Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Azarkan over het breder toepassen van het discriminerende risico-selectiemodel door Toeslagen

Antwoord van Staatssecretaris De Vries (Financiën – Toeslagen en Douane), mede namens
de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst (ontvangen 17 juni
2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2891.

Vraag 1

Bent u op de hoogte van de berichtgeving over het breder toepassen van het discriminerende
risico-classificatiemodel door Toeslagen?

Antwoord 1

De berichtgeving verwijst naar de Kamerbrief over de analyse van het risicoclassificatiemodel
Toeslagen van 21 april 2022 waarin onder andere is ingegaan op het breder gebruik
van de risicoscore van het model.1

Vraag 2

Waarom heeft uw voorganger eerder aangegeven dat dit risico-selectiemodel door het
Speciale Team van Toeslagen (screeningsteam) in het kader van CAF-onderzoeken niet
gebruikt werd, terwijl dit wél het geval blijkt te zijn?

Antwoord 2

Het is belangrijk om met zekerheid te kunnen vaststellen dat alle hierover relevante
informatie bekend wordt. Daarom zal een extern onderzoek worden uitgevoerd. Onder
andere om te proberen te achterhalen hoe breed het gebruik van de risicoscores van
het risicoclassificatiemodel Toeslagen heeft plaatsgevonden, met wie het is gedeeld
en welke gevolgen dit voor burgers heeft gehad.

Deze informatie was voor mijn voorganger nog niet bekend. Dit is naar boven gekomen
omdat naar aanleiding van recente vragen uit de media verdiepend onderzoek is gedaan
naar het breder gebruik van de risicoscores van het risicoclassificatiemodel Toeslagen.
Hieruit is gebleken dat de risicoscores van dit model breder zijn gebruikt dan enkel
voor het selecteren van aanvragen die voor handmatige behandeling in aanmerking kwamen.
Deze nieuwe informatie is op 21 april jl. met uw Kamer gedeeld.2 Daarbij is ook aangegeven dat dit in tegenstelling is tot wat eerder bij brief van
8 december 2021 aan uw Kamer is gemeld.3

Vraag 3

Klopt het dat ook de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI), het Financieel
Expertise Centrum (FEC), het Intensief subjectgericht toezicht (IST) en Fraudeteams
gebruik maakten van het discriminerende risico-classificatiemodel?

Antwoord 3

Zoals in de brief van 21 april 2021 aan uw Kamer is gemeld werd de risicoscore van
het risicoclassificatiemodel Toeslagen toegevoegd aan beoordelingen van het zogenaamde
«screeningsteam» van Toeslagen. Dit team beoordeelde signalen van misbruik en oneigenlijk
gebruik en was betrokken bij het instellen van een CAF-onderzoek binnen Toeslagen.
De informatie kon vervolgens door dit screeningsteam worden gedeeld met de betrokkenen
bij CAF-onderzoeken binnen Toeslagen, de handmatige beoordeling binnen Intensief subjectgericht
toezicht (IST) en Fraudeteams. De risicoscore van het model werd door Toeslagen ook
gebruikt voor de selectie van adressen in het kader van projecten van de Landelijke
Stuurgroep Interventieteams en voor eigen onderzoek naar aanleiding van een door het
Financieel Expertise Centrum aangedragen zaken ten aanzien van de aanpak van terrorismefinanciering.4

Voor het overige attendeer ik uw Kamer in dit verband op brief van 21 april jl. inzake
de analyse van het model en het aangekondigde externe onderzoek naar dit onderwerp.5

Vraag 4

Klopt het medewerkers van de Belastingdienst daarbij onder meer onderscheid maakten
naar nationaliteit, gezinssamenstelling en de hoogte van het inkomen?

Antwoord 4

Voor een overzicht van de door de door de jaren heen gebruikte indicatoren voor het
model verwijs ik naar de bijlagen bij mijn brief van 21 april jl.6 Uit die bijlagen blijkt kortgezegd dat «nationaliteit», «gezinssamenstelling» en
«hoogte van het inkomen» inderdaad indicatoren waren die, naast vele andere indicatoren,
onderdeel uitmaakten van het model.

In de brieven van 26 november 2021 en 8 december 2021 is een toelichting gegeven op
het model en de werking ervan.7 Onder verwijzing naar die brieven wordt voor nu volstaan met op te merken dat het
model elke maand werd ingezet, voorafgaand aan de maandelijkse uitkering van huur-
en kinderopvangtoeslagen aan burgers. Voordat het bedrag werd uitbetaald en er daarmee
«formeel» werd beschikt, werd tussen 2013 en eind 2019 informatie uit de conceptbeschikkingen
ingelezen in het model. Het model bepaalde het risico op onjuistheden in deze beschikkingen
aan de hand van vooraf gedefinieerde indicatoren. De conceptbeschikkingen met het
hoogste risico op fouten werden maandelijks geselecteerd voor handmatige behandeling.
Dit betekende kortgezegd dat het formele beschikmoment en de uitbetaling van de betreffende
toeslagen werd uitgesteld, totdat een medewerker de zaak behandeld had. Het model
bevatte geen automatische besluitvorming over het recht op toeslag; dit werd altijd
gedaan door de medewerkers die de aanvragen beoordeelden. Deze medewerkers kregen
de door het model selecteerde zaken aangeboden met als enig kenmerk het burgerservicenummer,
op basis waarvan enig onderscheid naar andere kenmerken niet te maken viel. De medewerkers
werden niet geïnformeerd over de reden van selectie van de betreffende zaak.

Vraag 5

Klopt het dat de Autoriteit Persoonsgegevens dit al als discriminerend heeft bestempeld?

Antwoord 5

Ten aanzien van het verwerken van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag
voor een indicator in het risicoclassificatiemodel heeft de Autoriteit Persoonsgegevens
(hierna: AP) geconcludeerd dat dit een discriminerende verwerking is en daarmee in
strijd met het beginsel van behoorlijkheid in de zin van artikel 5, eerste lid, aanhef
en onder a, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG) en artikel
6 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp).8

Vraag 6

Tot wanneer werd dit risico-selectiemodel door Toeslagen gebruikt? Was dit tot november
2019 of tot juli 2020?

Antwoord 6

Het model werd van april 2013 tot en met november 2019 elke maand ingezet. In juli
2020 is het gebruik van het model definitief stilgelegd.

In mijn brief van 21 april jl. heb ik u geïnformeerd over het breder gebruik van de
risicoscore van het model. Vanaf eind 2019 tot medio juli 2020 werd hiervoor – zover
nu bekend is – gebruik gemaakt van de risicoscores van de laatste run van het model
eind 2019. Naar het bredere gebruik van de risicoscores zal een extern onderzoek worden
uitgevoerd.9

Vraag 7

Door welke andere afdelingen van de Belastingdienst is dit risico-selectiemodel gebruikt?

Antwoord 7

Het risicoclassificatiemodel Toeslagen werd gebruikt om te selecteren welke nieuwe
aanvragen dan wel wijzigingen in bestaande toeslagaanvragen, voor een handmatige behandeling
in aanmerking kwamen. Dit model is ontwikkeld door en voor Toeslagen.

Bij brief van 21 april 2022 is uw Kamer geïnformeerd over het breder gebruik van de
risicoscore van het risicoclassificatiemodel dan enkel voor het selecteren van aanvragen
die voor een handmatige behandeling in aanmerking kwamen door Toeslagen. Vooralsnog
is de planning om het extern onderzoek hiernaar medio deze zomer te starten zodat
begin volgend jaar een onderzoeksrapport met uw Kamer gedeeld kan worden.

Vraag 8, 9 en 10

Waarom heeft de Belastingdienst Toeslagen zich schuldig gemaakt aan discriminatie?

Wanneer stopt eindelijk deze discriminatie door de Belastingdienst?

Op welk moment komt alle informatie over discriminatie eindelijk boven tafel?

Antwoord 8, 9 en 10

De AP constateert in haar rapport van 17 juli 2020 dat de handelwijze van Toeslagen
bij drie verwerkingen van nationaliteit onrechtmatig was. Toeslagen heeft op deze
punten in strijd gehandeld met de Wet bescherming persoonsgegevens en sinds 25 mei
2018 in strijd met de AVG. Ook was bij twee van deze drie verwerkingen sprake van
een discriminerende verwerking en daarmee in strijd met het beginsel van behoorlijkheid
in de zin van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG en artikel 6 van
de Wbp.

Een van deze laatstgenoemde verwerkingen was het gebruik van nationaliteit voor een
indicator10 in het risicoclassificatiemodel. Waarom deze indicator is opgenomen, kan niet worden
achterhaald. Dit wordt veroorzaakt doordat over de achterliggende keuzes om indicatoren
wel of niet aan het model aan te bieden geen vastlegging heeft plaatsgevonden. Uit
de analyse op de uitkomsten van het risicoclassificatiemodel blijkt dat ook de indicator
«Leeftijd bsn» te linken is aan nationaliteit, hierover is de AP geïnformeerd. Het
risicoclassificatiemodel is in juli 2020 definitief stilgelegd.

Risicoselectie in het toezicht blijft tegelijkertijd wel nodig. Door middel van risicoprofielen
kan onderscheid worden gemaakt tussen groepen burgers om te bepalen waar extra toezicht
of dienstverlening nodig is. Overheidsorganisaties die gebruik maken van risicoprofielen
moeten zich ervan bewust zijn dat dit onderscheid het risico van discriminatie met
zich meebrengt. Discriminatie is en blijft verboden, maar niet elk onderscheid is
discriminerend, wanneer er een rechtvaardigingsgrond voor is.

Alle informatie die op dit moment bekend is, is met uw Kamer gedeeld. Mocht er in
de toekomst onverhoopt nieuwe informatie naar boven gaat komen, dan informeer ik uw
Kamer hierover vanzelfsprekend.

Vraag 11

Gaat het gebruik van het risico-selectiemodel weer leiden tot een nieuwe tegemoetkomingsregeling?

Vraag 11

Gaat het gebruik van het risico-selectiemodel weer leiden tot een nieuwe tegemoetkomingsregeling?

Antwoord 12

Zowel de Belastingdienst als Toeslagen werken aan verschillende tegemoetkomingsregelingen.
Door de Belastingdienst wordt momenteel gewerkt aan een regeling in het kader van
FSV.

Bij de Toeslagen wordt uitvoering gegeven aan verschillende tegemoetkomingsregelingen
voor de gedupeerden van de problemen met de kinderopvangtoeslag.

Vraag 13

Hoe verhoudt het risico-selectiemodel zich tot de Fraudesignaliseringsvoorziening
(FSV), andere zwarte lijsten, Risico Analyse Model (RAM), Aanslag Belastingen Systeem
(ABS), AKI-1043 en AKI-1044? Welke dwarsverbanden zijn er tussen al deze instrumenten
van de Belastingdienst?

Antwoord 13

Het risicoclassificatiemodel werd gebruikt om te selecteren welke nieuwe aanvragen
dan wel wijzigingen in bestaande toeslagaanvragen, voor een handmatige behandeling
in aanmerking kwamen. Dit model is ontwikkeld door en voor Toeslagen.

De Fraude Signalering Voorziening (FSV) werd bij Toeslagen op een andere manier gebruikt
dan bij de Belastingdienst. FSV had binnen Toeslagen een ondersteunende functie in
de afhandeling van fraude-risicosignalen en was daarmee meer een registratiesysteem.
FSV kende binnen Toeslagen geen geautomatiseerde systeemkoppelingen met andere applicaties
en dus ook niet met het model. Enkel bij de bouw van het risicoclassificatiemodel
in 2013 is het model getraind met (gecontroleerde en gecorrigeerde) cases gekozen
uit (de voorloper van) FSV als voorbeelden van risicosignalen over toeslagaanvragen.11

RAM en ABS zijn systemen van de Belastingdienst die niet door Toeslagen worden gebruikt.
Hetzelfde geldt voor de projectcodes AKI-1043 en AKI-1044 van de Belastingdienst/Particulieren.
Toeslagen heeft hier geen relatie mee.

De uitkomsten van het risicoclassificatiemodel zijn voor zover nu kan worden nagegaan
nooit gekoppeld aan andere lijsten, RAM en ABS. In mijn brief van 21 april jl. heb
ik u geïnformeerd over het breder gebruik van de risicoscore van het model. Omdat
het belangrijk is om met zekerheid te kunnen vaststellen dat alle hierover relevante
informatie bekend wordt, heb ik Toeslagen opdracht gegeven om extern onderzoek te
laten uitvoeren. Onder andere om te proberen te achterhalen hoe breed het gebruik
van de risicoscores heeft plaatsgevonden, met wie het is gedeeld en welke gevolgen
dit voor burgers heeft gehad. Uw Kamer wordt over dit onderzoek nader geïnformeerd.

Vraag 14

Van welke query’s maakte het risico-selectiemodel gebruik?

Antwoord 14

Een query is een vraag aan een database om een specifieke opdracht uit te voeren.
Bijvoorbeeld de vraag: «Wat is het gemiddelde toeslagbedrag van alle aanvragers huurtoeslag
in 2022?». Met een query op de database van de huurtoeslag wordt de hoogte van de
huurtoeslag van alle aanvragers opgehaald en gedeeld door het aantal aanvragers van
de huurtoeslag om het gemiddelde toeslagbedrag te bepalen.

Het risicoclassificatiemodel is een samengestelde set van query’s, waarbij query’s
onder andere werden gebruikt bij:

1. de ontwikkeling/voorbereiding van gebruik van het model, ten aanzien van:

a. de relevante gegevens uit de bronsystemen te ontsluiten;

b. de gegevens geschikt te maken voor gebruik in het model;

c. het model te trainen;

2. het toepassen van het model, ten aanzien van:

a. de gekozen indicatoren en hun weging toe te passen op de toeslagenpopulatie;

b. het berekenen van de risicoscore per aanvraag;

3. het aanbieden van de resultaten van het model, ten aanzien van:

a. het opleveren van een proefproductie;

b. het tonen van de aantallen aanvragen met welke risicoscore;

c. de selectie te maken van aanvragen met een risicoscore hoger dan X.

In de brieven van 26 november 2021 en 8 december 2021 is een toelichting gegeven op
het model en de werking ervan.12Het doel van het model was om toeslagaanvragers te behoeden voor fouten en oneigenlijk
gebruik te voorkomen. Het model bepaalde het risico op onjuistheden in de ontvangen
beschikkingen aan de hand van vooraf gedefinieerde indicatoren. Om de inhoud van deze
indicatoren vast te kunnen stellen zijn gegevens uit de bronsystemen van Toeslagen
en de Belastingdienst gebruikt. Voor een overzicht van de door de door de jaren heen
gebruikte indicatoren voor het model verwijs ik naar de bijlagen bij mijn brief van
21 april jl.13

Vraag 15

Wanneer zal het externe onderzoek naar de brede inzet van het risico-classificatiemodel
worden gestart en wanneer zal het worden afgerond?

Antwoord 15

Vooralsnog is de planning om het onderzoek medio deze zomer te starten zodat begin
volgend jaar een onderzoeksrapport met uw Kamer gedeeld kan worden.