Rapport Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Nr. 6 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2021

De begroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 (begrotingshoofdstuk XIV)
van het Ministerie van LNV (Kamerstuk 35 925 XIV) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat
€ 1,8 miljard aan uitgaven, € 1,7 miljard aan verplichtingen en € 0,1 miljard aan
ontvangsten. Deze aandachtspunten zijn gebaseerd op ons onderzoek van de laatste jaren.

Met onze webpublicatie Coronarekening (https://coronarekening.rekenkamer.nl) brengen we in kaart welke steunmaatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor
wie ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten
ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen
steunmaatregelen.

Relevant om te vermelden is dat de Minister van LNV ook beleidsmatig verantwoordelijk
is voor 7 fiscale regelingen die volgens de Miljoenennota 2022 (Kamerstuk 35 925, nrs. 1 en 2) tot een geraamde belastingderving leiden van in totaal € 917 miljoen.1 Fiscale regelingen vormen geen onderdeel van de begroting van een ministerie omdat
het geen uitgaven zijn, maar leiden wel tot minder belastingontvangsten. Dit is zichtbaar
via de Miljoenennota.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Landbouwvrijstelling in de winstsfeer (fiscale vrijstelling);

• Tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19;

• Subsidieregeling sanering varkenshouderijen;

• Onderzoek meerjarenramingen;

• Opvolging aanbevelingen.

1. Landbouwvrijstelling in de winstsfeer

In ons verantwoordingsonderzoek 2020 onderzochten we diverse fiscale regelingen, waaronder
de landbouwvrijstelling. Dit is een fiscale regeling die in 1918 is ingevoerd. Gebruikers
van de regeling zijn ondernemers die een landbouwbedrijf uitoefenen op eigen grond.
Het gaat om bedrijven met een sterk grondgebonden karakter, zoals akkerbouw en veeteelt.
In de rijksbegroting van 2021 wordt het financieel belang van de regeling geraamd
op € 538 miljoen.

Wij concludeerden op basis van ons onderzoek dat:

• de vrijstelling sinds de invoering van de Wet Inkomstenbelasting 2001 geen specifiek
beleidsdoel heeft. De voortzetting van de fiscale regeling is sindsdien een doel op
zich geworden;

• de voortzetting van de landbouwvrijstelling zorgt voor een fiscaal ongelijke behandeling
van grondeigenaren-verpachters en grondeigenaren-landbouwers voor wat betreft de waardeverandering
van hun (landbouw)gronden. Voor de laatsten geldt de landbouwvrijstelling nog, terwijl
grondeigenaren-verpachters via de vermogensrendementsheffing worden belast over het
forfaitaire rendement dat zij (worden geacht te) behalen met hun (landbouw)grond;

• de Minister van LNV de wenselijkheid van de landbouwvrijstelling onvoldoende heeft
onderbouwd. De Rijksbegrotingsvoorschriften 2020 stellen dat de regeling als gevolg hiervan kan worden aangepast of afgeschaft.2

• afschaffing van de landbouwvrijstelling waarschijnlijk leidt tot een grotere budgettaire
vrijval dan werd geraamd in onder andere het rapport Beleidsdoorlichting agrobeleid3. Ook wordt de geraamde belastingopbrengst bij afschaffing van de landbouwvrijstelling
volgens ons eerder bereikt dan vermeld in dat rapport.

We bevalen de Minister aan om de landbouwvrijstelling aan te passen of af te schaffen.
In geval van aanpassing, zou zij de wenselijkheid van de (aangepaste) regeling moeten
onderbouwen aan de hand van de 7 vragen uit het Toetsingskader fiscale regelingen uit de Rijksbegrotingsvoorschriften.

In reactie op ons rapport erkende de Minister dat het oorspronkelijke doel van de
landbouwvrijstelling is vervallen. Ze gaf aan dat de vrijstelling opnieuw geëvalueerd
wordt in 2022. Een eventueel besluit over aanpassen of afschaffen van de regeling
op basis van deze evaluatie laat zij aan een volgend kabinet.

2. Tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19

Medio april 2020 heeft de Minister van LNV een apart noodpakket aangekondigd voor
de sierteelt- en voedingstuinbouwsector omdat bestaande ondersteuningsmaatregelen
voor de land- en tuinbouwsector volgens haar onvoldoende soelaas boden.

1.622 ondernemingen hebben gebruikgemaakt van de regeling. Er is € 127 miljoen uitbetaald
als voorschot. Op 31 december 2020 is van dit voorschot 39% (€ 64 miljoen) definitief
vastgesteld. Uit de vaststellingen blijkt dat veel ondernemers hun situatie bij aanvraag
te negatief hebben ingeschat. De ontwerpbegroting LNV 2022 vermeldt dat alle subsidies
zijn betaald (totaal meerjarig € 201 miljoen) en er wordt rekening gehouden met terugontvangsten
van in totaal € 5 miljoen. In het VO 2021 zullen we bij LNV aandacht besteden aan
de vaststellingen en de gevolgen van terugvorderingen.

3. Subsidieregeling sanering varkenshouderijen

In ons verantwoordingsonderzoek LNV 2020 (Kamerstuk 35 830 XIV, nr. 2) onderzochten we tevens de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen. Deze regeling
heeft als doelstelling om op korte termijn geuroverlast terug te dringen in de gebieden
waar het overgrote deel van de varkens wordt gehouden. Varkenshouders in deze gebieden
ontvangen een subsidie als ze hun productie stoppen. In ons onderzoek concludeerden
we onder andere dat:

• Het zeer waarschijnlijk is dat de geuroverlast daalt;

• De Minister had geleerd van eerdere saneringsregelingen;

• De Minister vooraf onderschatte hoeveel tijd varkensboeren nodig zouden hebben om
tot een besluit te komen om al dan niet te stoppen;

• De Minister niet consistent handelde met haar doel bij een andere regeling, namelijk
de Regeling Omgevingskwaliteit die onder meer tot doel had om de (geur)overlast terug
te dringen en de varkenshouderij financieel te versterken;

• De Minister met het subsidiebedrag meer kon sturen op de deelname van grote veroorzakers
van geuroverlast aan de subsidieregeling vermindering geuroverlast.

We bevalen de Minister aan om, met inachtneming van de Europese staatssteunregels,
de hoogte van het subsidiebedrag bij een volgende saneringsregeling meer afhankelijk
te maken van de bijdrage aan het beleidsdoel in plaats van alleen afhankelijk van
het kapitaalverlies van de ondernemer. De Minister gaf in haar reactie aan dat ze
bereid is te verkennen of ze bij toekomstige subsidieregelingen de hoogte van de subsidie
meer afhankelijk kan maken van de bijdrage aan het beleidsdoel. Wij wijzen er op dat
deze inzichten relevant zijn voor de aangekondigde Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijtakken.

4. Onderzoek meerjarenramingen

In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 (Kamerstuk 31 865, nr. 192) concluderen wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen in begrotingen
soms onjuist en gedateerd zijn. Wij concluderen op basis van de door ons onderzochte
casussen dat het parlement informatie mist om de onderbouwing en de kwaliteit van
meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen beoordelen. Ook heeft het parlement
te weinig zicht op eventuele begrotingsruimte. Het gevolg is dat het voor het parlement
lastig is om met het kabinet het debat aan te gaan over de ruimte voor een andere
besteding van middelen. Daarom hebben wij naar aanleiding van ons onderzoek een interactief
hulpmiddel ontwikkeld voor de toetsing van begrotingen door uw Kamer. Zie hiervoor
onze website www.rekenkamer.nl.

5. Opvolging aanbevelingen

Op 7 oktober 2021 heeft de Algemene Rekenkamer de Voortgangsmeter aanbevelingen gepubliceerd
(www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen (590) die wij in de periode
2015–2020 hebben gedaan in ons doelmatigheidsonderzoek en in onze beleidscasussen
in het verantwoordingsonderzoek. Ministeries hebben aangegeven welke maatregelen zij
naar aanleiding van onze aanbevelingen hebben genomen.

Bij het Ministerie van LNV zijn in deze periode 3 onderzoeken uitgevoerd. Dit leidde
tot 9 aanbevelingen waarvan op 44% een toezegging is gedaan. Het valt op dat het Ministerie
van LNV met dit percentage toezeggingen onder het rijksbrede gemiddelde van 62% zit.
Op 5 aanbevelingen is geen toezegging gedaan.

We vragen u naar aanleiding van een analyse van deze aanbevelingen aandacht voor het
volgende. In juni 2019 publiceerden wij ons vervolgonderzoek naar de duurzaamheid
van de intensieve veehouderij. In ons rapport schreven wij dat aanpassing van bestaande
regelgeving en initiatieven voor nieuwe regelgeving eerder de oorzaak zijn van het
probleem dan de oplossing. Wij deden daarom de aanbeveling aan de Ministers van LNV
en Infrastructuur en Waterstaat en het parlement om het patroon van nog meer wetgeving
te doorbreken, om wet- en regelgeving te vereenvoudigen en om de regeldruk voor de
uitvoerders, handhavers en de sector zelf te verminderen. In ons verantwoordingsonderzoek
2019 LNV hebben we de Minister aanbevolen om doelgericht te sturen op het behoud van
consumentenvertrouwen in het Europees biologisch keurmerk. De Minister heeft deze
aanbeveling niet overgenomen en wees er in haar reactie op dat «vanuit het niveau
van de Unie moet worden aangegeven hoe de door de EU in de verordeningen gestelde
doelen, zoals het consumentenvertrouwen, op uniforme wijze in de lidstaten worden
gerealiseerd.» Wij vinden het belangrijk dat de Minister doelgericht stuurt op consumentenvertrouwen
in het Europees biologisch keurmerk omdat uit ons onderzoek bleek dat consumenten
relatief weinig vertrouwen hebben in dit keurmerk. Dit is nadelig omdat het biologische
productie, en het vertrouwen daarin, bijdragen aan de transitie naar de kringlooplandbouw
die de Minister nastreeft.

Tot slot

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2021 op 18 mei 2022 verwachten
we op het beleidsterrein van de Minister van LNV een rijksbreed onderzoek te publiceren
naar zicht op de financiële informatie over rijksbezittingen.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris