Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Tjeerd de Groot over de vervolgacties naar aanleiding van het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof

Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 13 september
2021).

Vraag 1

Klopt het dat het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in zijn rapport
omtrent de afstandsgrens erop wijst dat zowel de uitgebreide modelanalyse als de data-analyses
geen reden geven om een projectbijdrage na een bepaalde afstand vanaf de bron niet
meer aan het project te relateren? Zo ja, wat is de reden dat toch wordt gekozen voor
een afstandsgrens van 25 kilometer?1

Antwoord 1

Het RIVM concludeert in zijn eindrapport dat er geen eenduidige modelmatige overgang
is, dat wil zeggen geen eenduidige afstand of waarde waarbij een berekende depositie
niet meer te relateren is aan een bron.

Voor de gemaakte afweging over de maximale rekenafstand van 25 kilometer in het kader
van toestemmingsverlening is van belang bij welke afstand een berekende projectbijdrage
niet meer redelijkerwijs toerekenbaar is aan een project. Het RIVM-rapport biedt wel aanknopingspunten die in een beleidsmatige
en juridische context gebruikt kunnen worden om tot een begrenzing te komen waarbuiten
een berekende waarde niet meer redelijkerwijs toerekenbaar is aan een project in het
kader van toestemmingsverlening.

TNO heeft op verzoek van mijn ministerie, in samenwerking met externe deskundigen,
op basis van de aanknopingspunten uit het RIVM-onderzoek en de wetenschappelijke praktijk
inzicht geboden om een keuze voor een afbakening te kunnen maken.2

Op basis van de resultaten van deze onderzoeken naar de modeleigenschappen ziet het
kabinet aanleiding om te komen tot een onderbouwde keuze voor een maximale rekenafstand
van 25 kilometer voor depositieberekeningen met AERIUS Calculator voor alle projecten
in het kader van toestemmingsverlening Wet natuurbescherming.

Met deze maximale rekenafstand wordt de onbalans tussen het gewenste detailniveau
van berekenen en onzekerheid van het rekenmodel op grote afstand verkleind en ook
de gelijke behandeling van verschillende typen emissiebronnen geborgd. Hiermee wordt
tegemoetgekomen aan de aanbeveling van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof
en wordt eveneens invulling gegeven aan de kabinetsreactie op het eindadvies van het
Adviescollege Stikstofproblematiek.

Vraag 2

Deelt u de mening dat, ondanks dat deposities in de berekeningen worden afgekapt op
25 kilometer, de daadwerkelijke emissie groter zal zijn en buiten de afstandsgrens
daadwerkelijke stikstof zal neervallen die een negatief effect kan hebben op de omgeving?

Antwoord 2

De emissie kan, als deze voldoende sterk is, ook nog na 25 kilometer deposities veroorzaken.
Er zijn echter geen gevalideerde modellen voorhanden op basis waarvan een berekende
depositie buiten 25 kilometer met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele
bron. Om verslechteringen van de natuur als gevolg van de som van de projectbijdragen
op afstanden groter dan 25 kilometer te voorkomen worden passende maatregelen getroffen,
onder meer in het kader van de structurele aanpak stikstof die per 1 juli 2021 verankerd
is in de Wet natuurbescherming. Als extra waarborg heeft het kabinet besloten om het
pakket aan bronmaatregelen verder te versterken door extra passende maatregelen te
nemen (Kamerstuk 35 334, nr. 158). Zie verder het antwoord op vraag 5.

Vraag 3

Kan worden toegelicht wat de reden is om niet de rekenkundige ondergrens aan te passen
en juist ook voor wegverkeer een ondergrens te hanteren?

Antwoord 3

Uit de onderzoeken van RIVM en TNO volgen geen aanknopingspunten voor een hogere rekenkundige
depositiegrens dan de huidige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar. Deze rekenkundige
ondergrens blijft daarom gelden.

Vraag 4

Welke maximale afstand wordt tot op heden gehanteerd voor de beoordeling van luchtkwaliteit
van de effecten van projecten op concentraties zoals fijnstof?

Antwoord 4

In de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 zijn standaardrekenmethoden vastgelegd
die toegepast moeten worden bij beoordeling van de effecten van projecten op de luchtkwaliteit.
Voor de berekening van concentratiebijdragen door wegverkeer binnen de bebouwde kom
geldt als maximale rekenafstand de afstand tot de gevel (standaardrekenmethode 1).
Voor wegverkeer buiten de bebouwde kom wordt een maximale rekenafstand van 5 kilometer
gehanteerd (standaardrekenmethode 2). Voor puntbronnen, zoals schoorstenen, is het
Nieuw Nationaal Model (NNM) voorgeschreven (standaardrekenmethode 3) en daarvoor geldt
een maximale rekenafstand van 25 kilometer. Het NNM is ook een Gaussische pluimmodel.
De maximale rekenafstand van 25 kilometer is afgeleid van het toepassingsbereik van
Gaussische pluimmodellen.

Vraag 5

Hoeveel stikstofdepositie in Nederland wordt door het veranderen van de rekenmethoden
straks niet meer meegenomen en hoe staat dit in verhouding tot het daadwerkelijk overschrijden
van de kritische depositiewaarden in Natura 2000-gebieden?

Antwoord 5

De maximale rekenafstand van 25 kilometer geldt enkel voor de berekening van het projecteffect
in termen van stikstofdepositie bij toestemmingsverlening in het kader van de Wet
natuurbescherming. Voor het bepalen van de totale stikstofdepositie door alle bronnen
in Nederland tezamen, bijvoorbeeld in het kader van de monitoring van de structurele
aanpak stikstof, wordt landsdekkend en zonder rekenkundige ondergrens gerekend.3 Dat is mogelijk, omdat de bijdragen bij landsdekkende doorrekeningen niet herleidbaar
hoeven te zijn tot een specifiek project of individuele emissiebron. Bovendien worden
de berekeningen elk jaar gekalibreerd met metingen. De gegevens worden gebruikt voor
de bepaling van de noodzakelijke beleidsmaatregelen en voor de monitoring van de stikstofbelasting
van voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden in Natura 2000-gebieden.
Op die manier wordt zicht gehouden op de totale depositie, waaronder de depositie
die het gevolg is van nieuwe projecten.

De structurele aanpak van het kabinet vormt de basis om de stikstofdepositie in Nederland
omlaag te brengen en omvat een pakket aan bronmaatregelen gericht op het behalen van
de omgevingswaarden. De omvang van het pakket is mede bepaald door de toekomstige
ontwikkeling van de totale depositie in ogenschouw te nemen, vastgesteld door berekeningen
op basis van de emissieramingen van het PBL. In de emissieramingen zijn ook de nieuwe,
toekomstige activiteiten (projecten) verdisconteerd, zonder daarbij rekening te houden
met mitigatie op projectniveau.

Omdat er in de ramingen van het PBL geen rekening is gehouden met mitigatie op projectniveau,
heeft het invoeren van de afstandsgrens geen invloed op de benodigde omvang van het
pakket bronmaatregelen. Ondanks dat door de afstandsgrens initiatiefnemers nu niet
langer projectbijdragen op grotere afstand dan 25 kilometer van de projectbronnen
hoeven te mitigeren.

Aan alle ramingen zitten echter inherent onzekerheden. Het kabinet heeft daarom besloten
om, als extra waarborg, het pakket aan bronmaatregelen verder te versterken door extra
passende maatregelen te nemen (Kamerstuk 35 334, nr. 158).

Vraag 6

Welke mitigerende maatregelen moeten extra genomen worden om dit gat op te vullen
in Nederland?

Antwoord 6

De depositiebijdrage buiten 25 kilometer van een individueel project per hectare is
relatief klein. Het toerekenen van dusdanig kleine depositieveranderingen op een dergelijke
afstand aan een individueel project is om technisch modelmatige redenen bezwaarlijk.
Het is evenwel niet uitgesloten dat het individuele project buiten 25 kilometer leidt
tot een geringe bijdrage op een reeds overbelast habitattype. Die bestaande overbelasting
is het gevolg van de som van veel verschillende activiteiten (bronnen) waardoor de
totale (achtergrond)depositie de kritische depositiewaarde overstijgt. Voorkomen moet
worden dat het totaal aan (achtergrond)deposities leidt tot verslechtering van natuurwaarden
in Natura 2000-gebieden. Hiertoe is de lidstaat (de rijksoverheid en provincies) verantwoordelijk
om maatregelen te treffen die nodig zijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen
(art 6, eerste lid, Habitatrichtlijn) en passende maatregelen (preventief) ter voorkoming
van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten (art
6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn).

Aan deze generieke verantwoordelijkheid van de lidstaat wordt onder meer invulling
gegeven met de structurele aanpak stikstof die is verankerd in de Wet natuurbescherming
(en later de Omgevingswet) en de volgende elementen omvat:

– resultaatsverplichtende omgevingswaarden voor het verminderen van de totale depositie
van stikstof op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden;

– een programma stikstofreductie en natuurverbetering met passende bron- en natuurmaatregelen
om te voldoen aan de omgevingswaarde en om de instandhoudingsdoelstellingen voor de
Natura 2000-gebieden te verwezenlijken

– periodieke monitoring en bijsturing van de maatregelen en het programma in zijn integraliteit
en rapportage daarover.

In de berekeningen van de benodigde depositiereductie die ten grondslag ligt aan de
structurele aanpak zijn de deposities op grotere afstand dan 25 kilometer van de bron
– ook voor nieuwe initiatieven – meegenomen. Zoals gezegd heeft het kabinet besloten
om, als extra waarborg, het pakket aan bronmaatregelen verder te versterken door extra
passende maatregelen te nemen (Kamerstuk 35 334, nr. 158).

Vraag 7

Erkent u dat op grond van de Habitatrichtlijn alle effecten van activiteiten moeten
worden beoordeeld en dat deze bovendien in samenhang met effecten van andere activiteiten
moeten worden beoordeeld?

Antwoord 7

Dat klopt. Het moet dan wel gaan om effecten die daadwerkelijk aan die activiteiten
zijn toe te rekenen. Op basis van de in het antwoord op vraag 1 aangegeven argumenten,
moet geconcludeerd worden dat de effecten van de berekende stikstofdepositie overeenkomstig
de bestaande modellen na 25 kilometer niet meer redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan
een project.

Vraag 8

Ziet u dat een van de gevolgen van deze rekenmethode zal zijn dat de grote bronnen
van stikstof, de zogenoemde piekbelasters, een groot voordeel ondervinden ten opzichte
van kleine bronnen? Zo ja, welke grote projecten zouden hier op korte termijn een
voordeel van kunnen hebben?

Antwoord 8

De meeste depositie per ha/jaar van een bron vindt plaats binnen 25 kilometer ongeacht
de grootte van de bron. Piekbelastingen doen zich alleen voor op korte afstand van
een bron. Piekbelasters leiden dus binnen 25 kilometer van de bron tot hogere deposities
dan projecten met relatief kleine emissies of projecten op grotere afstand van Natura
2000-gebieden. Om een vergunning te kunnen krijgen voor een nieuwe activiteit of wijziging
van een bestaande activiteit, zal iedere initiatiefnemer voldoende mitigerende maatregelen
moeten treffen. Dat is ook het geval indien deze tot een piekbelasting leidt in een
door stikstof overbelaste situatie. Deze mitigerende maatregelen zullen ook een effect
hebben buiten de 25 kilometer.

Voor veel projecten met stikstofemissies, groot en klein, betekent de maximale rekenafstand
van 25 kilometer een beperking van de onderzoekslast. Voor projecten met een verkeersaantrekkende
werking, zoals grote woningbouwprojecten en rijks- en provinciale infrastructuurprojecten,
leidt een maximale rekenafstand van 25 kilometer daarentegen tot een grotere onderzoekslast.

Vraag 9

Wat zijn de gevolgen van deze aanpak voor gebiedsgericht beleid gericht op het wegnemen
van piekbelasters?

Antwoord 9

Binnen de gebiedsgerichte aanpak werken Rijk en provincies gezamenlijk toe naar gebiedsplannen
die in 2023 worden opgeleverd naar aanleiding van het amendement Futselaar (Artikel
1.12fa). Binnen de gebiedsplannen wordt ook beleid omtrent piekbelasters meegenomen,
onder andere via het bestaande pakket met bronmaatregelen. Momenteel heeft de invoering
van afstandsgrenzen niet direct impact op gebiedsgericht beleid rondom stikstofreductie
middels het wegnemen van piekbelasters, vooral gezien het feit dat piekbelastingen
zich enkel op korte afstand van de bron voordoen. De gebiedsgerichte aanpak in samenwerking
met provincies is nog volop in ontwikkeling. Een volgend ijkmoment van de precieze
impact van afstandsgrenzen op de gebiedsgerichte aanpak zal plaatsvinden bij oplevering
van de bovengenoemde gebiedsplannen.

Vraag 10

Klopt het dat met deze aanpak in feite een drempelwaarde wordt ingevoerd?

Antwoord 10

Nee, dat klopt niet. Er is een duidelijk onderscheid tussen de verplichtingen uit
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en de verplichtingen uit artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Binnen 25 kilometer zullen alle berekende depositiebijdragen
(tot de rekenkundige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar) in een voortoets of passende
beoordeling betrokken worden. 25 kilometer is de maximale afstand tot waar berekende
depositiebijdragen redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan een project. Dat houdt in dat er geen causaal verband bestaat tussen een
specifiek voorliggend project en Natura 2000-gebieden op grotere afstand dan 25 kilometer
met een te hoge stikstofbelasting. Voor die gebieden zullen op grond van artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn door de overheid wel passende maatregelen moeten
worden getroffen om verslechtering te voorkomen. Verwezen wordt verder naar het antwoord
op vraag 5.

Vraag 11

Erkent u dat het invoeren van een drempelwaarde juridisch niet houdbaar is, zeker
zolang er geen generiek pakket met bewezen effectieve reductiemaatregelen tegenover
staat, zoals de Raad van State aangeeft?4

Antwoord 11

Zoals bij vraag 10 toegelicht, is er geen sprake van de invoering van een drempelwaarde.

Vraag 12

Bent u bereid de Raad van State om voorlichting te vragen over het gemaakte voorstel?
Zo ja, wanneer wordt dit gedaan? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 12

De begrenzing van de berekening van de depositie op een afstand van 25 kilometer volgt
op een traject waarbij deskundige partijen als het RIVM, TNO en andere onderzoeksinstituten
de thans gebruikte rekenmodellen tegen het licht hebben gehouden. De begrenzing berust
op een technisch-modelmatige onderbouwing, die door de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State zal worden beoordeeld in lopende en toekomstige beroepszaken.
Afzonderlijke voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State ligt derhalve
niet in de rede.