Inbreng verslag schriftelijk overleg : Inbreng verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met duurzame daken (Kamerstuk 33118-200)

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft enkele vragen en opmerkingen over
de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 24 september
2021 inzake het bij de Kamer voorgehangen Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit
bouwwerken leefomgeving in verband met duurzake daken (Kamerstuk 33 118, nr. 200).

De fungerend voorzitter van de commissie, Martin Bosma

De griffier van de commissie, Roovers

Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met
duurzame daken (33 118, nr. 200)

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het ontwerpbesluit tot wijziging van
het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met duurzame daken. Zij hebben nog
enkele vragen.

De leden van de VVD-fractie willen het voorgehangen besluit van de graag in Europees
perspectief plaatsen. Zij vragen of en in hoeverre de energiemaatregelen uit de betreffende
Europese richtlijn verplicht zijn voor Nederland. Tevens vragen zij of en in hoeverre
andere Europese landen, zoals Roemenië en Bulgarije, de hernieuwbare energiemaatregelen
verplicht stellen.

De leden van de VVD-fractie lezen in de nota van toelichting dat de wijzing invloed
heeft op daken op industriepanden (zoals loodsen voor opslag) en gebouwen waarin het
verblijven van personen een ondergeschikte rol speelt (zogenoemde «overige gebruiksfuncties»,
zoals parkeergarages). Deze leden willen weten wat voor soort gebouwen hieronder vallen
en of bijvoorbeeld parkeergarages van VvE’s ook hieronder vallen. Ook willen zij weten
waarom er specifiek voor deze daken is gekozen. Is de betreffende Europese richtlijn
specifiek toe te spitsen op deze daken of is dit een eigen invulling van de Minister
geweest? De leden van de VVD-fractie willen weten of en in hoeverre in andere Europese
landen er ook specifiek voor deze daken is gekozen en welke alternatieven er nog meer
waren.

De leden van de VVD-fractie stellen dat in het Klimaatakkoord is afgesproken dat huiseigenaren
niet worden verplicht tot het nemen van hernieuwbare energiemaatregelen. Dit lijkt
nu toch te gebeuren. Deze leden vragen de Minister hoe dit met elkaar rijmt.

De leden van de VVD-fractie lezen in de nota van toelichting dat de Minister voorstelt
om gemeenten nieuwe bevoegdheden te geven om het duurzaam gebruik van daken in bepaalde
gevallen te verplichten. Deze leden willen weten of gemeenten hiermee ook bestuursrechtelijke
sancties zoals dwangsommen kunnen opleggen indien daken niet worden verduurzaamd.
De leden van de VVD-fractie willen ook weten hoe kleine gemeenten met beperkte middelen
deze handhaving moeten gaan doen.

De leden van de VVD-fractie lezen in de nota van toelichting dat in provincies en
gemeenten is geconstateerd dat er geregeld grote nieuwe gebouwen worden gebouwd, zoals
distributiecentra en opslagloodsen, die niet aan de landelijke energieprestatie-eisen
hoeven te voldoen voor nieuwbouw, en waar dus ook niet verplicht aan opwekking van
hernieuwbare energie wordt gedaan. Er bestaat momenteel nog geen mogelijkheid voor
provincies en gemeenten om aanvullend op de landelijke energieprestatie-eisen eigen
beleid vast te stellen.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de betreffende Europese richtlijn dit niet verplicht
en vragen de Minister waarom er dan wel voor wordt gekozen om provincies en gemeenten
meer eisen te laten stellen en niet minder eisen. De leden van de VVD-fractie lezen
verder dat hogere lokale energieprestatie-eisen zoveel mogelijk vooraf kenbaar moeten
worden gemaakt en gemotiveerd moeten worden. Deze leden willen weten hoe dit wordt
getoetst en welke termijn er wordt aangehouden indien dit vooraf kenbaar wordt gemaakt.
Is de Minister het met de leden van de VVD-fractie eens dat lagere lokale energieprestatie-eisen
ook gemotiveerd kunnen worden indien daar genoeg grond voor is? De leden van de VVD-fractie
willen weten hoeveel CO2-besparing deze plannen gaan opleveren. Tevens willen zij weten op welke wijze eventuele
aanpassingen aan daken worden gecompenseerd.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de brief met betrekking tot het Ontwerpbesluit tot wijziging
van het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met duurzame daken. Deze leden
willen benadrukken dat zij belang hechten aan het zo goed als mogelijk gebruiken van
dakoppervlaktes voor het opwekken van duurzame energie en klimaatadaptatie en het
meervoudige gebruik van onze schaarse ruimte. Zij hebben nog enkele vragen die zij
aan de regering willen voorleggen

De leden van de D66-fractie constateren dat er in meerdere gebieden bij het opstellen
van de Regionale Energiestrategie (RES) gekozen wordt voor het opwekken van zonne-energie
op dak. Deze leden vragen in hoeverre de mogelijkheid er is voor gebieden om de verruimde
regelgeving vanuit dit besluit alsnog in een al vastgestelde RES op te nemen? Deze
leden vragen daarnaast hoe deze gebieden van deze eventuele mogelijkheid op de hoogte
worden gesteld?

De leden van de D66-fractie constateren dat er voor maatwerk is gekozen zodat een
verplichting alleen gaat gelden wanneer deze mogelijk en proportioneel is. Deze leden
vragen of de begrippen «mogelijk» en «proportioneel» nader uiteengezet kunnen worden,
en of er meer omstandigheden bestaan dan welke onder artikel 2.2 zijn uitgewerkt wanneer
verplichtingen niet proportioneel zouden zijn? Deze leden vragen daarnaast hoe wordt
geborgd dat er door verschillende gemeenten geen (sterk) verschillende definities
van noodzakelijkheid en proportionaliteit worden gehanteerd, waardoor de mogelijkheden
voor groen op dak lokaal (sterk) verschillen? Deze leden vragen daarnaast op welke
wijze gemeenten – naast het opstellen van een leidraad – ondersteund worden in de
uitvoering van het besluit?

De leden van de D66-fractie constateren dat er in het besluit niet is gekozen voor
een verplichting om het volledige oppervlakte van een dak aan te wenden voor de opwek
van energie wanneer deze opwek het eigen gebruik overstijgt. Deze leden vragen welke
mogelijkheden er zijn om onbenut potentieel zo veel mogelijk te verkleinen, zonder
afbreuk te doen aan het eigendomsrecht van de panden?

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de onderhavige stukken. Zij hebben daarover de volgende
vragen en opmerkingen.

In de inleiding van de nota van toelichting schetst de Minister twee voorbeelden van
het duurzaam gebruik van daken, namelijk 1) het opwekken van hernieuwbare energie
d.m.v. zonnepanelen en 2) klimaatadaptie door het realiseren van zgn. blauwe of groene
daken. Zij zijn benieuwd wat hiervan het potentieel is: is bekend hoeveel vierkante
meter dakoppervlak in Nederland geschikt is voor het opwekken van duurzame energie
en hoeveel daar thans voor wordt gebruikt?

Verder vragen de leden van de CDA-fractie zich af in welke mate dakconstructies in
Nederland, van bestaande maar ook vooral nieuwe gebouwen, geschikt zijn voor duurzaam
gebruik, voor het plaatsen van zonnepanelen, wateropslag of beplanting? In hoeverre
wordt er bij nieuwbouw bijvoorbeeld standaard rekening mee gehouden dat een dak zonnepanelen
moet kunnen dragen? Op pag. 9–10 van de nota lezen deze leden dat het duurzaam gebruik
van gevels nog in de kinderschoenen staat. Hoe snel verwacht de Minister dat deze
ontwikkeling gaat?

De Minister schrijft (pag. 5) dat «in provincies en gemeenten is geconstateerd dat
er geregeld grote nieuwe gebouwen worden gerealiseerd, zoals distributiecentra en
opslagloodsen, die niet aan de landelijke energieprestatie-eisen hoeven te voldoen
voor nieuwbouw, en waar dus ook niet verplicht aan opwekking van hernieuwbare energie
wordt gedaan». Wordt deze kwestie, die samenhangt met de «verdozing» van het landschap
waarvoor de leden van de CDA-fractie bij motie al eerder aandacht hebben gevraagd
(Kamerstuk nr. 35 300 XIII, nr. 43), met het voorliggende wijzigingsbesluit goeddeels opgelost? Indien niet, welke aanvullende
maatregelen kan de Minister zich hieromtrent voorstellen?

De Minister motiveert het lokaal aanvullende eisen kunnen stellen aan het duurzaam
gebruik van daken van gebouwen met verwijzing naar de regionale afwegingen in de RES,
het gebruik van de zonneladder en het feit dat niet alle locaties geschikt of noodzakelijk
zijn voor duurzaam gebruik. Kan zij aangeven in hoeverre de verschillende elementen
in de motie over een zonneladder opstellen in samenspraak met decentrale overheden
(Kamerstuk nr. 32 813, nr. 204) zijn uitgevoerd en thans door decentrale overheden worden toegepast?

Het voorliggende besluit ziet op gebouwen met een industriefunctie en gebouwen met
een «overige gebruiksfunctie». Om hoeveel procent van alle gebouwen in Nederland gaat
het dan, willen de leden van de CDA-fractie weten?

Een verplichting tot duurzaam gebruik van een dak kan via een maatwerkregel in het
omgevingsplan (nieuwbouw) of via een maatwerkvoorschrift in de vorm van een beschikking
(bestaande bouw). Beide moeten noodzakelijk, proportioneel en niet onevenredig bezwarend
zijn voor de gebouweigenaar, zo lezen de leden van de CDA-fractie.

Hoezeer wordt bij het bepalen van de proportionaliteit ook rekening gehouden met de
financiële draagkracht van de gebouweigenaar, vragen deze leden zich af? Wordt dit
aspect betrokken bij de te maken afweging waarin de lokale omstandigheden evenals
de positie van de gebouweigenaar moeten worden meegenomen? En hoe wordt omgegaan met
situaties waarin gebouweigenaren onvoldoende investeringsvermogen hebben om daken
te verduurzamen?

In de internetconsultatie is o.a. gewezen op het risico van een ongelijk speelveld
voor bedrijven, wanneer er verschillen in vestigingsklimaat ontstaan tussen gemeenten/regio’s
met veel of juist weinig opwekverplichtingen. In reactie schrijft de Minister dat
«het uiteraard wel mogelijk is dat gemeenten in provinciaal of regionaal verband de
samenwerking opzoeken en gezamenlijk beleid op dit onderwerp ontwikkelen». Welke mogelijkheden
ziet de Minister om dergelijke samenwerking te bevorderen?

Een gemeente moeten kunnen motiveren waarom een verplichting tot duurzame energieopwekking
via het dak noodzakelijk en proportioneel is. Bij het nemen van een maatwerkregel
in het omgevingsplan moeten formele zienswijzen en participatie zijn gewaarborgd.
Ingeval van een maatwerkvoorschrift is bezwaar en beroep bij de bestuursrechter mogelijk.
Verwacht de Minister juridisering op dit punt?

Op pag. 14 van de nota lezen de leden van de CDA-fractie het volgende:

«Het is niet wenselijk om een verdere verplichting op te leggen waarbij meer energie
dan het eigen gebruik wordt opgewekt omdat de eigenaar van het bouwwerk daarmee gedwongen
energieleverancier zou worden. Dat is een verdergaande inbreuk op het eigendomsrecht
waarvan de verplichting daartoe niet noodzakelijk en proportioneel wordt geacht.»

Moeten deze leden deze passage begrijpen als dat met het voorliggende besluit niet
beoogd wordt meer duurzame energie op een dak op te wekken dan er in het gebouw gebruikt
wordt, maar het enkel gaat om het uitbreiden van het instrumentarium?

De Minister wijst er in de nota op dat bij het verduurzamen van daken de constructie
het extra gewicht van de panelen of de vegetatie aan moet kunnen, en het nieuwe gebruik
aan de brandveiligheidseisen moet blijven voldoen. De leden van de CDA-fractie zijn
benieuwd welke (bouw)technische ontwikkelingen de Minister op dit terrein ziet, of
welke ontwikkelingen te verwachten zijn?

«Het verdient sterke aanbeveling dat gemeenten bij het opstellen van de maatwerkregel
of het maatwerkvoorschrift rekening houden met de lokale regels over het uiterlijk
van bouwwerken», zodat een opgelegde verplichting niet op grond van andere gemeentelijke
regels, bijvoorbeeld omtrent cultureel erfgoed, onmogelijk blijkt, aldus de Minister
in de nota van toelichting. Hoe kan zij bevorderen dat zoveel mogelijk gemeenten deze
aanbeveling overnemen?

De nota vermeldt dat «de daadwerkelijke regeldruk van een lokaal besluit met het oog
op de plaatselijke omstandigheden en de daadwerkelijke kosten van de toe te passen
techniek op dat moment in de tijd op dat niveau berekend zal moeten worden». Is de
Minister van plan deze kostenontwikkeling te laten monitoren? Waarom wel/niet?

Alvorens een dak te kunnen verduurzamen, moet een gebouweigenaar zich verdiepen in
de mogelijkheden en benodigde aanpassingen van het gebouw en de omgeving. Hoe kan
een gebouweigenaar daarin worden bijgestaan? Welke partij draait op voor de aanloopkosten,
als blijkt dat verduurzaming van een dak bijvoorbeeld technisch niet mogelijk is?
En wie voor eventuele hoge verzekerings- en certificeringskosten, die gepaard gaan
met de aanleg van zonnepanelen op daken?

Het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) heeft aandacht gevraagd voor praktische
randvoorwaarden zoals de verzekerbaarheid van zonnepanelen, en kenbaarheid van lokale
eisen. Hoe gaat de Minister dit oppakken, willen de leden van de CDA-fractie weten?

Er wordt een leidraad met een praktisch stappenplan opgesteld om tegemoet te komen
aan de wens om een «vooraf vaststaand (afwegings-) kader dat onwenselijke conflicten
tussen de gemeente en gebouweigenaar of een gang naar de rechter moet voorkomen».
In hoeverre is deze leidraad ook een leidraad voor proportionaliteit? En wordt deze
leidraad nog met gebruikers besproken, voordat deze definitief is?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit
bouwwerken leefomgeving in verband met duurzame daken. Zij hebben hierover de volgende
vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn blij om te zien dat gemeenten met dit besluit
de mogelijkheid krijgen om eisen te stellen aan de manier waarop daken gebruikt worden.
Overheidsinterventie is wat de leden van de ChristenUnie-fractie betreft gewenst wanneer
de verandering naar een meer duurzaam gebruik van daken niet van onderop wordt opgepakt.
De Minister stelt in het besluit dat optimaal gebruik van het dakoppervlak niet verplicht
kan worden vanwege mogelijke inbreuk op het eigendomsrecht. De leden van de ChristenUnie-fractie
zien dat veel grote gebouwen een laag stroomverbruik kennen, maar er wel veel potentieel
is voor gebruik van het dak voor zonnepanelen en/of klimaatadaptatie. Zij vragen de
Minister hoeveel een gemiddelde loods van 20.000 m2 (57% van het logistieke vastgoed in Nederland is groter van 20.000 m2 1) aan stroom verbruikt en hoeveel m2 aan zonnepanelen nodig is om in deze vraag te kunnen voorzien.

Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bouwwerken
leefomgeving in verband met duurzame daken. In haar verkiezingsprogramma onderkende
BBB al het belang van vergroening van bebouwde omgevingen: «In steden wordt meer groen
aangelegd voor de recreatie en ontspanning van de stadsbewoners. Dit is goed voor
het klimaat en zorgt voor minder hoge temperaturen in de volle en drukke stad.»

Duurzame daken vormen hierin een essentiële schakel. Niet alleen bij de opwekking
van hernieuwbare energie, maar ook bij maatregelen op het gebied van klimaatadaptie.

Bij de opwekking van energie geldt wel dat het stroomnetwerk van de netbeheerders
op het platteland moet worden aangepast, zodat boeren en burgers volop de daken kunnen
vol leggen met zonnepanelen en ook in staat zijn de energie terug te leveren aan het
elektriciteitsnet. Kan het kabinet garanderen dat de capaciteit van het stroomnetwerk
in 2022 op voldoende niveau gemaakt is en welke maatregelen heeft zij al genomen om
dit mogelijk te maken?

De overheid heeft een voorbeeldfunctie. Bij elke nieuw- of verbouw en renovatie en
onderhoud van overheidsgebouwen moet volgens het lid van de BBB-fractie de verduurzaming
van daken verplicht worden meegenomen! Heeft de Minister dit al overwogen en kijkt
zij daar tegenaan?

Verder dient bij nieuwe projecten een toets gedaan te worden in welke mate nieuwe
grootverbruikers van energie ten dienste staan van de inwoners van Nederland. Dat
mega-datacenters zich in Nederland willen vestigen, mede vanwege onze groene subsidies,
en zo zorgen voor een extra grote consumptie van energie voor diensten die in andere
landen benut worden, vraagt ingrijpen in de subsidieregelingen. Anders gaan we wellicht
procentueel wel vergroenen maar stijgt onze netto consumptie van niet-hernieuwbare
energie.

Nieuwe bouwprojecten van datacenters en distributiecentra zouden wellicht de eis moeten
krijgen om energieneutraal te bouwen op de eigen locatie. Dus in de basis zelfvoorzienend.
Heeft de Minister dit al overwogen en hoe kijkt zij daar tegenaan?

Het lid van de BBB-fractie heeft ook nog enkele inhoudelijke vragen het ontwerpbesluit.

Artikel 3.83 wordt als volgt gewijzigd:

Het eerste lid komt te luiden:

1. Een bouwwerk is voldoende energiezuinig, voorziet in voldoende opwekking van hernieuwbare
energie en heeft een dak dat voldoende klimaatadaptief is.

Kan de Minister aangeven welke normering wordt gehanteerd bij de term «voldoende energiezuinig»
en wat is de gehanteerde definitie van «hernieuwbare energie» en «voldoende klimaatadaptief»?
Besluiten vragen om heldere kaders die niet voor meerderlei uitleg vatbaar zijn.