Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Grinwis over spanningen bij toepassing van de Wwft

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën), mede namens de Minister van Justitie en
Veiligheid (ontvangen 19 november 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2021–2022, nr. 392.

Vraag 1 en 2

In uw beantwoording van 26 augustus 2021 op de gestelde Kamervragen inzake de verplichte
acceptatie van een coffeeshop door ABNAMRO als klant geeft u aan dat de coffeeshophouder
ten aanzien van diens inkoop van softdrugs niet aan een Wwft-controle wordt onderworpen1. Geeft de Europese Unie, gelet op het feit dat de Wet ter voorkoming van witwassen
en financieren van terrorisme (Wwft) voortkomt uit EU-richtlijnen, deze ruimte voor
invulling van beleid?

Is dit beleid afgestemd binnen de Europese Unie, dan wel met de Europese Commissie?

Antwoord 1 en 2

In de gewijzigde vierde EU anti-witwasrichtlijn zijn geen bepalingen opgenomen over de intrinsieke spanning die bestaat tussen enerzijds de
verplichtingen die voortvloeien uit die richtlijn en anderzijds de uitgangspunten
van het Nederlandse gedoogbeleid voor coffeeshops, zoals neergelegd in de Aanwijzing
Opiumwet van het Openbaar Ministerie (OM). Het is dan ook aan de nationale wetgever
om daar invulling aan te geven. De Europese Commissie ziet toe op de tijdige en juiste
implementatie van onder andere voornoemde richtlijn. In dat kader heeft de Europese
Commissie deze kwestie niet opgebracht.

Vraag 3 en 4

Hoe reageert u op de stelling dat deze invulling van de Wwft kan worden vergeleken
met een leraar die zware onvoldoendes en boetes uitdeelt aan iedereen die zich niet
aan de regels houdt, met uitzondering van het kind dat nog nooit iets heeft ingeleverd,
omdat handhaving bij dit kind volgens de leraar intrinsieke spanning met zich meebrengt
vanwege het feit dat de relaties van dat kind zijn gerelateerd aan het criminele circuit,
dat geen facturen uitreikt?

Hoe denkt u dat uw bewuste niet-handhavingsbeleid wordt ervaren door andere Wwft-instellingen
en daarmee betrokken personen, die wel worden gecontroleerd en gesanctioneerd met
soms ook persoonlijk vergaande gevolgen?

Antwoord 3 en 4

Het feit dat het telen en verkopen van cannabis verboden is en de verkoop in de coffeeshop
weliswaar verboden is, maar wordt gedoogd, draagt een intrinsieke spanning met zich
mee en leidt in die zin tot een zogenaamde verwevenheid tussen boven- en onderwereld.
Deze spanning is er al zolang het gedoogbeleid voor coffeeshops bestaat en is ook
altijd door het kabinet onderkend.2 Het gedoogbeleid brengt met zich mee dat de inkoop van softdrugs door een coffeeshop
vaak niet transparant is. Ik kan mij voorstellen dat Wwft-instellingen deze spanning
herkennen. Gelet op de intrinsieke spanning die het gedoogbeleid kenmerkt, heeft dit
kabinet afgesproken om een kleinschalig experiment uit te voeren om te kijken of en
hoe telers op kwaliteit gecontroleerde hennep of hasjiesj gedecriminaliseerd aan coffeeshops
kunnen leveren. Het experiment moet duidelijk maken of het mogelijk is om coffeeshops
gereguleerd te voorzien van op kwaliteit gecontroleerde hennep in een gesloten coffeeshopketen.
Overigens merk ik op dat het OM strafrechtelijk en een gemeente bestuursrechtelijk
handhavend kan optreden tegen een coffeeshop, indien een coffeeshop zich niet houdt
aan de criteria zoals neergelegd in het gedoogbeleid. De grondslag van het gedoogbeleid
ligt in de afweging van belangen waarbij het belang van handhaving moet wijken voor
een hoger identificeerbaar algemeen belang. In de context van het drugsbeleid wordt
dit hogere algemene belang gevonden in de volksgezondheid (scheiding der markten)
en de openbare orde.3

Vraag 5 en 6

Heeft de civiele rechter ruimte bij de invulling van rechters van de termen van redelijkheid
en billijkheid en zorgplicht, waardoor onder meer banken gehouden zijn relaties te
continueren, terwijl zijzelf voor de rechter aangeven dat de Wwft hier niet de ruimte
in geeft, nu overtreding van de Wwft een misdrijf is?

Kan naar uw mening de civiele rechter een Wwft-instelling dwingen tot een misdrijf
of kan worden gezegd dat de uitspraak van een rechter met zich meebrengt dat er voor
de Wwft-instelling geen sprake meer is van een misdrijf?

Antwoord 5 en 6

Het uitgangspunt bij het verstrekken van een betaalrekening is dat een financiële
instelling op grond van het beginsel van contractsvrijheid zelf mag bepalen met wie
zij een betaalrekening aangaat en onder welke voorwaarden zij dat wil. Contractsvrijheid
is echter niet onbegrensd. De vrijheid wordt bijvoorbeeld beperkt door de bijzondere
zorgplicht die banken in het maatschappelijk verkeer vervullen.4 Een bankrekening is in deze tijd immers nodig om deel te nemen aan het maatschappelijk
verkeer. De rechter kan bij het toetsen van een geval waarbij een bank weigert een
betaalrekening te verstrekken, dan wel een betaalrekening sluit, de redelijkheid en
billijkheid in aanmerking nemen en beoordelen of er in strijd met de op een bank rustende
zorgplicht wordt gehandeld. Hierbij kan de rechter de omstandigheden van het geval
in overweging nemen, zoals het feit dat coffeeshops onder het gedoogbeleid vallen.
Op grond van artikel 43, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht vormt het uitvoering
geven aan een ambtelijk gegeven bevel een strafuitsluitingsgrond. Het is uiteindelijk
aan de rechter om te oordelen of er sprake is van een misdrijf op grond van overtreding
van de Wwft of dat er sprake is van een strafuitsluitingsgrond.

Vraag 7

Kunt u, indien u van mening bent dat er geen sprake is van overtreding van de Wwft
indien de rechter de Wwft-instelling verplicht de relatie te continueren, aangegeven
binnen welke grenzen er ruimte is voor een Wwft-instelling om zonder gang naar de
rechter op basis van redelijkheid en billijkheid/zorgplicht een relatie te continueren,
terwijl er wel Wwft-issues zijn of is altijd een rechterlijke uitspraak vereist?

Antwoord 7

Het is aan een Wwft-instelling om een zelfstandige risicobeoordeling te maken en eventueel
mitigerende maatregelen te treffen. De instelling kan bij deze beoordeling gebruik
maken van eerder gewezen rechterlijke uitspraken. Daarnaast staat voorop dat, indien
een Wwft-instelling het cliëntenonderzoek niet succesvol kan afronden, deze instelling
geen zakelijke relatie mag aangaan met deze cliënt, geen transactie mag uitvoeren
voor deze cliënt of de zakelijke relatie moet beëindigen.5 Dit laat onverlet dat een klant deze beslissing aan de rechter kan voorleggen.

Vraag 8

Kunt u aangeven hoe in geval van een botsing tussen de regels over de wettelijke geheimhoudingsplicht
van notarissen en advocaten en de eisen die nationale en internationale toezichthouders
stellen aan banken in het kader van het transactieverkeer op derdengeldenrekeningen,
de toepassing van de Wwft moet worden ingevuld door betrokkenen?

Antwoord 8

Ik ben bekend met de kwestie rond de geheimhoudingsplicht van notarissen in relatie
tot de verplichtingen die voor banken gelden op grond van de Wwft. Notarissen kennen
een geheimhoudingsplicht op basis van de Wet op het notarisambt. Deze geheimhoudingsplicht
betekent dat zij geen informatie mogen verstrekken over hun cliënten, ook niet aan
financiële instellingen. Wel dienen zij op grond van de Wwft ongebruikelijke transacties
te melden. De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) heeft de Minister van
Justitie en Veiligheid en de Minister voor Rechtsbescherming een brief gezonden over
de spanning die kan ontstaan tussen beide wettelijke vereisten en ik heb hiervan een
afschrift ontvangen. Op dit moment wordt in samenspraak tussen de Ministeries van
Justitie en Veiligheid en van Financiën, de KNB en de NVB alsook de toezichthouders
DNB en Bureau Financieel Toezicht (BFT) de aard en omvang van deze problematiek geanalyseerd,
evenals mogelijke oplossingen. Dit vergt onder meer een gedegen juridische analyse,
omdat de verplichting tot het doen van adequaat cliëntenonderzoek door banken en de
geheimhoudingsplicht van notarissen conflicterende juridische normen met zich meebrengen.
Wij zullen uw Kamer nader informeren wanneer met de betrokken partijen tot conclusies
in deze kwestie is gekomen.

Vraag 9 en 10

Hoe redelijk is het om indien uit de Wwft volgt om afscheid te nemen indien het onderzoek
niet succesvol kan worden afgerond, terwijl de overheid zelf nog geen vervolging heeft
ingesteld en er nog geen veroordeling is door de rechter, van private partijen te
verlangen om relaties te beëindigen, terwijl de overheid zelf (nog) niet acteert op
ontvangen meldingen, zeker als geweld/bedreiging van medewerkers van Wwft-instellingen
mogelijk aan de orde kan zijn?

Wilt u bij de beantwoording van de vorige vraag ook ingaan op de mogelijke intrinsieke
spanning tussen de verplichtingen van de Wwft en de verplichtingen van een werkgever
in het voorkomen van levensgevaar of gezondheidschade bij werknemers?

Antwoord 9 en 10

De Wwft heeft als doel het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor
witwassen en terrorismefinanciering. Het legt aan Wwft-instellingen die onderdeel
uitmaken van het financiële stelsel dan ook verplichtingen op ter waarborging van
een integer stelsel en ter beheersing van integriteitsrisico’s. Een van de kernverplichtingen
voor Wwft-instellingen is om cliëntenonderzoek te verrichten. Als het cliëntenonderzoek
niet succesvol kan worden afgerond, mag een Wwft-instelling geen zakelijke relatie
aangaan met – of een transactie uitvoeren voor – de cliënt, of moet een Wwft-instelling
de zakelijke relatie beëindigen. Deze wettelijke verplichting vloeit voort uit de
gewijzigde vierde EU anti-witwasrichtlijn en de mondiale standaarden van de Financial
Action Task Force (FATF). Dit betreft een andere wettelijke taak en doelstelling dan
het opsporen, vervolgen en berechten van strafbare feiten door overheidspartijen.
De verplichtingen uit de Wwft hebben zoals hiervoor aangegeven een preventief karakter
met het oog op het waarborgen van de integriteit van het financiële stelsel.

Indien als gevolg van het nakomen van wettelijke verplichtingen voor Wwft-instellingen
geweld/bedreiging aan de orde is, dan is dat een zeer kwalijke zaak. Een werkgever
is op grond van de Arbeidsomstandighedenwet verplicht om werknemers te beschermen
tegen onder meer agressie en geweld. Verder kan te allen tijde contact worden opgenomen
met de politie bij (voorziene) dreigingen. Dergelijke signalen worden zeer serieus
opgepakt, en de overheid kan waar nodig (aanvullende) maatregelen nemen in het kader
van het stelsel bewaken en beveiligen.

Vraag 11

Kunnen coffeshops in het kader van de dienstverlening van andere wft-instellingen
aan coffeeshops zich ook beroepen op het gedoogbeleid indien coffeeshops bijvoorbeeld
contante opnamen faciliteren om de leveranciers van hennep te betalen?

Antwoord 11

Binnen het gedoogbeleid is er sprake van een intrinsieke spanning tussen enerzijds
de verplichtingen die voortvloeien uit de Wwft en anderzijds de uitgangspunten van
het gedoogbeleid voor coffeeshops, zoals neergelegd in de Aanwijzing Opiumwet van
het OM. Wanneer een bank bij een klant risico’s signaleert, vind ik het belangrijk
dat de bank in overleg treedt met de betreffende klant om deze te laten weten om welke
risico’s dit precies gaat, te bespreken welke maatregelen de klant zelf kan nemen
en welke voorwaarden de bank binnen de kaders van het gedoogbeleid vervolgens nog
aan individuele klanten kan stellen om de resterende risico’s te mitigeren.

Vraag 12

In hoeverre mag van Wwft-instellingen worden verwacht dat zij afscheid nemen van klanten
als deze klanten zelf ook rechtstreeks onder toezicht staan van wettelijke Wwft-toezichthouders?

Antwoord 12

Uit de Wwft volgt rechtstreeks dat onder bepaalde voorwaarden afscheid moet worden
genomen van cliënten. De Wwft maakt geen onderscheid tussen cliënten die zelf wel
of niet gehouden zijn aan de Wwft. Elke Wwft-plichtige instelling maakt een afzonderlijke
beoordeling, en dat geldt ook voor instellingen of personen die zelf onder Wwft-toezicht
staan.

Vraag 13

Behoort, in het bijzonder in de situatie waarin toezichthouders na Wwft-meldingen
zelf niet acteren door vergunningen van deze klanten in te trekken, het primaat voor
sanctionerend handelen in dat geval niet bij de wettelijke toezichthouders te liggen
in plaats van bij private partijen?

Antwoord 13

De afweging om een vergunning in te trekken of anderszins handhavend op te treden
ligt bij de instanties die de vergunning hebben verleend of de instanties die op grond
van de Wwft toezicht houden op de instelling. Wwft-instellingen zelf hebben op grond
van de Wwft geen bevoegdheden om sanctionerend op te treden. Het beëindigen of weigeren van dienstverlening
is geen sanctionerend handelen, maar is onderdeel van de poortwachtersfunctie die
volgt uit de Wwft en is bedoeld om het door de Wwft-instelling gesignaleerde risico
op witwassen en terrorismefinanciering weg te nemen.

Vraag 14

Bent u het eens met de stelling dat het uitgangspunt van overheidshandelen moet zijn
dat zowel burgers als poortwachters behoorlijk worden behandeld?

Antwoord 14

Ja.

Vraag 15 t/m 19 en 23

Is hiervoor bij alle partijen die bij de naleving van de Wwft betrokken zijn structureel
voldoende aandacht geweest?

Bent u gelet op de in de bovenstaande vragen benoemde intrinsieke spanning nog steeds
van mening dat de kaders voor de poortwachters voldoende duidelijk en in de praktijk
werkbaar zijn om de Wwft-verplichtingen voldoende te kunnen uitvoeren?

Zou er bij de Wwft ook sprake kunnen zijn dat onder druk van een oververhitte behoefte
aan witwasbestrijding, waarin elke vergissing al gauw als witwassen wordt gezien,
Wwft-instellingen en hun klanten in de raderen van de uitvoering door de overheid
en toezichthouders ten onrechte worden gebrandmerkt als overtreders?

Zou hier ook sprake kunnen zijn van wetgeving en toezichthoudende kaders die onvoldoende
de mogelijkheid in zich hebben om recht te doen aan individuele situaties?

Onderkent u dat door het ontbreken in de Wwft van een hardheidsclausule en weinig
aandacht voor noodzakelijke beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel,
hiervoor mogelijk veel te weinig aandacht is van de wetgever?

Bent u bereid een initiërende en dus zeer actieve bijdrage te leveren om het probleem
van «unbankables», bijvoorbeeld een eerzame MKB-er, die zijn ondernemerschap niet
kan uitoefenen door de wijzigende «risk apetite» van de financiële sector, op te lossen?

Antwoord 15 t/m 19 en 23

De Wwft verplicht instellingen om onderzoek te verrichten naar hun cliënten en om
ongebruikelijke transacties te melden. Deze verplichtingen op grond van de Wwft en
zijn voorgangers (de Wet identificatie bij dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke
transacties) zijn sinds 1993 van kracht. Sinds 1993 is de regelgeving onder invloed
van nationale en internationale ontwikkelingen voortdurend aangepast en zijn de verplichtingen,
reikwijdte en het toezicht uitgebreid. Dit is een continu proces in het tegengaan
van witwassen en de financiering van terrorisme. Ik vind het belangrijk dat de verplichtingen
uit de Wwft voldoende uitvoerbaar zijn voor de Wwft-instellingen en dat de toezichthouders
goed toezicht kunnen houden op de naleving van deze verplichtingen. Ik ben in voortdurende
dialoog met zowel de sector als de toezichthouders over de uitvoering van de Wwft.
Daarnaast zal bij de evaluatie van de implementatiewet van de vierde EU anti-witwasrichtlijn,
op verzoek van uw Kamer, specifiek aandacht zijn voor de uitvoerbaarheid van de verplichtingen
uit die wet voor Wwft-instellingen. Ik zal deze evaluatie met uw Kamer en de Eerste
Kamer delen. Bij uitbreiding van het toepassingsbereik van de Wwft is het mogelijk
dat dit ook raakt aan andere belangen, zoals de toegang tot het betalingsverkeer.
Ik constateer dat de toegenomen aandacht voor het voorkomen van witwassen kan betekenen
dat sectoren en klantgroepen worden geconfronteerd met strengere eisen vanuit banken
dan voorheen. Ik vind het belangrijk dat deze eisen niet tot maatschappelijke onwenselijke
situaties leiden en personen onterecht de toegang tot het betalingsverkeer wordt ontzegd.6 De Wwft kent als uitgangspunt een risicogebaseerde aanpak en verplicht juist tot
het maken van een individuele risicobeoordeling. Iedere situatie dient dus afzonderlijk
beoordeeld te worden en nooit voor hele klantengroepen. Dit betekent dat instellingen
alle maatregelen dienen toe te passen die de wet voorschrijft, maar dat zij de intensiteit
waarmee zij dat doen afstemmen op de risico’s die bepaalde type cliënten, producten,
diensten, transacties en leveringskanalen alsook landen en geografische gebieden met
zich meebrengen. Van belang hierbij is ook dat de instelling haar afwegingen op een
systematische en consequente wijze maakt en vastlegt.

De Wwft-toezichthouders toetsen of de risicogebaseerde aanpak van de Wwft-instellingen
conform de Wwft plaatsvindt. Het is denkbaar dat instellingen de risico’s in vergelijkbare
gevallen verschillend inschatten. Hier kan overigens in de praktijk een goede reden
voor bestaan, bijvoorbeeld omdat de ene instelling beter in staat is om risico’s in
te schatten. Voorts dient een instelling zelfstandig te besluiten om beheersmaatregelen
te nemen en al dan niet een zakelijke relatie aan te gaan.7 Ik heb geen signalen dat het huidige regelgevende kader te weinig ruimte biedt voor
Wwft-toezichthouders om een individuele beoordeling te maken.

Uw Kamer heb ik eerder bericht dat onwenselijke gevolgen van de Wwft voor bedrijven
en burgers mijn aandacht hebben. Zoals eerder aangegeven blijf ik met de banken, De
Nederlandsche Bank en de betreffende sectoren in gesprek om vast te stellen welke
maatregelen effectief en proportioneel zijn om de risico’s op witwassen te mitigeren.
Hierbij merk ik op dat ik het van belang vind dat de betreffende sector en de bank(en)
onderling in gesprek gaan om op deze manier zo nodig specifieke maatregelen per sector
te treffen. Het is van belang dat ook klanten zich inspannen om de risico’s op witwassen
en terrorismefinanciering zo klein mogelijk te maken en zo het doel van de Wwft te
bereiken. Daarnaast ben ik voornemens om op korte termijn de Algemene leidraad ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme zo aan te passen dat duidelijk
wordt dat het feit dat bepaalde typen cliënten of producten een inherent verhoogd
risico met zich meebrengen, geen reden kan zijn om dit type cliënten categoraal te
weigeren.8 Ook zet ik mij in internationaal en EU-verband in voor de verduidelijking van de
verhouding tussen de toegang tot het betalingsverkeer en anti-witwasregelgeving. Specifiek
breng ik problemen die bedrijven ervaren onder de aandacht bij de Europese Commissie,
met het verzoek om een verdere uitbreiding van de basisbetaalrekening naar zakelijke
rekeningen in een eventuele herziening van de richtlijn mee te nemen.

Vraag 20

Bent u bereid te laten onderzoeken welke lessen uit het rapport Ongekend Onrecht naar
aanleiding van de Toeslagenaffaire van toepassing kunnen zijn op de handhavingspraktijk
van de Wwft?

Antwoord 20

Zoals het kabinet heeft aangegeven in reactie op het rapport Ongekend Onrecht zijn
er verschillende lessen te trekken uit de toeslagenaffaire. De lessen die voor mij
in dit kader het meest relevant zijn, zijn dat de overheid signalen over onrecht,
vooringenomenheid en discriminatie serieus moet nemen en dat de menselijke maat in
wet- en regelgeving moet worden versterkt. Ik neem signalen uit de handhaving- en
nalevingspraktijk van de Wwft serieus ter hand en span mij in om proportionele maatregelen
te treffen.9 Daarnaast ben ik voortdurend in gesprek met de instellingen en toezichthouders over
de uitvoering en handhaving van de Wwft, om te voorkomen dat deze wetgeving tot onwenselijke
uitkomsten leidt voor burgers en bedrijven. Zoals genoemd zal er op verzoek van uw
Kamer in de evaluatie van de implementatie van de vierde anti-witwasrichtlijn aandacht
zijn voor de uitvoerbaarheid van de verplichtingen uit die wet voor Wwft-instellingen.

Vraag 21 en 22

Bent u bereid onnodige belemmeringen voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) om onbeperkt
toegang te krijgen tot het bancaire systeem zo veel mogelijk weg te nemen?

Bent u in dit kader eveneens bereid de werklast voor ondernemers en banken en andere
Wwft-instellingen zo veel mogelijk te beperken?

Antwoord 21 en 22

Criminelen die het financiële stelsel gebruiken om hun criminele opbrengsten te verhullen,
tasten de integriteit en veiligheid van het financiële stelsel ernstig aan. Ik sta
voor een toegankelijk betalingsverkeer en een zo laag mogelijke lastendruk voor ondernemers
en banken, maar ben er ook van overtuigd dat de strijd tegen het witwassen van crimineel
geld vraagt om een zeer serieuze invulling van de poortwachtersrol van Wwft-instellingen.
Dit kan inderdaad betekenen dat ondernemers in sectoren met een hoger risico actief
gevraagd wordt om zelf aanvullende maatregelen te nemen, documentatie te overleggen
en/of mitigerende maatregelen te accepteren. Deze individuele risicobeoordeling is
een uitgangspunt van de Wwft en betekent overigens ook dat in laagrisico sectoren
de intensiteit van de maatregelen kan worden verminderd.10 De Wwft houdt in die zin rekening met het risico én de bijbehorende lasten. Hierboven
gaf ik reeds aan dat ik graag in gesprek blijf met de banken, De Nederlandsche Bank
en de sectoren die om te overleggen welke maatregelen effectief en proportioneel zijn
om risico’s op witwassen te mitigeren.