Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.

– Artikel 22, tweede lid, van de Grondwet

Het woningtekort is immens: uit de Staat van de Woningmarkt blijkt dat er in 2020
maar liefst 331.000 woningen (4,2% van de woningvoorraad) te weinig waren.1 Hoewel dit aantal een jaar later is teruggedrongen naar 279.000 woningen (3,5% van
de voorraad), is de verwachting dat het tekort – door het toenemende aantal huishoudens
en de achterblijvende nieuwbouw – tot 2024 verder zal stijgen.2

De woningen die vandaag de dag nog wél beschikbaar zijn, zijn vaak onbetaalbaar: koop-
en huurprijzen zijn naar recordhoogte gestegen. Wonen is een grondrecht, maar het
hebben van een dak boven je hoofd is geen vanzelfsprekendheid meer. De woningnood
is een wooncrisis geworden.

Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) waren er in 2020 naar schatting
ruim 36.000 daklozen in Nederland.3 Hoewel hiermee de jarenlange stijging – tot 39.300 in 2018 – tot stilstand is gekomen,
is het nog altijd bijna een verdubbeling van het aantal daklozen ten opzichte van 2009 (17.800).4 Ook het aantal economisch daklozen is gestegen: centrumgemeenten hebben het over duizenden mensen. Het betreft
hier daklozen die weliswaar financieel zelfredzaam zijn, maar als gevolg van de wooncrisis
geen geschikte en betaalbare woonruimte kunnen vinden.5

Dat woningzoekenden op de daklozenopvang zijn aangewezen, noodgedwongen bij familie
of vrienden op de bank slapen of – zoals ouderen – in een niet-passende woning verblijven,
is allang geen uitzondering meer. Een gemeentelijke urgentieverklaring, bedoeld om
bij spoed met voorrang een woning toegewezen te kunnen krijgen, wordt vaak niet verleend. Vergunninghouders,
oftewel asielzoekers met een verblijfsvergunning, krijgen die voorrang echter wél.
Dat is discriminatie van reguliere Nederlandse woningzoekenden die jarenlang op een
woning moeten wachten. Met voorliggend wetsvoorstel wordt hier een eind aan gemaakt.

2. Probleemstelling

2.1 Sociale huur

Ondanks het oplopende woningtekort is de nieuwbouw van sociale huurwoningen de afgelopen
jaren niet toe-, maar juist enorm afgenomen – zo blijkt uit cijfers van Aedes, de vereniging van woningcorporaties:

Nieuwbouw sociale huur1

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

28.100

26.300

29.900

17.100

15.000

15.200

14.400

14.000

X Noot

1

Woonbond, «Analyse huurbeleid», oktober 2020, p. 1, https://www.woonbond.nl/publicatie/analyse-huurbeleid.

Een analyse van de Woonbond laat bovendien zien dat de totale sociale woningvoorraad
in de periode 2013–2018 met circa 108.000 woningen is geslonken als gevolg van sloop en verkoop.6 Uit deze analyse blijkt tevens dat de wachttijden in de sociale sector flink zijn
opgelopen:

Wachttijd voor starters in jaren1

 

2014

2019

verschil

Amsterdam

9

10,6

1,6 (+ 18%)

Haaglanden

3,6

6

2,4 (+ 67%)

Utrecht

7,3

9,9

2,6 (+ 36%)

X Noot

1

Idem, p. 1.

 

2015

2020

verschil

Rijnmond

4,5

5,5

1 (+ 22%)

Onderzoek van de NOS voegt hieraan toe dat de inschrijfduur voor een sociale huurwoning
in zeker een kwart van alle gemeenten meer dan zeven jaar bedraagt. In Landsmeer,
Wormerland, Haarlemmermeer, Diemen en Amstelveen is de gemiddelde inschrijfduur zelfs
langer dan zeventien jaar. Een van de oorzaken van de enorm lange wachtlijsten is
de achtergebleven nieuwbouw in combinatie met een flinke bevolkingsgroei, aldus de
onderzoekers.7

2.2 Bevolkingsgroei

Enige tijd geleden al concludeerde het CBS dat de Nederlandse bevolking – net als
die van andere West-Europese landen – vooral groeit door migratie.8 Vanwege de coronacrisis is de bevolkingsgroei in 2020 weliswaar achtergebleven –
en ook in 2021 zal dat waarschijnlijk het geval zijn –, maar dat is volgens het CBS
slechts een tijdelijk effect: in 2022 zal de bevolking weer met meer dan 100.000 mensen
toenemen.9

De rekenmeesters verwachten dat Nederland in 2070 20,4 miljoen inwoners zal tellen
en zeggen daarbij: «Internationale migratie speelt een belangrijke rol bij de toekomstige
bevolkingsgroei.» Op de lange termijn verwacht het CBS ruim 290.000 immigranten per
jaar.10

Uiteraard heeft dit gevolgen voor de woningmarkt: immigratie jaagt de woningnood verder
aan. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zegt hierover:

De toename van de woningbehoefte voor de komende 10 jaar wordt voor een kwart gevormd
door de natuurlijke aanwas (het verschil tussen geboorte en sterfte). De overige driekwart
wordt gevormd door het migratiesaldo (het verschil tussen immigratie en emigratie).11

3. Juridisch kader

3.1 Huisvestingswet 2014

Tot 1 juli 2017

Volgens artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kunnen gemeenten in hun
huisvestingsverordening categorieën urgent woningzoekenden (spoedzoekers) aanwijzen,
aan wie voorrang wordt verleend bij huisvesting: de zogeheten urgentieregeling. Tot
1 juli 2017 bepaalde artikel 12, derde lid, van die wet dat wanneer een gemeente een
huisvestingsverordening met urgentieregeling instelt, in ieder geval de volgende urgentiecategorieën
moeten worden aangewezen:

− mantelzorgers en -ontvangers;

− personen die in een blijf-van-mijn-lijfhuis verblijven;

− vergunninghouders.12

Daarnaast staat het gemeenten vrij om ook andere urgentiecategorieën aan te wijzen.
De meest voorkomende zijn:

− stadsvernieuwing (renovatie, sloop);

− medische urgentie (onhoudbare medische of psychiatrische problematiek);

− sociale urgentie (echtscheiding, overlijden);

− noodsituatie (dakloosheid, brand, overstroming);

− financiële urgentie (te hoge woonlasten);

− uitstroom uit instellingen (psychiatrische of maatschappelijke instellingen).13

Vanaf 1 juli 2017

Middels een wijziging van de Huisvestingswet 2014 is de wettelijk verplichte urgentiecategorie
«vergunninghouders» geschrapt.14 Daardoor krijgen vergunninghouders vanaf 1 juli 2017 niet meer automatisch voorrang
bij huisvesting, maar is het aan de gemeenten om al dan niet voorrang te verlenen.
In de memorie van toelichting motiveerde het kabinet deze wetswijziging als volgt:

De [aanzienlijk toegenomen] instroom van [het aantal mensen dat in Nederland asiel
aanvraagt en een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verkrijgt] leidt [op de sociale
huurwoningmarkt] in sommige delen van Nederland tot langere zoektijden voor reguliere
[woningzoekenden]. Om verdringing van reguliere [woningzoekenden] door deze verhoogde
instroom te voorkomen, moeten er maatregelen worden genomen.

Het kabinet acht [het schrappen van de wettelijk verplichte voorrangspositie van vergunninghouders]
gerechtvaardigd gelet op de grote toename van het aantal vergunninghouders. Met het
oog op de maatschappelijke acceptatie van de grote groep vergunninghouders is het
van belang om te voorkomen dat reguliere woningzoekenden niet of slechts na zeer lange
tijd een sociale huurwoning kunnen betrekken.15

De bedoeling van deze wetswijziging was aldus het terugdringen van het aantal vergunninghouders
dat bij huisvesting voorrang krijgt. Dat is echter niet gebeurd.

Evaluatie

In opdracht van de Minister van BZK heeft RIGO Research & Advies onderzocht hoeveel
gemeenten, naar aanleiding van de in 2017 gewijzigde Huisvestingswet 2014, de urgentiecategorie
«vergunninghouders» daadwerkelijk hebben afgeschaft:

Uit het rapport van RIGO blijkt dat van de 380 Nederlandse gemeenten 187 gemeenten
een huisvestingsverordening hebben vastgesteld, ofwel 49%. Van deze 187 gemeenten
met een verordening, hebben 176 gemeenten een urgentieregeling in de huisvestingsverordening
opgenomen.

Op dit moment worden in 174 van de 176 gemeenten met een urgentieregeling vergunninghouders
aangemerkt als urgentiecategorie, ofwel in 99% van de gevallen. Eén gemeente (Alkmaar)
heeft de urgentiecategorie «vergunninghouders» geschrapt naar aanleiding van de wetswijziging.

Geconcludeerd kan worden dat de wetswijziging niet heeft geleid tot het op grote schaal
schrappen van de vergunninghouders als urgentiecategorie.16

Op 3 juni 2021 heeft de Minister van BZK een update gegeven: «Verreweg de meeste gemeenten
beschouwen [vergunninghouders] gewoon als een voorrangscategorie in de urgentieregeling.
Die afweging moeten ze vooral zelf maken.»17 166 gemeenten met een huisvestingsverordening hebben regels voor urgentie opgenomen
(begin 2020). Daarvan geven 151 gemeenten, oftewel 91%, voorrang aan vergunninghouders
bij huisvesting.18

Dit betekent echter niet dat gemeenten die geen urgentieregeling hanteren, of die
helemaal geen huisvestingsverordening hebben, geen voorrang verlenen aan vergunninghouders.
Ook via ander gemeentelijk beleid kunnen vergunninghouders voorrang krijgen – bijvoorbeeld
via de woonvisie, waarin «alle aspecten van het wonen aan bod komen, zoals kwantiteit,
kwaliteit, locaties, woonruimteverdeling, doelgroepen, de rol van woningcorporaties»,
evenals de huisvesting van vergunninghouders.19 De woonvisie vormt de basis voor de te maken prestatieafspraken tussen gemeente,
corporatie en huurdersorganisatie voor tenminste het komende jaar.20 Hierbij kunnen ook afspraken worden gemaakt over het huisvesten van vergunninghouders
en het daarbij verlenen van voorrang.

Initiatiefnemer concludeert dat het schrappen van de wettelijk verplichte urgentiecategorie
«vergunninghouders» een miniem effect heeft gehad. Dat betekent dat er nauwelijks
uitvoering is gegeven aan de bedoelingen van deze wetswijziging, namelijk «het voorkomen
van verdringing van reguliere woningzoekenden». Tot op heden heeft de Minister van
BZK dit niet willen rechtzetten: «De keuze [voor het al dan niet met voorrang huisvesten
van vergunninghouders] is lokaal bepaald.»21 Op de website van de rijksoverheid worden vergunninghouders bovendien nog altijd
expliciet als urgentiecategorie aangeduid.22

Tegelijkertijd komen reguliere spoedzoekers steeds minder vaak voor voorrang in aanmerking – zo blijkt uit onderzoek van RTL Nieuws.23 Door strengere gemeentelijke eisen is de aanvraag van een urgentieverklaring ingewikkelder
geworden. Spoedzoekers die in de ogen van gemeenten «kansloos» zijn, worden zelfs
ontmoedigd om een aanvraag in te dienen. Ook worden aanvragen überhaupt niet in behandeling
genomen. «Voorrang geven aan de één, is dus langer wachten voor de ander,» concludeert
RIGO.24

3.2 Huisvesting vergunninghouders

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (J&V) stelt halfjaarlijks de landelijke
taakstelling voor de huisvesting van vergunninghouders vast: gebaseerd op het aantal
inwoners wordt hiermee per gemeente bepaald hoeveel vergunninghouders er van woonruimte
dienen te worden voorzien.25 Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) koppelt elke vergunninghouder binnen
twee weken aan een gemeente.26 Gemeenten hebben vervolgens een «maximale streefduur» van veertien weken voor het
toewijzen van een woning.27

Zo zijn er van 1 januari 2010 tot 1 september 2021 in totaal 208.084 vergunninghouders
gehuisvest.28 Het COA gaat daarbij uit van gemiddeld 1,7 personen per woning.29 Dat betekent dat er in die periode 122.402 woningen aan vergunninghouders zijn toegewezen,
waarvan verreweg de meeste met voorrang.

RIGO concludeert dat de taakstelling een door gemeenten veelvuldig genoemde reden
is om de voorrangspositie van vergunninghouders in stand te houden:

Zonder voorrang komt het halen [van de taakstelling] in gevaar [...].

Vergunninghouders komen ook moeilijk op eigen kracht aan een sociale huurwoning; «zij
hebben nog geen inschrijfduur of woonduur opgebouwd, wat hen een eerste plaats in
de volgordebepaling oplevert».30

Dat betekent dat de door gemeenten toegepaste voorrangspositie van vergunninghouders
niet op inhoudelijke gronden is gebaseerd, zoals normaliter gebeurt bij urgentie,
maar slechts een middel is voor het behalen van de taakstelling. Het gevolg hiervan
is dat vergunninghouders als groep worden bevoordeeld – aldus niet op inhoudelijke
gronden, maar louter vanwege het feit dat zij vergunninghouder zijn, ten nadele van
reguliere woningzoekenden.

Daarmee is en wordt geen rechtgedaan aan wat het parlement in 2017 door het aanvaarden
van de wijziging van de Huisvestingswet 2014 bij meerderheid heeft bepaald. Het aantal
vergunninghouders dat wordt gehuisvest en daarbij voorrang krijgt, is geenszins teruggedrongen.
In tegendeel: de Staatssecretaris van J&V heeft bepaald dat in 2021 24.500 vergunninghouders
woonruimte moeten krijgen.31 Dat is meer dan een verdubbeling van de taakstelling van het jaar daarvoor (12.000 in 2020).32

4. Wetsvoorstel

Voorliggend wetsvoorstel regelt in de Huisvestingswet 2014 het uitzonderen van het
verlenen van voorrang aan vergunninghouders bij huisvesting op grond van het feit
dat zij vergunninghouder zijn. Gezien de voortslepende krapte op de woningmarkt, het
afgenomen aantal sociale huurwoningen, de toegenomen wachttijden en de verdringing
van reguliere Nederlandse woningzoekenden acht initiatiefnemer dit gerechtvaardigd
en noodzakelijk. In de motivatie van de Minister van BZK om een dergelijke aanpassing
van de wet tot op heden niet te willen doorvoeren, ziet initiatiefnemer reden om dat
juist wél te doen:

Er wordt in Nederland geen onderscheid gemaakt op basis van nationaliteit. Iedereen
in Nederland wordt in gelijke gevallen gelijk behandeld. Dat uitgangspunt is in onze
Grondwet verankerd.33

Initiatiefnemer is van mening dat juist het verlenen van voorrang aan vergunninghouders vanwege hun verkregen status, oftewel
op grond van het feit dat zij vergunninghouder zijn, discriminatoir is.

In de Vreemdelingenwet 2000 is geregeld dat vreemdelingen die een verblijfsvergunning
en aldus de status van vergunninghouder hebben verkregen, rechtmatig in Nederland
verblijven.34 Daarmee hebben zij dezelfde rechten én plichten als Nederlanders.

Wat hun rechten betreft, mogen vergunninghouders aan het werk (in loondienst of als
zelfstandige) en «aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen».35 Wat hun plichten betreft, zijn zij bij alles wat zij doen en laten uiteraard gehouden
aan de geldende wet- en regelgeving – net als Nederlanders.

Dit wetsvoorstel sluit aan bij de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000: zoals
reguliere woningzoekenden de «plicht» hebben op de wachtlijst te staan – wat gezien
de schaarste helaas de praktijk is –, dient dat ook voor vergunninghouders te gelden.
Het voorstel voorkomt aldus dat er bij huisvesting onderscheid wordt gemaakt op grond
van het feit of woningzoekenden wel of geen vergunninghouder zijn.

Dit wetsvoorstel is houdbaarder en werkbaarder dan de in 2017 geschrapte wettelijk
verplichte urgentiecategorie «vergunninghouders» – een wetswijziging die tot op heden
weinig effect heeft gesorteerd. Met dit voorstel wordt alsnog praktische uitvoering
gegeven aan wat het parlement in 2017 reeds heeft bepaald, namelijk «het voorkomen
van verdringing van reguliere woningzoekenden». In die context kan het voorstel als
reparatiewetgeving worden gezien. Het schept duidelijkheid en zekerheid voor woningzoekenden
én de gemeenten die met de uitvoering zijn belast.

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I

Dit artikel wijzigt artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, waarin het toepassingsbereik
van de bevoegdheden op grond van deze wet is neergelegd. Aan het artikel wordt een
lid toegevoegd dat regelt dat het aanwenden van de bevoegdheden op grond van deze
wet niet mag resulteren in het met voorrang huisvesten van vergunninghouders op grond
van het feit dat zij vergunninghouder zijn.

Dit heeft in de eerste plaats tot gevolg dat het gemeenten niet langer is toegestaan
vergunninghouders als zodanig als urgentiecategorie aan te wijzen in de gemeentelijke
huisvestingsverordening als gevolg waarvan zij voorrang zouden kunnen krijgen bij
het verlenen van huisvestingsvergunningen.

Daarnaast is uitgesloten dat vergunninghouders op andere wijze met voorrang boven
andere woningzoekenden gehuisvest worden op grond van het feit dat zij vergunninghouder
zijn. Het is daarmee bijvoorbeeld evenmin toegestaan om in het kader van de taakstelling
ex artikel 28 van de Huisvestingswet 2014 regels te stellen of een beleid te voeren
(in gemeentelijke verordeningen, woonvisies, prestatieafspraken, etc.) dat uitmondt
in voorrang voor deze groep op grond van het feit dat zij vergunninghouder zijn.

Artikel II

Dit artikel regelt de inwerkingtreding, die op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip plaatsvindt.

Artikel III

Dit artikel regelt de citeertitel van deze wet, die wordt aangehaald als: Wet uitzonderen
voorrang vergunninghouders.

Kops