet dit op basis van de beoordeling door de onderneming van haar betrokkenheid
bij nadelige gevolgen, bedoeld in artikel 2.3.1, derde lid.
Bijvoorbeeld als een onderneming «ontdekt» dat zij bouwactiviteiten in het buitenland
laat verrichten door kinderen (omdat een humanitaire organisatie dit aan haar openbaart),
dient de onderneming daarmee direct te stoppen. Zij kan de (primaire) bouwactiviteiten
wel voortzetten, maar dan met meerderjarigen.
Gekozen is voor het begrip «beëindigen» boven het door de OESO richtlijnen of de OESO-Handreiking
gehanteerde «stoppen» of «staken», omdat beëindigen in de conceptrichtlijn wordt gebruikt
en in Nederlandse wetgeving vaker wordt gebruikt voor het beëindigen van activiteiten,
zoals van milieubelastende activiteiten.
Tweede lid
Bij het nemen van het besluit tot beëindiging van een eigen activiteit wordt door
de onderneming in ieder geval rekening gehouden met een aantal belangen of aandachtspunten,
die in dit lid worden opgesomd.
Onderdeel a, essentiële activiteit
In het bovengenoemde voorbeeld van het verrichten van bouwactiviteiten met behulp
van kinderarbeid, is het verrichten van de bouwactiviteiten een essentiële activiteit
voor een bouwbedrijf. Deze activiteit mag gecontinueerd worden, maar niet met gebruikmaking
van kinderarbeid of bouwstoffen die tot milieuschade leiden. Deze laatste activiteiten
zijn niet essentieel en kunnen worden beëindigd.
Onderdeel b, juridische gevolgen
Als een onderneming activiteiten verricht op grond van een contract, kan de onderneming
voor het beëindigen van een activiteit gebonden zijn aan eventuele procedurestappen
(bijvoorbeeld een opzegtermijn) of een boetebeding (bij vroegtijdige beëindiging van
een activiteit).
Onderdeel c, invloed op nadelige gevolgen
Het beëindigen van de activiteit zal niet altijd leiden tot beëindiging van het nadelige
gevolg. Daarom kan soms beter worden volstaan met het wijzigen van een activiteit
of het aanwenden van de invloed op een zakenrelatie.
Onderdeel d, nadelige, sociale en economische gevolgen
Het beëindigen van een activiteit door een onderneming kan óók nadelige gevolgen hebben
voor de betrokkenen of de zakenrelatie. Als het voortbestaan van de zakenrelatie daardoor
in het geding komt, kan dit bijvoorbeeld ook leiden tot het verlies van arbeid door
een betrokkene en tot werkloosheid leiden.
Onderdeel e, visie betrokkenen, experts en zakenrelaties
In dit onderdeel wordt in aanvulling op het vorige onderdeel voorgeschreven dat een
onderneming rekening houdt met de visie van betrokkenen, experts en de zakenrelaties
op de beëindiging van de activiteit. Wellicht zien de betrokkene, de expert en de
zakenrelatie andere oplossingen voor het beëindigen van een nadelige gevolg dan het
beëindigen van de activiteit.
Afweging belangen
De afweging van bovengenoemde belangen of aandachtspunten kan ertoe leiden, dat een
andere oplossing gekozen wordt voor het beëindigen van de nadelige gevolg dan door
het beëindigen van een activiteit. Als een activiteit van een onderneming milieuschade
veroorzaakt, hoeft de activiteit niet beëindigd te worden, mits de onderneming voldoende
maatregelen neemt om de milieuschade te beëindigen en te voorkomen (bijvoorbeeld door
beveiligingssystemen of luchtfilters in te voeren of het gebruik van andere materialen).
Het kan er ook toe leiden dat de activiteit wel wordt beëindigd, maar pas op termijn.
Daarom staat er in het eerste lid ook het woord »uiteindelijk». Bijvoorbeeld nadat
de juridische voorwaarden daarvoor in acht zijn genomen en/of de sociale en economische
gevolgen daarvan voor betrokkenen of de zakenrelatie worden beperkt door aanvullende
maatregelen.
Derde lid
Omdat met het beëindigen van een activiteit allerlei belangen gemoeid zijn (zie ook
het vorige lid) wijst een onderneming een bestuurder aan die verantwoordelijk is voor
de uitwerking en de implementatie van dat besluit. Deze persoon mag ook degene zijn
die verantwoordelijk is voor het beleid voor gepaste zorgvuldigheid, bedoeld in artikel
2.2.2, maar het mag ook iemand anders zijn. Dit zal ook afhangen van de hoeveelheid
werkzaamheden die met de beëindiging gemoeid zal zijn.
Artikel 2.4.4 Beïnvloeding zakenrelatie
Eerste lid
Als een nadelig gevolg zich daadwerkelijk voordoet door een activiteit van een zakenrelatie
van een onderneming, wendt die onderneming haar invloed aan door de zakenrelatie te
bewegen het nadelige gevolg te voorkomen en te beperken en de activiteit die dat veroorzaakt
te beëindigen.
Zij kan dit op een aantal manieren doen, waarvan een aantal worden opgesomd in dit
lid. Deze opsomming heeft een opbouw waarin de minst vergaande beïnvloeding vooropstaat
en de meest vergaande achteraan. De opsomming is niet uitputtend bedoeld. Ook op andere
wijze zou de invloed kunnen worden aangewend. Voor het aanwenden van de invloed hoeft
onderstaande volgorde ook niet te worden aangehouden. Naar de mate waarin de nadelige
gevolgen ernstig zijn, kan ook direct worden overgegaan tot openbaarmaking of vooraankondiging
van de beëindiging van de relatie.
Onderdeel a, gegevensverstrekking over nadelige gevolgen
Het eerste wat een onderneming kan doen, is uiteraard gegevens te verstrekken aan
de zakenrelatie over de nadelige gevolgen voor de mensenrechten of het milieu. Als
bijvoorbeeld bij een risicoanalyse van de waardeketen van een onderneming naar voren
is gekomen dat er sprake is van uitbuiting of milieuschade door activiteiten van de
zakenrelatie, dient dit uiteraard eerst besproken te worden met die zakenrelatie.
Onderdeel b, hulpverlening
De betreffende onderneming kan vervolgens hulp aanbieden aan de zakenrelatie bij het
voorkomen, beperken of het beëindigen van het nadelige gevolg. Door het aanbieden
van hulp kan het nadelige gevolg wellicht eerder worden beëindigd, waardoor de relatie
met de zakenrelatie zelf niet hoeft te worden beëindigd.
Onderdeel c, openbaarmaking nadelige gevolgen
Als de zakenrelatie niets wil ondernemen om het nadelige gevolg te beëindigen of te
voorkomen, kan de onderneming de gegevens over het nadelige gevolg openbaar maken
op toegankelijke wijze op haar website en op de relevante lokale websites, zowel in
de Engelse en de Nederlandse taal als in de lokale taal. Door de negatieve publiciteit
die hierdoor ontstaat, zou een zakenrelatie alsnog bewogen kunnen worden tot het ondernemen
van actie tegen de nadelige gevolgen.
Onderdeel d, aankondiging beëindiging relatie
Ook kan een onderneming bij de zakenrelatie aankondigen de relatie, al dan niet tijdelijk,
te beëindigen om te kunnen voldoen aan haar eigen beleid voor gepaste zorgvuldigheid.
Dit zou alsnog kunnen leiden tot het ondernemen van actie door de zakenrelatie tegen
de nadelige gevolgen.
Tweede lid
Als de inspanningen van een onderneming om de nadelige gevolgen van een activiteit
van zakenrelatie te voorkomen of te beperken, geen resultaat opleveren, beëindigt
de onderneming, al dan niet tijdelijk, op verantwoorde wijze de relatie met een zakenrelatie.
Op een verantwoorde wijze betekent nadat voldoende inspanningen zijn verricht om de
nadelige gevolgen te voorkomen of te beperken (zie het vorige lid). Dit laatste wordt
mede ingegeven door de gedachte dat de werknemers in dienst bij de zakenrelatie door
het beëindigen van de relatie zo min mogelijk nadelig worden beïnvloed. Daardoor zouden
de verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid immers hun doel voorbij schieten.
Alvorens het besluit te nemen tot beëindiging van de relatie neemt een onderneming
dezelfde belangen in acht als bij het beëindigen van een eigen activiteit (zie het
volgende lid).
Derde lid
Bij het nemen van het besluit tot beëindiging van een relatie met een zakenrelatie
wordt door de onderneming in ieder geval rekening gehouden met een aantal belangen
of aandachtspunten, die in dit lid worden opgesomd.
Onderdeel a, essentiële relatie
Als een relatie met een zakenrelatie essentieel is voor een onderneming, bijvoorbeeld
omdat de zakenrelatie de enige onderneming is die bepaalde onderdelen produceert of
stoffen delft, mag daarmee rekening worden gehouden. In dit voorbeeld zou de relatie
hetzij beëindigd kunnen worden, hetzij gecontinueerd kunnen worden, maar dit laatste
niet door continuering van de nadelige gevolgen door de zakenrelatie. Als de onderdelen
geproduceerd worden gebruikmaking van slavernij of de delving van stoffen leidt tot
milieuschade, dient de onderneming zijn invloed op de zakenrelatie aan te wenden om
de nadelige gevolgen te voorkomen, te beperken of te beëindigen (zie het eerste lid).
Onderdeel b, juridische gevolgen
Als een onderneming activiteiten verricht op grond van een contract met de zakenrelatie,
kan het voor het beëindigen van de relatie gebonden zijn aan eventuele procedurestappen
(bijvoorbeeld een opzegtermijn) of een schadeloosstelling (bij beëindiging van de
relatie).
Onderdeel c, invloed op nadelige gevolgen
Het beëindigen van de relatie zal niet altijd leiden tot beëindiging van het nadelige
gevolg. Daarom kan soms beter worden volstaan met het wijzigen of beëindigen van een
eigen activiteit of het aanwenden van de invloed op een zakenrelatie (zie het eerste
lid).
Onderdeel d, nadelige, sociale en economische gevolgen
Het beëindigen van een relatie door een onderneming kan óók nadelige gevolgen hebben
voor de betrokkenen of de zakenrelatie. Als het voortbestaan van de zakenrelatie daardoor
in het geding komt, kan dit bijvoorbeeld leiden tot het verlies van arbeid door een
betrokkene en tot werkloosheid leiden.
Onderdeel e, visie betrokkenen, experts en zakenrelaties
In dit onderdeel wordt in aanvulling op het vorige onderdeel voorgeschreven dat een
onderneming rekening houdt met de visie van betrokkenen, experts en de zakenrelatie
op de beëindiging van de relatie. Wellicht zien zij andere oplossingen voor het beëindigen
van een nadelige gevolg dan het beëindigen van de relatie.
Afweging belangen
De afweging van bovengenoemde belangen of aandachtspunten kan ertoe leiden, dat een
andere oplossing gekozen wordt voor het beëindigen van de nadelige gevolgen dan door
het beëindigen van een relatie. Als een activiteit van een zakenrelatie milieuschade
veroorzaakt, hoeft de relatie niet beëindigd te worden, mits de zakenrelatie voldoende
maatregelen neemt om de milieuschade te beëindigen en te voorkomen (bijvoorbeeld de
invoering van beveiligingssystemen of gebruik van andere materialen).
Het kan er ook toe leiden dat de relatie wel wordt beëindigd, maar pas op termijn.
Bijvoorbeeld nadat de juridische voorwaarden daarvoor in acht zijn genomen en/of de
sociale en economische gevolgen daarvan voor betrokkenen of de zakenrelatie worden
beperkt door aanvullende maatregelen.
Vierde lid
Omdat met het beëindigen van een relatie met een zakenrelatie allerlei belangen gemoeid
zijn (zie ook het vorige lid) wijst een onderneming een bestuurder aan die verantwoordelijk
is voor de uitvoering van dat besluit. Deze persoon mag ook degene zijn die verantwoordelijk
is voor het beleid voor gepaste zorgvuldigheid, bedoeld in artikel 2.2.2, maar het
mag ook iemand anders zijn. Dit zal ook afhangen van de hoeveelheid werkzaamheden
die met de beëindiging van de relatie gemoeid zal zijn.
§ 2.5 Monitoring (stap 4)
Artikel 2.5.1 Monitoring toepassing gepaste zorgvuldigheid
Eerste lid
De onderneming monitort jaarlijks de praktische toepassing en effectiviteit van haar
beleid en maatregelen voor gepaste zorgvuldigheid.
Voor het monitoren wordt een minimale jaarlijkse frequentie voorgeschreven, omdat
het monitoren onderdeel uitmaakt van het continue proces dat gepaste zorgvuldigheid
met zich brengt. De hoogte van de frequentie van de monitoring zal ook afhangen van
de activiteiten van een onderneming en de hoeveelheid activiteiten. Het staat ondernemingen
daarom vrij om ook een hogere frequentie aan te houden, als zij dit bijvoorbeeld nodig
achten om te voorkomen dat zij mensenrechten of het milieu schenden.
Tweede lid
De onderneming belegt de verantwoordelijkheid voor de monitoring bij de bestuurder
die ook verantwoordelijk is voor de in- en uitvoering van het beleid als bedoeld in
artikel 2.2.2, eerste lid.
Derde lid
In dit lid worden een aantal vereisten voorgeschreven waaraan de monitoring in ieder
geval moet voldoen.
Onderdeel a, verzameling uitvoeringsgegevens
Verzameling van gegevens over de uitvoering van het beleidsdocument, het gepaste zorgvuldigheidsplan
en het plan van aanpak. Hiervoor kunnen ook de bronnen worden gebruikt als bij de
risico-analyse (zie artikel 2.3.1, tweede lid).
Onderdeel b, verzameling gegevens nadelige gevolgen
Verzameling van gegevens over veranderingen in nadelige gevolgen voor de mensenrechten
of het milieu als gevolg van de genomen maatregelen. Hiervoor kunnen dezelfde bronnen
worden gebruikt als bij de risico-analyse (zie artikel 2.3.1, tweede lid).
Onderdeel c, consultatie
De consultatie van relevante betrokkenen (in juli:, al al nu, experts en zakenrelaties
kan belangrijke informatie opleveren over de uitvoering van activiteiten en het beleid
voor gepaste zorgvuldigheid. Die consultatie kan op diverse wijzen plaatsvinden, bijvoorbeeld
door gesprekken of een enquête.
Onderdeel d, klachten
Een belangrijke bron van informatie zijn natuurlijk de klachten die tegen een onderneming
zijn ingediend. Onderzoek naar de inhoud en de hoeveelheid klachten kan inzicht geven
in de nadelige gevolgen van de activiteiten van een onderneming.
Onderdeel e, steekproefsgewijze verificatie
Als alle gegevens zijn verzameld, kan uiteraard ook nog steekproefsgewijze verificatie
van de resultaten plaatsvinden, bijvoorbeeld door een locatie te bezoeken waar zich
nadelige gevolgen hebben voorgedaan.
Vierde lid
Een onderneming kan deze monitoring gezamenlijk met andere ondernemingen verrichten
of laten verrichten door een onafhankelijke derde. Dit laatste is toegevoegd om aan
te sluiten bij artikel 7, vierde lid, en artikel 8, vijfde lid, van de conceptrichtlijn.
Als een onderneming de monitoring gezamenlijk met andere ondernemingen uitvoert neemt
zij daarbij de voorschriften bij of krachtens artikel 2.1.2, tweede tot en met vierde
lid, in acht.
Vijfde lid
De onderneming gebruikt de bevindingen van de monitoring om deze processen in de toekomst
te verbeteren. De onderneming verwerkt de bevindingen daarom weer in haar beleidsdocument,
plan van aanpak, klimaatplan en in de jaarrapportage (onderdeel a). Ook verwerkt zij
de bevindingen in haar beleid en managementsysteem en bedrijfsproces (onderdeel b).
§ 2.6 Rapportage (stap 5)
Artikel 2.6.1 Rapportage over gepaste zorgvuldigheid
Eerste lid
De bestuurder, bedoeld in artikel 2.2.2, eerste lid, rapporteert jaarlijks over de
invoering en uitvoering van het beleid aan de raad van bestuur. Met deze verplichting
wordt aangesloten bij artikel 26, eerste lid, slotzin, van de conceptrichtlijn.
Tweede lid
Een onderneming rapporteert jaarlijks over haar beleid en maatregelen voor gepaste
zorgvuldigheid.
Deze publicatieverplichting sluit aan bij de verplichtingen die al gelden op basis
van de EU-richtlijn inzake niet-financiële informatie. Sinds het verslagjaar 2017
moeten grote bedrijven op basis van deze richtlijn in een aparte paragraaf van het
bestuursverslag rapporteren over beleid, resultaten en risicobeheersing op het gebied
van milieu, sociale-en personeelsaspecten, diversiteit, mensenrechten en bestrijding
van omkoping en corruptie.
Derde lid
Van de verplichting tot rapportage worden, in de aanhef van dit lid, uitgesloten gegevens
met een vertrouwelijk karakter verband houdend met concurrentie- of veiligheidsoverwegingen.
Een beroep op deze uitzonderingsgrond moet uiteindelijk worden onderbouwd in het kader
van het toezicht door de toezichthouder.
In dit lid worden vervolgens de onderdelen opgesomd waaruit de gegevens in de jaarrapportage
in ieder geval moeten bestaan. Deze onderdelen sluiten nauw aan bij de verplichtingen
in de regels bij of krachtens dit hoofdstuk. Daarom wordt kortheidshalve verwezen
naar de toelichting bij die artikelen:
a. de resultaten van de risicoanalyse en de gekozen prioritering, bedoeld in artikel
2.3.1;
b. de uitvoering van het plan van aanpak, bedoeld in artikel 2.4.1;
c. de uitvoering van het klimaatplan, bedoeld in artikel 2.4.2;
d. gegevens over de genomen maatregelen om risico’s op nadelige gevolgen te voorkomen,
te beperken of te beëindigen, en de resultaten daarvan;
e. een beschrijving van de aanpak en bevindingen van de monitoring, bedoeld in artikel
2.5.1;
f. een beschrijving van de aard en de hoeveelheid klachten ontvangen via het herstelmechanisme,
bedoeld in artikel 2.7.1; en
g. een beschrijving van het geboden herstel of de daaraan geleverde bijdrage, bedoeld
in artikel 2.7.2.
Vierde lid
Een onderneming publiceert de rapportage op toegankelijke wijze op haar website, op
de relevante lokale websites en op de bedrijfslocaties van de onderneming, zowel in
de Engelse en de Nederlandse taal als in de lokale taal (onderdeel a). Hierbij dient
zij de bepalingen uit de OESO DD Handreiking uit 2018 en de UNGP Reporting Framework
uit 2015 in acht te nemen. Hierbij wordt specifiek gedacht aan de toegankelijkheid
voor blinden en andere slechtzienden.
Een onderneming publiceert de rapportage uiterlijk 30 april van elk jaar (onderdeel
b). Door te kiezen voor deze datum wordt aangesloten bij artikel 11, eerste lid, van
de conceptrichtlijn.
§ 2.7 Herstel (stap 6)
Artikel 2.7.1 Herstelmechanisme
Eerste en tweede lid
De onderneming zorgt voor een goed functionerend herstelmechanisme of werkt aan een
bestaand herstelmechanisme welwillend mee, zodat een betrokkene het herstelmechanisme
kan inschakelen om klachten allereerst in te dienen en voor te leggen aan de onderneming.
Door hier de begripsbepaling van betrokkene te noemen, betekent dit dat niet alleen
een rechtstreeks benadeelde een klacht kan indienen. Ook een organisatie die tot statutair
doel heeft de mensenrechten of het milieu te beschermen, kan een klacht indienen.
Derde lid
Het herstelmechanisme is meer dan alleen het hebben van een klachtenprocedure. Met
een klachtenprocedure zal het wel beginnen, maar het omvat ook het in behandeling
nemen van klachten, het horen van betrokkenen, het serieus nemen van hun klachten
en – zo nodig – het bieden van herstel.
Onderdeel a, toegankelijkheid herstelmechanisme
Het herstelmechanisme dient eenvoudig toegankelijk te zijn voor een betrokkene. Gedacht
kan hierbij worden aan een duidelijke vindbaarheid van het (e-mail-)adres waar klachten
schriftelijk of digitaal kunnen worden ingediend. Ook de beschrijving van de klachtenprocedure,
bedoeld in het derde lid, dient eenvoudig vindbaar te zijn op de website van de onderneming.
Onderdeel b, beschrijving klachtenprocedure
Dit onderdeel schrijft voor dat een herstelmechanisme een beschrijving bevat van de
procedure voor de indiening en behandeling van klachten door de onderneming, die openbaar
wordt gemaakt op haar website, op de relevante lokale websites en op de bedrijfslocaties
van de onderneming, zowel in de Engelse en de Nederlandse taal als in de lokale taal.
Dit laatste wordt van belang geacht om de positie van betrokkenen te versterken, zoals
geadviseerd door de Afdeling advisering van de Raad van State.
Onderdeel c, betrokkenheid bestuurder
Daarnaast schrijft dit lid voor dat de bestuurder die verantwoordelijk is voor de
uitvoering van het beleid, genoemd in artikel 2.2.2, eerste lid, een gesprek heeft
met de klagende betrokkene over ernstige nadelige gevolgen. Hiermee wordt aangesloten
bij artikel 9, vierde lid, onder b, van de conceptrichtlijn. Zo’n gesprek wordt van
belang geacht voor de betrokkene en voor de verantwoordelijkheid van de bestuurder
voor de uitvoering van het beleid en het continue en cyclische proces waaruit gepaste
zorgvuldigheid bestaat. Op deze manier hoort hij of zij uit de eerste hand waarover
geklaagd wordt. Omdat het alleen om een gesprek over ernstige nadelige gevolgen gaat hoeft het gesprek met een bestuurder niet bij elke klacht
plaats te vinden.
Onderdeel d, uitkomsten klachtbehandeling
Uiteraard dient de betrokkene ook op de hoogte te worden gesteld van de uitkomst van
de behandeling van de klacht en, indien daartoe besloten wordt, het te bieden herstel.
Het bieden van herstel dient in lijn te zijn met artikel 2.7.2. Waaruit het bieden
van herstel concreet kan bestaan, wordt immers beschreven in dat artikel.
Onderdeel e, verbetering herstelmechanisme
Om te benadrukken dat het bieden van herstel ook een continue proces is, wordt in
dit onderdeel opgeschreven dat opgedane ervaringen met het herstelmechanisme gebruikt
moeten worden voor de verbetering ervan. Dit slaat zowel op de procedure zelf als
op het te bieden herstel.
Vierde lid
De procedure voor de indiening en behandeling van klachten, bedoeld in het derde lid,
onderdeel a, wordt zo vorm gegeven dat belangen van de betrokkene en die van de onderneming
zo goed mogelijk tot hun recht komen. Daarom wordt in dit lid een aantal elementen
opgesomd waaruit een procedure in ieder geval moet bestaan.
Onderdeel a, kenbare termijnen
Voor de behandeling van de klacht dienen duidelijke termijnen te gelden voor bijvoorbeeld
het ontvankelijk verklaren van de klacht, het indienen van aanvullende informatie,
het horen van betrokkene en getuigen of het opstellen van een verweerschrift door
de onderneming.
Onderdeel b, informatievoorziening
Naast een duidelijke beschrijving van de klachtenprocedure dient de betrokkene ook
tijdig en voldoende informatie te ontvangen over de behandeling van de klacht en het
vervolg van de klacht. Met dit laatste wordt aangesloten bij artikel 9, vierde lid,
onder a, van de conceptrichtlijn, zonder daarbij het woord follow-up uit dat artikel
te gebruiken.
Onderdeel c, onafhankelijke geschillencommissie
Het inschakelen van een onafhankelijke geschillencommissie bij de behandeling van
klachten is niet verplicht. Maar als een onderneming dit wel doet, dient zij een beschrijving
te geven van de bevoegdheden van de geschillencommissie en de mate waarin haar oordeel
bindend is voor de onderneming.
Vijfde lid
Verschillen partijen van mening over de vraag of de onderneming de nadelige gevolgen
heeft veroorzaakt of eraan heeft bijgedragen, of over de aard en reikwijdte van het
herstel, dan leggen zij dit voor aan een (eventuele) geschillencommissie of de civiele
rechter bij een rechtbank. Ondernemingen die voor de inwerkingtreding van deze wet
al partij waren bij een convenant beschikken meestal over zo’n herstelmechanisme en
zijn ook bekend met de werkzaamheden van een geschillencommissie.
Een voordeel van een geschillencommissie boven de gang naar de civiele rechter is
dat voor een geschillencommissie geen griffierechten hoeven te worden betaald noch
procesvertegenwoordiging verplicht is. Daardoor hoeven er minder proceskosten te worden
gemaakt en zal ook geen of in ieder geval minder beroep hoeven te worden gedaan op
rechtsbijstand. Het is daardoor een laagdrempelige mogelijkheid om tot herstel te
komen.
N.B. Het indienen van een klacht bij een onderneming of een geschillencommissie dan
wel de rechtbank is niet gelijk aan het indienen van gemotiveerde bezwaren bij de
toezichthouder. Het zijn twee afzonderlijke procedures:
Als na het indienen van een klacht het herstelmechanisme in gebreke blijft of tot
onvoldoende herstelmaatregelen leidt, kunnen daarover gemotiveerde bezwaren worden
ingediend door een ieder bij de toezichthouder. Een dergelijke indiening van bezwaren
kan aanleiding zijn voor positief of repressief toezicht door de toezichthouder. Een
slecht functionerend herstelmechanisme kan aanleiding zijn voor het opleggen van een
last onder dwangsom door de toezichthouder (zie artikel 3.2.2, eerste lid). Maar de
toezichthouder is geen hogere beroepsinstantie voor de uitspraak van de geschillencommissie
of de rechter.
Artikel 2.7.2 Herstelmaatregelen
Eerste lid
Als een onderneming nadelige gevolgen heeft veroorzaakt, hieraan heeft bijgedragen
of ermee in een direct verband staat door activiteiten van een zakenrelatie biedt
zij, in samenspraak met betrokkenen, voldoende herstel aan of draagt hieraan bij.
Overleg met betrokkenen over het te bieden herstel wordt door de OESO-richtlijnen
voorgeschreven.
In de volgende leden wordt aangegeven waaruit dat herstel kan bestaan en in welke
mate de betrokkenheid van een onderneming bij het nadelige gevolg ook de mate van
herstel beïnvloedt.
Het herstel is, los van de omschrijving in het tweede lid, verder vorm- en inhoudsvrij
gelaten, omdat het moet passen bij het geconstateerde nadelige gevolg en de voorstellen
van betrokkenen.
Tweede lid
Afhankelijk van de vorm van betrokkenheid bij een nadelig gevolg, die ook in de tijd
kan verschuiven, neemt de onderneming bij gegrondverklaring van een klacht de volgende
stappen.
De onderneming is verplicht om, als een onderneming schade veroorzaakt of eraan bijdraagt,
de activiteit die de schade veroorzaakt of daaraan bijdraagt uiteindelijk te beëindigen
en de schade te herstellen of bij te dragen aan het herstel van de schade (onderdeel
a).
Wanneer een onderneming de schade niet zelf heeft veroorzaakt of eraan heeft bijgedragen,
maar deze rechtstreeks verband houdt met de activiteiten, producten of diensten van
de onderneming via een zakenrelatie, omvat de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid
dat het haar invloed («leverage») op de zakenrelatie aanwendt om de impact te beëindigen
of te herstellen (onderdelen b en c).
Bij bovengenoemde stappen gelden natuurlijk ook de voorschriften voor beëindiging
van een activiteit of de beïnvloeding van een relatie, bedoeld in de artikelen 2.4.3
en 2.4.4.
Derde lid
Bij herstel wordt niet alleen aan financiële compensatie gedacht, maar vooral ook
aan niet-financiële compensatie. Dit lid somt daarom een aantal herstelmogelijkheden
in willekeurige volgorde op.
Onderdeel a, concrete maatregelen
Als eerste worden uiteraard concrete maatregelen genoemd als mogelijkheid voor herstel.
Als bijvoorbeeld geconstateerd is dat een grondgebied vervuild is geraakt door activiteiten
van een onderneming, zal sanering van de grond moeten worden geboden. Als geconstateerd
is dat te weinig loon wordt betaald aan de werknemers waardoor sprake is van uitbuiting,
zal het loon verhoogd moeten worden, enzovoort.
Onderdeel b, mededelingen
Bij interne of externe mededelingen kan gedacht worden aan mededelingen aan medewerkers
in dienst van een onderneming of aan externen, zoals een zakenrelatie, over de uitkomst
van een procedure en de eventuele gevolgen daarvan voor de activiteiten of bedrijfsproces
van de onderneming.
Onderdeel c, interne sancties
Ook zou de uitkomst van een klachtenprocedure kunnen zijn dat er sancties, zoals een
berisping of tijdelijke schorsing, worden uitgedeeld aan medewerkers die zich niet
hebben gedragen conform de regels voor gepaste zorgvuldigheid en het beleid van de
onderneming. Gedacht kan hierbij worden aan een situatie waarin door onzorgvuldig
handelen van of het niet naleven van veiligheidsvoorschriften door medewerkers er
toch milieuschade is ontstaan.
Onderdeel d, vergoeding van schade
Herstel zou ook kunnen worden geboden door vergoeding van de schade aan getroffen
personen of een groep personen.
Onderdeel e, financiële compensatie gemeenschap
Herstel zou ook kunnen worden geboden door een financiële compensatie van de getroffen
gemeenschap. Gedacht kan hierbij worden aan een stam of een dorp. Voorbeelden van
financiële compensatie zijn een geldbedrag om de schade te compenseren, een donatie
in een bestaand fonds, de directe financiering van reparaties of de sanering van de
schade aan de bodem of het oppervlaktewater.
Onderdeel f, rehabilitatie betrokkene(n)
Een vorm waarin herstel kan worden geboden is de rehabilitatie van de betrokkene(n),
bijvoorbeeld als een betrokkene door toedoen van de onderneming negatief in het nieuws
is gekomen door het indienen van zijn klacht tegen de onderneming. Dan zou een formele
rehabilitatie op zijn plaats kunnen zijn, als de klacht uiteindelijk gegrond wordt
verklaard.
Onderdeel g, schriftelijke excuses
Tot slot wordt nog de mogelijkheid genoemd van schriftelijke excuses van een bestuurder
of het bestuur van de onderneming, als de klacht toch gegrond is verklaard.
Bovengenoemde opsomming is niet uitputtend bedoeld. Daarom staat het woord »kan» in
de aanhef van dit artikellid. Als een onderneming of de betrokkene ook andere mogelijkheden
zien voor het bieden van herstel kan daartoe worden overgegaan. Uiteraard kan het
herstel ook uit een combinatie van bovengenoemde herstelmogelijkheden bestaan.
HOOFDSTUK 3. TOEZICHT EN HANDHAVING
§ 3.1 Toezicht
Artikel 3.1.1 Toezichthouder
Eerste lid
De toezichthouder die een belangrijke rol krijgt in de uitvoering en handhaving van
dit wetsvoorstel, wordt aangewezen artikel 1.1 en krijgt voor een deel in hoofdstuk
3 zijn bevoegdheden. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) zal worden belast met
het toezicht en de bestuursrechtelijke handhaving.
Als de ACM een aantal jaren heeft gefunctioneerd, kan overwogen worden om ook de taken
van de Inspectie Leefomgeving en Transport (belast met het toezicht op de Conflictmineralenverordening)
en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (belast met het toezicht op de Houtverordening)
naar de ACM over te hevelen. Door die overheveling van taken zouden alle toezichthoudende
taken op het terrein van gepaste zorgvuldigheid geconcentreerd worden bij één Nederlandse
instantie. Vooralsnog zien de initiatiefnemers van die concentratie af, om de ACM
eerst ervaring en deskundigheid op te laten bouwen. Uiteraard kan de ACM wel met deze
toezichthouders samenwerken (zie hierna ook artikel 3.1.2).
Over de taken en bevoegdheden van de ACM is door de initiatiefnemers overleg gevoerd
met medewerkers van deze organisatie, zodat de nieuwe taken en ook de handhavende
bevoegdheden niet alleen bekend zijn bij deze organisatie, maar ook zijn toegesneden
op de wijze waarop deze organisatie in de praktijk toezicht houdt.
Tweede lid
De toezichthouder heeft op het terrein van de gepaste zorgvuldigheid twee soorten
bevoegdheden, te weten handhavende bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 3.2.1
tot en met 3.2.4 en de bevoegdheid tot het geven van voorlichting over de verplichtingen
tot gepaste zorgvuldigheid. De eerste bevoegdheden behoren bij de taak tot repressief
of correctief toezicht.
Het geven van voorlichting of een aanwijzing behoort tot het positieve toezicht. Gedacht
kan hierbij worden aan het geven van voorlichting aan ondernemingen over het bestaan
van de wet, het opstellen van handreikingen voor ondernemingen en het doorgeven van
«best practices» om zodoende ondernemingen te ondersteunen bij het vervullen van hun
verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid in waardeketens.157
Tot het repressieve toezicht behoort het opleggen van bestuurlijke boetes, last onder
dwangsom, last onder bestuursdwang en de openbaarmaking van die handhavingsinstrumenten,
bedoeld in de artikelen 3.2.1 tot en met 3.2.4.
Derde lid
In dit lid wordt geregeld dat hoofdstuk 3 van de Instellingswet Autoriteit Consument
en Markt ook van toepassing is op de uitoefening van de handhavende bevoegdheden door
de toezichthouder. In dit hoofdstuk staan nadere bevoegdheden en voorschriften die
bij de oplegging van een bestuurlijke sanctie door de toezichthouder kunnen worden
toegepast.
Besluit tot verbindendverklaring toezegging
Bijzondere vermelding daarbij verdient artikel 12h. In dit artikel is de bevoegdheid
van de ACM geregeld tot het verbindend verklaren van een toezegging van een onderneming.
Dit instrument wordt in de praktijk van de ACM regelmatig toegepast en wordt ook door
de ondernemingen gewaardeerd. Het instrument houdt namelijk rekening met het eigen
aanbod van een onderneming voor de naleving van de voorschriften voor gepaste zorgvuldigheid
aan de toezichthouder en is daarmee een belangrijk instrument voor het bieden van
maatwerk. Het rechtsgevolg van de verbindendverklaring van een toezegging is dat de
bevoegdheid van de toezichthoudende autoriteit vervalt om in de desbetreffende zaak
een last onder dwangsom of bestuurlijke boete op te leggen. De ACM kan een besluit
tot verbindendverklaring nemen, als zij dat doelmatiger acht dan het opleggen van
een sanctie. Bij zo’n toezegging kan gedacht worden aan zogeheten «bench marks» of
«best practices».158
De onderneming wordt geacht zich uiteraard wel te houden aan de door haar gedane toezegging.
Het niet naleven van de toezegging kan reden zijn om het besluit tot in verbindendverklaring
te wijzigen of in te trekken. In het geval van een intrekking herleeft de bevoegdheid
weer tot oplegging van een bestuurlijke sanctie.
Van de overeenkomstige toepassing van dit hoofdstuk zijn uitgezonderd de artikelen
12j en 12m tot en met 12p van die wet. De artikelen 12j en 12p zijn uitgezonderd,
omdat de inhoud al in dit wetsvoorstel staat en overeenkomstige toepassing dus dubbelop
zou zijn.159 De artikelen 12m, 12n en 12o zijn uitgezonderd, omdat de inhoud tegenstrijdig zou
zijn aan de bepalingen in dit wetsvoorstel.160
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat de toezichthouder – naast de bevoegdheden
in dit hoofdstuk en de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt – ook beschikt
over de bevoegdheden, bedoeld in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht, waaronder
bevoegdheden om inzage van zakelijke gegevens en bescheiden te vorderen en onderzoeksbevoegdheden,
zoals het betreden van plaatsen al dan niet met gebruikmaking van de assistentie van
politie. Deze titel en de daarin geregelde bevoegdheden zijn van toepassing, zonder
dat expliciet te hoeven regelen.
Vierde lid
Het toezicht wordt uitgeoefend aan de hand van een toezichtstrategie, waarin de toezichthouder
in ieder geval aangeeft op welke wijze een verzoek tot handhaving als bedoeld in artikel
3.1.3, tweede lid, zal worden geprioriteerd. In de toezichtstrategie geeft de toezichthouder
in ieder geval aan welke prioriteiten hij stelt bij het toepassen van zijn bevoegdheden.
Hierdoor kan de toezichthouder accenten aanbrengen in zijn toezicht, bijvoorbeeld
door bepaalde misstanden te prioriteren, zoals uitbuiting of onveilige arbeidsomstandigheden.
Ook heeft de toezichthouder bijzondere aandacht voor de verplichting van ondernemingen
om te voorzien in een goed functionerend herstelmechanisme. Een goed functionerend
herstelmechanisme is immers van direct belang voor de benadeelde betrokkenen, maar
ook indirect van belang voor het zelflerend vermogen van de onderneming en het voorkomen
van de indiening van gemotiveerde bezwaren bij de toezichthouder.
Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid wordt de toezichtstrategie door de toezichthouder gepubliceerd
in de Staatscourant en op zijn website. Hierdoor kunnen betrokkenen en ondernemingen
ook op de hoogte zijn van de prioriteiten, die de toezichthouder stelt bij de handhaving.
Omdat die strategie ook onderhevig zal zijn aan veranderingen is ook de verplichting
opgenomen om de strategie iedere vijf jaar te actualiseren.
Artikel 3.1.2 Samenwerking met andere toezichthouders
In dit nieuw ingevoegde artikel wordt aangesloten bij artikel 21 van de conceptrichtlijn.
Artikel 21 beoogt een consistente toepassing en handhaving van de krachtens de richtlijn
vastgestelde nationale bepalingen te waarborgen, doordat de nationale toezichthoudende
autoriteiten met elkaar samenwerken en hun optreden coördineren.161
De initiatiefnemers willen zich bij deze doelstelling aansluiten, omdat zij een gelijke
uitvoering van het toezicht tussen de lidstaten van belang achten. Hierdoor wordt
duidelijkheid geboden aan zowel de ondernemingen als de betrokkenen. Desalniettemin
beseffen zij dat het op te richten netwerk netwerk er nog niet is, omdat de conceptrichtlijn
nog niet is vastgesteld. Daarom zijn nog niet alle verplichtingen tot samenwerking
uit de conceptrichtlijn overgenomen.
Eerste tot en met derde lid
Alle hieronder genoemde verplichtingen voor de toezichthouder beogen dan ook de coördinatie
en afstemming van toezichthoudende activiteiten en de uitwisseling van informatie
te vergemakkelijken:
De toezichthouder werkt nauw en doeltreffend samen met andere toezichthouders, zowel
binnen Nederland als binnen de Europese Unie.
De toezichthouder verstrekt relevante informatie aan andere toezichthouders, mits
de geheimhouding van de informatie in voldoende mate is gewaarborgd en de informatie
niet zal worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze wordt verstrekt.
De toezichthouder verleent op verzoek bijstand aan andere toezichthouders bij de uitvoering
van taken, waaronder het verrichten van inspecties en het geven van informatie.
Artikel 3.1.3 Behandeling gemotiveerde bezwaren
Eerste lid
Op grond van dit lid heeft een ieder het recht om gemotiveerde bezwaren voor te leggen
aan de toezichthouder, als hij op grond van objectieve omstandigheden het vermoeden
heeft dat een onderneming de regels bij of krachtens hoofdstuk 2 niet naleeft. Met
dit lid is aangesloten bij artikel 19, eerste lid, van de conceptrichtlijn. Artikel
19 geeft aan natuurlijke en rechtspersonen het recht om bij de toezichthoudende autoriteit
gemotiveerde bezwaren in te dienen. De conceptrichtlijn bezigt hier dus niet het begrip
belanghebbende, maar heeft bewust gekozen voor een grotere kring van personen die
een gemotiveerd bezwaar kunnen indienen bij de toezichthouder.
Het begrippenpaar natuurlijke en rechtspersonen is in dit lid vervangen door het begrip »een ieder», omdat dit beter aansluit bij
de terminologie in de Nederlandse wetgeving.162
Tweede lid
Als het bezwaar voldoende gemotiveerd is om een vermoeden van niet naleving van de
regels door een onderneming vast te kunnen stellen, behandelt de toezichthouder het
bezwaar als een verzoek tot handhaving. De toezichthouder hoeft dus niet elk bezwaar
als zodanig te behandelen; alleen als het bezwaar voldoende gemotiveerd is om een
eerste het vermoeden van niet naleving vast te kunnen stellen.
Door te kiezen voor de formulering «verzoek tot handhaving» voor de ontvangst van
gemotiveerde bezwaren, wordt de behandeling van het verzoek door de toezichthouder
gebracht onder de werking van de Algemene wet bestuursrecht. De in artikel 19, tweede
tot en met vijfde lid, van de conceptrichtlijn opgenomen voorschriften voor de behandeling
hoeven daardoor niet meer te worden uitgeschreven. De doorzendplicht bij onjuiste
indiening, de beslistermijn om op het verzoek te besluiten en het bezwaar en beroep
tegen een (afwijzend) handhavingsbesluit zijn daardoor al geregeld.163
§ 3.2 Handhaving
Artikel 3.2.1 Last onder bestuursdwang
Eerste lid
De toezichthouder krijgt de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang
ter handhaving van artikel 2.7.2, waarin het nemen van passende herstelmaatregelen
wordt voorgeschreven. Hierdoor wordt aangesloten bij 18, vijfde lid, van de conceptrichtlijn.
Met de handhaving van de voorschriften voor het nemen van herstelmaatregelen door
middel van een last onder bestuursdwang is in het milieurecht al ervaring opgedaan.
Als voorbeeld kan gedacht worden aan de situatie dat de toezichthouder – als de omstandigheden
daartoe aanleiding geven – ter voorkoming van milieuschade, zelf herstelmaatregelen
treft op kosten van de onderneming. Te denken valt hierbij aan het tegenhouden of
in bewaring nemen van afvalstoffen, aan het stopzetten van lekkages uit pijpleidingen
of het stopzetten van een productieproces door verzegeling van een fabrieksgebouw
als zich daarin onveilige arbeidsomstandigheden voordoen.164
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat regels over de besluitvorming omtrent en
de toepassing van bestuursdwang zijn geregeld in Afdeling 5.3.1 van de Algemene wet
bestuursrecht. In deze afdeling zijn regels opgenomen voor kostenverhaal, het betreden
van plaatsen, het verzegelen van gebouwen en het meevoeren en opslaan van zaken.
Tweede lid
Op grond van dit lid kan de toezichthouder in het besluit tot oplegging van een last
onder bestuursdwang bepalen dat het besluit ook geldt voor de rechtsopvolgers van
de onderneming aan wie het besluit is opgelegd. In dat geval kan de toezichthouder
het besluit tegen de rechtsopvolgers ten uitvoer leggen en de kosten van een verbeurde
dwangsom bij die rechtsopvolgers invorderen. Dit artikellid is toegevoegd om de effectiviteit
van de handhaving te vergroten, zodat eigendomsoverdracht niet leidt tot het niet
kunnen effectueren van een last onder bestuursdwang. Soortgelijke artikelen bestaan
ook in het omgevingsrecht.165
Derde lid
De toezichthouder maakt, met inachtneming van artikel 3.2.4, een besluit tot het opleggen
van een last onder bestuursdwang openbaar wanneer de termijn waarbinnen de last moet
worden uitgevoerd is verstreken of de bestuursdwang is toegepast. Hij doet dit met
gebruikmaking van de procedure, bedoeld in artikel 3.2.4. Hiermee wordt ook aangesloten
bij artikel 20, vierde lid, van de conceptrichtlijn waarin de lidstaten wordt opgeroepen
om alle sanctiebesluiten van de toezichthouder bekend te maken.
Artikel 3.2.2 Last onder dwangsom
Eerste lid
De toezichthouder krijgt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom
voor de handhaving van de artikelen 2.2.1 tot en met 2.7.2. Hierdoor wordt aangesloten
bij 18, vijf voor gepaste zorgvuldigheid de lid, van de conceptrichtlijn.
Deze artikelen behelzen alle verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid. Een onderneming
dient zich in te spannen om het beleid voor gepaste zorgvuldigheid door te voeren
in het managementsysteem en het reguliere bedrijfsproces, een risicoanalyse uit te
voeren en het plan voor de aanpak van nadelige gevolgen uit te voeren. Zij dient de
toepassing en effectiviteit van haar maatregelen te monitoren. Tot slot dient zij
te beschikken over een goed functionerend herstelmechanisme en dient zij daaraan mee
te werken.
Omdat de meeste verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid een inspanningsverplichting
zijn, is de handhaving in de vorm van een last onder dwangsom hiervoor het meest geschikt.
In een last onder dwangsom geeft de toezichthouder immers eerst een aanwijzing aan
de onderneming om te voldoen aan een bepaalde inspanningsverplichting. Pas als de
onderneming dit – ondanks de aanwijzing – niet doet, verbeurt zij de dwangsom.
Tweede lid
Op grond van dit lid kan de toezichthouder in het besluit tot oplegging van een last
onder dwangsom bepalen dat het besluit ook geldt voor de rechtsopvolgers van de onderneming
aan wie het besluit is opgelegd. In dat geval kan de toezichthouder het besluit tegen
de rechtsopvolgers ten uitvoer leggen en de kosten van een verbeurde dwangsom bij
die rechtsopvolgers invorderen. Dit artikellid is toegevoegd om de effectiviteit van
de handhaving te vergroten, zodat eigendomsoverdracht niet leidt tot het niet kunnen
effectueren van een last onder dwangsom. Soortgelijke artikelen bestaan ook in het
omgevingsrecht.166
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat Afdeling 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht
hierop van toepassing is. In die afdeling staat de algemene regeling voor de uitoefening
van de bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom. Voor de hoogte van de
dwangsom bestaat geen maximum, maar op grond van artikel 5:34 Awb kan wel om opheffing
van de last, opschorting van de looptijd of vermindering van de dwangsom te verzoeken.
Derde lid
De toezichthouder maakt een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom openbaar
wanneer de termijn waarbinnen de last moet worden uitgevoerd is verstreken of een
dwangsom wordt verbeurd. Hij doet dit met gebruikmaking van de procedure, bedoeld
in artikel 3.2.4. Hiermee wordt ook aangesloten bij artikel 20, vierde lid, van de
conceptrichtlijn waarin de lidstaten wordt opgeroepen om alle sanctiebesluiten van
de toezichthouder bekend te maken.
Artikel 3.2.3 Bestuurlijke boete
Eerste lid
De toezichthouder is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete ter zake
van de overtreding van de 2.2.1 tot en met 2.7.2. Hierdoor wordt aangesloten bij 18,
vijfde lid, van de conceptrichtlijn.
Deze artikelen behelzen alle verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid. Het merendeel
daarvan is een inspanningsverplichting, maar er zijn ook resultaatsverplichtingen.
Zo dient de onderneming te beschikken over een beleidsdocument dat aan alle inhoudelijke
vereisten voldoet, een plan om nadelige gevolgen te voorkomen en te beperken en een
jaarrapportage. Daarnaast dient zij de eigen activiteiten te beëindigen als deze nadelige
gevolgen veroorzaken of daaraan bijdragen en dient zij niet in overtreding te zijn
van een verplichting tot gepaste zorgvuldigheid.
Desalniettemin is in dit lid de toezichthouder ook bevoegd gemaakt tot het opleggen
van een bestuurlijke boete voor inspanningsverplichtingen. Hiervoor is gekozen in
navolging van de aanbevelingen van de advocaat-generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Hij deed in een zaak over de handhaving van de Houtverordening
diverse handhavingsaanbevelingen aan de wetgever. Zo bepleitte hij ook het gebruik
van bestuurlijke boetes, naast de last onder dwangsom. «Als bijvoorbeeld vast staat
dat een onderneming (herhaaldelijk) hout heeft geïmporteerd zonder de voorschriften
voor gepaste zorgvuldigheid in acht te nemen, moet dat verleden effectief beboet kunnen
worden, in plaats van niets anders kunnen doen dan een last opleggen voor de toekomst
en lang gaan zitten wachten (en moeten controleren)». Alleen dan wordt volgens hem
voldaan aan de eisen van het Unierecht dat sancties «doeltreffend, afschrikkend en
evenredig» moeten zijn.167
Tweede lid
Om te voorkomen dat de bestuurlijke boete onverwachts wordt opgelegd aan een onderneming,
wordt in dit lid geregeld dat de toezichthouder eerst een aanwijzing kan geven tot
naleving van één van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid in de artikelen
2.2.1 tot en met 2.7.2.
Hij kan hier ook van afzien, bijvoorbeeld als de ernst van de overtreding de tussenstap
van een aanwijzing niet rechtvaardigt. Hierin zit dan ook het verschil met de last
onder dwangsom. Bij de last onder dwangsom, bedoeld in artikel 3.2.2, moet eerst een aanwijzing worden gegeven. Op grond van dit lid is het geven van een aanwijzing
niet verplicht, maar facultatief. Daardoor heeft deze aanwijzing meer het karakter
van een waarschuwing en past daardoor bij 18, vierde lid, van de conceptrichtlijn.
Derde lid
Gekozen is voor het maximum van ten hoogste 10% van de netto-omzet. Hierdoor wordt
aangesloten bij zowel artikel 20, derde lid van de conceptrichtlijn als bij de aanbeveling
van de advocaat-generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
om niet alleen met herstelsancties te werken in gepaste zorgvuldigheidssystemen, maar
ook met bestuurlijke boetes die tot een hoger bedrag kunnen oplopen dan het voordeel
van (in dit geval) houtlevering zonder te voldoen aan gepaste zorgvuldigheid.168
Dit betekent niet dat altijd een boete met de omvang van dit bedrag zal worden opgelegd,
het gaat immers om een maximum. De toezichthouder houdt bij de oplegging rekening
met de aard van de overtreding en de grootte van de onderneming, zodat de handhaving
proportioneel is.
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat titel 5.4 van de Awb hierop van toepassing
is, inclusief de mogelijkheden voor de toezichthouder om rekening te houden met de
proportionaliteit van de boete (zie in dit verband ook artikel 5:46 van de Awb). In
deze titel staat een algemene regeling voor de uitoefening van de bevoegdheid tot
het opleggen van een bestuurlijke boete.
Vierde lid
In aanvulling op titel 5.4 van de Awb voorziet dit lid in schorsende werking van een
bezwaar- of beroepschrift. De werking van de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke
boete wordt opgeschort tot het tijdstip waarop de termijn voor het indienen van een
bezwaar- of beroepschrift is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt of beroep is
ingesteld, op het bezwaar respectievelijk het beroep is beslist.
Vijfde lid
De toezichthouder maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete openbaar.
Door de schorsende werking in het vierde lid mag hij hiertoe overgaan direct bij het
onherroepelijk worden van de beslissing op bezwaar of beroep. Hij hoeft dus niet te
wachten tot de (wan-)betaling daarvan.
De openbaarmaking vindt plaats met gebruikmaking van de procedure, bedoeld in artikel
3.2.4.
Artikel 3.2.4 Openbaarmaking bestuursrechtelijke sancties
Ongefilterde publicatie kan een inmenging in de persoonlijke levenssfeer meebrengen.
Artikel 8 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) eist dat bij
inmenging in de persoonlijke levenssfeer sprake moet zijn van een inmenging die bij
wet is voorzien. Bovendien moet de inmenging noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving, in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of
het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen (artikel 8, tweede lid, van het EVRM).
De noodzaak wordt gegeven in de toelichting bij het eerste lid. De bevoegdheid tot
oplegging van de last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en de bestuurlijke
boete is voorzien in de artikelen 3.2.1 tot en met 3.2.3.
Eerste lid
De toezichthouder krijgt de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang, last onder
dwangsom en een bestuurlijke boete op te leggen (zie de artikelen 3.2.1 t/m 3.2.3).
In aanvulling daarop voorziet dit artikel in de openbaarmaking van overheidswege van
toezichts- en handhavingsinformatie.
Recente ontwikkelingen in wetgeving en bestuur brengen met zich dat actieve openbaarmaking
van overheidsinformatie zich ook uitstrekt tot besluiten die in het kader van toezicht
en handhaving worden genomen. Dit met het oog op de legitimering van overheidsbeleid,
het bevorderen van de naleving en het informeren en waarschuwen van het publiek. Deze
overwegingen gelden onverkort voor de publicatie van toezichtgegevens met betrekking
tot de naleving van deze wet. De openbaarmaking van het besluit tot oplegging van
een last onder bestuursdwang, last onder dwangsom of een bestuurlijke boete is niet
bedoeld als aanvullende straf, maar als actieve openbaarmaking van overheidswege voor
burgers en anderen overheden en bedrijven. Hiermee wordt ook aangesloten bij artikel
20, vierde lid, van de conceptrichtlijn waarin de lidstaten wordt opgeroepen om alle
sanctiebesluiten van de toezichthouder bekend te maken.
Tweede en derde lid
Aangezien sprake is van tegengestelde belangen, de belangen van de handhavende overheid
en de privacybelangen van burgers en ondernemingen, dient behoedzaam te worden geopereerd.
Bij actieve openbaarmaking van toezichtgegevens, handhavingsbesluiten of sanctiebesluiten
kan sprake zijn van openbaarmaking van persoonsgegevens, gegevens over ondernemingen
of van informatie die mogelijk naar personen of ondernemingen herleidbaar is. Kenmerk
van al deze gegevens is dat zij steeds betrekking hebben op burgers, instellingen
of ondernemingen en dat de publicatie door hen mogelijk als belastend kan worden ervaren.
Daarom is de publicatie van de bestuurlijke boete, de last onder bestuursdwang en
de last onder dwangsom in dit artikel met waarborgen omgeven.
Openbaarmaking zal plaatsvinden op grondslag van een daartoe strekkend besluit, dat
vooraf aan de betreffende onderneming ter kennis wordt gebracht. Dat biedt de betreffende
onderneming een aangrijpingspunt om de openbaarmaking in bezwaar en beroep aan te
vechten en om, vooruitlopend op een beslissing ten gronde, een verzoek om voorlopige
voorziening te doen.
Voorts is voorzien in schorsende werking van een verzoek om een voorlopige voorziening.
Indien een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de openbaarmaking opgeschort
tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Vierde en vijfde lid
De inmenging mag ook niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van openbaarheid.
Juist met het oog hierop voorziet deze wet in dit artikel in een daarop gerichte afweging,
uitmondend in een evenredigheidstoets in verhouding tot de overtreding als publicatie
herleidbaar zou kunnen zijn tot afzonderlijke personen.
Door te voorzien in een specifiek wettelijk regime in dit artikel voor de openbaarmaking,
met een besluit omtrent publicatie (waardoor rechtsbescherming bij de bestuursrechter
wordt geboden) en het hanteren van een procedure met waarborgen (zoals een wachttermijn
voor correcties en schorsende werking van de voorlopige voorziening) wordt aan de
eisen van het Europese verdrag voor de Rechten van de Mens voldaan.
Artikel 3.2.5 Strafbaarstelling
In dit artikel wordt artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische delicten (Wed)
gewijzigd. Door in dat onderdeel van de Wed artikel 2.6.1 van de Wet verantwoord en
duurzaam internationaal ondernemen toe te voegen, wordt de niet-naleving van de rapportageverplichting
aangemerkt als een economisch delict. Dit betekent dat een onderneming die niet aan
de jaarrapportageverplichtingen van artikel 2.6.1 voldoet, een overtreding begaat
die kan worden gestraft met een geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel
23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (maximaal € 20.250).
Een aantal redenen hebben ten grondslag gelegen aan de keuze voor de strafbaarstelling
van de niet-naleving van de rapportageverplichting. Naar het oordeel van de initiatiefnemers
komen in de rapportageverplichting van artikel 2.6.1, alle andere verplichtingen tot
gepaste zorgvuldigheid samen. Op grond van artikel 2.6.1, tweede lid, onderdelen a
tot en met f, wordt immers verslag gedaan van die verplichtingen.
Voorts is gekozen voor toevoeging aan artikel 1, onder 4°, van de Wed, omdat hierdoor
aangesloten wordt bij de strafbaarstelling van niet-naleving van de publicatieverplichtingen
op grond van de Richtlijn jaarrekening.
In artikel 1, onder 4°, van de Wed, is eerder ook artikel 2:392a van het Burgerlijk
Wetboek (BW) opgenomen. Op grond van dit BW-artikel en het Besluit bekendmaken niet-financiële informatie moet de rechtspersoon in het bestuursverslag ook niet-financiële informatie opnemen.
Tot die niet-financiële informatie behoort een beschrijving van het beleid, waaronder
de toegepaste zorgvuldigheidsprocedures, alsmede de resultaten van dit beleid, ten
aanzien van milieu, sociale en personeelsaangelegenheden, eerbiediging van mensenrechten
en bestrijding van corruptie en omkoping. Artikel 2:392a uit het BW is dus opgenomen
in de opsomming van artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische delicten (Wed).
In deze systematiek van de niet-naleving van de publicatieverplichting uit het BW
hoeft dus niet gewacht te worden op de oplegging van twee keer een bestuursrechtelijke
boete, zoals was voorzien in het wetsvoorstel zoals het is ingediend bij de Afdeling
advisering van de Raad van State. In de nu voorgestelde systematiek is het strafrecht
geen ultimum remedium meer, maar kan naast het bestuursrecht worden gehanteerd. De
toezichthouder maakt daarover dan te zijner tijd afspraken met het openbaar ministerie.
Door aan te sluiten bij de al bestaande strafbaarstelling vinden de initiatiefnemers
ook dat zij ook recht doen aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State, door te kiezen voor strafbaarstelling van een duidelijke norm.
Uit de combinatie van artikel 1, onder 4°, Wed met de artikelen 2, vierde lid, en
6, Wed volgt dat een maximale celstraf mogelijk is van zes maanden, een taakstraf
en een geldboete van de vierde categorie. Uit jurisprudentie blijkt namelijk dat de
strafbaarstelling van de niet-naleving van de publicatieverplichting van de Richtlijn
jaarrekening tot veroordelingen leidt. Vooralsnog zijn daarbij alleen geldboetes opgelegd.169
Voor het antwoord op de vraag van de Afdeling advisering van de Raad van State over
het opleggen van een celstraf aan een onderneming, wijzen de initiatiefnemers op artikel
51, eerste en tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Op grond van deze artikelleden
kunnen strafbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
Als een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging
worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, als zij
daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken tegen:
– die rechtspersoon, dan wel
– hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede hen die feitelijke leiding hebben
gegeven aan de verboden gedraging, of
– tegen deze genoemden tezamen. Omdat dit al is geregeld in artikel 51 van het Wetboek
van Strafrecht hoeft dit geen afzonderlijke regeling meer in deze wet.
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat de voorgestelde toevoeging aan de Wed de
al bestaande commune en bijzondere strafbepalingen onverlet laat. Gedacht kan hierbij
worden aan delicten, zoals mensenhandel, witwassen, ambtelijke corruptie en voordeel
trekken uit uitbuiting, en aan delicten als omschreven in de Wet internationale misdrijven,
zoals deportatie, slavernij, beroving van de persoonlijke vrijheid, seksueel geweld
en gedwongen zwangerschap. Voor dit soort delicten beschikt het openbaar ministerie
bovendien over extraterritoriale rechtsmacht. Dit betekent dat strafbare feiten die
in het buitenland zijn gepleegd, in Nederland kunnen worden vervolgd en berecht.
Artikel 3.2.6 Civielrechtelijke rechtsvordering
Dit artikel is toegevoegd in aansluiting op artikel 22 van de conceptrichtlijn. In
artikel 22 worden lidstaten opgeroepen de civielrechtelijke aansprakelijkheid van
ondernemingen te regelen, zowel voor hun eigen activiteiten als voor de activiteiten
van zakenrelaties.
De initiatiefnemers hebben er niet voor gekozen om een nieuw aansprakelijkheidsartikel
te schrijven. Zij hebben gekozen voor versterking van de rechtspositie van betrokkenen
bij de bestaande mogelijkheden op grond van de (jurisprudentie over de) onrechtmatige
daad, op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.
Hiermee komen ze ook tegemoet aan de aanbevelingen van het College voor de Rechten
van de Mens van augustus 2020, om juridische barrières weg te nemen en de rechten
op effectief rechtsherstel te versterken bij inbreuken op mensenrechten door bedrijfsactiviteiten.
Gedacht kan hierbij worden aan de bevoegdheid van Nederlandse rechters om zich uit
te spreken over schendingen die hebben plaatsgevonden in het buitenland, maar ook
over de ontvankelijkheid van belangenorganisaties. Ook het gebrek aan toegang tot
informatie en de bewijspositie bleek een belangrijke barrière voor rechtsherstel.170
Eerste lid
Als een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid die als statutair
doel heeft het belang van mensenrechten of het milieu te behartigen een rechtsvordering
instelt als bedoeld in artikel 3:305a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek, tegen
een onderneming als bedoeld in artikel 1.1, onder l, van deze wet wordt deze rechtsvordering
geacht een voldoende nauwe band met de Nederlandse rechtssfeer te hebben als bedoeld
in artikel 3:305a, derde lid, onder b, van het Burgerlijk Wetboek. Met dit artikellid
wordt dus zowel de bevoegdheid van de Nederlandse rechter als de ontvankelijkheid
van belangenorganisaties geregeld.
Tweede lid
Als degene die een rechtsvordering instelt voor schade door een nadelig gevolg voor
mensenrechten of het milieu als bedoeld in deze wet en in rechte feiten aanvoert die
het verband daarmee met het doen of nalaten van een onderneming kunnen doen vermoeden,
dan dient – op grond van dit lid – de onderneming te bewijzen dat niet in strijd is
gehandeld met een verplichting op grond van deze wet.
De initiatiefnemers hebben voor deze «verplaatsing» van de bewijslast gekozen, omdat
in artikel 20 van de conceptrichtlijn wordt opgeroepen om de nodige maatregelen te
nemen om de naleving ervan af te dwingen met sancties die «doeltreffend, evenredig
en afschrikkend» zijn. Volgens de preambule van de conceptrichtlijn de regeling van
het bewijs voor de aansprakelijkheid uitdrukkelijk aan de lidstaten overgelaten. De
concept-richtlijn staat dus niet in de weg van een «verplaatsing» van de bewijslast.
De initiatiefnemers hebben gekozen voor deze verplaatsing om zodoende de onevenredige
positie van een betrokkene ten opzichte van een grote onderneming enigszins te nivelleren.
Ook wilden ze hiermee een juridische barrière wegnemen voor partijen om hun recht
op rechtsherstel te kunnen effectueren, zoals eerder geconstateerd door het College
van de Rechten van de Mens. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de bewijsvoering
voor rechtzoekenden bemoeilijkt wordt door de complexiteit van ketens en ingewikkelde
ondernemingsstructuren.171 Gesproken wordt van een verplaatsing van de bewijslast, omdat eisers eerst voor de
rechter moeten aantonen dat er een vermoeden is van het doen of nalaten van een onderneming
die schade heeft veroorzaakt. Pas als de rechter ook van dat vermoeden overtuigd is,
verplaatst de bewijslast naar de betreffende onderneming. Een dergelijke verplaatsing
van bewijslast voor de handhaving van gepaste zorgvuldigheidssystemen is niet zo lang
geleden ook bepleit door de advocaat-generaal bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Hij deed in een zaak over de handhaving van de Houtverordening
diverse handhavingsaanbevelingen aan de wetgever, waaronder een bewijslastverplaatsing,
om zodoende daadwerkelijk te voldoen aan de eisen «doeltreffend, afschrikkend en evenredig».172 Ook de Afdeling advisering adviseerde om de positie van betrokkenen beter te faciliteren,
o.m. in het bewijsrecht.173
Voor de precieze formulering van het artikel is aangesloten bij soortgelijke artikelen
in bestaande wetten waarin de onevenredigheid tussen procespartijen wordt gecompenseerd,
zoals in artikel 10, eerste lid, van de Algemene wet gelijke behandeling.174
Derde lid
Dit lid sluit aan bij de formulering in artikel 22, vijfde lid, van de conceptrichtlijn,
waarin staat dat in het nationale recht moet worden voorzien in een artikel die van
doorslaggevende dwingende toepassing is in gevallen waarin het recht dat van toepassing
is op vorderingen niet het recht van een lidstaat is. De initiatiefnemers hebben dit
gedaan door te bepalen dat het tweede lid van dit artikel een bepaling van bijzonder
dwingend recht is als bedoeld in artikel 16 van de Rome II-verordening.
Als zich dus schade voordoet in een Zuid-Amerikaans of Aziatisch land moet de aansprakelijkheid
van een onderneming beoordeelt worden met inachtneming van de bewijsregeling in dit
tweede lid en niet overeenkomstig het (bewijs-)recht van dat Zuid-Amerikaanse of Aziatische
land.
Wellicht ten overvloede wordt hier nog vermeld dat het derde lid van artikel 22 van
de conceptrichtlijn bepaalt dat de nationale regeling voor de aansprakelijkheid (op
grond van het eerste en tweede lid) de wettelijke aansprakelijkheid van haar dochterondernemingen
en van alle directe en indirecte zakenpartners in de waardeketen onverlet laat. Dit
betekent dat dochterondernemingen en directe en indirecte zakenpartners ook (of nog
steeds) aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de voor schade veroorzaakt door hun
eigen activiteiten.
Eenzelfde soort bepaling is opgenomen in het vierde lid van artikel 22 van de conceptrichtlijn.
Maar dan voor de bestaande regelingen voor de wettelijke aansprakelijkheid op grond
van mensenrechten of milieu, voor situaties die niet onder deze richtlijn vallen of
die strenger zijn dan deze richtlijn. Wederom mag de nationale regeling voor de aansprakelijkheid
(op grond van het eerste en tweede lid) aan bestaande regelingen geen afbreuk doen.
Ondernemingen die niet onder deze richtlijn vallen, kunnen dus wel onder de regeling
van een andere richtlijn voor de bescherming van mensenrechten en milieu vallen. Omdat
deze artikelleden van artikel 22 geen omzetting vergen in nationaal recht, zijn zij
niet opgenomen in deze wet.
Al met al vinden de initiatiefnemers dat de combinatie van bestuursrechtelijke handhaving,
de strafbaarstelling en de regeling van de civielrechtelijke rechtsvordering voor
een passend handhavingsstelsel zorgt dat voldoet aan de eisen van «doeltreffend, afschrikkend
en evenredig» uit artikel 20, eerste lid, van de conceptrichtlijn.
HOOFDSTUK 4. SLOTBEPALINGEN
Artikel 4.1 Evaluatie
In navolging van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en artikel
29 van de conceptrichtlijn is in dit artikel een evaluatiebepaling opgenomen. Op grond
van deze bepaling zendt Onze Minister binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van
deze wet aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten
van deze wet in de praktijk.
Er is gekozen voor de standaardtermijn van vijf jaar, omdat een kortere termijn als
nadeel heeft dat er dan nog weinig ervaring met de wet in de praktijk zal zijn opgedaan.
Dit laatste te meer, omdat sommige artikelen uitgestelde werking krijgen en bij een
deel daarvan het uitstel ook afhankelijk is van de evaluatie (zie hierna artikel 4.4,
vierde en vijfde lid).
Artikel 4.2 Overgangsrecht klachten op basis van een oude regeling
Dit artikel regelt het overgangsrecht voor klachten die voor de inwerkingtreding van
deze wet zijn ingediend op basis van een oude klachten- of geschillenregeling, zoals
bijvoorbeeld in het Convenant voor Duurzame Kleding en Textiel175. Aangezien klachten ook op basis van deze wet kunnen worden ingediend, zou zonder
dit overgangsrecht de nieuwe procedure onmiddellijk van toepassing worden op bestaande
klachten. Dit wordt onwenselijk geacht, omdat dossiers dan zouden moeten worden overgedragen
en de aan de klachten verrichte werkzaamheden voor niets zijn geweest.
Dit artikel regelt dat een voor de inwerkingtreding van deze wet ingediende klacht
tot onherroepelijkheid wordt afgemaakt op basis van de oude (klachten- en geschillen-)
regeling.
Als een onderneming een bestaande klachtenregeling continueert, is dat uiteraard toegestaan.
In dat geval is dit artikel niet van toepassing, omdat er geen sprake is van een oude
of een nieuwe klachtenregeling.
Artikel 4.3 Intrekking Wet zorgplicht kinderarbeid
De Wet zorgplicht kinderarbeid (Wzk) wordt ingetrokken, omdat de belangrijkste onderdelen
uit die wet ook terugkomen in dit wetsvoorstel. De Wzk zal daardoor niet in werking
treden, maar heeft desondanks wel een belangrijke functie verricht. Het heeft de weg
gebaand voor de gedachtevorming over gepaste zorgvuldigheid in Nederland en het opstellen
van dit brede wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel is breder, omdat het beschermt tegen meer mogelijke schendingen van
mensenrechten dan alleen kinderarbeid (zie artikel 1.2). Dit wetsvoorstel behelst
ook meer verplichtingen tot gepaste zorgvuldigheid dan opgenomen in de Wzk (zie de
verplichtingen in hoofdstuk 2). Net als in de Wzk worden in dit wetsvoorstel een toezichthouder
aangewezen en bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving mogelijk gemaakt.
Omdat de Wzk nog niet in werking is getreden, hoeft er ook geen overgangsrecht in
aanvulling op de intrekking te worden geregeld.
Artikel 4.4 Uitgestelde werking artikelen hoofdstuk 2
Dit artikel regelt voor ondernemingen de uitgestelde werking van de verplichtingen
die bij of krachtens hoofdstuk 2 gaan gelden. Op deze manier worden de verplichtingen
voor ondernemingen gefaseerd ingevoerd. De verschillende termijnen en daarmee de fases
van invoering in de eerste drie leden zijn gebaseerd op de beleidscyclus die in de
verplichtingen zit.
Gedurende deze termijnen kunnen er geen bestuurlijke boetes of lasten onder dwangsom
worden opgelegd. Om dit te benadrukken is in artikel 4.5 de inwerkingtreding van die
artikelen uitgesteld.
Wellicht ten overvloede wordt gemeld dat uitgestelde werking in de eerste drie leden
niet betekent dat de artikelen van hoofdstuk 2 niet in werking treden. Zij treden
wel in werking, maar de verplichting om daar aan te voldoen wordt nog voor een bepaalde
termijn uitgesteld. Doordat de artikelen wel inwerking treden kunnen ondernemingen
die meteen of eerder dan de termijnen genoemd in dit artikel aan die artikelen willen
voldoen, dat ook kunnen doen (de zogeheten koplopers). Dit laatste wordt benadrukt
door het gebruik van het woord «uiterlijk» in de drie leden.
Onderstaande termijnen zijn gebaseerd op een inschatting van de tijd die gemoeid is
met het opstellen van het beleid of een document. Die inschatting is gebaseerd op
de ervaringen die zijn opgedaan bij de IMVO-convenanten.
Eerste lid
Een onderneming begint met de verplichting tot opstelling van beleid, tot vaststelling
van een beleidsdocument en gedragscode en tot opneming van het beleid in het managementsysteem
en het reguliere bedrijfsproces. Daarvoor krijgt zij een half jaar de tijd.
Tweede lid
Voor de uitvoering van een risicoanalyse en het opstellen van een plan van aanpak
en een klimaatplan krijgt een onderneming negen maanden de tijd.
Derde lid
Voor het verrichten van de monitor, het opstellen van een rapportage, een goed herstelmechanisme
en het nemen van herstelmaatregelen krijgt een onderneming een jaar de tijd.
Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat de artikelen 2.4.3 en 2.4.4, over het beëindigen
van een eigen activiteit respectievelijk het beëindigen van de relatie met een zakenrelatie,
wel directe werking krijgen. Als een onderneming immers ontdekt dat een activiteit
of een zakenrelatie nadelige gevolgen veroorzaakt voor mensenrechten of het milieu,
dan direct bezien moet worden of die activiteit of de zakenrelatie moeten worden beëindigd.
Hiermee kan niet een half jaar of een jaar gewacht worden.
Vierde en vijfde lid
In deze leden is geregeld dat zes jaren na de inwerkingtreding van deze wet hoofdstuk
2 en de daarop gebaseerde regelgeving ook van toepassing wordt op een onderneming
die:
a. activiteiten verricht in een land buiten Nederland; en
b. een middelgrote onderneming is.
Hierdoor gaan middelgrote ondernemingen die activiteiten verrichten in een land buiten
Nederland pas vanaf dat moment onder de werking van dat hoofdstuk vallen. Dit is geen
automatisme, omdat in het derde lid ook is geregeld dat er een evaluatie aan vooraf
dient te gaan waaruit blijkt dat de toepassing opportuun zal zijn.
Belangrijke aandachtspunten voor het bepalen van de opportuniteit zullen zijn de mate
waarin de verplichtingen effectief en efficiënt blijken te zijn voor het voorkomen
van schendingen van mensenrechten en het milieu. Maar ook de lastendruk bij de toezichthouder
en bij de ondernemingen zullen belangrijke aandachtspunten zijn. Gedacht kan hierbij
worden aan de vraag of middelgrote ondernemingen, omdat zij deel uitmaken van een
waardeketen van grote ondernemingen, al uit zichzelf aan de verplichtingen voor gepaste
zorgvuldigheid zijn gaan voldoen. Maar als blijkt dat de lastendruk vooralsnog voor
de toezichthouder of de ondernemingen te hoog zal zijn, zou dat een reden voor uitstel
kunnen zijn.
Als blijkt dat toepassing nog niet opportuun is, kan in het jaar – volgend op het
evaluatieverslag – de beslissing worden genomen om de inwerkingtredingsdatum bij wet
te verplaatsen naar een later tijdstip. Als het voorstel van wet dat dit gaat regelen,
is ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt inwerkingtreding sowieso
uitgesteld.
Mocht het voorstel van wet dat dit regelt niet tot wet worden verheven of niet tijdig
worden ingediend bij de Tweede Kamer, dan gaat hoofdstuk 2 en de daarop gebaseerde
regelgeving vanaf dat tijdstip alsnog gelden voor middelgrote ondernemingen die activiteiten
verricht in een land buiten Nederland.
Een soortgelijk artikel met uitgestelde werking is destijds opgenomen in artikel IV
van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie om Afdeling
7.1 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het bezwaarschrift voorafgaand aan beroep
op de administratieve rechter is geregeld, nog niet van toepassing te laten zijn op
geschillen op grond van diverse zorgverzekeringswetten.176 Ten opzichte van dat artikel IV hebben de initiatiefnemers aan het vierde lid toegevoegd
dat eerst een evaluatie dient plaats te vinden. Zij zijn van mening dat de beslissing
over de toepassing op middelgrote ondernemingen tot stand dient te komen na een zorgvuldig
proces. Om die reden is in artikel 4.1 een evaluatietermijn van vijf jaar gehanteerd
en is voor de uitgestelde werking een termijn van zes jaren gekozen.
Artikel 4.5 Inwerkingtreding
Dit artikel regelt de gefaseerde inwerkingtreding van deze wet. Die fasering wordt
vooral ingevoerd voor de artikelen voor de handhaving van deze wet. Hierdoor wordt
voorkomen dat ondernemingen direct geconfronteerd zouden kunnen worden met bestuurlijke
sancties. Ook geeft dit aan de toezichthouder extra tijd voor het opstellen en invoeren
van een toezichtstrategie (zie artikel 3.1.1).
Eerste lid
Met ingang van 1 juli 2024 treedt deze wet in werking, met uitzondering van de artikelen
3.2.1 tot en met 3.2.6.
Tweede lid
De artikelen voor de handhaving, artikelen 3.2.1 tot en met 3.2.4, treden zes maanden
later in werking, met ingang van 1 januari 2025. De strafbaarstelling, artikel 3.2.5,
treedt pas met ingang van 1 juli 2025 in werking, nadat eerst een aanvang is gemaakt
met de bestuursrechtelijke handhaving. Ditzelfde geldt voor de regeling van de civielrechtelijke
rechtsvordering, dat treedt ook pas in werking met ingang van 1 juli 2025. De fasering
van de artikelen voor de handhaving sluit daardoor aan bij met de gefaseerde invoering
van de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid in artikel 4.4.
N.B. Door het noemen van concrete inwerkingtredingsdata, in plaats van de gangbare
inwerkingtreding op een bij koninklijk besluit te bepalen moment, willen de initiatiefnemers
duidelijkheid bieden aan het bedrijfsleven. De inwerkingtredingsdata zijn in overeenstemming
met het beleid voor vaste verandermomenten voor de inwerkingtreding van een wet.
Artikel 4.6 Citeertitel
De citeertitel Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen vat de doelstelling
van de wet samen. De term verantwoord verwijst naar de zorgplicht en het proces van
gepaste zorgvuldigheid om het risico op schendingen van mensenrechten te voorkomen.
De term duurzaam verwijst naar dezelfde plichten, maar dan om het milieu te beschermen.
Van der Graaf
Van Dijk
Thijssen
Van der Lee
Koekkoek
Hammelburg
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.J.F. van der Graaf, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
A.R. Hammelburg, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Marieke Koekkoek, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Joris Thijssen, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Tom van der Lee, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
J.J. (Jasper) van Dijk, Tweede Kamerlid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.