Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk V) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken

Nr. 4
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2022

De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk
V) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ), die de Tweede Kamer kan gebruiken
bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat € 13.009,3 miljoen aan uitgaven,
€ 12.880,3 miljoen aan verplichtingen en € 2.785,4 miljoen aan ontvangsten. De verwachte
afdrachten aan de Europese Unie (EU) beslaan het overgrote deel: deze zijn voorlopig
geraamd op € 11.409,1 miljoen en kunnen nog wijzigen.

1 EU-afdrachten nog steeds op BZ-begroting (begrotingsartikel 3.1)

Met betrekking tot de EU-afdrachten is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de
Ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken diffuus. De taken en budgetten sluiten
niet op elkaar aan. De Minister van Financiën is namelijk verantwoordelijk voor de
ramingen, de heffing, de inning, de (berekening van de) afdrachten aan de EU, de verantwoording
en de controle gerelateerd aan de EU-afdrachten. Maar de middelen worden begroot en
verantwoord via de Minister van Buitenlandse Zaken. Daarom hebben wij eerder aanbevolen
om – gezien de huidige inrichting van het stelsel – de EU-afdrachten te begroten en
te verantwoorden via begrotingshoofdstuk IX en het jaarverslag van Financiën.1 De Minister van Financiën heeft daarop de toezegging gedaan te bezien welke invulling
er wordt gegeven aan deze aanbeveling.2 De Ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken hebben daarna een onderzoek laten
uitvoeren door accountantskantoor PriceWaterhouseCoopers, het rapport is september
2021 gepubliceerd.3 Ook in dat onderzoek was de belangrijkste aanbeveling om de EU-afdrachten te begroten
en te verantwoorden via begrotingshoofdstuk IX Financiën. Alle overige aanbevelingen
van het onderzoek zijn overgenomen, alleen bij deze specifieke aanbeveling besloot
het kabinet te wachten op de kabinetsformatie voor een besluit hierover. Uit de portefeuilleverdeling
en ontwerpbegroting valt op te maken dat de situatie niet is veranderd. De EU-afdrachten
staan voor 2023 nog steeds begroot in begrotingshoofdstuk V Buitenlandse Zaken. Het
lijkt ons raadzaam, mede in het licht van voorgaande adviezen, hier nog eens expliciet
bij stil te staan.

2 Externe controle Europese Vredesfaciliteit (begrotingsartikel 3.5)

De afgelopen jaren valt ons op dat sommige nieuwe EU-instellingen een intergouvernementele
vormgeving hebben, in plaats van de communautaire vormgeving die kenmerkend is voor
de EU-instellingen die de 27 lidstaten samen vertegenwoordigen. Een voorbeeld op de
ontwerpbegroting van BZ is de in 2021 opgerichte Europese Vredesfaciliteit (EVF).
Uit de EVF worden gemeenschappelijke kosten voor EU-missies en -operaties gefinancierd,
alsook steunmaatregelen aan derde landen. De EVF heeft in 2022 vooral bekendheid verworven
vanwege wapenleveranties aan Oekraïne. De Nederlandse bijdrage voor EU-missies en
-operaties komt van de Defensiebegroting4, die voor steunmaatregelen van de begroting van BZ. De geraamde Nederlandse bijdrage
voor EVF-steunmaatregelen in 2023 is € 32,4 miljoen, groeiend naar € 48,7 miljoen
in 2027.

De EVF heeft een totaalbudget van € 5,69 miljard voor de periode 2021–2027. Het jaarlijkse
plafond loopt gedurende deze periode op van € 420 miljoen in 2021 naar € 1,13 miljard
in 2027.

De EVF wordt direct gefinancierd door de EU-lidstaten zelf. Daarom heeft het Europees
Parlement geen rol en is de Europese Rekenkamer niet bevoegd om onafhankelijke externe
controle uit te voeren. De onafhankelijke externe controle is in het besluit van de
Europese Raad tot oprichting van de EVF geregeld via een onafhankelijk college of auditors.5 Hun rapporten worden vooralsnog niet openbaar gemaakt. Wij hechten aan een onafhankelijke
externe controle van de EVF: ook dit zijn publieke middelen waarbij een publieke verantwoording
moet worden afgelegd. In artikel 42 (2) van het Raadsbesluit staat dat «de kandidaten
[voor het college] lid moeten zijn van het hoogste nationale controleorgaan van een
lidstaat of door dat orgaan worden aanbevolen». Om een constructieve bijdrage aan
dit vraagstuk te leveren hebben wij een kandidaat voorgedragen voor het college of auditors. Sinds 1 januari 2022 maakt de heer Paul Doop, buitengewoon collegelid van de Algemene
Rekenkamer, hier deel van uit. De werkzaamheden van hem en zijn 2 assistenten worden
vergoed door het Ministerie van BZ.

3 Verantwoording over groeiende uitgaven NAVO heeft aandacht nodig (begrotingsartikel 2.1)

De Minister van BZ is voornemens in 2023 € 9,7 miljoen bij te dragen aan de NAVO.
De rest van de Nederlandse bijdrage gaat af van de Defensiebegroting. Daarop is voor
2023 € 61,8 miljoen gereserveerd. Hoewel de definitieve plannen voor NATO 2030 nog niet bekend zijn, zullen de Nederlandse uitgaven aan de NAVO in de nabije toekomst
waarschijnlijk toenemen. De International Board of Auditors of NATO (IBAN) controleert
de uitgaven van de NAVO.6 IBAN kan zijn rapporten openbaar maken, maar heeft hiervoor de goedkeuring van de
Noord-Atlantische Raad nodig. Dit goedkeuringsproces kost in de praktijk veel tijd,
soms meer dan een jaar. Daarnaast gebeurt het dat de Noord-Atlantische Raad besluit
om doelmatigheidsonderzoeken (performance audits) niet te publiceren, meestal vanwege
vertrouwelijke informatie. Dit maakt de verantwoording niet volledig transparant.

In 2014 schreven wij al dat er grote zorgen waren over het toezicht op het NATO Security
Investment Programme (NSIP).7 Die zorgen zijn er nog steeds. Zo moesten op 31 december 2021 nog 376 projecten uit
het NSIP, ter waarde van in totaal € 2,4 miljard, financieel worden afgesloten. In
meer algemene zin lukt dit regelmatig niet omdat de verantwoordelijke lidstaten hun
administratie niet op orde hebben. In de periode 2015–2019 is 17% (€ 723 miljoen)
van de projecten afgesloten met een zogeheten lump sum conversie. In dat geval vindt vanwege ontbrekende documentatie dan geen accountantscontrole
plaats. Dat is te vaak. IBAN heeft 2 special reports uitgebracht over het NSIP met scherpe aanbevelingen om hier verandering in aan te
brengen.8 Het is van belang dat alle betrokken partijen erop toezien dat de hierop volgende
afspraken over verbeterd toezicht op het NSIP worden nageleefd.

Onderzoek meerjarenramingen

In ons rapport
Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen
onderzocht van 22 juni 2021 concludeerden wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen
in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement mist informatie om de
onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen
beoordelen. Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met een Minister
het debat aan te gaan over de vraag of er voldoende geld wordt uitgetrokken voor bepaalde
publieke taken en beleidsambities. Daarom hebben wij een interactief hulpmiddel ontwikkeld
dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen hierover aan de Minister te stellen.

Rekenkamer-webpagina met EU-zaken voortdurend ge-update

De Algemene Rekenkamer doet regelmatig onderzoek naar de besteding van het geld dat
Nederland ontvangt van en betaalt aan de EU. Ook hebben wij een webpagina met EU-gerelateerde informatie. Deze webpagina voorzien wij meerdere keren per jaar van een update. De Minister
van BZ geeft aan het parlement over de definitieve EU-afdrachten te informeren wanneer
dit mogelijk is. De nieuwe cijfers zullen wij ook verwerken op onze webpagina.

Verder hebben wij dit jaar aan onze webpagina de maatregelen toegevoegd die de EU
heeft genomen na de invasie van Rusland in Oekraïne. Deze maatregelen betreffen onder
andere financiële steun aan Oekraïne en EU-lidstaten, de bescherming van Oekraïense
vluchtelingen en de economische sanctiepakketten die de EU aan Rusland heeft opgelegd.
De volledige lijst vindt u op onze webpagina.

Te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei 2023 verwachten
we op het terrein van de Minister van Buitenlandse Zaken nog de volgende onderzoeken
te publiceren:

• Toegevoegde waarde van EU-subsidies in Nederland (publicatie verwacht in oktober 2022).

• Uitvoering EU-regelgeving in Nederland (publicatie verwacht februari 2023).

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer, President, Visser Secretaris, Van der Werf