Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : 36171 Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport inzake wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafrecht BES, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafvordering BES in verband met de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden (strafbaarstelling gebruik persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden)

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 4 mei 2022 en het nader rapport d.d. 5 juli 2022, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 februari 2022, nr. 2022000452,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 4 mei 2022, nr. W16.22.0024/II, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling
of de Afdeling advisering) aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen ten aanzien
van de reikwijdte van de strafbaarstelling, de strafuitsluitingsgrond, de verwachte
uitvoeringslasten, de weergave van de internetconsultatiereacties in de memorie van
toelichting en de strafbaarstelling van doxing in Caribisch Nederland. De Afdeling
is van oordeel dat het voorstel aanpassing behoeft en dat de toelichting op bepaalde
punten dient te worden aangevuld. Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende
in.

Bij Kabinetsmissive van 24 februari 2022, no.2022000452, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten
in verband met de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins
ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden (strafbaarstelling
gebruik persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel introduceert de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden. Deze gedragingen maken inbreuk op de persoonlijke levenssfeer
van slachtoffers en kunnen schadelijk zijn voor de democratische rechtsstaat en de
instituties die daarvan deel uitmaken.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de wens van de regering
om het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden strafbaar te stellen.
Mede in het licht van de ruime reikwijdte van de beoogde strafbaarstelling moeten
de uitvoeringslasten nader worden gemotiveerd. De Afdeling adviseert verder af te
zien van het bestanddeel «zich verschaffen» in de delictsomschrijving, alsmede van
een bijzondere strafuitsluitingsgrond. Verder maakt zij een opmerking over verwerking
van de internetconsultatie en vraagt zij aandacht voor Caribisch Nederland. In verband
met deze opmerkingen adviseert de Afdeling het wetsvoorstel en de toelichting aan
te passen.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel heeft betrekking of het onderwerp «doxing». Dit woord is afgeleid
van het Engelse «docs» en ziet op het openbaar maken van iemands privéinformatie.2 In het rapport «Online ontspoord» van het Rathenau Instituut wordt doxing omschreven
als «het openbaar maken van iemands persoonlijke, sensitieve en privéinformatie zoals
adres, telefoonnummer, paspoort, werkgever, gegevens van familie en foto’s van iemands
kinderen».3 Rond het jaar 2000 wordt voor het eerst doxing gesignaleerd, maar sinds de coronapandemie
heeft dit fenomeen een vlucht genomen. Over de precieze omvang van doxing is echter
nog weinig bekend.4

De redenen van mensen om aan doxing te doen, zijn niet eenduidig. Waar sommigen hieruit
enkel plezier willen halen, zetten anderen doxing in als middel om politieke of maatschappelijke
doelen te bereiken. Het Rathenau Instituut kwalificeert doxing als een vorm van «digitaal
vigilantisme», waarbij de drijfveer morele afkeuring en eigenrichting is. Doxing wordt
schadelijk geacht omdat privéinformatie van slachtoffers online gemakkelijk misbruikt
kan worden, bijvoorbeeld om iemand te bedreigen of diens werkgever lastig te vallen.
Het kan bovendien leiden tot (online) zelfcensuur omdat personen bang zijn zelf slachtoffer
te worden van doxing.5

Het wetsvoorstel beperkt zich tot doxing voor intimiderende doeleinden. Met het voorstel
wordt het strafbaar om persoonsgegevens van een ander of een derde te verschaffen,
verspreiden of anderszins ter beschikking stellen met het oogmerk die ander vrees
aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of hem in de uitoefening
van zijn ambt of beroep ernstig te (laten) hinderen. Op het misdrijf wordt een gevangenisstraf
van ten hoogste een jaar of een geldboete van de derde categorie gesteld.6

Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan de breed gesteunde motie Michon-Derkzen c.s.7 In de motie wordt overwogen dat doxing in toenemende mate voorkomt richting onder
meer hulpverleners, journalisten, wetenschappers en politici, en grote gevolgen heeft
voor de veiligheid van deze personen.

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt vermeld dat doxing met intimiderende
doeleinden een grote impact kan hebben op de slachtoffers en hun naasten, de groep
waartoe zij behoren of de organisatie waarvoor zij werkzaam zijn. Het verspreiden
van bijvoorbeeld het woonadres of de naam van de school van hun kinderen maakt de
drempel lager om de slachtoffers of hun naasten fysiek te confronteren. Dit leidt
ertoe dat personen vrezen voor hun eigen veiligheid en die van hun naasten, omdat
zij niet kunnen voorzien hoe voor hen onbekenden met deze informatie zullen omgaan
in de fysieke wereld. Daarom passen zij hun gedrag aan en voelen zij zich minder vrij
in hun doen en laten.

In sommige gevallen leidt doxing daadwerkelijk tot anonieme, collectieve en gecoördineerde
acties tegen het slachtoffer.8 Ook organisaties, en gedragszagers daarbinnen, kunnen zich door doxing gedwongen
voelen om hun handelwijze aan te passen. Op die manier kan doxing met intimiderende
doeleinden invloed uitoefenen op het functioneren van de democratische rechtsstaat
en haar instituties.9

De Afdeling onderschrijft dat doxing met intimiderende doeleinden grote impact kan
hebben op slachtoffers en hun naasten. Daarnaast kan doxing in bepaalde gevallen een
potentiële bedreiging vormen voor het functioneren van de democratische rechtstaat.
De Afdeling onderschrijft daarom de wens van de regering om te komen tot strafbaarstelling
van het verspreiden of ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden. Niettemin heeft zij enkele opmerkingen over de voorgestelde strafbaarstelling.

2. Reikwijdte van de strafbaarstelling

Het wetsvoorstel heeft als doel doxing met intimiderende doeleinden strafbaar te stellen.
De voorgestelde strafbaarstelling is ruim omschreven en omvat een gevarieerd palet
aan situaties. In de toelichting worden voorbeelden aangehaald van politieagenten,
journalisten, opiniemakers, wetenschappers, politici en bestuurders die vanwege hun
werk of functie het slachtoffer van doxing worden.10 Deze voorbeelden zijn ook in lijn met de motie die de aanleiding vormt voor dit wetsvoorstel.
In de toelichting wordt echter vermeld dat de strafbaarstelling, in tegenstelling
tot in Frankrijk, niet is beperkt tot «bepaalde beroepsgroepen of personen», omdat
op voorhand niet goed is te bepalen welke beroepsgroepen hiermee zullen worden geconfronteerd
en omdat het effect op slachtoffers niet samenhangt met hun beroep.11

Binnen de ruime strafbaarstelling zoals voorgesteld vallen dus situaties waarin personen
niet vanwege hun ambt, beroep of maatschappelijke functie met doxing worden geïntimideerd.
In de toelichting worden hiervan echter geen voorbeelden genoemd. Om beter zicht te
krijgen op de situaties waar het hier om gaat, acht de Afdeling dat wel gewenst. Zij
denkt hierbij aan iemand die een foto en telefoonnummer van een ex-partner op een
online forum zet, een buurtbewoner die het adres van een zedendelinquent in de buurtapp
rondstuurt of een slachtoffer dat de volledige naam van een verdachte in een strafzaak
via sociale media verspreidt.

Het is evident dat voornoemde situaties bedreigend kunnen zijn voor de betrokkenen.
De Afdeling begrijpt in dat licht gezien de wens om doxing ook in dergelijke situaties
strafbaar te stellen. Deze situaties kunnen echter onderscheiden worden van situaties
waarin personen geïntimideerd worden wegens hun ambt, beroep of maatschappelijke functie
en die kunnen doorwerken in het functioneren van de democratische rechtsstaat en haar
instituties. De strafbaarstelling van doxing in andere situaties behoeft daarom in
de motivering zelfstandig aandacht. De Afdeling acht de toelichting op dit punt nog
niet toereikend.

De ruime reikwijdte van de strafbepaling in het voorstel lijkt met name te zijn ingegeven
doordat het moeilijk is tot afbakening te komen van beroepsgroepen die met doxing
worden geconfronteerd. De Afdeling constateert dat het Wetboek van Strafrecht meer
bepalingen bevat die specifiek gericht zijn op personen met een bepaald ambt, beroep
of maatschappelijke functie.12 Dit argument acht de Afdeling daarom niet overtuigend. Zij begrijpt het wetsvoorstel
zo dat omdat doxing (ook) een bedreiging kan zijn voor personen die niet tot de in
de toelichting genoemde beroepsgroepen behoren, gekozen is voor een ruime strafbaarstelling.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de strafbaarstelling van
doxing in gevallen waarin dit geen verband houdt met het ambt, beroep of de maatschappelijke
functie van slachtoffer en hiervan voorbeelden te noemen in de toelichting.

2. Reikwijdte van de strafbaarstelling

Een ieder kan slachtoffer worden van doxing. Dat kan zijn vanwege een functie of vanwege
bepaalde overtuigingen, als het slachtoffer bijvoorbeeld volksvertegenwoordiger of
wetenschapper is, maar ook om meer persoonlijke redenen, als de dader bijvoorbeeld
een rancuneuze ex-partner is. De impact die doxing op het slachtoffer kan hebben,
hoeft niet samen te hangen met diens beroep of functie, de aard van de gegevens die
worden verspreid en de kring waarbinnen dit gebeurt zal hiervoor in sommige gevallen
meer bepalend zijn. Daarom wordt een strafbaarstelling met een ruime reikwijdte voorgesteld.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling over de reikwijdte van de strafbepaling
is de memorie van toelichting aangevuld. De aangedragen voorbeelden zijn aan de toelichting
toegevoegd en in verschillende passages is gewezen op de impact die doxing kan hebben
op slachtoffers die niet tot bepaalde beroepsgroepen behoren. De door de Afdeling
aangehaalde passage over de keuze om de strafbaarstelling niet tot bepaalde beroepen
te beperken is aangepast om te verduidelijken dat iedereen mogelijk slachtoffer kan
worden van doxing en daartegen moet worden beschermd. In de gevallen waarin iemand
vanwege zijn ambt of beroep slachtoffer wordt van doxing kan de impact verder reiken
dan het slachtoffer en diens directe omgeving. Het kan er bijvoorbeeld toe leiden
dat mensen bepaalde functies niet meer durven te vervullen. Ook kan het functioneren
van de democratische rechtsstaat gevaar lopen omdat belangrijke functionarissen en
organisaties hun taken niet meer ongehinderd kunnen uitvoeren. In die gevallen zal
een hogere strafeis aangewezen kunnen zijn. Het voorgestelde strafmaximum biedt daartoe
voldoende ruimte.

3. Verwachte uitvoeringslasten

Gegeven de ruime strafbaarstelling zoals onder punt 2 is beschreven, is te meer van
belang dat de gevolgen daarvan voor de uitvoering zorgvuldig worden bezien. De Afdeling
vindt de toelichting in dat opzicht niet toereikend.

In de toelichting wordt aangegeven dat er weinig informatie is over de omvang van
het fenomeen doxing in Nederland, maar dat er een toename van het gebruik van sociale
media voor «ontoelaatbare uitingen» is te zien.13 In de uitvoeringsparagraaf wordt geconcludeerd dat de structurele gevolgen voor de
uitvoering, en als gevolg daarvan de financiële consequenties, van het wetsvoorstel
beperkt zullen zijn en kunnen worden opgevangen binnen de begrotingen van politie,
openbaar ministerie en de rechtspraak. Dit wordt onder meer gebaseerd op de overweging
dat een deel van de slachtoffers ook thans naar de politie stapt, waarbij ook nu een
afweging van de strafwaardigheid moet worden gemaakt.

Verder is aangegeven dat slachtoffers ook via internettussenpersonen de gewraakte
content ontoegankelijk kunnen maken. Daarnaast wordt opgemerkt dat uiterlijk twee
jaar na de inwerkingtreding van de wet een invoeringstoets wordt uitgevoerd om te
bezien of deze aanname van beperkte uitvoerings- en financiële gevolgen klopt.

De Afdeling acht deze toelichting onvoldoende. In algemene zin kan worden gesteld
dat online criminaliteit toeneemt en complexer wordt, terwijl de digitale (opsporings)capaciteit
bij politie en het OM beperkt is en onder druk staat.14 Dit noopt ertoe dat bij nieuwe strafbaarstellingen van (mede) in het digitaal domein
gepleegde gedragingen in het bijzonder aandacht wordt besteed aan de uitvoerings-
en handhavingcapaciteit. Met het wetsvoorstel wordt een strafbaarstelling geïntroduceerd
waarvan het blijkens de toelichting niet alleen de bedoeling is een norm te codificeren,
maar om een bepaalde gedraging daadwerkelijk aan te pakken. Ook is – zoals in punt
2 van dit advies aangegeven – gekozen voor een strafbaarstelling met een ruim toepassingsbereik.
In dergelijke gevallen geldt des te meer dat zorgvuldig een schatting gemaakt dient
te worden van de omvang van de problematiek, de benodigde (opsporings)capaciteit en
de prioritering in relatie tot andere strafbare gedragingen. De keuze om een brede
vorm van doxing strafbaar te stellen en effectief te willen handhaven leidt met de
beperkt beschikbare capaciteit immers tot een lagere prioritering en minder menskracht
voor andere delicten.

De Afdeling begrijpt dat een kwantitatieve inschatting van de uitvoerings- en handhavingslasten
voor de nieuwe strafbaarstelling lastig is te maken, maar acht in dat geval een nadere
motivering op zijn plaats om tot de conclusie te komen dat deze lasten beperkt zullen
zijn. Hierbij wordt ook verwezen naar het advies van het College van procureurs-generaal
dat, mede na een vergelijking met het aantal zaken van belaging, vooralsnog uitgaat
van 1500 zaken op jaarbasis.15 Verder gaat de toelichting maar zeer beperkt in op de benodigde capaciteit voor de
nieuwe strafbaarstelling en de vraag hoe hierin wordt voorzien. In verband daarmee
wordt ook niet ingegaan op de betekenis van het wetsvoorstel voor de wijze waarop
de prioriteiten zullen worden gesteld, gelet op de doelstelling om ook andere vormen
van (digitale) criminaliteit aan te pakken.

De Afdeling adviseert om, met inachtneming van het voorgaande, nader de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van het voorstel te motiveren en daarbij in te gaan op de capaciteit
en prioritering in de strafrechtketen. Ook wordt geadviseerd om, conform kabinetsbeleid,16 de invoeringstoets een jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel uit te voeren.

3. Verwachte uitvoeringslasten

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van het voorstel nader te motiveren is de memorie van toelichting aangevuld.

Conform kabinetsbeleid zal de invoeringstoets worden uitgevoerd op het vroegst mogelijke
moment waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van dit wetsvoorstel
in de praktijk en in dit geval over de gevolgen daarvan voor politie en openbaar ministerie.17 Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op dit
punt aangepast. Als het na een jaar mogelijk is om te beoordelen of de aannames die
zijn gehanteerd bij het beoordelen van de financiële consequenties van dit wetsvoorstel,
zal de invoeringstoets na een jaar worden uitgevoerd. Mocht hiervoor meer tijd nodig
zijn omdat binnen een jaar nog niet voldoende zaken zijn afgerond, dan zal de invoeringstoets
zo snel mogelijk daarna worden uitgevoerd. De invoeringstoets zal in ieder geval uiterlijk
twee jaar na inwerkingtreding van de wet worden uitgevoerd.

4. Strafbaarstelling van «zich verschaffen»

De voorgestelde strafbaarstelling van doxing ziet op drie gedragingen: het zich verschaffen,
het verspreiden en het anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden. In de toelichting wordt uiteengezet dat onder «zich verschaffen»
gedragingen worden geschaard die zijn «gericht op het in het bezit krijgen van de
persoonsgegevens». Hierbij wordt actief handelen verondersteld van degene die zich
gegevens verschaft. Het maakt voor de strafbaarstelling niet uit of deze gegevens
zelfstandig worden verzameld of worden verkregen van derden. Indien gegevens via een
derde worden verkregen, kan er volgens de toelichting ook overlap zijn met het verspreiden
of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens. Als voorbeeld wordt genoemd
dat iemand via sociale media oproept tot het delen van persoonsgegevens en daarbij
zelf ook persoonsgegevens verspreidt.18

Het bestanddeel «zich verschaffen» geeft een ruime reikwijdte aan de strafbaarstelling.
Een enkele zoekopdracht via een internetzoekmachine lijkt voldoende te zijn om te
spreken van (een poging tot) het zich verschaffen van persoonsgegevens. Als deze gedraging
én het oogmerk bewezen kunnen worden, is iemand strafbaar.19 Het verzamelen van persoonsgegevens hoeft dus niet op wederrechtelijke wijze plaats
te vinden, zoals bij diefstal20 of hacken21 het geval is. De informatie die wordt verkregen, hoeft naar haar aard evenmin strafwaardig
te zijn.22 Zoals in de toelichting wordt erkend, dient het strafrecht te worden ingezet als
ultimum remedium.23 Uit de toelichting blijkt in dat licht bezien onvoldoende waarom de voorgestelde
delictsomschrijving zich ook uitstrekt tot het enkel «zich verschaffen» van persoonsgegevens.

De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de kern van het strafbare verwijt bij
doxing betrekking heeft op het verspreiden van persoonsgegevens. Pas als iemand kenbaar
maakt dat hij een persoonsgegeven zoekt, in bezit heeft of met anderen deelt, kunnen
de schadelijke gevolgen optreden die de wetgever beoogt te voorkomen met dit wetsvoorstel.
In de toelichting wordt opgemerkt dat dergelijke gedragingen in een aantal gevallen
al onder bestaande strafbaarstellingen vallen.24 In de overige gevallen zullen de gedragingen kunnen worden aangemerkt als «verspreiden»
of «anderszins ter beschikking stellen» in de zin van de voorgestelde strafbaarstelling
van doxing. Het opnemen van het delictsbestanddeel «zich verschaffen» in deze strafbepaling
draagt dus niet (direct) bij aan het doel van het wetsvoorstel.

In de afweging die gemaakt moet worden is ook de te verwachten bewijsproblematiek
van belang. In de toelichting wordt erkend dat het geheel zelfstandig verzamelen van
gegevens, bijvoorbeeld door te zoeken op internet, vrijwel niet op te sporen is. Tevens
wordt erkend dat het oogmerk in dat geval waarschijnlijk «niet eenvoudig» te bewijzen
zal zijn.25 Ook in de consultatiereacties wordt opgemerkt dat het oogmerk moeilijk te bewijzen
zal zijn als de verdachte enkel persoonsgegevens verzameld heeft en deze vervolgens
niet verspreidt.26 Deze bewijsrechtelijke problematiek roept eens te meer de vraag op waarom het «zich
verschaffen» in de delictsomschrijving wordt opgenomen.

Gelet op het doel van het wetsvoorstel en de te verwachten bewijsproblematiek ziet
de Afdeling onvoldoende meerwaarde van het opnemen van het bestanddeel «zich verschaffen»
in de strafbaarstelling van doxing. De Afdeling adviseert daarom hiervan af te zien
en dit onderdeel van het voorstel te schrappen.

Als «zich verschaffen» niet wordt opgenomen in de delictsomschrijving, wordt deze
beperkt tot de handelingen «verspreiden» en «anderszins ter beschikking stellen».
Hoewel de Afdeling meent dat hiermee ook de situatie kan worden ondervangen waarin
iemand oproept tot het delen van persoonsgegevens,27 kan zij zich voorstellen dat het wenselijk is om expliciet tot uitdrukking te brengen
dat een dergelijke oproep strafbaar is gelet op de intimiderende werking die daarvan
uit kan gaan. De Afdeling adviseert daarom de delictsomschrijving aan te vullen in
de zin dat het verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens,
of het daartoe aanzetten, strafbaar is.

4. Strafbaarstelling van «zich verschaffen»

Met de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden
wordt beoogd de persoonlijke vrijheid te beschermen. De strafbaar te stellen gedragingen
kunnen er immers toe leiden dat slachtoffers zich niet meer vrij voelen in hun dagelijkse
doen en laten vanwege de vrees dat hun iets ernstigs zal worden aangedaan of vanwege
het gevoel dat zij hebben dat hun iets ernstigs zal kunnen worden aangedaan vanwege
de dreiging die van de beschikbaarheid van persoonsgegevens bij kwaadwillenden uit
kan gaan.

Om persoonsgegevens te kunnen gebruiken om een ander te intimideren, zal degene die
dit van plan is zich eerst deze gegevens moeten verschaffen. Het «zich verschaffen»
van gegevens zal dus vaak een voorfase voor een andere strafbare gedraging zijn, bijvoorbeeld
het verspreiden van deze gegevens met het oogmerk degene van wie de gegevens zijn
door anderen vrees aan te laten jagen of het bedreigen van diegene. Bij het «zich
verschaffen» van gegevens kunnen anderen worden betrokken, bijvoorbeeld door het doen
van een oproep gegevens te delen op social media, maar het kan ook geheel zelfstandig
gebeuren, bijvoorbeeld door het opzoeken van een telefoonnummer of adres in een (digitaal)
telefoonboek. Beide vormen van het «zich verschaffen» van deze gegevens zijn strafwaardig
indien dit wordt gedaan met het oogmerk een ander te intimideren. Denk bijvoorbeeld
aan de situatie dat iemand een lijst aanlegt van personen met een bepaalde overtuiging,
met een bepaald beroep of die een bepaald strafbaar feit hebben gepleegd met dit oogmerk.
De beoogde handeling richting het slachtoffer heeft misschien nog niet plaatsgevonden,
maar de betrokkene was al wel de daarvoor benodigde informatie aan het verzamelen.

In sommige gevallen zal het «zich verschaffen» van persoonsgegevens met het oogmerk
een ander te intimideren ook strafbaar kunnen zijn indien deze gedraging niet in de
delictsomschrijving wordt opgenomen. Bij het opvragen van persoonsgegevens zullen
bijvoorbeeld vaak persoonsgegevens worden verspreid, «wie weet waar X woont», maar
dat hoeft niet het geval te zijn, als bijvoorbeeld wordt gevraagd naar gegevens van
personen met bepaalde politieke overtuigingen of van personen met een bepaalde functie.
Ook het «zich verschaffen» van deze gegevens zonder zelf gegevens te verspreiden kan
in sommige gevallen strafbaar zijn, als het «zich verschaffen» zou worden geschrapt.
In de situatie dat uiteindelijk geen strafbaar feit wordt gepleegd omdat niemand op
een verzoek ingaat, zal er echter geen sprake kunnen zijn van uitlokken, doen plegen
of medeplegen (artikel 47 Sr). Evenmin komt strafbare voorbereiding van het gebruik
van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden in beeld omdat daarvoor een misdrijf
met een strafmaximum van acht jaar gevangenisstraf vereist is terwijl de maximale
gevangenisstraf die voor de strafbaar gestelde gedragingen kan worden opgelegd een
jaar bedraagt (artikel 46 Sr). In uitzonderlijke gevallen zal mogelijk sprake kunnen
zijn van een strafbare poging tot uitlokken, als zou worden gepoogd iemand door giften,
beloften, misbruik van gezag, geweld, bedreiging, of misleiding of door het verschaffen
van gelegenheid, middelen of inlichtingen te bewegen tot het verspreiden of anderszins
ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander met het oogmerk die ander
te intimideren (artikel 46a Sr), maar in dat geval zou de maximaal op te leggen straf
met een derde worden verminderd. Als niet in het openbaar wordt opgeroepen tot het plegen van een strafbaar feit en niet wordt gedreigd met
een strafbaar feit, is er geen sprake van opruiing (artikel 131 Sr) respectievelijk
bedreiging (artikel 285 Sr). Er blijft dus een restcategorie gedragingen over waarvan
het wel wenselijk is dat deze strafbaar is, maar die niet in alle gevallen «gedekt»
zal zijn als het «zich verschaffen» uit de bepaling komt te vervallen. Daarom wordt
het advies van de Afdeling om het «zich verschaffen» niet op te nemen in de delictsomschrijving
niet opgevolgd. In het verlengde daarvan is er ook geen aanleiding het advies van
de Afdeling over te nemen om delictsomschrijving aan te vullen met het «aanzetten
tot het verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden». Dergelijke gedragingen zullen immers worden bestreken door
het «zich verschaffen» voor zover het gaat om het verkrijgen van de persoonsgegevens
voor hemzelf. Voor zover het gaat om het anderen aanzetten tot doxing kan worden volstaan
met strafbaarheid onder het eerdergenoemde artikel 46a Sr (poging tot deelneming aan
misdrijf) en de deelnemingsvorm uitlokking.

In voorkomende gevallen waarin een verdachte zich geheel zelfstandig persoonsgegevens
verschaft zal het vaststellen en bewijzen van het oogmerk van de verdachte niet altijd
eenvoudig zijn. Van het voor strafbaarheid vereiste oogmerk is bijvoorbeeld geen sprake
in geval van het opzoeken van een telefoonnummer van een collega met wie je ruzie
hebt om nog eens uit te leggen waarom je zo boos bent. Het oogmerk van de verdachte
moet er echt op gericht zijn een ander te intimideren. In sommige gevallen zal uit
de context moeten worden afgeleid of dat het geval is. Daarbij kan bijvoorbeeld gewicht
worden toegekend aan de relatie tussen het slachtoffer en de verdachte en aan de manier
waarop de verdachte zich de gegevens verschaft. Op dit punt is de memorie van toelichting
aangevuld. Zoals daarin wordt erkend zal het geheel zelfstandig verzamelen van gegevens
lastig op te sporen kunnen zijn omdat het verzamelen van de gegevens niet kenbaar
is voor de omgeving, nog afgezien van het feit dat het oogmerk waarschijnlijk niet
eenvoudig te bewijzen zal zijn. Er zullen zich echter ook situaties kunnen voordoen
waarbij dit wel mogelijk is, bijvoorbeeld als een lijst met persoonsgegevens wordt
aangetroffen tijdens een doorzoeking en de verdachte zich uitlaat over zijn intenties.
De mogelijke bewijsproblematiek doet overigens ook geen afbreuk aan de strafwaardigheid
van de gedraging.

5. Strafuitsluitingsgrond

Het tweede lid van het voorgestelde artikel 285d voorziet in een strafuitsluitingsgrond.
Op basis van dit lid is iemand niet strafbaar als deze te goeder trouw heeft kunnen
aannemen dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter
beschikking stellen van de persoonsgegevens vereiste. In de toelichting wordt uiteengezet
dat deze strafuitsluitingsgrond is bedoeld voor journalisten, klokkenluiders en anderen
die bijvoorbeeld maatschappelijke misstanden aan de kaak willen stellen. In dit verband
wordt ook gewezen op onder andere artikel 7 van de Grondwet en artikel 10 van het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM).28

De Afdeling deelt de opvatting dat het verzamelen en verspreiden van persoonsgegevens
niet strafbaar zou moeten zijn als iemand te goeder trouw aanneemt dat dit in het
algemeen belang is. Dit laat onverlet dat de noodzaak van de bijzondere strafuitsluitingsgrond
bij deze strafbaarstelling onvoldoende is aangetoond.29 Op basis van de voorgestelde strafbaarstelling in het eerste lid dient iemand immers
het oogmerk te hebben om een ander vrees aan te jagen, ernstig overlast aan te doen
of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen. Als iemand te
goeder trouw en met het oog op het algemeen belang persoonsgegevens verzamelt of verspreidt,
zal niet voldaan zijn aan dit oogmerk en is doxing dus niet strafbaar. De rechter
komt dan dus niet toe aan de toetsing van de strafuitsluitingsgrond in het tweede
lid.

Hierin zit een belangrijk verschil met de andere strafbepalingen waarin een vergelijkbare
strafuitsluitingsgrond is opgenomen en waar in de toelichting naar wordt verwezen.30 Het betreft de delicten inzake het verwerven of openbaar maken van niet-openbare
gegevens die afkomstig zijn uit een misdrijf,31 smaad,32 en schending van bedrijfsgeheimen.33 Deze bepalingen omvatten geen oogmerk dat vergelijkbaar is met het voorgestelde oogmerk
bij doxing. Deze delicten kunnen dus bewezen worden verklaard terwijl de verdachte
ter goeder trouw en met het oog op het algemeen belang de informatie heeft verzameld
of verspreid. De goedwillende journalist, klokkenluider of blogger heeft de bescherming
van deze strafuitsluitingsgrond in die gevallen dus nodig om vrijuit te gaan. Voor
het delict doxing geldt dit niet.

De strafuitsluitingsgrond kan de strafbepaling compliceren in die gevallen waarin
niet eenduidig is wat de bedoeling van verdachte is geweest. In de toelichting wordt
niet ingegaan op situaties waarin de motieven van de verdachte diffuus zijn. Sommige
activisten gebruiken bijvoorbeeld intimiderende methodes, maar handelen wel uit een
oprechte bezorgdheid over problemen in de samenleving. Moet de intentie van de activist
dan worden behandeld in het licht van het oogmerk als bedoeld in het voorgestelde
eerste lid of in het licht van de strafuitsluitingsgrond van het tweede lid? In dat
laatste geval zou dit tot de situatie kunnen leiden dat de rechter vaststelt dat iemand
handelde met het oogmerk een ander te intimideren, maar dat dit niet verwijtbaar is
omdat iemand te goeder trouw en in het algemeen belang handelde. Intimidatie van personen,
door middel van het verspreiden van persoonsgegevens, is in een dergelijk geval wellicht
(onbedoeld) toch toegestaan. Dit lijkt op gespannen voet te staan met het doel van
het wetsvoorstel.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling de strafuitsluitingsgrond in
het tweede lid te schrappen. De positie van journalisten, klokkenluiders en goedwillende
anderen kan voldoende worden gewaarborgd bij de toetsing van het oogmerk als bedoeld
in het eerste lid. In de toelichting zou dit benadrukt kunnen worden, zodat hier bij
de toepassing van het voorgestelde wetsartikel in de praktijk geen twijfel over kan
bestaan.

5. Strafuitsluitingsgrond

Het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt bij degenen die te goeder trouw
hebben kunnen aannemen dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of
anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander vereiste, zoals
journalisten en klokkenluiders. Door het opnemen van een strafuitsluitingsgrond kan
de indruk ontstaan dat ook deze personen met niet-kwaadaardige bedoelingen zich schuldig
kunnen maken aan strafbare doxing. Het is geenszins de bedoeling dat dergelijke situaties
binnen het bereik van deze strafbaarstelling vallen. Als het oogmerk er niet op is
gericht een ander te intimideren is het gebruik van persoonsgegevens niet strafbaar
op grond van de voorgestelde bepaling. Het opnemen van een strafuitsluitingsgrond
in de strafbaarstelling kan ook de indruk wekken dat er situaties zijn waarin het
gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden gerechtvaardigd is omdat
het algemeen belang hiermee zou zijn gediend, dit terwijl het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden in geen geval toelaatbaar wordt geacht. Daarom is naar
aanleiding van het advies van de Afdeling over de strafuitsluitingsgrond die in het
wetsvoorstel was opgenomen de strafuitsluitingsgrond geschrapt en de toelichting aangepast.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat onverkort blijft gelden dat dit wetsvoorstel
journalisten, klokkenluiders en anderen die niet het oogmerk hebben een ander te intimideren
op geen enkele wijze belet om nieuwsfeiten en misstanden openbaar te maken. Zij riskeren
geen strafvervolging en veroordeling omdat het voor strafbaarheid vereiste oogmerk
in hun geval ontbreekt.

6. Weergave internetconsultatiereacties

De toelichting bij het wetsvoorstel bevat een paragraaf waarin wordt ingegaan op adviezen
en consultatiereacties op een concept van het wetsvoorstel. Daarin wordt een weergave
gegeven van opmerkingen van partijen die anders dan via de internetconsultatie hun
visie hebben gegeven op het concept. Voor de reacties op de internetconsultatie en
de respons daarop vanuit de regering wordt verwezen naar een verslag op de website
van internetconsultatie.

Met het oog op de transparantie van het wetgevingsproces is het wenselijk dat in de
toelichting bij een wetsvoorstel aandacht wordt besteed aan de opbrengst van een internetconsultatie
en de verwerking daarvan in het wetsvoorstel of de toelichting. Dit is ook in lijn
met het kabinetsbeleid op dit punt34 en de Aanwijzingen voor de regelgeving.35

De Afdeling adviseert in de toelichting de via internetconsultatie binnengekomen opmerkingen
en de reactie daarop vanuit de regering weer te geven.

6. Weergave internetconsultatiereacties

Het advies van de Afdeling om in de toelichting de via internetconsultatie binnengekomen
opmerkingen en de reactie daarop vanuit de regering weer te geven, is opgevolgd. Aan
paragraaf 5 van de toelichting is een onderdeel toegevoegd waarin de – overwegend
positieve – reacties uit de internetconsultatie alsmede de opvolging die daaraan is
gegeven, zijn weergegeven.

7. Caribisch Nederland

Het wetsvoorstel regelt een nieuwe strafbaarstelling voor Europees Nederland en Caribisch
Nederland. Een concept van het wetsvoorstel is onder meer naar de openbare lichamen
in Caribisch Nederland en de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES ter
consultatie gestuurd. Het Bestuurscollege van Bonaire heeft in reactie op de consultatie
aangegeven dat het Korps Politie Caribisch Nederland en het openbaar ministerie BES
positief hebben gereageerd op het wetsvoorstel. Daarbij is vermeld dat het goed is
dat Caribisch Nederland qua strafrechtelijk instrumentarium niet achterblijft bij
Europees Nederland.

In de toelichting wordt niet ingegaan op de problematiek van doxing in Caribisch Nederland,
eventueel in vergelijking met de in de toelichting beschreven probleemschets in Europees
Nederland. Er wordt dus ook niet stilgestaan bij de vraag of de lokale context aldaar
in enige mate relevant is voor de voorgestelde strafbaarstelling of de handhaving
daarvan.

Ook worden in de toelichting niet de relevante artikelen in het Wetboek van Strafrecht
BES en het Wetboek van Strafvordering BES vermeld, zoals dat wel is gedaan voor bespreking
van de overlap in strafbaarstellingen in Europees Nederland. Deze artikelen zijn grotendeels
gebaseerd op de Europees Nederlandse equivalenten, maar zijn niet volledig gelijk.36 Daarnaast lijkt het ten behoeve van de kenbaarheid van de strafbaarstelling in Caribisch
Nederland wenselijk om in het opschrift expliciet te benoemen dat dit wetsvoorstel
het Wetboek van Strafrecht BES en Wetboek van Strafvordering BES wijzigt.37

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de strafbaarstelling van doxing
in Caribisch Nederland, in de toelichting de relevante artikelen van het Wetboek van
Strafrecht BES en Wetboek van Strafvordering BES te vermelden en in het opschrift
aan te geven dat het wetsvoorstel deze wetboeken wijzigt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

7. Caribisch Nederland

Als uitgangspunt van het kabinetsbeleid geldt dat alle Nederlanders gelijkwaardig
behandeld worden.38 Hieruit volgt onder meer dat de burgers in Caribisch Nederland hetzelfde niveau van
strafrechtelijke bescherming wordt geboden als de burgers in het Europese deel van
Nederland. Daarom wordt in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zoveel
mogelijk aangesloten bij de materiële strafwetgeving van Nederland.

De voorgestelde strafbaarstelling is voorgelegd aan de openbare lichamen in Caribisch
Nederland. Het Openbaar Lichaam Bonaire heeft in reactie op dit wetsvoorstel gemeld
dat het Korps Politie Caribisch Nederland en het openbaar ministerie BES positief
hebben gereageerd op het wetsvoorstel, en dat het goed is dat Caribisch Nederland
qua strafrechtelijk instrumentarium niet achterblijft bij Europees Nederland. Er is
voor zover bekend geen reden om in aangepaste strafbaarstelling voor Caribisch Nederland
te voorzien. Bij doxing gaat het in veel gevallen om online gedragingen. Daders worden
mogelijk niet gehinderd door de fysieke afstand tussen de verschillende delen van
Nederland. Met een vergelijkbare strafbaarstelling in beide wetboeken kan worden voorkomen
dat degenen die zich in Caribisch Nederland schuldig maken aan doxing straffeloos
blijven.

Het advies om in de toelichting de relevante artikelen van het Wetboek van Strafrecht
BES en Wetboek van Strafvordering BES te vermelden is opgevolgd. Dat geldt ook voor
het advies om het opschrift van het wetsvoorstel aan te passen. Het opschrift van
het wetsvoorstel luidt nu als volgt: Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het
Wetboek van Strafrecht BES, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafvordering
BES in verband met de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins
ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden.

Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius