Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 935 Tijdelijke regels ter uitvoering van de SIS-verordening grenscontroles en de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
Inleiding
Dit wetsvoorstel geeft tijdelijke regels ter uitvoering van de SIS-verordening grenscontroles
en de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.1 SIS staat voor Schengeninformatiesysteem. Dat is een EU-informatiesysteem dat grenscontroles
en politiële en justitiële samenwerking in strafzaken ondersteunt in en tussen de
zogenaamde Schengenlanden. De SIS-verordeningen zijn eind 2018 tot stand gekomen,
gepubliceerd en in werking getreden. Een deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen
is direct van kracht sinds de inwerkingtreding. Het van kracht worden van het andere
deel van de bepalingen is voorzien voor eind februari 2022. Bij het van kracht worden
van het tweede deel zullen de huidige SIS-verordeningen en het huidige SIS-besluit
vervallen.2 De datum van het van kracht worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen
is afhankelijk van een besluit van de Europese Commissie over de livegang van het
nieuwe SIS, dat op grond van de verordeningen uiterlijk 28 december 2021 moet worden
genomen.3
De SIS-verordeningen behoeven op enkele onderdelen uitvoeringsregelgeving. Beoogd
wordt, omwille van de samenhang, de genoemde SIS-verordeningen samen met de tevens
nieuwe SIS-verordening terugkeer en acht andere nieuwe verordeningen te implementeren
bij de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid.4 Dat wetsvoorstel wordt naar verwachting aan het einde van dit jaar ingediend bij
de Tweede Kamer. Dit brengt mee dat in februari 2022 nog geen sprake is van in werking
getreden uitvoeringswetgeving die het volledige gebruik van het SIS mogelijk maakt.
Dit is onwenselijk omdat de verordeningen belangrijke mogelijkheden bieden om het
SIS te raadplegen. Het is van belang voor de veiligheid in Nederland en in andere
Schengenlanden dat op de datum dat het nieuwe SIS live gaat, Nederland daarvan volledig
gebruik kan maken en de daartoe strekkende wetgeving derhalve in werking is getreden.
Voorkomen moet worden dat in de periode tot aan inwerkingtreding van de meer omvattende
in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid het
SIS niet geraadpleegd kan worden bij bijvoorbeeld de registratie van een vuurwapen
of de openbare orde toets in het kader van naturalisatie.
In dit licht wordt voorgesteld om vooruitlopend op de inwerkingtreding van de in voorbereiding
zijnde Uitvoeringswet EU-verordening grenzen en veiligheid enkele tijdelijke regels
te geven ter uitvoering van de SIS-verordeningen, zodat het SIS volledig kan worden
gebruikt. De tijdelijke regels vervallen zodra de onderdelen over de SIS-verordeningen
van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet grenzen en veiligheid in werking treedt.
Bij dat wetsvoorstel wordt voorzien in permanente regels ter uitvoering van de SIS-verordeningen.
Inhoud
Zoals hierboven al aangegeven, is het SIS een EU-informatiesysteem dat grenscontroles
en politiële en justitiële samenwerking in strafzaken ondersteunt in en tussen de
Schengenlanden. Het SIS is tot stand gekomen ter compensatie van de weggevallen grenscontroles
aan de binnengrenzen van het Schengenlanden. Hiervoor werd een verdergaande politiële
en justitiële samenwerking nodig geacht. In het SIS kunnen nationale autoriteiten
die zijn belast met de uitvoering van grenscontroles en politiële en justitiële autoriteiten
personen en goederen signaleren. Bijvoorbeeld een gezocht of vermist persoon, of een
gestolen voertuig of document. Daarbij kan aan een signalering een verzoek tot een
actie worden verbonden. Bijvoorbeeld de aanhouding van een persoon of de inbeslagname
van een goed.
De SIS-verordeningen zijn, evenals de huidige SIS-verordeningen, naar hun aard rechtstreeks
werkend. Slechts enkele onderdelen behoeven uitvoeringsregelgeving. Ten aanzien van
één onderdeel (recht op toegang en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging
van het SIS) geldt dat een nationale regeling voor de livegang noodzakelijk is, wil
Nederland volledig kunnen meedoen met het gebruik van het SIS. Met het oog op de hierboven
genoemde SIS-werkzaamheden die ten dienste staan van de veiligheid in Nederland, wordt
daarom voorgesteld tijdelijke regels te geven vooruitlopend op de inwerkingtreding
van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordening grenzen en veiligheid.
De uitvoering van de overige onderdelen kan plaatsvinden in het kader van de in voorbereiding
zijnde uitvoeringswet. Hieronder wordt het onderdeel waarop dit wetsvoorstel betrekking
heeft nader toegelicht.
De SIS-verordeningen regelen dat nationaal bevoegde autoriteiten die zijn belast met
de uitvoering van de in de verordeningen genoemde taken recht hebben op toegang tot,
en indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van SIS. Deze rechten zijn telkens
beperkt tot de reikwijdte van de taak beschreven in de SIS-verordeningen. Indien de
desbetreffende autoriteit naar nationaal recht is belast met nog een andere of een
bredere taak dan beschreven in de desbetreffende verordening gelden die rechten niet
voor die andere taken of dat bredere deel van de taak.
De redactie van de desbetreffende bepalingen in de SIS-verordeningen loopt uiteen.
Een deel van de bepalingen in SIS-verordeningen lijken specifiek te bepalen welke
nationaal bevoegde autoriteiten recht hebben op toegang en, indien van toepassing,
rechtstreekse bevraging van het SIS.5 Een ander deel van de bepalingen in de SIS-verordeningen bepalen, veelal door de
desbetreffende onderwerpen ter nadere regeling open te laten aan de nationale wetgever,
niet specifiek welke autoriteiten dat recht hebben.6 Met het oog op de kenbaarheid en rechtszekerheid- mede naar aanleiding van het advies
van de Raad van State – regelt het wetsvoorstel uitputtend het recht op toegang tot
en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van de nationaal bevoegde autoriteiten.
Bij de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid
wordt – conform het advies van de Raad van State – gedelegeerd naar een algemene maatregel
van bestuur voor de aanwijzing van de nationaal bevoegde autoriteiten. De toegevoegde
waarde van delegatie is dat de wet geen aanpassing behoeft indien een taak van een
nationaal bevoegde autoriteit in de toekomst wijzigt. Het recht op toegang en, indien
van toepassing, rechtstreekse bevraging van het SIS volgt immers de taak van desbetreffende
autoriteit. Ten aanzien van dit tijdelijke wetsvoorstel gaat die toegevoegde waarde
niet op. De komende periode wordt geen wijzigingen van de taak van een van de nationaal
bevoegde autoriteiten voorzien. Gelet op het korte tijdsbestek tot februari 2022,
wanneer het van kracht worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordening
wordt voorzien, is het voor de wetgever efficiënt de nationaal bevoegde autoriteiten
aan te wijzen bij dit wetsvoorstel.
In de Nederlandse taalversie van de SIS-verordening grenscontroles wordt geschreven
over het recht op toegang tot en over het recht op rechtstreekse bevraging van het SIS. In de Nederlandse taalversie van de SIS-verordening politiële en justitiële
samenwerking in strafzaken wordt geschreven over het recht op toegang tot, en over
het recht op rechtstreekse doorzoeking van het SIS. Naar het mij voorkomt wordt met bevraging en doorzoeking telkens gedoeld
bevraging. In de Engelse taalversie van beide SIS-verordeningen wordt in dit verband
namelijk consequent geschreven over «the right to search directly the SIS database» en in de Franse taalversie over «le droit d'effectuer des recherches dans directement de la base de données du SIS». In dit licht wordt in dit wetsvoorstel telkens geschreven over de rechtstreekse
bevraging van het SIS.
Dit wetsvoorstel regelt het recht op toegang tot en, indien van toepassing, rechtstreekse
bevraging van het SIS. Hiertoe wijst dit wetsvoorstel de nationaal bevoegde autoriteiten
aan, onder verwijzing naar de artikelen in de SIS-verordeningen ter uitvoering waarvan
de desbetreffende autoriteiten dat recht hebben. Hierbij dient de Nederlandse wetgever
de SIS-verordeningen te volgen. De nationale wetgever heeft geen beleidsruimte. Omwille
van de overzichtelijkheid is hieronder voor beide SIS-verordeningen een tabel opgenomen
waarbij per artikel is beschreven welke nationaal bevoegde autoriteit ter uitvoering
van dat artikel het recht op toegang tot of, indien van toepassing, rechtstreekse
bevraging van het SIS toekomt.
Toegang SIS-verordening grenscontroles
Artikel in Verordening (EU) 2018/1861
Taak waarvoor toegang is geregeld
InstantieAutoriteit die in Nederland belast is met de uitvoering van genoemde taak
Recht op toegang of recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, eerste lid, onderdeel a
grenscontrole overeenkomstig de Schengengrenscode
Koninklijke marechaussee (Kmar), politie
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, eerste lid, onderdeel b
politie- en douanecontroles en de coördinatie daarvan
politie, douane
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, eerste lid, onderdeel c
het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven of
andere ernstige strafbare feiten, of voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
sancties, mits Richtlijn (EU) 2016/680 van toepassing is
politie, Kmar, bijzondere opsporingsdiensten, openbaar ministerie, Passagiersinformatie-eenheid
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, eerste lid, onderdeel d
onderzoek en besluitvorming over toegang tot verblijf (met inbegrip van verblijfsvergunningen
en visa voor langere duur) en terugkeer van onderdanen van derde landen, en controles
in verband met illegale binnenkomst of verblijf
Minister van Justitie en Veiligheid (in casu IND en DT&V), politie, Kmar
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, eerste lid, onderdeel e
veiligheidscontroles van onderdanen van derde landen die internationale bescherming
vragen
politie, Kmar (de IND is een «beslissingsautoriteit» in de zin van artikel 2, onder
f, van Richtlijn (EU) 2013/32 en is daarom uitgesloten)
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, eerste lid, onderdeel f
onderzoek van en beslissing nemen op visumaanvragen, nietigverklaring en intrekking
of verlenging van visa overeenkomstig Verordening (EG) nr. 810/2009
De Minister van Buitenlandse Zaken (en in mandaat partijen die besluiten nemen over
visa voor kort verblijf namens de Minister van Buitenlandse Zaken)
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 34, tweede lid
onderzoek van een aanvraag tot naturalisatie (dit wordt opgevat als de nationaliteit
van een lidstaat verkrijgen en hieronder valt dus tevens het Nederlanderschap verkrijgen
door middel van optie)
IND
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikelen 34, eerste lid, onderdeel f, en vierde lid, en artikel 41, zesde lid
onderzoek van en beslissing nemen op visumaanvragen, nietigverklaring en intrekking
of verlenging van visa overeenkomstig Verordening (EG) nr. 810/2009 inclusief signaleringen
ingevoerd op grond van de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in
strafzaken
De Minister van Buitenlandse Zaken (en in mandaat partijen die besluiten nemen over
visa voor kort verblijf namens de Minister van Buitenlandse Zaken)
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
Toegang SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken
Artikel in
SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken
Taak waarvoor toegang is geregeld
Instantie die in Nederland belast is met de uitvoering van genoemde taak
Recht op toegang of recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, eerste lid, onderdeel a
grenscontrole overeenkomstig de Schengengrenscode
politie, Kmar
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, eerste lid, onderdeel b
politie- en douanecontroles en de coördinatie daarvan
politie, douane
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, eerste lid, onderdeel c
het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven of
andere ernstige strafbare feiten, of voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
sancties, mits Richtlijn (EU) 2016/680 van toepassing is
politie, Kmar, bijzondere opsporingsdiensten, openbaar ministerie, Passagiersinformatie-eenheid
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, eerste lid, onderdeel d
onderzoek en besluitvorming over toegang tot verblijf (met inbegrip van verblijfsvergunningen
en visa voor langere duur) en terugkeer van onderdanen van derde landen, en controles
in verband met illegale binnenkomst of verblijf
Minister van Justitie en Veiligheid (in casu IND en DT&V), politie, Kmar
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, eerste lid, onderdeel e
veiligheidscontroles van onderdanen van derde landen die internationale bescherming
vragen
politie, Kmar (de IND is een «beslissingsautoriteit» in de zin van artikel 2, onder
f, van Richtlijn (EU) 2013/32 en is daarom uitgesloten)
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, tweede lid
onderzoek van een aanvraag tot naturalisatie (dit wordt opgevat als de nationaliteit
van een lidstaat verkrijgen en hieronder valt dus tevens het Nederlanderschap verkrijgen
door middel van optie)
IND
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 44, derde lid
instellen van strafvervolging en justitiële onderzoeken
openbaar ministerie
recht op toegang en rechtstreekse bevraging
artikel 45, eerste lid
registreren van voertuigen, kentekenbewijzen en kentekenplaten
Dienst wegverkeer
recht op toegang
Artikel 46, eerste lid
registreren van vaartuigen, scheepsmotoren, luchtvaartuigen, luchtvaartuigmotoren
Dienst wegverkeer
recht op toegang
Artikel 47, eerste lid
registreren van vuurwapens
politie
recht op toegang
Uitvoerings- en handhavingsgevolgen
Het wetsvoorstel regelt het toegangsrecht en, indien van toepassing, het recht op
rechtstreekse bevraging door bevoegde nationale autoriteiten voor de uitvoering van
de SIS-verordening grenscontroles en de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking
in strafzaken. De desbetreffende uitvoeringsorganisaties hebben aangegeven dat aan
dit wetsvoorstel geen noemenswaardige uitvoeringsgevolgen zijn verbonden.
Financiële gevolgen
De nieuwe SIS-verordeningen brengen wijzigingen in de informatievoorziening en nieuwe
werkzaamheden met zich mee. Deze wijzigingen en nieuwe werkzaamheden vloeien voornamelijk
voort uit de onderdelen van de SIS-verordeningen die niet onder onderhavig wetsvoorstel
vallen, maar onderdeel uitmaken van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen
grenzen en veiligheid. Het is niet mogelijk deze kosten uit elkaar te trekken, daarom
volgt een beschrijving van de totale kosten als gevolg van de drie nieuwe SIS-verordeningen.
De nieuwe SIS-verordeningen betekenen dat dit informatiesysteem aangepast moet worden
waarvoor EUR 2,5 miljoen nodig is. Daarnaast moet de politie voor de uitvoering van
de nieuwe SIS-verordeningen overige ICT-aanpassingen doen. De kosten daarvoor bedragen
EUR 0,7 miljoen. Voor Bureau Sirene moeten de werkprocessen worden aangepast en dat
kost EUR 0,4 miljoen. Bureau Sirene is voor Nederland de centrale autoriteit voor
de wederzijdse doorgifte van informatie via het SIS en voor het coördineren van de
verificatie van de kwaliteit van informatie in het SIS. Voor de nieuwe werkzaamheden
die Bureau Sirene in het kader hiervan moet gaan uitvoeren is vanaf 2027 structureel
55,2 fte benodigd (EUR 7,0 miljoen). Vanaf eind 2021 wordt de formatie stapsgewijs
opgebouwd.
Naast de politie voert ook de Kmar politietaken uit. De aanpassingen van het SIS hebben
daarom ook gevolgen voor de Kmar. Voor de ICT-aanpassingen en de opleiding van personeel
maakt de Kmar EUR 2,4 miljoen aan kosten. Daarnaast heeft de Kmar een aanvullende
personele behoefte vanaf 2022 als gevolg van de herziening van het SIS. Deze behoefte
loopt vanaf 2022 op tot 26 fte in 2027. De kosten daarvoor bedragen, inclusief overige
personele kosten, vanaf 2027 structureel EUR 3,2 miljoen en de structurele ICT-kosten
bedragen EUR 0,1 miljoen.
De IND investeert EUR 1 miljoen in de ICT-aanpassingen die vereist zijn voor de implementatie
van de nieuwe SIS-verordeningen. Voor het afdoen van raadplegingen door ander lidstaten
op signaleringen die door Nederland zijn ingevoerd zet IND vanaf 2022 structureel
fte in oplopend naar 5,5 fte in 2026. Voor het raadplegen van andere lidstaten op
hits heeft IND vanaf 2022 structurele fte nodig oplopend naar 3,1 fte in 2026. De
structurele kosten voor deze 8,6 fte bedragen EUR 0,7 miljoen.
Voor ICT-aanpassingen heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken EUR 0,5 miljoen
geraamd. Het gaat hierbij met name om aanpassingen voor het afnemen van vingerafdrukken
op de posten.
De DT&V investeert EUR 0,3 miljoen in de ICT-aanpassingen die vereist zijn voor de
implementatie van de nieuwe SIS-verordeningen.
De kosten voor de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen
en veiligheid – en dus ook het onderdeel van de SIS-verordeningen dat met onderhavig
wetsvoorstel tijdelijk wordt geregeld – worden volledig gedekt via EU-subsidiegelden,
de Rijksbegroting en uit eigen JenV-middelen.
Advies en consultatie7
Dit wetsvoorstel voorziet in de tijdelijke implementatie van een onderdeel uit de
SIS-verordeningen (recht op toegang en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging).
Beoogd wordt, omwille van de samenhang, de genoemde SIS-verordeningen samen met de
tevens nieuwe SIS-verordening terugkeer en acht andere nieuwe verordeningen te implementeren
bij de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid.
De inhoud van dit wetsvoorstel is in consultatie gebracht als onderdeel van de in
voorbereiding zijnde uitvoeringswet.
De in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordening grenzen en veiligheid is
ter consultatie aangeboden aan de Autoriteit persoonsgegevens, de Raad voor de rechtspraak
en het Adviescollege toetsing regeldruk. De laatstgenoemde twee instanties hebben
geen inhoudelijke opmerkingen gemaakt bij dat wetsvoorstel. De Autoriteit persoonsgegevens
heeft wel inhoudelijke opmerkingen gemaakt bij dat wetsvoorstel, evenwel zien die
inhoudelijke opmerkingen niet op het onderdeel van de in voorbereiding zijnde uitvoeringswet
dat in dit wetsvoorstel is overgenomen. Een redactionele opmerking van de Autoriteit
persoonsgegevens over de voorgestelde bepalingen over toegang tot het SIS is overgenomen.
Inwerkingtreding
Beoogd wordt dat dit wetsvoorstel gelijktijdig inwerking treedt met het van kracht
worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen en het vervallen
van de huidige SIS-verordeningen en het huidige SIS-besluit. Dit zal naar verwachting
eind februari 2022 zijn. Dit wetsvoorstel vervalt op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip. Het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip zal gelijk zijn aan
de inwerkingtreding van onderdelen over de SIS-verordeningen van de in voorbereiding
zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1
Dit artikel bepaalt de voor het wetsvoorstel benodigde begripsbepalingen.
Artikel 2
Dit artikel dient ter uitvoering van de artikelen 34 en 41 van de SIS-verordening
grenscontroles en artikel 44 van de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking
in strafzaken. Dit artikel regelt het recht op toegang tot en rechtstreekse bevraging
van het SIS. Hiertoe wijst dit artikel de nationaal bevoegde autoriteiten aan, onder
verwijzing naar de artikelen in de SIS-verordeningen ter uitvoering waarvan de desbetreffende
autoriteiten dat recht hebben.
Artikel 3
Artikel 3 dient ter uitvoering van artikelen 45 tot en met 47 van de SIS-verordening
politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Dit artikel regelt het recht op
toegang tot het SIS. Hiertoe wijst dit artikel de nationaal bevoegde autoriteiten
aan, onder verwijzing naar de artikelen in de SIS-verordening politiële en justitiële
samenwerking in strafzaken ter uitvoering waarvan de desbetreffende autoriteiten dat
recht hebben. Het verschil tussen de nationaal bevoegde autoriteiten die in artikel
2 respectievelijk 3 zijn aangewezen bestaat uit het verschil in het recht op rechtstreekse
bevraging van het SIS. Autoriteiten die in artikel 2 zijn aangewezen hebben dat recht,
autoriteiten die in artikel 3 zijn aangewezen hebben dat recht niet. Dit verschil
volgt dwingend uit de SIS-verordeningen.
Artikel 4
Beoogd wordt dat dit wetsvoorstel gelijktijdig inwerking treedt met het van kracht
worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen en het vervallen
van de huidige SIS-verordening en het huidige SIS-besluit. Dit zal naar verwachting
eind februari 2022 zijn. Om deze reden wordt afgeweken van de vaste verandermomenten
en minimuminvoeringstermijn voor de regelgeving. Degenen tot wie dit wetsvoorstel
zich richt zijn hiervan op de hoogte en hebben voldoende tijd om zich hierop voor
te bereiden. Dit wetsvoorstel vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip zal gelijk zijn aan de inwerkingtreding
van onderdelen over de SIS-verordeningen van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet
EU-verordeningen grenzen en veiligheid.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A. Broekers-Knol, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.