Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Plas over de brief van 6 januari 2022 'Mogelijke verhoging gaswinning Groningenveld gasjaar 2021-2022'

Antwoord van Staatssecretaris Vijlbrief (Economische Zaken en Klimaat) (ontvangen
8 maart 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 1473.

Vraag 1

Vind u ook dat extra gaswinning niet gestart kan worden op grond van late oplevering
van genoemde stikstoffabriek zolang hiervoor geen nieuwe procedure gestart en afgerond
is, welke betrokkenen de kans biedt om bezwaar en beroep in te dienen voorrafgaande
aan enige extra gaswinning, aangezien het onder de gegeven omstandigheden niet aanvaardbaar
is om gas te winnen alvorens voorlopige voorzienings-, bezwaar- en beroepprocedures
zijn afgerond?1

Antwoord 1

De Mijnbouwwet (hoofdstuk 4a) voorziet in de systematiek waarbij ik jaarlijks voorafgaand
aan ieder gasjaar een besluit neem over de winning uit het Groningenveld. Dit besluit
moet ook tijdens het gasjaar kunnen worden bijgesteld als dat nodig is. Bij al deze
besluiten worden de belangen van veiligheid en leveringszekerheid zorgvuldig betrokken
en afgewogen. Bij de totstandkoming van deze systematiek is ook expliciet benoemd
dat de bewindspersoon tussentijds moet kunnen ingrijpen.2

Indien ik vóór 1 april tot een ophoging van het winningsniveau besluit, kunnen belanghebbenden
hiertegen in beroep gaan bij de bestuursrechter. Indien zij de uitvoering van het
besluit willen voorkomen, kunnen zij verzoeken om een voorlopige voorziening bij de
bestuursrechter.

Vraag 2

Bent u het eens met de onderbouwing van het eerder genomen besluit tot stillegging
van de gaswinning, dat verdere winning onverantwoorde risico’s met zich mee brengt
en dus niet mogelijk is, omdat de gaswinning nu juist stilgelegd werd in verband met
onaanvaardbare maatschappelijke risico’s?3

Antwoord 2

In het coalitieakkoord is benoemd dat het huidige kabinet, net als het vorige kabinet,
de gaswinning uit het Groningenveld in het belang van de bewoners in Groningen zo
snel mogelijk wil afbouwen. Het vorige kabinet heeft aangegeven dat dit de beste manier
is om de veiligheid op korte termijn te verbeteren en op lange termijn te garanderen.
Daarbij is door mijn voorgangers altijd duidelijk benoemd dat de winning weliswaar
zo spoedig mogelijk wordt afgebouwd, maar niet per direct kan worden stilgelegd. Het
kabinet heeft een groot aantal maatregelen getroffen om de winning zo spoedig mogelijk
af te bouwen en zet zich maximaal in voor de zo spoedig mogelijke definitieve sluiting.

Vraag 3

Hoe verhoudt dit besluit zich tot het voorzorgsbeginsel, het beginsel van gelijkheid
voor publieke lasten en de beginselen van behoorlijk bestuur, aangezien de stillegging
van de gaswinning is aangekondigd als noodzakelijk terwijl er in de praktijk allerlei
belemmeringen blijken te zijn, waarvan wordt gesteld dat ze zeer langdurig zijn?4

Antwoord 3

Zoals hiervoor in het antwoord op vraag 1 is benoemd, voorziet de Mijnbouwwet in een
systeem voor besluitvorming over de gaswinning uit het Groningenveld voor ieder gasjaar.
Besluitvorming vindt altijd plaats in overeenstemming met de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur. Daarnaast worden, zoals wettelijk voorgeschreven, de belangen
van veiligheid en leveringszekerheid zorgvuldig betrokken en afgewogen. Dat kan ertoe
leiden dat er – hoe vervelend dat ook is – toch tijdelijk meer gas moet worden gewonnen
dan eerder voorzien, omdat dit in het kader van de gasleveringszekerheid noodzakelijk
is. Dit neemt niet weg, zoals is toegelicht in antwoord op vraag 2, dat het kabinet
er alles aan doet om het Groningenveld zo snel mogelijk te sluiten.

Het kabinet heeft in de besluiten over het winningsniveau altijd de onzekerheden en
afhankelijkheden in de afbouw benoemd en bij de afweging betrokken. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat de wijze waarop
deze afweging tot nu toe in de besluiten is gemaakt, standhoudt.5

Vraag 4

Hoe verhoudt het onder de derde vraag gestelde zich met de rechtspraak van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens nu de staat reeds besloten heeft dat de gaswinning
dient te worden stilgelegd terwijl er nu belemmeringen blijken te zijn?

Antwoord 4

De hiervoor in het antwoord op vraag 3 bedoelde belangenafweging raakt aan de grondrechten
van burgers, onder meer op grond van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(EVRM) en het Eerste Protocol van het EVRM (EP EVRM). De door deze grondrechten beschermde
belangen van burgers in Groningen worden in de afweging in ieder besluit betrokken.
De veiligheidsrisico’s worden aan de hand van een concrete wettelijke veiligheidsnorm
op aanvaardbaarheid beoordeeld en er wordt op zo kort mogelijke termijn toegewerkt
naar een volledige beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld. Tot die tijd
– en ook daarna – worden door het kabinet (voorzorgs)maatregelen genomen om de omstandigheden
en toekomst van bewoners op alle mogelijke manieren te verbeteren. De belangen van
overige burgers in Nederland zijn betrokken doordat het winningsniveau tot op heden
niet is verlaagd onder het niveau van de leveringszekerheid. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State heeft herhaaldelijk bevestigd dat deze manier om de grondrechten
gemotiveerd mee te wegen standhoudt.6

Vraag 5

Welke middelen staan de staat ten dienste om met een beroep op noodtoestand of andere
daaraan verwante maatregelen de gasleverantie aan buitenlandse partijen te beëindigen?

Antwoord 5

Pas als sprake is van een noodsituatie in de zin van de Europese Verordening leveringszekerheid
(Verordening (EU) 2017/1938 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid),
kunnen maatregelen worden genomen uit het Bescherm en Herstelplan Gas. Het gaat om
een zeer uitzonderlijke situatie waarin de gasmarkt op ingrijpende wijze is verstoord.
Een dergelijke situatie in de zin van deze verordening is nog niet eerder voorgekomen
en is ook nu niet aan de orde. In het geval een noodsituatie zich wel voordoet en
ik die moet afroepen, moet ik dat melden aan de Europese Commissie. Die beoordeelt
of dit gerechtvaardigd is. De Commissie kan mij vervolgens, op verzoek van een andere
lidstaat, van aardgasbedrijven dan wel op eigen initiatief, verzoeken de maatregelen
te wijzigen als zij tot de conclusie komt dat die in strijd zijn met EU-regelgeving.

Wel ben ik met mijn Duitse ambtgenoot in gesprek gegaan over mogelijke manieren om
de vraag te verlagen. Conform de motie van het lid Paternotte c.s. (Kamerstuk 35 788, nr. 127) informeer ik uw Kamer zo spoedig mogelijk over de gaswinning en de mogelijke scenario’s
om de extra winning te minimaliseren.

Vraag 6

Wilt u de adviezen overleggen die, gezien de ernst van deze situatie ongetwijfeld
in de afgelopen jaren gevraagd zijn aan de juridische afdeling van uw ministerie,
aan de landsadvocaat en/of een andere gerenommeerde advocaat?

Antwoord 6

Ik verwijs naar de brief aan uw Kamer over dit onderwerp van 17 januari 2014 (Kamerstuk
33 529, nr. 28) en de bijlage daarbij (het document «Nadere toelichting onderzoeksresultaten, adviezen
en kabinetsbesluit»). Deze analyse is nog altijd relevant, want het gaat om dezelfde
langjarige contracten.

Vraag 7

Deelt u de mening dat uit niets blijkt en dat ook van de kant van uw ministerie tot
op heden niet beweerd is dat de onvoorziene omstandigheden, zoals genoemd in artikel
4 van het Vaststellingsbesluit onder lid a (transportbeperkingen), b (technische mankementen
aan de installaties van Gasunie Transport Services B.V.) dan wel c (onvoorziene ontwikkelingen
in de samenstelling van het hoogcalorisch gas) van het Vaststellingsbesluit, van toepassing
zijn, zodat dit artikel ook geen grond is waarop extra gewonnen mag worden?7

Antwoord 7

Artikel 4 van het vaststellingsbesluit regelt de inzet van het Groningenveld als zogenoemde
back-up voor de uitvoering van wettelijke taken die GTS heeft op het gebied van systeemintegriteit,
waaronder het beheer van het landelijk gastransportnet, de balanshandhaving en kwaliteitsconversie.
In drie specifiek benoemde situaties kan GTS, tot een genoemd maximum, een aanwijzing
geven aan GasTerra die ertoe leidt dat de gaswinning voor dit back-up doel wordt verhoogd.

Deze mogelijkheid staat los van de bevoegdheden die ik heb op grond van de Mijnbouwwet,
om gedurende het gasjaar in te grijpen als dat nodig is. Voor het antwoord op deze
vraag verwijs ik tevens naar het antwoord op vraag 1.

Conform de motie van het lid Paternotte c.s. over alternatieven om het winnen van
extra gas uit het Groningenveld te voorkomen (Kamerstuk 35 788, nr. 127), zal ik uw Kamer informeren in hoeverre een verhoging van het winningsniveau noodzakelijk
is en welke mogelijkheden hiervoor bestaan,

Vraag 8

Bent u het met ons eens dat, nu het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut
(KNMI) spreekt van een warme winter8, dat u alleen al op basis hiervan de minimale door u genoemde hoeveelheid van 3,9
miljard kuub niet mag winnen, omdat deze hoeveelheid gebaseerd is op een normale winter?

Antwoord 8

Inderdaad is er geen absoluut of minimaal winningsniveau vastgesteld, maar een formule
– de zogenoemde graaddagenformule – die de relatie geeft tussen het temperatuurverloop
en het winningsniveau. Het klopt dat er tot op heden sprake is van een relatief warme
winter, waardoor op basis van het huidige vaststellingsbesluit de verwachting is dat
de gaswinning lager uitkomt.

Vraag 9

Kunt u ons voorrekenen, op basis van de formule, genoemd in artikel 2 van het Vaststellingsbesluit,
die tot op heden leidt tot een veel lagere toegestane gaswinning dan 3,9 miljard kuub,
welke gaswinning is toegestaan gezien het aantal graaddagen tot op heden?

Antwoord 9

Voor het winningsniveau in het lopende gasjaar wordt rekening gehouden met het aantal
graaddagen in de periode van 1 oktober 2021 tot en met 31 maart 2022. Het aantal graaddagen
is het aantal graden dat de daggemiddelde temperatuur in De Bilt, gecorrigeerd voor
de windsnelheid, onder de 14 graden Celsius uitkomt, opgeteld voor alle dagen in de
genoemde periode. Tot en met 31 januari 2022 waren er 1076 graaddagen, bijna 50 minder
dan in het referentiejaar voor een gemiddeld temperatuurverloop 2011–2012. Zie ook
https://dashboardgroningen.nl.

Vraag 10

Volgt uit het in vraag zeven en acht gestelde niet noodzakelijkerwijs dat extra gaswinning
juridisch niet mogelijk is?

Antwoord 10

Nee. Voor het antwoord verwijs ik u tevens naar het antwoord op vraag 1 en 7.

Vraag 11

Hoe is het mogelijk dat de afspraken over export/levering aan het buitenland in conflict
zijn met uw besluit tot beëindiging van de gaswinning en hier in het vaststellingsbesluit
ook niet in is voorzien en deze afspraken slechts in randopmerkingen zijn vermeld?

Antwoord 11

Het besluit uit 2018 om de gaswinning uit het Groningenveld zo snel als mogelijk te
beëindigen is niet in strijd met de export van laagcalorisch gas naar België, Duitsland
en Frankrijk. Er zijn afspraken gemaakt met de netbeheerders van deze landen over
de afbouw van de gaslevering vanuit Nederland. Tussen nu en gasjaar 2028–2029 vindt
een volledige afbouw plaats van de export van laagcalorisch gas door afnemers van
laagcalorisch gas om te bouwen.

Gezien het belang van de reductie van de laagcalorische gasvraag in het buitenland
is door mijn ministerie en de betrokken collega’s van de Duitse, Belgische en Franse
overheden een Task Force opgericht om de activiteiten op het gebied van de ombouw
te monitoren. Uw Kamer wordt tot en met september 2022 elk halfjaar geïnformeerd over
de monitoringsrapportage van de Task Force.

De operationele strategie voor de inzet van het Groningenveld wordt in het vaststellingsbesluit
vastgesteld aan de hand van de in artikel 52d, tweede lid van de Mijnbouwwet voorgeschreven
afweging van belangen. Het tempo van de afbouw van de vraag naar laagcalorisch gas
is een van die belangen (in het vaststellingsbesluit criterium c genoemd) en komt
uitgebreid aan bod. In de brieven van 19 juni en 21 september 2020 en van 11 februari,
25 juni en 24 september 2021 is uw Kamer ook geïnformeerd over de randvoorwaarden
voor de beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld (Kamerstuk 33 529, nr. 788, nr. 803, nr. 848, nr. 873 en nr. 902).

Vraag 12

Deelt u de mening dat alle adviezen die ten grondslag liggen aan het vaststellingsbesluit
niet meer relevant zijn, omdat die uitgingen van een geheel ander uitgangspunt (namelijk
stillegging van de gaswinning) en gaat u daarom nieuwe adviezen aanvragen?

Antwoord 12

Zoals aangegeven in de brief van 6 januari jl. van mijn voorganger over de mogelijke
verhoging van de gaswinning uit het Groningenveld (Kamerstuk 33 529, nr. 944) is aan NAM gevraagd om voor de verschillende varianten in de rapportage van GTS
de operationele strategie van het huidige gasjaar te herzien en te berekenen hoe in
de verschillende varianten de druk zich in het gasveld ontwikkelt. TNO heb ik gevraagd
op basis hiervan een aanvulling te maken op de seismische dreigings- en risicoanalyse
van 2021. Deze analyse is voorgelegd aan Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), zodat
SodM kan adviseren over de veiligheidsrisico’s van een verhoging van de gaswinning
in dit gasjaar.

GTS maakt op mijn verzoek een actualisatie van de gasvraag en kijkt daarbij op welke
manier de gevolgen voor het winningsniveau en de sluitingsdatum kunnen worden geminimaliseerd.

Voor 1 april 2022 zal ik een definitief besluit nemen over het winningsniveau.

Vraag 13

Heeft u na het besluit tot beëindiging van de gaswinning de contracten met de hierbij
relevante afnemende landen/klanten beëindigd en, zo nee, waarom niet?

Antwoord 13

De exacte hoeveelheid gas die wordt afgenomen wordt eerst en vooral bepaald door de
fysieke vraag naar laagcalorisch gas bij eindgebruikers. Het is ook die fysieke vraag
die, tezamen met de Nederlandse behoefte, leidend is bij de bepaling van het jaarlijks
uit het Groningenveld te winnen volume. Dit op basis van de raming die jaarlijks wordt
opgesteld door GTS op grond van informatie van de netbeheerders uit de voornoemde
landen. De bestaande leveringscontracten spelen daarbij geen rol, de netbeheerders
hebben ook geen zicht op deze contracten. Bovendien wordt niet alleen met gas dat
is gekocht onder langetermijncontracten invulling gegeven aan de fysieke behoefte,
dat gebeurt ook met gas dat wordt gekocht op de gashandelsplaats. Daarbij gaat het
onder meer om gas dat de volgende dag of de volgende maand moet worden geleverd.

Voor de nog aanwezige langetermijncontracten geldt dat GasTerra, de verkoper van het
Groningengas, deze jaren geleden heeft afgesloten met buitenlandse afnemers. Deze
contracten bevatten een maximum en minimum volume dat per jaar wordt afgenomen. Binnen
die bandbreedte wordt de exacte hoeveelheid gas die wordt afgenomen bepaald door de
fysieke vraag naar gas van eindgebruikers. Deze eindgebruikers hebben geen alternatief
voor laagcalorisch gas.

In 2013 heeft het kabinet al onderzoek gedaan naar deze langetermijncontracten. Uw
Kamer is daarover per brief van 17 januari 2014 geïnformeerd (Kamerstuk 33 529, nr. 28). De conclusie was toen dat minder levering aan buitenlandse afnemers alleen onder
zeer exceptionele omstandigheden mogelijk is en ook alleen in combinatie met gelijktijdige
reductie van gaslevering aan alle andere afnemers (zowel in Nederland als in de andere
landen die laagcalorisch gas gebruiken, waaronder Duitsland).

Wat betreft de nu door Duitsland gevraagde extra leveringen is mijn aandacht er op
gericht geweest om in gesprek met mijn Duitse ambtgenoot tot alternatieve oplossingen
te komen. Conform de motie Paternotte, informeer ik uw Kamer binnenkort over de laatste
inzichten voor de gaswinning en alle mogelijke scenario’s om de extra winning te minimaliseren.
Er wordt op dit moment reeds gewerkt aan de fysieke ombouw van afnemers in het buitenland
zoals ook aangegeven in het antwoord op vraag 11.

Vraag 14

Hoe ziet u de beëindiging van deze contracten? Tegen welke compensatie heeft u de
leverafspraken met de afnemers beëindigd en wilt u de bijbehorende documenten allen
per ommegaande aan de Tweede Kamer doen toekomen?

Antwoord 14

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 13 is er geen sprake van contracten die
de Staat is aangegaan. Het is aan de partijen die contracten hebben afgesloten om
te overwegen of contracten moeten worden aangepast naar aanleiding van de afbouw van
de export.

Vraag 15

Wilt u ons ook alle correspondentie met afnemers over beëindiging van de leveranties
toesturen, ook in gevallen waar de correspondentie tot op heden niet tot daadwerkelijke
beëindiging heeft geleid?

Antwoord 15

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 13 en 14 is er geen sprake van contracten
die de Staat is aangegaan.

Vraag 16

Waarom komen deze met uw beleid conflicterende export-/leveringsafspraken nu pas als
concreet probleem op tafel en hoe gaat u dit oplossen?

Antwoord 16

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 11 betreft de huidige situatie, behalve
een vraag van contracten tussen spelers op de gasmarkt, eerst en vooral een fysiek
vraagstuk. Er vindt een volledige afbouw plaats van de export van laagcalorisch gas
door een grootschalig en complex ombouwprogramma waarin afnemers van laagcalorisch
gas in België, Duitsland en Frankrijk naar hoogcalorisch gas worden omgeschakeld.
Jaarlijks worden honderdduizenden afnemers per jaar omgezet. Bij brief van 24 juni
2016 (Kamerstuk 33 529, nr. 278) is uw Kamer geïnformeerd welke stappen België, Frankrijk en Duitsland zetten om
het gebruik van laagcalorisch gas uit te faseren. Uw Kamer wordt sinds februari 2020
elk half jaar geïnformeerd over de voortgang van dit programma. De ombouw loopt tot
op heden voorspoedig en loopt ondanks de corona-maatregelen nog steeds op schema.
De ombouw vertaalt zich niet 1-op-1 door in een afname van de vraag, omdat de vraag
van resterende afnemers van laagcalorisch gas van jaar tot jaar verschilt.

Dit jaar speelt, voor het eerst, dat de prognose van de vraag naar Nederlands laagcalorisch
gas door nog niet omgebouwde Duitse afnemers minder is afgenomen dan verwacht. Ik
ben met mijn Duitse ambtgenoot in gesprek gegaan over mogelijke manieren om de vraag
te verlagen.