Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen 2022 Koninkrijksrelaties (IV) en BES-fonds (H) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstuk 35925-IV)

Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2021

De begroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen 2022 Koninkrijksrelaties
(IV) en BES-fonds (H) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling.
De begroting Koninkrijksrelaties omvat € 376,3 miljoen aan uitgaven, € 174,8 miljoen
aan verplichtingen en € 34,6 miljoen aan ontvangsten. In de begroting van het BES-fonds
bedragen zowel de uitgaven, verplichtingen en ontvangsten € 42,4 miljoen. Deze aandachtspunten
zijn gebaseerd op ons onderzoek van de laatste jaren.

Binnen de begroting Koninkrijksrelaties wordt het grootste deel van de uitgaven, € 201,5 miljoen
(54%), gerealiseerd op artikel 5. Schuldsanering/lopende inschrijving/leningen. Dit
betreft vooral de aflossing van leningen aan Curaçao en Sint-Maarten ten behoeve van
een gezonde financiële huishouding, leningen aan Aruba voor uitvoering van projecten
en leningen die vanaf 2020 aan alle 3 de landen worden verstrekt ter bestrijding van
gevolgen van de coronacrisis.

Met onze webpublicatie Coronarekening (https://coronarekening.rekenkamer.nl) brengen we in kaart welke steunmaatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor
welk begroot bedrag, voor wie ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat
bekend is over de resultaten ervan.

Via het bijbehorende dashboard vindt u onder andere gedetailleerde informatie over
de getroffen steunmaatregelen aan de Caribische landen binnen het Koninkrijk en Caribisch
Nederland.

De niet-belastingontvangsten bedragen in totaal ongeveer € 34,6 miljoen en worden
volledig gerealiseerd op artikel 5. Het betreft aflossingen en rentebedragen van uitstaande
leningen aan Aruba, Curaçao en Sint-Maarten.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken en adviezen,
die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Budgetrecht van het parlement bij de leningen aan de landen;

• Instelling van het Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling (COHO).

Budgetrecht van het parlement bij de leningen aan de landen

Uitgangspunt van het parlementaire budgetrecht is dat de regering pas publiek geld
mag uitgeven na voorafgaande autorisatie daarvan via de goedkeurig van een begrotingswet.
De begroting vormt het kader waarbinnen de regering geld kan uitgeven, verplichtingen
kan aangaan en geld kan innen. Wanneer gedurende het jaar blijkt dat de regering bijvoorbeeld
meer geld nodig heeft dan aanvankelijk begroot, moet de regering via de voor- of najaarsnota,
of via een incidentele begrotingswijziging het parlement vooraf om toestemming vragen
om het budgettaire kader te verhogen.

In een uitzonderlijke situatie, te denken valt bijvoorbeeld aan acute nood, biedt
de wet (artikel 2.27 Comptabiliteitswet 2016) de regering de mogelijkheid geld uit
te geven zonder dat het parlement dit vooraf heeft goedgekeurd. De regering is dan
bevoegd om uitgaven te doen voorafgaand aan goedkeuring door het parlement omdat uitstel
niet in belang van de Rijk is. Vereiste daarbij is wel dat de regering het parlement
daarover van tevoren informeert. In de beginperiode van de coronacrisis hebben meerdere
Ministers van deze mogelijkheid gebruik moeten maken (Algemene Rekenkamer (2021) Staat
van de rijksverantwoording 2020, Den Haag). De Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) heeft gedurende geheel 2020 een beroep gedaan op deze uitzonderingsbepaling
bij het verstrekken van leningen aan Aruba, Curaçao en Sint Maarten. In totaal ging
het om € 621 miljoen aan leningen, dat is uitgekeerd in 3 tranches. Bij het eerste
deel van de eerste tranche van € 137 miljoen was het parlement niet vooraf geïnformeerd
en daarom waren deze uitgaven onrechtmatig.

De Minister gaf in haar reactie op ons verantwoordingsonderzoek over 2020 aan dat
zij verwachtte ook in 2021 een beroep te zullen doen op de uitzonderingsprocedure
(artikel 2.27 Cw 2016) omdat het volgens haar niet goed mogelijk was om de liquiditeitsbehoefte
van de landen te ramen. Daarmee gaf zij bij voorbaat aan te willen afwijken van de
hoofdregel om vooraf autorisatie aan het parlement te vragen. Wij wezen de Minister
er toen op dat voorafgaande autorisatie van een verplichting of uitgave via een (suppletoire)
begrotingswet het uitgangspunt van de wet is. Dit is de kern van het parlementaire
budgetrecht waar slechts in uitzonderlijke situaties van kan worden afgeweken. In
het nawoord van ons Verantwoordingsonderzoek Koninkrijksrelaties (IV) en BES-fonds
(H) 2020 wezen we er daarom ook op dat nu de meest acute fase van de coronacrisis
voorbij is, het ons lijkt dat voorafgaande autorisatie door het parlement mogelijk
is. Dat uitgaven niet precies te ramen zijn, is niet uitzonderlijk. Te laag geraamde
uitgaven kunnen via goedkeurig van een suppletoire begrotingswet naar boven worden
aangepast. Te hoge ramingen verplichten de Minister niet tot het doen van een uitgave,
het begrote bedrag betreft immers een maximumbedrag voor het betreffende doel.

Ook in 2021 leent Nederland geld uit aan Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Over de eerste
3 kwartalen van 2021 gaat het om € 563 miljoen. We onderzoeken de aanpak die de Minister
in 2021 heeft gevolgd in ons lopende verantwoordingsonderzoek. Voor zover een beroep
wordt gedaan op de uitzondering (artikel 2.27 Cw 2016) zijn uitgaven rechtmatig als
u vooraf bent geïnformeerd en uitstel niet in het belang van het Rijk is.

Momenteel ligt de begroting 2022 voor. De leningen die in 2020 zijn verstrekt hadden
een looptijd van 2 jaar. Het is waarschijnlijk dat in 2022 een deel van deze leningen
wordt omgezet in nieuwe leningen. In de voorliggende begroting is opgenomen dat mogelijke
herfinanciering wordt bekeken. Een raming van de omvang van nieuwe leningen ontbreekt.
Wij gaan er vanuit dat de Minister indien nodig tijdig een suppletoire begrotingswet
ter goedkeurig aan u voorlegt nu de acute fase van de coronacrisis voorbij is.

Instelling van het Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling (COHO)

De Staatssecretaris van BZK treft voorbereidingen voor het oprichten van het Caribisch
Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling (COHO). Dit orgaan gaat Aruba, Curaçao en Sint-Maarten
ondersteunen bij het nemen van maatregelen om het weerstandsvermogen van deze landen
te versterken.

Voor de oprichting van het COHO is een Rijkswet vereist. Over een conceptversie van
het wetsvoorstel heeft de Staatssecretaris overleg gevoerd met de Algemene Rekenkamer.
Wij hebben het voorstel beoordeeld op een passend controle- en verantwoordingsarrangement
ten aanzien van het COHO zelf en de publieke middelen vanuit de Nederlandse Rijksbegroting.
Deze publieke middelen zullen via het COHO gealloceerd worden naar private partijen
in Curaçao. Ons advies wordt openbaar wanneer het wetsvoorstel aan uw Kamer is aangeboden.

Onderzoek meerjarenramingen en informatiewaarde begrotingen

In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 concluderen wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen
in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement krijgt daardoor onvoldoende
zicht op hoeveel geld er nodig is om het afgesproken beleid uit te voeren.

Wij concluderen op basis van de door ons onderzochte casussen dat het parlement informatie
mist om de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed
te kunnen beoordelen. Ook heeft het parlement te weinig zicht op eventuele begrotingsruimte.
Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met het kabinet het debat aan
te gaan over de ruimte voor een andere besteding van middelen. Daarom hebben wij naar
aanleiding van ons onderzoek een interactief hulpmiddel ontwikkeld voor de toetsing
van begrotingen door uw Kamer. Zie hiervoor onze website www.rekenkamer.nl.

Opvolging aanbevelingen

Op 7 oktober 2021 heeft de Algemene Rekenkamer de Voortgangsmeter aanbevelingen gepubliceerd
(www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen (590) die wij in de periode
2015–2020 hebben gedaan in ons doelmatigheidsonderzoek en in onze beleidscasussen
in het verantwoordingsonderzoek. Ministeries hebben aangegeven welke maatregelen zij
naar aanleiding van onze aanbevelingen hebben genomen.

De Minister van BZK heeft op het begrotingshoofdstuk Koninkrijkrelaties en het BES-fonds
in deze periode 6 onderzoeken gehad. Dit leidde tot 11 aanbevelingen waarvan op 5
(45%) een toezegging is gedaan. Dit percentage is lager dan het rijksbrede gemiddelde
van 62%. Op 6 aanbevelingen is geen toezegging gedaan. Overigens betekent dit niet
dat de aanbevelingen in de praktijk niet worden opgevolgd, maar dat kunnen wij (nog)
niet vaststellen.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris