Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Thuis. Het is de plek waar je tot rust komt na een lange werkdag, waar je plezier
hebt met vrienden en familie. Een fijne en betaalbare woning is de stabiele basis
die mensen nodig hebben om vooruit te komen in het leven. Een nieuwe baan zoeken,
gaan samenwonen, of een gezin stichten; het kan pas als je een fijn thuis hebt.

Niet voor niets is «bevordering van voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg der overheid» volgens artikel 22, tweede lid, van de Grondwet. Een fatsoenlijk dak boven je hoofd
is een grondrecht.

Maar dat grondrecht op betaalbaar wonen staat onder druk. Er heerst enorme woningnood:
er is nu een tekort van ruim 300.000 woningen.1 Dat aantal dreigt verder op te lopen. Dertigers wonen bij hun ouders op zolder, gezinnen
bivakkeren op campings, gescheiden stellen delen noodgedwongen hetzelfde huis. In
tien jaar tijd verdubbelde de dakloosheid.2

De woningnood heeft de machtspositie van vastgoedspeculanten, huisjesmelkers en pandjesbazen
verder versterkt, ten nadele van hun huurders. Zij proberen zich te verrijken aan
de woningnood. In korte tijd zijn de huren fors gestegen; in 2020 kregen huurders
nog de grootste huurverhoging in zes jaar tijd voor hun kiezen.3 Inmiddels zijn jongeren en singles vaak meer dan de helft van hun inkomen kwijt aan
huren.

De introductie van tijdelijke huurovereenkomsten met ingang van 1 juli 2016 van maximaal
twee jaar als het gaat om zelfstandige woonruimte geeft verhuurders nog meer macht.
Tot wel een derde van de nieuwe huurovereenkomsten met particuliere verhuurders is
een wegwerpovereenkomst.4 In Amsterdam huurt meer dan de helft van de jongeren op basis van een wegwerpcontract.5 Dat heeft grote nadelige gevolgen. Huurders moeten iedere twee jaar verhuizen en
kampen met de stress, onzekerheid, hoge verhuiskosten en het tijdrovende zoekproces
die daarbij komen kijken. Gemeenten signaleren dat de leefbaarheid van wijken onder
druk komt te staan door het grote aantal bewonerswisselingen en dat de huren nóg sneller
stijgen.6 Die ontwikkeling doet afbreuk aan de belofte van parlement en regering dat vaste
huurovereenkomsten de norm zouden blijven.7

Recent heeft de Tweede Kamer expliciet de noodzaak overwogen om de bescherming van
huurders te versterken. Wetgeving ter bescherming van huurders schiet tekort op ten
minste twee onderdelen. Huurders in de zogenaamde vrije sector werden amper beschermd
tegen onverwachte en excessieve huurprijsstijgingen. Tot mei 2021 stond het verhuurders
vrij om de huren fors te verhogen voor zittende huurders, ongeacht de bepalingen in
de huurovereenkomst. Het parlement heeft een einde aan die praktijk gemaakt met de
aanvaarding van de Wet maximering huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten
van initiatiefnemer Nijboer, die de huurprijsstijging voor zittende huurders maximeert
op het niveau van de inflatie plus 1 procentpunt.

Ten tweede schiet de huurbescherming in Nederland tekort. Huurbescherming biedt huurders
de zekerheid dat zij in hun huis kunnen blijven wonen, mits zij zich fatsoenlijk gedragen
en de huur betalen. Bovendien zijn huurbescherming en huurprijsbescherming complementair,
de ene vorm van bescherming is ineffectief als de ander niet functioneert. Tot 1 juli
2016 waren huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd de norm. Sindsdien biedt de wet
aan verhuurders van zelfstandige woonruimte de mogelijkheid om tijdelijke huurovereenkomsten
van maximaal twee jaar aan te bieden. Daarna moeten huurders in beginsel weer verhuizen.
Verhuurders van niet-zelfstandige woonruimte hebben de mogelijkheid om deze voor een
tijdelijke periode van maximaal vijf jaar aan te bieden.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening presenteerde dit voorjaar
plannen om huren meer te reguleren. Hij stelt onder andere voor het woningwaarderingsstelsel
verder uit te breiden en zo meer huurprijzen te reguleren8. Wat ontbreekt, is het beëindigen van het flexibele contract als aloude nieuwe norm.
Terwijl hiervoor is betoogd dat huurprijsregulering en huurbescherming samen ertoe
bijdragen dat de huurder een goede bescherming geniet. Het een doen en het ander nalaten
kan ertoe leiden dat huurders onnodig in kwetsbare, penibele en onzekere situaties
(blijven) verkeren, terwijl dat nooit de bedoeling van de wetgever is geweest.

Dit wetsvoorstel heeft als doel huurders meer zekerheid te bieden en te beschermen
tegen de negatieve gevolgen van de woningnood en ongelijke machtsposities. Het gebruik
van huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd dient weer de norm te worden. Daartoe
schrapt dit wetsvoorstel de mogelijkheid voor verhuurders om algemene tijdelijke huurovereenkomsten
aan te bieden voor zelfstandige woningen. Dat betekent dat de verruiming die per 1 juli
2016 is ingegaan op dit punt wordt teruggedraaid. Hiermee brengt het wetsvoorstel
een betere balans aan in de machtsverhoudingen tussen huurders en verhuurders. Een
positief gevolg daarvan is dat de leefbaarheid en sociale cohesie in wijken zullen
verbeteren en de explosieve stijging van de huren in de vrije sector wordt afgeremd.
Hiermee geeft de wetgever invulling aan de zorgplicht van de overheid voor voldoende
betaalbare woongelegenheid, dat is vastgelegd als sociaal grondrecht. En daarmee maakt
dit initiatiefwetsvoorstel ook waar wat in het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar,
vooruitkijken naar de toekomst» is uitgesproken: «Vaste huurcontracten blijven de
norm».

2. Aanleiding voor het wetsvoorstel

2.1. Juridisch-economische argumentatie

De noodzaak tot het reguleren van huurovereenkomsten volgt uit het sociale grondrecht
op betaalbaar wonen. Zo luidt artikel 22, tweede lid van de Grondwet: «Bevordering
van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid». In de toelichting
op het grondwetsartikel valt te lezen dat dit artikellid niet alleen het aantal woningen,
maar ook de kwaliteit ervan betreft. In het artikellid ligt eveneens besloten dat
huisvesting betaalbaar moet zijn, evenals gezond, veilig, passend en op de juiste
locatie: nabij werk en voorzieningen.9 Dit sociale grondrecht volgt op het mensenrecht op huisvesting, zoals opgenomen in
artikel 25 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.

Betaalbaar wonen is een grondrecht en een mensenrecht, omdat wonen een basisbehoefte
en eerste levensbehoefte is. Daarom is woonzekerheid belangrijk voor het welzijn van
mensen. Onzekerheid over je woonsituatie leidt tot fundamentele bestaansonzekerheid,
en bestaanszekerheid is nodig voor mensen om hun leven vorm te kunnen geven, om vrij
te zijn. Bestaanszekerheid is in dit geval afhankelijk van de contractvorm, de betaalbaarheid
van je woning, en de staat van de woning. Een eigenaar-bewoner van een goed onderhouden
woning met dalende hypotheeklasten, ervaart meer bestaanszekerheid dan een huurder
met een tijdelijk contract, almaar stijgende huren en een verhuurder die weigert de
woning te onderhouden.

Het huren van een woning voorziet in een eerste levensbehoefte. Leidend principe in
het Nederlandse beleid is dat een huurder daarbij bescherming behoeft tegen machtsmisbruik
door verhuurders. De machtsverhouding tussen huurders en verhuurders is immers ongelijk.10 Verhuurders beschikken over marktmacht. Die ongelijkheid kent verschillende oorzaken.
In de eerste plaats versterkt de woningnood de machtspositie van verhuurders. Door
het grote tekort aan woningen vinden huurders moeilijker een geschikte woning. Maar
ook bij voldoende aanbod van betaalbare woningen is behoefte aan regulering. Huurders
ondervinden namelijk hoge transactiekosten. Zittende huurders hechten relatief meer
waarde aan hun huidige woning dan de gemiddelde huurder en zouden daarom bereid zijn
meer te betalen dan de marktwaarde. Naast verhuizen is de zoektocht naar een geschikte
nieuwe woning een complex, tijdrovend en soms kostbaar proces.

Om die reden heeft de overheid huurbescherming en huurprijsbescherming in het leven
geroepen. Huurbescherming beschermt huurders tegen het opzeggen van de huurovereenkomst
door verhuurders op oneigenlijke gronden. Huurprijsbescherming beschermt huurders
tegen onaanvaardbaar hoge huurprijzen en huurprijsstijgingen. Beiden zijn nodig, omdat
huurprijsbescherming ineffectief is zonder huurbescherming en omgekeerd. Zo werd ook
onderkend bij de totstandkoming van de Nederlandse Huurwet van 1950.11 Indien huurprijsbescherming zou ontbreken, zou een verhuurder de huur kunnen verhogen
om de huurder zo te dwingen tot verhuizen. Bij het ontbreken van huurbescherming,
zou een verhuurder de huurovereenkomst kunnen beëindigen om de huurder zo te bewegen
alsnog een hogere prijs te aanvaarden.

2.2. Wettelijke bescherming van huurders in Nederland

Huurbescherming en huurprijsbescherming zijn twee instrumenten waarmee de overheid
invulling geeft aan haar zorgplicht voor voldoende betaalbare woongelegenheid. Zo
beschermt de overheid huurders tegen verhuurders die misbruik zouden maken van hun
machtspositie.

2.2.1. Huurprijsbescherming

In Nederland wordt sinds 1989 onderscheid gemaakt tussen gereguleerde huurovereenkomsten
en geliberaliseerde huurovereenkomsten. Gereguleerde huurovereenkomsten zijn onderworpen
aan een uitgebreid stelsel van huurprijsbescherming. Het leidende principe daarbij
is dat de hoogte van de huurprijs in verhouding moet staan tot de kwaliteit van de
woonruimte. Middels het woningwaarderingsstelsel wordt de kwaliteit van een woning,
gebaseerd op onder andere de oppervlakte, voorzieningen en WOZ-waarde, uitgedrukt
in een aantal punten, dat correspondeert met een maximale huurprijs. Tevens stelt
de overheid regels ten aanzien van de maximale toegestane huurverhoging. Ook heeft
de overheid bepaald dat verhuurders een inflatievolgend huurbeleid voeren op het niveau
van de organisatie, via de zogenaamde huursombenadering.

De aanvangshuur is bepalend voor de contractvorm. Was de aanvangshuurprijs destijds
lager dan de toen geldende liberalisatiegrens, dan betreft het een gereguleerd huurovereenkomst.
Was de aanvangshuur hoger, dan betreft het een geliberaliseerd huurovereenkomst. In
2022 is de liberalisatiegrens € 763,47.

Tot 2021 gold vrijwel geen huurprijsbescherming voor geliberaliseerde huurovereenkomsten.
De meest voorname bescherming was de bepaling dat de huurprijs slechts eens per 12
maanden mocht worden verhoogd. Per 1 mei 2021 is de Wet maximering huurprijsverhogingen
geliberaliseerde huurovereenkomsten van initiatiefnemer Nijboer in werking getreden.
Deze wet maximeert gedurende drie jaar de jaarlijkse huurprijsverhogingen voor woningen
met geliberaliseerde huurovereenkomsten op het niveau van de inflatie plus 1 procentpunt.

2.2.2. Huurbescherming

Als gevolg van het uitgebreide stelsel van huurbescherming waren huurovereenkomsten
voor onbepaalde tijd lange tijd de norm in Nederland. Een systeem van wetgeving regelt
de relatie tussen huurder en verhuurder. Tot 1 juli 2016 kon een verhuurder de huur
slechts opzeggen op grond van in de wet vastgelegde redenen, zoals het veroorzaken
van overlast of betalingsachterstanden. Slechts in een beperkt aantal gevallen kon
een woning tijdelijk worden verhuurd volgens het Burgerlijk Wetboek. Het ging tot
1 juli 2016 om:

• Huur die een gebruik van woonruimte betreft dat naar zijn aard slechts van korte duur
is. In dit geval geldt huurbescherming noch huurprijsbescherming voor woonruimte.
Het gaat dan bijvoorbeeld om vakantiewoningen.

• Verhuur van voor afbraak bestemde gemeentewoningen. Hiervoor geldt geen huurbescherming.

Daarnaast kende het Burgerlijk Wetboek voor de verhuurder een limitatief aantal opzeggingsgronden,
waarvan een aantal dient voor een situatie waarin sprake is van tijdelijk gebruik:

• Opnieuw bewonen door de verhuurder of voorgaande huurder, zogenaamde tussenhuur of
diplomatenclausule. Een verhuurder moet dan van tevoren aangeven dat de woning na
verloop van tijd weer beschikbaar moet komen voor hemzelf;

• Dringend eigen gebruik: de verhuurder zegt de huurovereenkomst op omdat hij de woning
zo dringend nodig heeft voor eigen gebruik dat niet kan worden gevergd dat de huurovereenkomst
wordt verlengd. Tot «dringend eigen gebruik» werd ook het huisvesten van doelgroepen
gerekend, zoals gehandicapten, studenten en ouderen.

In aanvulling op het Burgerlijk Wetboek, biedt de Leegstandswet de mogelijkheid om
ter voorkoming van onnodige leegstand, zonder huurbescherming te verhuren. Het gaat
dan om:

• Woonruimte in een gebouw dat in afwachting is van een andere bestemming, sloop, renovatie
of verkoop;

• Woonruimte in een huurwoning in afwachting van sloop op renovatie;

• Woonruimte in een te koop staande koopwoning.

De Wet doorstroming huurmarkt 2015 trad in werking op 1 juli 2016 en heeft de mogelijkheden
voor tijdelijke huur uitgebreid door de volgende maatregelen:

• De specifieke categorieën voor dringend eigen gebruik werden uitgebreid met het huisvesten
van jongeren, promovendi en grote gezinnen;

• De mogelijkheid van tijdelijke verhuur in de Leegstandswet werd uitgebreid met te
koop staande huurwoningen;

• De diplomatenclausule werd aangepast en verruimd, zodat het bij vertrek van een tussenhuurder
mogelijk wordt een nieuwe tussenhuurder te laten huren tot moment van terugkeer van
de eigenaar of de huurder;

• De wet introduceerde een nieuwe vorm van tijdelijk huren: huurovereenkomsten voor
bepaalde tijd, met een maximum duur van twee jaar voor zelfstandige woonruimte, en
vijf jaar voor onzelfstandige woonruimte.

Aan gebruik van huurovereenkomsten voor bepaalde tijd waren voorwaarden verbonden.
De maximale termijn voor zelfstandige woonruimte werd na amendering gesteld op twee
jaar.12 Voor een huurovereenkomst van twee jaar of korter geldt dat de huur van rechtswege
eindigt wanneer de termijn waarvoor zij is aangegaan, is verstreken. Gedurende deze
periode is de gewone huurprijsbescherming van kracht. Om te voorkomen dat huurders
worden geconfronteerd met een opvolgende reeks van tijdelijke overeenkomsten, regelt
de wet dat de huurder niet telkens opnieuw een overeenkomst van twee jaar of korter
kan worden aangeboden. De tweede overeenkomst geldt dan als aangegaan voor onbepaalde
tijd. Het is dus voor een verhuurder niet mogelijk om eenzelfde huurder een reeks
van tijdelijke huurovereenkomsten aan te bieden.

Bovendien stelde de wet eisen aan de inzet van tijdelijke huurovereenkomsten voor
bepaalde tijd door woningcorporaties. Woningcorporaties mogen dus niet generiek tijdelijke
huurovereenkomsten afsluiten.

2.3. Geschiedenis huurbescherming in Nederland

2.3.1. Wet doorstroming huurmarkt 2015

Met de Wet doorstroming huurmarkt 2015 wilde de toenmalige Minister voor Wonen de
flexibiliteit op de huurmarkt bevorderen en de prijs-/kwaliteitverhouding verbeteren,
en daarmee een belangrijke impuls geven aan betere doorstroming op de huurwoningmarkt
en het bestrijden van scheefheid.13 Voor huurders zou een toename van de mogelijkheden voor tijdelijk huren een vergroting
van het aanbod aan huurwoningen kunnen opleveren, doordat verhuurders woningen voor
de verhuur zouden aanbieden die anders leeg zouden staan omdat verhuurders in hun
situatie geen huurovereenkomst voor onbepaalde tijd zouden sluiten. De toenmalige
Minister schreef: «Omdat potentiële aanbieders van woonruimte soms wel willen verhuren,
maar niet vast willen zitten aan een huur voor onbepaalde tijd, en daar op dit moment
geen mogelijkheid voor bestaat, komt een deel van dit potentiële huuraanbod mogelijk
niet tot stand».14 De introductie van tijdelijke huurovereenkomsten bood geen extra flexibiliteit aan
huurders, omdat het huurders altijd al vrij stond huurovereenkomsten voor onbepaalde
tijd op te zeggen op elk moment, mits zij de opzegtermijn in acht nemen.

Huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd waren in Nederland voor inwerkingtreding van
de wet de norm. De toenmalige Minister bezwoer dat het zijn intentie was dat die de
norm zouden blijven. Daarbij erkende de Minister het risico dat de inzet van tijdelijke
huurovereenkomsten het stelsel van huurbescherming en huurprijsbescherming zou kunnen
ondermijnen. De Minister schreef: «Het is overigens uitdrukkelijk geenszins de bedoeling
om het uitgangspunt van het contract voor onbepaalde duur te verlaten en af te stappen
van het systeem waarbij tijdelijke verhuur de uitzondering op de hoofdregel is. Het
instrument van tijdelijke huur moet zo worden ingezet dat aan de essentie van de huur(prijs)bescherming
niet wordt afgedaan.»15

De Minister betoogde dat het niet te verwachten viel dat verhuurders ervoor zouden
kiezen hun woningen voortaan alleen nog voor korte tijd aan steeds verschillende huurders
te verhuren. Dat zou onaantrekkelijk zijn, omdat zij dan telkens maatregelen zouden
moeten treffen om de beëindiging van de huur te effectueren om te voorkomen dat huur
voor onbepaalde tijd zou ontstaan. Met veel wisselende huurders gaan ook veel frictieleegstand,
transactie-, bemiddelings- en mutatiekosten gepaard. De meeste verhuurders zouden
juist streven naar bestendige huurrelatie met hun huurders. Voor verhuurders zou het
alleen wenselijk zijn om tijdelijk te verhuren in specifieke gevallen.

Daarnaast bestond de vrees in het parlement en de samenleving dat sommige particuliere
verhuurders deze vorm van tijdelijke verhuur zouden gebruiken als een soort proeftijd,
waarbij zij elke huurovereenkomst voor onbepaalde tijd laten voorafgaan door een huurovereenkomst
voor bepaalde tijd. De toenmalige Minister bestempelde dit als «misbruik van deze
nieuwe vorm van tijdelijke verhuur» en hoopte die te voorkomen door de maximumtermijn
voor de toetsing van de aanvangshuur door de Huurcommissie te verlengen.

Deze overwegingen en uitgangspunten werden door de Kamer opgenomen in de motie-De
Vries.16 Die motie overweegt dat vaste huurcontracten de norm blijven en het onwenselijk is
als tijdelijke huurovereenkomsten op ruime schaal worden ingezet als proefperiode.
De motie verzoekt de regering te rapporteren of oneigenlijk gebruik achterwege is
gebleven.

De huidige regering stelt te willen vasthouden aan dit uitgangspunt. «Vaste huurovereenkomsten
blijven de norm», zo schrijven VVD, D66, CDA en ChristenUnie in het coalitieakkoord.17

2.3.2. Aanloop naar Wet doorstroming huurmarkt 2015

Nederland kende een lange traditie van sterke huurbescherming. Huurovereenkomsten
voor onbepaalde tijd waren de norm. Tijdelijke verhuur werd alleen toegestaan in uitzonderlijke
gevallen, waar een vaste huurovereenkomst onhaalbaar was. De uitzonderingen werden
gezien als een praktische oplossing voor specifieke problemen

In juli 2013 lanceerde de Amsterdamse woningcorporatie Stadgenoot een voorstel voor
generieke tijdelijke huurovereenkomsten van vijf jaar. Het idee kreeg steun van andere
Amsterdamse woningcorporaties, evenals de wethouders van de G4.

In de brief van 11 april 2014 kondigde de toenmalige Minister voor Wonen aan een wetsvoorstel
op te stellen om de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur te verruimen, onder meer
met uitbreiding van de specifieke categorieën van «dringend eigen gebruik» en de introductie
van algemene huurovereenkomsten voor bepaalde tijd.18 Deze uitbreiding volgde op gespreksrondes met diverse partijen die alle (met uitzondering
van de Woonbond) aan zouden hebben gegeven behoefte te hebben aan een verruiming van
de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur. Ook toen benadrukte de toenmalige Minister
dat de hoge kosten voor verhuurders hen ervan zouden weerhouden van massaal gebruik
van algemene huurovereenkomsten voor bepaalde tijd.

Begin 2015 diende het lid Schouten (ChristenUnie) een initiatiefvoorstel in bij de
Tweede Kamer met een voorstel voor starterscontracten van vijf jaar voor jongeren.
Het lid Schouten beoogde hiermee tijdelijke huurovereenkomsten mogelijk te maken voor
jongeren. Daarvoor voerde zij onder meer de volgende argumentatie aan. Jongeren die
het ouderlijk huis of de studentenwoningen willen verlaten en op zichzelf willen gaan
wonen, vinden immers vaak moeilijk een woning. Huren in de vrije sector of een koopwoning
is veelal te duur, voor sociale huurwoningen gelden doorgaans wachtlijsten. Destijds
bestonden reeds jongerenwoningen, maar als een jongere die aanvaardde ging opgebouwde
inschrijfduur verloren. Dit wetsvoorstel werd ondersteund door Minister Blok en werd
tegelijkertijd met de Wet doorstroming huurmarkt aangenomen door de Kamers.

2.3.3. Vaste huurovereenkomsten als norm

Tot de introductie van algemene huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd in 2016, betrof
tijdelijke verhuur altijd uitzonderingen voor specifiek omschreven gevallen.

Tot 1985 waren vormen van tijdelijk huren praktisch non-existent in Nederland. De
Huuropzeggingswet van 1918 verbood eenzijdige opzegging van huurovereenkomsten door
verhuurders, tenzij huurders niet aan fundamentele verplichtingen hadden voldaan,
zoals het betalen van de huur en het voorkomen van overlast.

Pas in 1985 introduceerde de Leegstandswet de mogelijkheid voor gemeenten om een vergunning
te verlenen aan eigenaar-bewoners om hun woning te verhuren. Tijdelijke verhuur was
alleen mogelijk in uitzonderlijke gevallen waarin vaste huurovereenkomsten niet mogelijk
waren en de woning anders leeg zou komen te staan. Het werd gezien als een specifieke
oplossing om leegstand tegen te gaan. Het ging om koopwoningen die te koop stonden
of huurwoningen die gesloopt of gerenoveerd zouden worden.

Pas vanaf 1997 zou vaker van tijdelijke verhuur gebruik gemaakt gaan worden, in eerste
instantie in het kader van stadsvernieuwing. Om de leefbaarheid van wijken te bevorderen,
stonden woningen die gesloopt zouden worden niet langer leeg, maar werden ze tijdelijk
verhuurd. Een tweede domein betrof studentenhuisvesting, waarbij de duur van de huurovereenkomst
beperkt was tot de duur van de studie. De rechter had het begrip «dringend eigen gebruik»
zo uitgelegd dat hier ook het verwezenlijken van een statutaire of ideële doelstelling
onder viel. Er zou sprake zijn van dringend eigen gebruik als de huurder is afgestudeerd
en de woonruimte aan een opvolgende student wordt verhuurd. In 2006 werd dit zogenaamde
campuscontract vastgelegd in de wet.

In de nasleep van de financiële crisis besloot de toenmalige regering in 2012 om de
mogelijkheden voor tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandswet verder te verruimen.
Huiseigenaren hoefden niet langer hun vergunning periodiek te verlengen, maar kregen
direct een vergunning voor een periode van vijf jaar. Bovendien werd de huurprijsbescherming
opgegeven voor dergelijke gevallen. Het argument voor deze verruiming luidde dat huiseigenaren
kampten met dubbele woonlasten, omdat zij moeite hadden hun woning te verkopen als
gevolg van de financiële crisis. Met gereguleerde huurprijzen konden ze onvoldoende
inkomen genereren om de hypotheeklasten te voldoen.19

2.4. Evaluatie algemene tijdelijke huurovereenkomsten.

De Wet doorstroming huurmarkt 2015 is in 2021 geëvalueerd op verzoek van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in het bijzonder is daarbij gekeken
naar de inzet en gevolgen van algemene huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd. De
conclusie luidt dat het wetsvoorstel het beoogde doel niet heeft bereikt, maar wel
grote nadelige effecten voor huurders met zich meebrengt.20

Zoals eerder gememoreerd meende de toenmalige Minister dat een toename van de mogelijkheden
voor tijdelijk huren een vergroting van het aanbod zou kunnen opleveren. Tegelijkertijd
stelde het kabinet dat vaste huurovereenkomsten de norm zouden blijven. Daarbij wees
de Minister expliciet op het risico voor het functioneren van het stelsel van huur(prijs)bescherming.

Uit de evaluatie blijkt dat particuliere verhuurders op dit moment meer gebruik maken
van tijdelijke contracten. In de toekomst lijkt het aantal particuliere verhuurders
dat met tijdelijke contracten werkt eerder te stijgen dan te dalen. Ruwweg de helft
van de nieuwe huurcontracten die deze groep sinds inwerkingtreding van de wet afsloot,
zijn tijdelijke huurcontracten. Vastgoed Belang, een belangenorganisatie voor particuliere
verhuurders, beaamt dat. Van de jaarlijks vrijkomende particuliere huurwoningen wordt
tussen de 27,0% en 34,4% verhuurd met een tijdelijk contract. Volgens Vastgoed Belang
gebruiken particuliere verhuurders tijdelijke huurovereenkomsten vooral genieriek
en doorgaans niet specifiek voor doelgroepen.

Andere onderzoeken bevestigen dit beeld. Uit het onderzoek Wonen in Amsterdam 2021
blijkt dat een groeiend aandeel van de bewoners van particuliere huurwoningen een
tijdelijk huurcontract heeft. Was dit in 2019 nog 28%, in 2021 gaat het al om 42%.
Onderzoekers wijzen erop dat dit mede tot gevolg heeft dat het aandeel dure huurwoningen
in Amsterdam groeit.21

Het is opvallend dat Vastgoed Belang expliciet aangeeft dat kleine verhuurders waarschijnlijk
ook tijdelijke huurovereenkomsten inzetten als een vorm van proeftijd. Dat wordt gerechtvaardigd
met het argument dat verhuurders dan minder risico lopen voor lange tijd te maken
te hebben met een huurder met problematisch gedrag. Door slechte ervaringen zouden
kleine verhuurders voorzichtig zijn geworden. Deze praktijk is in strijd met de expliciete
intenties van parlement en regering.

De conclusie luidt dat niet goed is vast te stellen of door de introductie van tijdelijke
huurcontracten de woningvoorraad meer optimaal wordt benut. Daarmee wordt niet voldaan
aan de doelstellingen van het wetsvoorstel. Het beeld is dat tijdelijke huurovereenkomsten
niet hebben gezorgd voor meer doorstroming. De generieke tijdelijke huurcontracten
leiden er vaak niet toe dat huurders na een tijdelijk contract doorstromen naar een
woning met huur voor onbepaalde duur of een koopwoning. Veel huurders ervaren geen
keuzevrijheid: een tijdelijk contract is vaak de enige optie om snel een woning te
vinden.

Uit de evaluatie blijken ook enkele negatieve neveneffecten: de huren stijgen sneller,
de leefbaarheid van buurten verslechtert, huurders ervaren meer onzekerheid en verhuurders
zetten tijdelijke overeenkomsten in als machtsmiddel. In de eerste plaats zou een
hogere omloopsnelheid in de huursector betekenen dat er ook vaker de mogelijkheid
is om de huur te harmoniseren. Zowel absoluut als relatief verhoogden particuliere
verhuurders de huur vaker bij harmonisatie tussen 2015 en 2020, in zowel de geliberaliseerde
als de gereguleerde sector. Hoewel niet een direct causaal verband valt vast te stellen,
valt wel te beredeneren dat in tijden van woningnood ongereguleerde huurprijzen sneller
stijgen als er meer mogelijkheden zijn de huur te verhogen naar een marktconform niveau
bij wisseling van huurder.

Gemeenten wijzen ten tweede op gevolgen voor de leefbaarheid, omdat huurders met tijdelijke
contracten minder investeren in de wijk in sociaal opzicht. De lagere betrokkenheid
zet de leefbaarheid onder druk. Gemeenten zien dat meer overlast wordt gemeld in wijken
waar tijdelijke verhuringen zich concentreren. Diverse fracties waarschuwden hiervoor
bij de parlementaire behandeling.22

Ten derde dragen tijdelijke huurovereenkomsten volgens de Woonbond bij aan psychische
en mentale problemen bij een deel van de huurders. Vooral jonge huurders hebben naast
een tijdelijke huurovereenkomst vaak ook een tijdelijke arbeidsovereenkomst. De opstelsom
van onzekerheden kan door huurders als belastend worden ervaren. Volgens internationaal
wetenschappelijk onderzoek heeft de woononzekerheid die gepaard gaat met tijdelijke
huurovereenkomsten een bewezen negatieve invloed op de mentale en fysieke gezondheid
van huurders.23 Britse onderzoekers concluderen dat onzeker wonen het vermogen van huurders ondermijnt
zich te «settelen» en van hun huis een thuis te maken. Tijdelijk huren draagt zo bij
aan gevoelens van angst en heeft een negatieve invloed op het vertrouwen en zelfrespect.24 Bovendien heeft de instabiliteit die met onzeker wonen gepaard gaat een negatieve
invloed op de schoolprestaties van kinderen.25

Een vierde neveneffect is dat de relatie tussen huurder en verhuurder mogelijk verslechtert.
Sommige particuliere verhuurders zouden verzoeken van huurders over achterstallig
onderhoud en gebreken minder honoreren en de tijdelijkheid van de huurovereenkomst
inzetten als machtsmiddel. Verhuurders zouden dreigen de huurovereenkomst niet te
verlengen als huurders een verzoek zouden indienen bij de huurcommissie. Datzelfde
geldt bij klachten over een hoger dan toegestane huur. Huurteams melden een toename
van intimidatie door sommige particuliere verhuurders.26

2.5. Gevolgen voor de volkshuisvesting

Tezamen met de voorgenomen regulering van de huurprijzen, is het mogelijk dat dit
wetsvoorstel tot gevolg heeft dat private verhuurders zich terugtrekken en hun woningen
verkopen. Theoretisch kan daarmee een verschuiving van de huur- naar de koopsector
optreden. Indien vergroting van de (private) huursector het doel is, zou dit een ongewenst
neveneffect van dit wetsvoorstel kunnen zijn.

Initiatiefnemers zijn van mening dat inperking van de huurbescherming geen geschikt
instrument is om segmenten binnen de Volkshuisvesting te vergroten, of te sturen op
verschuiving tussen segmenten. Initiatiefnemers zijn van mening dat de wetgever in
de eerste plaats moet afwegen welke huurbescherming en huurprijsbescherming noodzakelijk
is gegeven de ongelijke machtsposities van huurders en verhuurders. Vervolgens kunnen
overheden via andere instrumenten sturen op het gewenste aanbod, zoals grondpolitiek,
prestatieafspraken, subsidies etc.

2.6. Conclusie

De introductie van huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd hebben niet bijgedragen
aan een vergroting van het aanbod door meer optimaal gebruik van de woningvoorraad
– het doel van het toenmalig wetsvoorstel. Tegelijkertijd is een forse toename van
de inzet van deze huurovereenkomsten waarneembaar. Daarmee ondermijnt de Wet doorstroming
huurmarkt 2015 de intentie van de toenmalige Minister en het parlement dat vaste huurovereenkomsten
de norm blijven, een belofte die wordt herhaald door de huidige regering.

Destijds wees de Minister expliciet op het risico dat een toename van de inzet van
tijdelijke huurovereenkomsten het stelsel van huurbescherming en huurprijsbescherming
zouden kunnen ondermijnen. De inzet van tijdelijke huurovereenkomsten biedt verhuurders
meer mogelijkheden de huur te verhogen. Een tweede strijdigheid met de intenties van
de wetgever is misbruik van tijdelijke huurovereenkomsten als een vorm van proeftijd.

Tegelijkertijd kent het wetsvoorstel forse negatieve effecten, zoals hogere huurstijgingen,
een verslechterde positie voor huurders en een de leefbaarheid van wijken die achteruit
holt.27

Tezamen zijn dat overtuigende argumenten om de werking van de huurbescherming, zoals
die gold voor 2016, te herstellen, en daarmee ook de huurprijsbescherming te versterken.
Zo biedt de overheid huurders meer bescherming, en geeft daarmee invulling aan haar
zorgplicht voor voldoende betaalbare woongelegenheid.

3. Hoofdlijnen wetsvoorstel

3.1. Werking wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel heeft als doel de huurders beter te beschermen, middels versterking
van de huurbescherming. Het wetsvoorstel regelt daarom dat introductie van algemene
huurovereenkomsten voor bepaalde tijd voor zelfstandige woonruimte wordt teruggedraaid.
Deze wijziging leidt ertoe dat verhuurders in de regel alleen vaste huurovereenkomsten
kunnen aanbieden, dat wil zeggen: huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd.

Tijdelijke verhuur blijft daarmee mogelijk onder specifieke voorwaarden. Het gaat
om:

• Het opnieuw bewonen door de verhuurder of voorgaande huurder (tussenhuur/diplomatenclausule);

• Doelgroepencontracten van vijf jaar, op basis van specifieke categorieën voor dringend
eigen gebruik, bijvoorbeeld voor jongeren, studenten, promovendi, ouderen en gehandicapten;

• Verhuringen naar aard van korte duur, zoals vakantieverhuur;

• Ter voorkoming en vermindering van onnodige leegstand op basis van artikel 15 en 16
van de Leegstandswet;

• Generieke tijdelijke verhuur van maximaal vijf jaar voor onzelfstandige woonruimte.

3.2 Overgangsrecht

Dit wetsvoorstel is direct van toepassing op alle nieuwe huurovereenkomsten. Omdat
deze overeenkomsten per definitie tijdelijk zijn, zal de wetswijziging binnen jaren
van toepassing zijn op alle huurovereenkomsten.

3.3. Handhaving

Voor handhaving wordt aangesloten bij de gebruikelijke handhaving van het Burgerlijk
Wetboek. Overeenkomsten tussen huurder en verhuurder zijn privaatrechtelijke overeenkomsten.
Indien een van de partijen meent dat de overeenkomst wordt geschonden, kan deze partij
zich wenden tot de rechter. Bij huurbescherming is sprake van dwingend recht. Indien
partijen in de overeenkomst afwijken van hetgeen bij wet is bepaald, is dat deel van
de overeenkomst nietig. Dit betekent dat de wet sterke bescherming aan huurders biedt.
Indien een huurder weigert te vertrekken, is het aan de verhuurder om ontbinding van
de overeenkomst en ontruiming van de woonruimte te eisen. In het geval sprake is van
een overeenkomst voor onbepaalde tijd, zal naar verwachting de rechter de huurder
in het gelijk stellen. Op dit moment heeft de huurcommissie geen rol in het beoordelen
van de rechtmatigheid van tijdelijke huurovereenkomsten. Het is denkbaar dat verhuurders
vaker ongewenst gedrag zullen vertonen om huurders alsnog tot verhuizen te bewegen,
zoals intimidatie. Initiatiefnemers menen dat dergelijk gedrag hard moet worden aangepakt.
Op aandringen van de Tweede Kamer bereid de regering een wetsvoorstel voor dat gemeenten
meer instrumenten geeft om op te treden tegen ongewenst gedrag van verhuurders. Een
uiterste consequentie kan zijn dat de gemeente besluit de vergunning in te trekken.

3.4. Evaluatie

Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatiebepaling. Binnen vijf jaar na inwerkingtreding,
dient de verantwoordelijk Minister een onafhankelijke evaluatie te laten uitvoeren.

4. Verhouding tot hoger recht

4.1. Grondwet

Het recht op huisvesting is een sociaal grondrecht en bevat een zorgplicht voor de
overheid ter bevordering van voldoende betaalbare woongelegenheid. Deze waarborg is
neergelegd in artikel 22, tweede lid van de Grondwet. De voorliggende initiatiefwet
beoogt de uitvoering van deze zorgplicht te verbeteren.

Het versterken van de huurbescherming impliceert een inmenging in het eigendomsrecht
in de zin van artikel 14 van de Grondwet. Dit artikel bepaalt dat onteigening slechts
is toegestaan in algemeen belang en tegen een vooraf verzekerde schadeloosstelling.
Het artikel legt de wetgever op om bij of krachtens de wet voorschriften te stellen
over onteigening. Tevens bepaalt de Grondwet dat er in de gevallen bij of krachtens
de wet bepaald, recht op schadeloosheidsstelling of tegemoetkoming in de schade bestaat
indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of
onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt. De voorgestelde
huurprijsbescherming voldoet aan deze grondwettelijke vereisten. De wet beoogt huurders
beter te beschermen tegen misbruik van hun machtspositie door verhuurders. Dit zal
voor verhuurders niet leiden tot verlies op de exploitatie, omdat het rekenen van
een redelijke huur mogelijk blijft. De beperkingen die verhuurders ondervinden dankzij
deze wet zijn derhalve proportioneel. De introductie van algemene tijdelijke huurovereenkomsten
waren juist een recente uitzondering op de geldende norm van gebruik van huurovereenkomsten
voor onbepaalde tijd. Dit wetsvoorstel herstelt die situatie.

4.2. Internationaal recht

4.2.1. Eigendomsrecht

Het herstellen van de huurbescherming is een beperking van het eigendomsrecht als
bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens. Het artikel schrijft voor dat met de bescherming van het eigendomsrecht
op geen enkele wijze het recht aan wordt getast dat een staat heeft om wetten toe
te passen, die als noodzakelijk worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren
in overeenstemming met het algemeen belang of om de betalingen van belastingen of
andere heffingen of boetes te verzekeren.

Een regulering van het eigendomsrecht is slechts toelaatbaar indien ze gerechtvaardigd
is. Dit houdt in dat voldaan moet zijn aan vier voorwaarden:

• De maatregel moet bij wet voorzien zijn. Dat betekent dat de beperking voldoende toegankelijk,
precies en voorzienbaar in de toepassing moet zijn.

De beoogde regulering is rechtmatig omdat deze middels dit wetsvoorstel verankerd
is in nationale wetgeving, en omdat voorzien is in overgangsrecht voor bestaande tijdelijke
huurovereenkomsten, waardoor de beperking voorzienbaar is. Daarmee is voldaan aan
het criterium dat de regulering van het eigendomsrecht bij wet moet zijn voorzien.

• De beperking moet noodzakelijk zijn in het algemeen belang. Dit wil zeggen dat de
maatregel een legitiem doel dient en met de maatregelen het beoogde effect wordt bereikt.

Het algemene belang dat dit wetsvoorstel dient, is het recht op betaalbare huisvesting,
zoals dat is vastgelegd in artikel 22 van de Grondwet. Het zorgen voor voldoende betaalbare
en geschikte woonruimte is een opdracht voor de overheid.

Ondanks het feit dat er volop woningen worden bijgebouwd, is sprake van veel schaarste.
De wachtlijsten voor sociale huisvesting zijn in veel steden lang, en middeninkomens
verdienen net te veel om in aanmerking te komen voor sociale huur. Dat maakt dat veel
woningzoekenden, zoals starters en woningzoekenden met een middeninkomen, zijn aangewezen
op de particuliere huur en gezien de schaarste in een zeer afhankelijke relatie komen
met hun verhuurder. Daar waar de verhuur van deze schaarse particuliere huurwoningen
leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten, is het noodzakelijk dat er maatregelen
worden genomen om de mogelijkheden van deze doelgroep op de woningmarkt te verbeteren.
Zoals ook uitgebreid toegelicht in deze memorie, poogt dit wetsvoorstel dat te doen.
De regulering brengt een betere balans aan tussen huurders en verhuurders door de
huurder weer recht op huurbescherming te geven. Het wetsvoorstel is daarmee in overeenstemming
met het bovengenoemde internationale recht.

• Er moet sprake zijn van een «fair balance» tussen de mate van regulering van het eigendomsrecht
van woningeigenaren en het daarmee gediende algemeen belang.

De maatregel is proportioneel omdat «slechts» de mogelijkheid van het tweejarige contract
wordt teruggedraaid. Hoewel initiatiefnemer dit wenselijk acht, wordt huurprijs bijvoorbeeld
niet gereguleerd. Ook laat het wetsvoorstel vormen van tijdelijke verhuur op basis
van het Burgerlijk Wetboek en de Leegstandswet in stand, waaronder enkele vormen van
tijdelijk verhuren aan specifieke doelgroepen. Het is daarmee een beperkte regulering
van het eigendomsrecht. In de huidige situatie ontbreekt een «fair balance» tussen
de positie van huurder en verhuurder. Deze maatregel draagt juist bij aan eerlijkere
verhouding tussen verhuurder en huurder, zonder dat verder wordt getornd aan het kunnen
verhuren en investeren in woningen.

• Bestaan er toereikende procedurele waarborgen voor betrokkenen?

De situaties om huurcontracten onder omstandigheden, zoals o.a. dringend eigen gebruik,
blijven in stand. Het is altijd mogelijk om voor verhuurder en huurder een gang naar
de rechter te vinden een geschil aangaande de huurovereenkomst voor te leggen.

4.2.2. Vrij verkeer van diensten

Een dienst die valt onder de Dienstenrichtlijn is gedefinieerd als elke economische
activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt.28 Verhuur en huur van woningen is het verrichten of ontvangen van een dienst. Beperkingen
zijn alleen toegestaan wanneer dat noodzakelijk is omwille van het algemeen belang
dat met deze beperking wordt gediend en dit middel geschikt is om het nagestreefde
doel te bereiken en dat het niet verder gaat dan wat nodig is om dat doel te bereiken.29 Onder de vorige paragraaf aangaande het eigendomsrecht is reeds ingegaan op het algemene
belang en de noodzakelijkheid. Het herstellen van de huurbescherming is daarnaast
ook een geschikt middel omdat louter op die manier gewaarborgd wordt dat de huurder
(evenals vroeger het geval was) een voldoende sterke positie heeft ten opzichte van
de verhuurder.

Daarnaast is het zo het doel niet met een minder vergaand middel kan worden bereikt.
De destijdse invoering van de mogelijkheid tot tijdelijke huurcontracten voor zelfstandige
woonruimten heeft de huurder in een te vergaande afhankelijkheid gebracht ten opzichte
van de verhuurder. Dit is in deze memorie en in de evaluatie van de Wet doorstroming
huurmarkt ook nadrukkelijk aan de orde gekomen. Dit wetsvoorstel herstelt louter de
oude situatie zoals deze heeft bestaan voor de invoering van de Wet doorstroming huurmarkt
en houdt bovendien de mogelijkheid om onzelfstandige woonruimten tijdelijk te verhuren,
wel in stand. Er is geen minder vergaande manier om de huurbescherming te herstellen.

4.2.3. Vrij verkeer van kapitaal

Het herstel van de huurbescherming kan een beperking van het vrij verkeer van kapitaal30 inhouden omdat het grensoverschrijdende investeringen kan ontmoedigen31 vanwege het de situatie dat woningen niet met tijdelijke contracten kunnen worden
verhuurd. De maatregel zou immers potentieel niet-ingezeten kunnen ontmoedigen om
in Nederland in onroerend goed te investeren vanwege de geldende huurbescherming.
Allereerst wensen de initiatiefnemers op te merken dat de beperking op het vrij verkeer
naar hun inschatting verwaarloosbaar is. De maatregel beperkt het doen van investeringen
in woningen niet. Slechts de wijze van het verhuren, wordt gereguleerd met de regel.
Geenszins wordt het aankopen van woningen of de prijs waartegen wordt verhuurd met
deze maatregel beïnvloed. Indien dit voorstel al een beperking van het vrij verkeer
van kapitaal zou kunnen inhouden dan zijn de indieners van mening dat deze maatregel
gerechtvaardigd is vanwege een dwingende reden, die bovendien proportioneel en niet-discriminerend
is.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdelen A en B

De in artikel I, onderdeel A, voorgestelde aanpassing is technisch van karakter en
vloeit voort uit de voorgestelde aanpassing in artikel 7:271, eerste lid, van het
BW. Met dit onderdeel vervalt het tweede lid van artikel 7:249, dat thans een regel
vervat over toetsing bij de huurcommissie van tweejarige contracten. Nu onderdeel
B in artikel 7:271 het tweejarige contract voor zelfstandige woningen in zijn geheel
doet vervallen, maakt dat dit artikel analoog hieraan ook dient te vervallen. Het
tweejarig contract is dan immers geen wettelijke mogelijkheid meer, waardoor hier
ook geen toetsingsrol meer speelt voor de huurcommissie.

Artikel I, onderdeel B, behelst de voorgestelde wijziging van artikel 7:271, eerste
lid, van het BW waarbij de mogelijkheid van het tweejarig contract voor zelfstandige
woonruimten niet meer mogelijk is. Artikel 7:271 is nu zo opgesteld dat tijdelijke
huurcontracten in het geval van woonruimten niet automatisch eindigen door huurverloop
van tijd. Voor tweejarige contracten zelfstandige woningen, en vijfjarige contracten
voor onzelfstandige woningen, geldt wel dat deze eindigen door verloop van huurtijd.
Daarom bepaalt artikel 7:271 dat het niet eindigen van huurcontracten van zelfstandige
woonruimten door verloop van huurtijd, alleen niet eindigt wanneer langer dan twee
jaar wordt verhuurd. Anders gezegd; huurcontracten tot twee jaar eindigen wel door
verloop van huurtijd. De wijziging stelt voor dat elke verhuur van zelfstandige woonruimte
niet eindigt door verloop van huurtijd. De bepaling dat dit louter geldt «in geval
dat er langer dan twee jaar is verhuurd» komt daarmee te vervallen waardoor de huurbescherming
voor huurders voor elk huurcontract geldt voor zelfstandige woonruimten. De mogelijkheid
om onzelfstandige woonruimten tot vijf jaar tijdelijk te verhuren, blijft wel behouden.

Artikel II

In dit wordt het overgangsrecht bepaald, dat voorschrijft dat de wijzigingen van dit
wetsvoorstel niet van toepassing zijn op huurovereenkomsten die vóór het in werking
treden van dit wetsvoorstel zijn gesloten. Anders gezegd; de wijzigingen van dit wetsvoorstel
gelden ten aanzien van nieuw te sluiten huurovereenkomsten en raken bestaande (tijdelijke)
huurovereenkomsten niet.

Artikel III

Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatiebepaling. Binnen vijf jaar na inwerkingtreding,
dient de verantwoordelijk Minister een onafhankelijke evaluatie te laten uitvoeren.
Dit om tegen die tijd te bezien welke invloed dit wetsvoorstel heeft ten aanzien van
de (particuliere) huurmarkt.

Artikel IV

Dit artikel regelt de inwerkingtreding en bepaalt dat deze geschiedt bij koninklijk
besluit.

Artikel V

Dit artikel voorziet in een citeertitel voor deze wet.

Nijboer Grinwis