Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Erkens over mogelijke financiële modellen voor de te bouwen kerncentrales

Antwoord van Minister Jetten (Klimaat en Energie) (ontvangen 1 juli 2022). Zie ook
Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2561.

Vraag 1 en 2

Welke financiële regelingen worden er momenteel gebruikt voor de bouw van nieuwe kerncentrales
in Europa? Welke regelingen lijken goed te werken? Wat leidt tot forse kostenoverschrijdingen?

Is het voordelig om voor te bouwen kerncentrales in Nederland aan te sluiten bij financiële
modellen die al gebruikt worden in Europa? Zo ja, waarom en bent u bereid om in contact
te treden met lidstaten die daarmee ervaring hebben opgedaan? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 1 en 2

Er worden momenteel in Europa verschillende financiële instrumenten, en soms in combinatie,
toegepast voor de bouw van centrales: Contract for Difference (CfD), Power Purchase
Agreement (PPA) en het Mankala-model. Volledige private financiering is in het verleden
ook toegepast.

Daarnaast zijn er ook nog enkele financiële regelingen die op dit moment door landen
in Europa worden onderzocht als mogelijke financieringsmodellen voor kerncentrales,
zoals verschillende varianten van het Regulated Asset Based (RAB)-model. Verder zijn
er in Europa ook nog centrales die volledig privaat of publiek gefinancierd zijn.
Enkele van deze financiële instrumenten worden in de beantwoording van onderstaande
vragen verder besproken. Al deze financieringsmodellen worden op dit moment onderzocht,
onder andere via de studie naar de rol van kernenergie in de toekomstige energiemix
van Nederland.

Hiernaast worden er ambtelijke werkbezoeken belegd naar een aantal Europese landen
die ook met de ontwikkeling van nieuwe kerncentrales bezig zijn, namelijk Frankrijk,
Verenigd Koninkrijk, Finland, Polen en Tsjechië. Hier wordt waardevolle kennis en
ervaringen over de financieringsmodellen vergaard om betrokken te worden bij de Nederlandse
afwegingen.

Ik verwacht de Kamer in het najaar meer inzicht te geven over welke regelingen goed
werken in het buitenland en in hoeverre deze toepasbaar zijn op de Nederlandse situatie.
Kostenoverschrijdingen hangen af van veel elementen en zijn daarom niet per definitie
toe te schrijven aan specifieke regelingen. De elementen van kostenoverschrijdingen
zullen we wel zoveel mogelijk in kaart brengen.

Vraag 3

Hoe ziet u de rol van een Nederlandse staatsdeelneming bij de bouw van nieuwe kerncentrales?
Wat zijn de voor- en nadelen?

Antwoord 3

Het aangaan van een nieuwe staatsdeelneming – waarmee de staat risicodragend participeert
in ondernemingen – is een zeer vergaande vorm van overheidsinterventie. Met deelname
in bedrijven wordt terughoudend omgegaan, alleen in bijzondere gevallen wordt dit
instrument ingezet. Een staatsdeelneming kan worden overwogen als wet- en regelgeving
en eventuele andere (publiekrechtelijke) instrumenten niet toereikend zijn, voor het
borgen van de publieke belangen. In dergelijke situaties wordt gesproken over moeilijk
contracteerbare publieke belangen. Voordeel van het aandeelhouderschap is dat de staat
met de aan het aandeelhouderschap verbonden zeggenschap invloed kan uitoefenen op
de koers van ondernemingen. Daar staat tegenover dat de staat met publiek geld ook
meedeelt in de (bedrijfs) risico’s. Een nadere weging van voor- en nadelen van het
aangaan van een deelneming door de staat is pas opportuun als geconstateerd wordt
dat andere instrumenten niet toereikend zijn om de publieke belangen te borgen.

Op dit moment is elektriciteitsproductie in Nederland privaat belegd, alleen het landelijk
transport is belegd bij een staatsdeelneming. Verder is wettelijk bepaald dat zeggenschap
over transport en productie niet in één hand mogen liggen.

Vraag 4

Ziet u hierbij een rol voor een nieuw op te richten staatsdeelneming? Of zou een bestaande
staatsdeelneming die rol op zich kunnen nemen? Wat zijn de voor- en nadelen?

Antwoord 4

Ik zie bij voorbaat geen deelnemingen waarvoor het participeren in een kerncentrale
voor de hand ligt. Mocht een bestaande deelneming een dergelijke activiteit overwegen,
dan vergt een dergelijk besluit goedkeuring van de aandeelhouder. Mocht het interessant
blijken om een dergelijke staatsdeelneming (reeds bestaand dan wel nieuw) te gebruiken,
dan zullen we dit het komende jaar verder onderzoeken.

Vraag 5

Welk proces moet doorlopen worden mocht de regering ervoor kiezen een nieuwe staatsdeelneming
op te zetten? Hoelang zou dat duren?

Antwoord 5

Zoals nader toegelicht in beantwoording van de vragen 3 en 4 dient eerst te worden
gewogen of er sprake is van publieke belangen waarbij wet- en regelgeving en overige
(publiekrechtelijke) instrumenten niet volstaan. Alleen als dat het geval is kan een
staatsdeelneming worden overwogen. Hierbij dient ook te worden gewogen of een dergelijk
ingrijpende interventie doeltreffend, doelmatig en proportioneel is.

Naast deze inhoudelijke beoordeling, zal er ook een proces met het parlement doorlopen
dienen te worden. Op het aangaan of afstoten van een deelneming is het budgetrecht
en het informatierecht van de Tweede Kamer van toepassing. De Comptabiliteitswet 2021
schrijft voor dat de staat bij privaatrechtelijke rechtshandelingen (waaronder het
aangaan van een deelneming) de zogenoemde voorhangprocedure moet volgen. Behoudens
enkele uitzonderingen mag het kabinet deze handelingen pas dertig dagen nadat het
voornemen aan de Eerste en Tweede Kamer is gemeld uitvoeren.

Op voorhand kan geen exacte tijd voor het doorlopen van het inhoudelijke afwegingsproces
en het proces met uw Kamer worden vastgesteld. In de praktijk zal dat naar verwachting
minimaal enkele maanden duren.

Vraag 6

Hoe apprecieert u de SDE++-regeling als instrument voor het scheppen van de financiële
randvoorwaarden voor de bouw van nieuwe kerncentrales? Wat zijn de voor- en nadelen
van het gebruik van de SDE++? Voorziet u hierbij problemen met het feit dat de SDE++
zorgt voor financiering achteraf en niet vooraf, aangezien het leeuwendeel van de
kosten voor kerncentrales aan de voorkant zit?

Antwoord 6

De SDE++ als instrument is onderdeel van onze huidige onderzoeken naar de meest geprefereerde
financieringsconstructie. Daaruit moet nog blijken of de SDE++ een aantrekkelijke
optie is voor de bouw van kerncentrales. Wel is het zo dat de huidige SDE++-regeling
voor een kortere periode geldt dan kerncentrales nodig zouden hebben en dat de regeling
meer generiek is opgezet wat niet aansluit bij de specifieke bouw van twee kerncentrales.

Vraag 7

Hoe apprecieert u het gebruik maken van het Contracts for Difference-model voor het
scheppen van de financiële randvoorwaarden voor de bouw van nieuwe kerncentrales?
Wat zijn de voor- en nadelen van het gebruik van de CfD’s?

Antwoord 7

Het Contract for Difference-model is een model dat wordt toegepast om marktprijszekerheid
te bieden. Dit model richt zich dus alleen op het risico van een onvoorspelbare marktprijs
en regelt verder niet expliciet de verdeling van overige risico’s waaronder bouwrisico’s.
Marktpartijen hebben in de marktconsultatie van KPMG uit 2021 aangegeven dat bij het
kiezen voor dit financieringsmodel veelal aanvullende garanties zullen worden gevraagd
van de overheid.

De voor- en nadelen van dit model en dus ook de mogelijkheid om deze binnen de Nederlandse
context toe te passen worden in beeld gebracht. Hiervoor vormen onder andere de studie
naar de rol van kernenergie in de toekomstige energiemix van Nederland en de internationale
werkbezoeken belangrijke input.

Vraag 8

Hoe apprecieert u het gebruik maken van het Regulated Asset Based-model voor het scheppen
van de financiële randvoorwaarden voor de bouw van nieuwe kerncentrales? Wat zijn
de voor- en nadelen van het gebruik van de RAB? Bent u bekend met de recente ervaringen
van de Britse overheid op dit gebied? Hoe apprecieert u die ervaringen?

Antwoord 8

Het Regulated Asset Base (RAB)-model is een financieringsvorm die het bouwrisico verdeelt
tussen de ontwikkelaar en de partij(en) die de RAB-vergoeding betalen (bijvoorbeeld
de overheid en/of eindverbruiker). De ontwikkelaar ontvangt tijdens de bouw namelijk
al een vergoeding (via vooraf vastgestelde tarieven) voor diensten die pas na oplevering
van het project worden geleverd.

Het is eerder in het Verenigd Koninkrijk toegepast bij grote infrastructuurprojecten
maar nog niet eerder voor de bouw van een kerncentrale. De Britse overheid is wel
van plan het RAB-financieringsmodel in de wet, de zogenaamde «Nuclear Energy (Financing)
Bill», te verankeren en toe te passen voor de bouw van de nieuwe kerncentrale Sizewell
C (3.200 MW).

De voor- en nadelen van dit model en dus ook de mogelijkheid om deze binnen de Nederlandse
context toe te passen worden op dit moment onder andere onderzocht via de studie naar
de rol van kernenergie in de toekomstige energiemix van Nederland en het internationale
werkbezoek aan het Verenigd Koninkrijk.

Vraag 9

Hoe apprecieert u het Mankala-model dat in Finland is toegepast? Wat zijn de voor-
en nadelen? Bent u bekend met de Finse ervaringen op dit gebied? Hoe apprecieert u
die ervaringen?

Antwoord 9

Het Mankala-model is een coöperatief kostprijsmodel waarbij de investering, en mogelijk
de risico’s, door een groot aantal private partijen wordt gedragen die ook de directe
afnemers zijn van de geproduceerde elektriciteit. Het model wordt tot nog toe alleen
in de Finse context toegepast.

Zoals eerder geschetst is het Mankala-model één van de financieringsconstructies die
op dit moment via de eerder genoemde onderzoeken wordt onderzocht. Daarnaast zal dit
model extra aandacht krijgen tijdens het werkbezoek aan Finland. Hierna hoop ik dit
model beter te kunnen wegen voor de Nederlandse situatie.

Vraag 10

Ziet u ook mogelijkheden voor Nederlandse burgers om (kleinschalig) mee te investeren
in de nieuwe kerncentrales? Zijn er voorbeelden in andere landen? Of andere energiebronnen
waarbij deze mogelijkheid bestaat?

Antwoord 10

Er zijn voor zover bekend bij mij geen voorbeelden bekend van burgerparticipaties
in kerncentrales. Het klinkt daarom niet aannemelijk, maar op dit moment zijn we alle
opties aan het onderzoeken. Burgers kunnen op dit moment al wel individueel of collectief
investeren in andere energiebronnen als zon- en windenergie en geothermie.

Vraag 11

Ziet u nog andere financiële modellen die mogelijk gebruikt kunnen worden voor de
bouw van nieuwe kerncentrales, zoals enkel een CAPEX-financiering? Wat zijn de voor-
en nadelen van deze financiële modellen?

Antwoord 11

CAPEX-financiering zou inhouden dat de bouw van de nieuw te bouwen kerncentrales volledig
gefinancierd zou worden door de overheid. Aangezien alle financieringsmodellen in
de onderzoeken die we op dit moment doen worden meegenomen, zal ook deze optie gewogen
worden.

Vraag 12

Hoe kijkt u naar een combinatie van bovenstaande financiële modellen, bijvoorbeeld
een combinatie van financiering aan de voorkant (via bijvoorbeeld RAB) als ook CfD’s
de eerste jaren na opening?

Antwoord 12

Dit is een mogelijkheid die ik verder zal onderzoeken.