Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Teunissen en Van Raan over de exportkredietverzekering voor het omstreden gasproject in Mozambique

Antwoord van Staatssecretaris Vijlbrief (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst),
mede namens de Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (ontvangen 13 september
2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 3379.

Vraag 1

Herinnert u zich uw antwoorden op de vragen van het lid van Raan en Teunissen1 over de exportkredietverzekering voor het omstreden gasproject in Mozambique?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat de situatie in Mozambique geen plotselinge gebeurtenis was, maar een
escalatie als gevolg van voortslepend geweld en schendingen van mensenrechten? Zo
ja, hoe rijmt u dit met uw antwoord dat er ten tijde van de afgifte van de polis nog
geen sprake zou zijn geweest van een ernstige veiligheidssituatie?

Antwoord 2

Zoals is aangegeven in het antwoord op eerdere vragen van het lid Van Raan is de situatie
in Cabo Delgado complex en zijn de motieven van de gewelddadige extremistische opstandelingen,
die verantwoordelijk zijn voor de mensenrechtenschendingen en destabilisatie in de
regio, onduidelijk.

Op basis van de informatie die de Nederlandse Staat destijds had van de situatie in
het noorden van Mozambique was het afgeven van de dekkingstoezegging naar oordeel
van het Kabinet een weloverwogen besluit. Hoewel er destijds sprake was van jihadistisch
geweld in het noorden van Mozambique, leken de door het project en de Mozambikaanse
staat genomen maatregelen voldoende om de toenmalige geweldsrisico’s te adresseren.
De situatie is sinds de aanval op Palma op 24 maart 2021 dusdanig geëscaleerd dat
er sprake is van een nieuwe realiteit.

Vraag 3

Hoe kan het dat in de analyse van het geweldsrisico die is uitgevoerd door Atradius
DSB de gewelddadige situatie die zich al jaren afspeelt in Mozambique onvoldoende
is meegewogen?

Antwoord 3

De opvatting dat de geweldscontext onvoldoende zou zijn meegenomen deel ik niet. De
gewelddadige situatie in het noorden van Mozambique is uitgebreid meegenomen in de
analyse door Atradius DSB, die door de Staat werd onderschreven. De geweldscontext
was één van de risico’s waarbij in het acceptatieproces in de lente van 2020 de meeste
aandacht naar uitging. De maatregelen die tijdens het acceptatieproces werden voorgesteld
om de geweldscontext te mitigeren leken toereikend voor de situatie op dat moment.

Vraag 4

Hoe beoordeelt u de risicoanalyse door Atradius DSB? Bent u het ermee eens dat, gezien
de korte tijd tussen de force majeure en de afgifte van de polis, de risicobeoordeling
zwak is gebleken? Zo niet, kunt u uitleggen hoe het kan dat er een exportkredietverzekering
(ekv) is afgegeven voor een project dat binnen enkele weken al niet meer aan de voorwaarden
voor het verkrijgen van een ekv kon voldoen?

Antwoord 4

Met de kennis van nu kan uiteraard gesteld worden dat de situatie zich anders heeft
ontwikkeld dan destijds ingeschat. De risicoanalyse door Atradius DSB was zorgvuldig
uitgevoerd en gebaseerd op de input van een breed scala aan bronnen, waaronder (onafhankelijke)
adviseurs, binnen- en buitenlandse ngo’s en belangengroepen, site visits, contacten met de lokale bevolking, de Nederlandse ambassade in Maputo en de eigen
analyse van Atradius DSB. Zie ook het antwoord op vraag 3. Dat de situatie zich anders
heeft ontwikkeld staat buiten kijf, maar was op basis van de destijds beschikbare
informatie niet voorzien.

Vraag 5

Sluit u uit dat, gezien de korte tijd tussen de force majeure en de afgifte van de
polis, er roekeloos gehandeld kan zijn door Atradius DSB door geweldssignalen niet
voldoende mee te wegen in de risicoanalyse?

Antwoord 5

Ik sluit roekeloos handelen door Atradius DSB uit. ADSB heeft met de destijds beschikbare
informatie de best mogelijke risicobeoordeling gemaakt. De situatie in Mozambique
is naderhand verergerd, hetgeen destijds niet voorzien was. Zie ook het antwoord op
vraag 4.

Vraag 6

Kunt u tot in detail toelichten wanneer een verzekerde «in gebreke» is? Is dit volgens
u toepasbaar op de betreffende polissen in relatie tot het Mozambique LNG project?

Antwoord 6

Een verzekerde is in gebreke wanneer hij niet voldoet aan zijn contractuele verplichtingen.
Waar een verzekerde zich aan moet houden, staat in algemene zin in titel 7.17 het
Burgerlijk Wetboek, waarin de wettelijke verplichtingen van de verzekerde zijn geregeld.
Daarnaast gelden specifieke voorwaarden op grond van de afgegeven polissen. In dit
geval heeft de Nederlandse staat een verzekeringsovereenkomst gesloten met Van Oord
en met Standard Chartered Bank. Er is niet gebleken dat deze partijen niet zouden
voldoen aan enige contractuele verplichting.

Vraag 7

Werd het geweldsrisico naar uw oordeel voldoende naar voren gebracht in de analyses
van het projectconsortium die zijn geconsulteerd voor de beoordeling op maatschappelijk
verantwoord ondernemen (mvo)? In hoeverre zijn deze analyses meegewogen in het besluit
om de polis te verstrekken?

Antwoord 7

In het kader van de mvo-beoordeling in het verzekeringsacceptatieproces heeft Atradius
DSB een analyse gemaakt van het geweldsrisico. Deze analyse was één van de belangrijkste
elementen op basis waarvan de beslissing over het afgeven van de polis is genomen.
Bij de analyse is gebruikt gemaakt van verschillende bronnen, waaronder de analyses
van het projectconsortium zelf, onafhankelijke onderzoeken, contacten met lokale en
internationale ngo’s en informatie van de Nederlandse ambassade in Maputo.

Vraag 8

Is het achterhouden van informatie over de dreiging van een geweldsescalatie grond
voor het intrekken van een polis? Waarom is dit volgens u wel of niet toepasbaar in
dit geval?

Antwoord 8

Een verzekerde is verplicht om alle relevante informatie die van invloed kan zijn
op de risicodracht met Atradius DSB te delen, ook in dit geval. Informatie over een
eventuele dreiging van geweldsescalatie valt daar ook onder.

In dit specifieke geval hebben wij echter geen reden om aan te nemen, noch beschikken
we over informatie of bewijs, dat verzekerden relevante informatie hebben achtergehouden.

Vraag 9

Bent u van mening dat u in deze casus gehoor hebt gegeven aan de aangenomen motie
Alkaya en Van Raan2 over geen exportkredietverzekeringen verstrekken bij risico’s op mensenrechtenschendingen
of milieuschade? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 9

De verzekeringspolis is in lijn met de door u genoemde motie. De ekv is verstrekt
op basis van een positieve beoordeling van de financiële risico’s en de risico’s van
het project op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen, waaronder mensenrechtenschendingen
en milieuschade. Het project voldeed daarbij aan alle internationale standaarden en
het mvo-beleidskader voor de ekv zoals gedeeld met uw Kamer.

Vraag 10

Kunt u aangeven aan welke voorwaarden moest worden voldaan voordat u in dit geval
de dekkingstoezeggingen omzette in de verstrekte exportkredietverzekeringspolissen?
Kunt u uiteenzetten waarom u in de fase tussen juli 2020 en maart 2021, toen het geweld
in de regio escaleerde, niet hebt besloten dat er sprake was van een uitzonderlijke
situatie? Kunt u toelichten waarom u toen niet hebt besloten de polis niet af te geven?

Antwoord 10

De voorwaarde waaraan moest worden voldaan was het bereiken van financial close tussen het project in de financiers. Financial close vond plaats op 24 maart 2021,
waarna op 25 en 26 maart automatisch de polissen zijn verstrekt.

Toen de geweldscontext in de regio zich na juli 2020 leek uit te breiden is onderzocht
wat de handelingsperspectieven van de Staat waren. De conclusie destijds was dat de
dekkingstoezeggingen alleen konden worden ingetrokken indien het er naar uitzag dat
de uitvoering van het project onmogelijk was geworden. In de situatie van destijds
was dat niet het geval, waardoor de polissen na financial close zijn afgegeven.

De gevolgen van de aanval op Palma werden pas na polisafgifte, in het weekend van
27 en 28 maart duidelijk, waardoor het intrekken van de dekkingstoezegging of het
blokkeren van polisafgifte niet meer mogelijk was.

Vraag 11

Waren er op 25 en 26 maart 2021 nog mogelijkheden om de polisafgifte te stoppen, of
op zijn minst te vertragen, zodat geverifieerd kon worden wat de situatie op de grond
was en of alle voorwaarden voor de ekv nog wel van kracht waren? Kunt u toelichten
waarom de ekv op deze datum absoluut moest worden toegezegd? Waren er nog andere mogelijkheden?

Antwoord 11

In de voorwaarden van de dekkingstoezegging staat dat de dekkingstoezegging zou worden
omgezet volgend op financial close.

Theoretisch bestond inderdaad de mogelijkheid om polisafgifte tegen te houden of te
vertragen, indien de uitvoering van het project in gevaar zou zijn. Dat er in de projectomgeving
een situatie ontstond waardoor de uitvoering van het project onmogelijk was, was toen
nog niet bij Atradius DSB of de Staat bekend. De gevolgen van de aanval op Palma werden
namelijk pas in het weekend van 27 en 28 maart duidelijk. Hierdoor was vertragen van
of het tegenhouden van polisafgifte niet aan de orde.

Vraag 12

Waarom heeft u niet preventief opgetreden door de polis niet af te geven, terwijl
er voldoende indicatie was van instabiliteit op de grond, onder andere door een geweldsuitbarsting
in Palma slechts een dag voor het afgeven van de polis?

Antwoord 12

Zie de antwoorden op de vragen 11 en 12. De gevolgen van de aanval op Palma werden
pas in het weekend van 27 en 28 maart bij de Staat bekend.

Vraag 13

Als mensenrechtenschendingen in de regio en door het project zelf – aanslagen, het
onthoofden en executeren van burgers, meer dan een half miljoen vluchtelingen, seksueel
misbruik, honger, armoede en ecocide – geen redenen zijn om een verzekeringsaanvraag
af te wijzen, wat is volgens u dan wel een gegronde reden?

Antwoord 13

De ekv is verstrekt op basis van een positieve beoordeling van de financiële risico’s
en de risico’s op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het project
voldeed daarbij aan alle internationale standaarden en het mvo beleidskader voor de
ekv zoals gedeeld met uw Kamer. ADSB zal in lijn met het mvo-beleid voor de ekv zoals
gedeeld met uw Kamer (Kamerstuk 26 485, nr. 255) invloed uitoefenen om het project te laten voldoen aan de internationaal afgesproken
mvo-voorwaarden.

Vraag 14

Bent u bekend met de recente schokkende documentaire van de New York Times3 welke getuigenverslagen rond de aanval op Palma bevat en weergeeft hoe de Mozambikaanse
regering de lokale bevolking geslachtofferd heeft en dit toedekt om bedrijfsbelangen
en investeringen veilig te stellen?

Antwoord 14

Ja.

Vraag 15

Hoe verklaart u uw aanname dat het gasproject niet heeft bijgedragen aan het ontstaan
en voortduren van het geweld, terwijl er al jaren sprake is van landonteigening en
gebrekkige compensatie rondom het gasproject en u in uw beantwoording toegeeft dat
het geweld mede is ontstaan door onvrede van de lokale bevolking over het meeprofiteren
van de gasbaten?

Antwoord 15

In de beantwoording van eerdere Kamervragen is aangegeven dat de situatie in Cabo
Delgado al decennia complex is en gekenmerkt wordt door factoren als extreme armoede,
analfabetisme, georganiseerde misdaad, zwak bestuur en een algemeen gevoel van onvrede
richting de centrale overheid. Het is gegeven de complexe situatie moeilijk vast te
stellen in hoeverre de aanwezigheid van het gasproject een rol heeft gespeeld bij
het ontstaan en het voortduren van het geweld. Het feit dat de gasvelden al in 2011
zijn ontdekt maar dat tot nu toe verbetering van leefomstandigheden is uitgebleven
kan hier mogelijk aan hebben bijgedragen. De motieven van de extremistische opstandelingen
zijn echter onduidelijk. Op het punt van compensatie en herhuisvesting voor omwonenden
voldeed het project bij goedkeuring aan alle mvo-voorwaarden, welke gebaseerd zijn
op de IFC Performance Standards.

Vraag 16

In hoeverre reflecteren de Common Approaches van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Performance Standards van de International Finance Corporation (IFC) de afspraken die de Nederlandse overheid
heeft gemaakt in het Klimaatakkoord van Parijs, en specifiek het doel om financiële
stromen compatibel te maken met de transitie naar koolstofarme en klimaatweerbare
ontwikkeling (artikel 2.1.c.)?

Antwoord 16

De OECD Common Approaches zijn gezamenlijke internationale afspraken voor de uitvoering
van milieu en sociale due diligence voor staatsgesteunde exportkredieten. Het doel
hiervan is een gelijk speelveld te borgen en zoveel mogelijk landen te binden aan
een gedegen mvo-beleid.

In de OECD Common Approaches (2016) wordt expliciet verwezen naar het Raamverdrag
Klimaatverandering (UNFCCC), waarbij wordt erkend dat OESO lidstaten de verantwoordelijkheid
hebben om verplichtingen uit het verdrag te implementeren. Momenteel ligt binnen de
OESO een mogelijke herziening van de OECD Common Approaches voor. Bij een mogelijke
herziening zullen vanzelfsprekend ook klimaat gerelateerde aspecten in het kader van
de milieu en sociale due diligence worden meegenomen.

De IFC Performance Standards zijn opgesteld door de Wereldbank en de meest recente
update dateert van 2012, dat wil zeggen voor het Parijs Akkoord. Het in lijn brengen
met het Parijsakkoord («Paris alignment») is daarin nog niet opgenomen omdat dit bij de multilaterale ontwikkelingsbanken
een relatief recente ontwikkeling is. Het kabinet vraagt de multilaterale ontwikkelingsbanken
om uiterlijk vanaf 2023 systematisch te toetsen op Paris alignment. Het reduceren van broeikasgasemissies is wel één van de doelen van IFC Performance
Standards.

Dit voorjaar heeft het kabinet een verkenning uitgevoerd naar hoe de exportkredietverzekering
in lijn kan worden gebracht met het Parijsakkoord en welke overwegingen hierbij van
belang zijn. De kamer is hierover op 11 mei 2021 per brief geïnformeerd4.

Vraag 17

Bent u bekend met rapporten die laten zien dat vervanging van kolen en olie door gas
onvoldoende is om de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 °C? Hoe rijmt u uw
uitspraak dat het project niet schadelijk zou zijn voor het klimaat met deze breed
aanvaarde conclusie?

Antwoord 17

Ik ben bekend met deze rapporten.

Er is een diversiteit aan transitiepaden in verschillende rapporten gepubliceerd.
Het 1,5 gradenrapport van het IPCC5 heeft negentig transitiepaden in kaart gebracht die de opwarming van de aarde kunnen
beperken tot 1,5 graden en 132 paden die de opwarming beperken tot 2 graden. Onder
deze paden varieert de relevantie van vervanging van steenkolen door aardgas. De meeste
paden wijzen erop dat vervanging van gebruik van steenkolen door aardgas een relevante
tijdelijke rol kan spelen in de elektriciteitsopwekking en industrie in specifieke
landen.

Bij dit specifieke project is, zoals in eerdere antwoorden op kamervragen van de PvdD
is aangegeven, gekeken naar de bijdrage van het project aan vermindering van CO2 emissies, waarbij het Sustainable Development scenario van het IEA als uitgangspunt
is genomen.

Vraag 18

Sluit u uit dat het gasproject kan leiden tot ernstige en onherstelbare schade aan
het milieu?

Antwoord 18

Het gasproject is volgens OESO Common Approaches die ten grondslag liggen aan het
mvo-beleid van de exportkredietverzekering een zogenaamd «Categorie A» project. Wat
betekent dat er «sprake is van potentieel grote nadelige milieu en sociale effecten
door het project, die reiken tot buiten de locatie van project.»6 Categorie A projecten kunnen daarom alleen worden goedgekeurd wanneer er voldoende
compenserende en mitigerende maatregelen worden genomen om de desbetreffende schade
te adresseren. Belangrijkste voorbeeld daarvan is het locatiekeuzeproces waarbij belangrijke
natuurwaarden maximaal zijn ontzien. Het project werkt verder volgens het «As Low
As Reasonably Achievable» (ALARA) principe om verontreinigingen, met mogelijk nadelige
effecten op het milieu en gezondheid, te voorkomen of te bestrijden.

Vraag 19

Deelt u, in het licht van het recent verschenen Net Zero-rapport van de International
Energy Agency (IEA), de mening dat nieuwe gasprojecten in Mozambique ongewenst zijn,
en dat om die reden het opschorten van het project van Total beter kan worden omgezet
in een definitief afstel? Bent u bereid om een dergelijk scenario actief te steunen?

Antwoord 19

Het IEA heeft inderdaad een routekaart gepubliceerd voor netto nul CO2-uitstoot in de energiesector in 2050. Nederland heeft zich ook hard gemaakt voor
een dergelijke analyse. De routekaart stelt niet dat we onmiddellijk moeten stoppen
met gasprojecten. Maar om CO2 neutraliteit in 2050 te bereiken is er volgens de organisatie in dit scenario inderdaad
geen behoefte aan investeringen in exploratie en ontwikkeling van nieuwe voorraden
olie en gas, buiten die velden die al in ontwikkeling zijn.

In het algemeen is uit onze juridische analyse van de force majeure situatie en handelingsperspectieven
tot nu toe naar voren gekomen dat het intrekken van afgegeven polissen momenteel niet
aan de orde is.

Vraag 20

Bent u van mening dat deze ekv, die ten goede komt van het gasproject in Mozambique,
een goede manier is om zo snel mogelijk zo veel mogelijk te doen om de uitstoot van
broeikasgassen wereldwijd terug te dringen, overeenkomstig de beste beschikbare wetenschappelijke
kennis (Artikel 4.1 Klimaatakkoord van Parijs)? Waarom wel of niet?

Antwoord 20

Nee. De ekv is er primair op gericht om betalingsrisico’s van transacties van Nederlandse
exporteurs te verzekeren. Het instrument heeft geen doelstelling op de wijze waarop
het wel of niet bijdraagt aan de duurzame energieontwikkeling van doellanden.

Vraag 21

Bent u het eens met de stelling dat Nederland via haar bijdrage aan het project door
middel van de ekv duurzame energieontwikkeling in Mozambique belemmert?

Antwoord 21

Nee. Het project is onderdeel van een brede strategie van Mozambique die zowel gasontwikkeling
als de ontwikkeling van duurzame energie bevat, zoals beschreven in het klimaatplan
van Mozambique (NDC7). Bovendien is de Nederlandse ekv niet bepalend voor het al dan niet doorgaan van
dit project, maar slechts gericht op de betalingsrisico’s van de betrokken Nederlandse
exporteurs.

Vraag 22

Op welke manier is dit te verenigen met de verplichtingen, voortkomende uit het Klimaatakkoord
van Parijs, die ontwikkelde landen hebben ter ondersteuning van ontwikkelingslanden
bij zowel klimaatmitigatie als -adaptatie?

Antwoord 22

Dit project levert geen bijdrage aan de collectieve toezegging bij het Parijs akkoord
om vanaf 2020 jaarlijks USD 100 miljard te mobiliseren ter ondersteuning van ontwikkelingslanden
bij klimaatmitigatie en -adaptatie.

In bredere zin, zet Nederland in lijn met het Parijsakkoord wel in op vergroening
van het instrumentarium voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking, vanuit
de ambitie de ontwikkeling van duurzame energie te stimuleren en het gebruik van fossiele
brandstoffen geleidelijk af te bouwen. Om exportfinanciering van klimaatvriendelijke
en duurzame projecten te stimuleren en voor fossiele sectoren te beperken, heeft Nederland
samen met zes andere Europese landen de kopgroep Export Finance for Future (E3F) gevormd.

Vraag 23

Kunt u toelichten of er, voor het project weer verder kan, naast een nieuwe veiligheidsanalyse
ook een nieuwe mensenrechtenanalyse en milieuanalyse worden gedaan? Zo nee, waarom
niet? Zo ja, waarom blijft dan ondertussen wel de oude polis geldig? Betekent een
nieuwe veiligheidsanalyse feitelijk niet dat in de nieuwe omstandigheden een volledig
nieuwe due diligence van het project, inclusief alle IMVO-aspecten noodzakelijk is?
Bent u bereid een mensenrechten- en milieuanalyse te laten uitvoeren?

Antwoord 23

Vanwege de force majeure situatie ligt het project momenteel stil. De huidige polissen zijn nog steeds actief
en een volledige nieuwe due diligence van het project is niet aan de orde. De groep
financiers/verzekeraars van het project heeft inmiddels richting het projectconsortium
hun rechten uitdrukkelijk voorbehouden. De groep financiers/verzekeraars heeft aan
het projectconsortium voorwaarden gesteld voor een eventuele hervatting van het project;
zowel op financieel, veiligheids- als op mvo gebied. De Nederlandse staat heeft in
dat kader aanvullende voorwaarden op mvo gebied geëist, waaronder een Remedial Environmental and Social Action Plan dat aan de IMVO-standaarden voldoet en toepasbaar is op de dan geldende situatie.
Hierdoor wordt zo veel mogelijk gewaarborgd dat het project ook in de nieuwe situatie
aan de nationale en IMVO-standaarden zal (blijven) voldoen.

Vraag 24

Kan de nieuwe veiligheidsanalyse en/of nieuwe mensenrechtenanalyse en milieuanalyse
ook leiden tot het besluit de polis in te trekken?

Antwoord 24

Indien het Remedial Environmental and Social Action Plan niet voldoende is, zal de Staat handelen naar gelang de situatie daarom vraagt. Of
een eventuele polisintrekking in dat geval tot de opties behoort kan ik u, om het
(onder)handelingsperspectief van de Staat niet te schaden, op dit moment nog niet
zeggen.

Vraag 25

Welke lessen worden er uit deze situatie getrokken? Hoe gaat u ervoor zorgen dat analyses
van geweldsrisico’s voortaan wel gedegen uitgevoerd worden?

Antwoord 25

Het kabinet deelt de conclusie dat de veiligheidsanalyse niet gedegen is uitgevoerd
niet. De gewelddadige situatie in het noorden van Mozambique en de hiermee gepaarde
risico’s voor het project zijn uitgebreid, en op basis van onafhankelijke experts,
meegenomen bij de beoordeling van het project door Atradius DSB en de Staat. Tegelijkertijd
is het heel helder dat de situatie zich anders heeft ontwikkeld dan destijds is ingeschat,
hetgeen betreurenswaardig is. De les die hieruit getrokken wordt is dat goede en onafhankelijke
veiligheidsanalyses bij projecten in dergelijke complexe en risicovolle omgevingen
van enorm belang blijven maar dat risico’s helaas ook niet volledig uitgesloten kunnen
worden.

Vraag 26

Welke stappen neemt u om de gevolgen van het stilleggen van het project door Total
voor lokale bedrijven en hun medewerkers in Mozambique op te vangen?

Antwoord 26

Vanwege de force majeure situatie ligt het project momenteel stil. De inspanningen van het kabinet zijn erop
gericht om het project bij een eventuele hervatting te laten plaatsvinden onder omstandigheden
die veilig en verantwoord zijn voor de lokale gemeenschap en alle aanwezige partijen
in de projectomgeving, waaronder de vele lokale ondernemers en werknemers die zouden
profiteren van het project, maar het slachtoffer zijn geworden van het geweld door
extremistische opstandelingen. Het is daarbij echter het projectconsortium onder leiding
van Total en niet Atradius DSB of de Nederlandse Staat, dat verantwoordelijk is voor
de (toeleveranciers)contracten met lokaal betrokken bedrijven.