Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Sneller, Van der Laan, Bromet en Kathmann over het bericht ‘raadsleden pleiten voor modernisering verlofregeling’

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
7 juli 2021).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht «Raadsleden pleiten voor modernisering verlofregeling»
en de tot u gerichte brief van de gemeenteraden van Utrecht, Groningen en Breda waarnaar
in dit bericht verwezen wordt?1

Antwoord 1

Ja, ik heb kennis genomen van de inhoud van het bericht. De aan de commissie Binnenlandse
Zaken van de Tweede Kamer gerichte brief is namens de gemeenteraden van Utrecht en
Breda en twee raadsleden die zitting hebben in de gemeenteraad van Groningen verstuurd.

Vraag 2

Onderschrijft u het pleidooi van deze drie gemeenteraden dat de samenleving en arbeidsmarkt
met de jaren sterk veranderd zijn en er daarom op tal van vlakken ruimere en flexibelere
verlofregelingen zijn gekomen, maar deze voor volksvertegenwoordigers ten onrechte
zijn achtergebleven?

Antwoord 2

Bij de totstandkoming van de huidige verlofregeling voor volksvertegenwoordigers zijn
ruime en flexibele verlofregelingen voor werknemers uitgebreid in de beschouwing betrokken.
De bestaande wettelijke verlofregelingen voor werknemers waren op dat moment namelijk
al in één samenhangend wettelijk kader opgenomen: de Wet arbeid en zorg. Per 1 december
2001 is deze wet in werking getreden. In deze wet zijn verlofregelingen gebundeld
en uitgebreid die de combinatie werken en zorgen voor werknemers moesten vergemakkelijken.
In essentie waren de verschillende verlofvormen voor werknemers al beschikbaar als
referentie voor de verlof- en vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers.

Ingevolge artikel 57a en artikel 129, derde lid, van de Grondwet, is tijdelijke vervanging
van volksvertegenwoordigers mogelijk bij zwangerschap en bevalling of ziekte. Bij
de totstandkoming van die bepalingen is de reikwijdte van de verlofmogelijkheden nadrukkelijk
aan de orde geweest. Daarbij is onderkend dat niet alleen ziekte, zwangerschap en
bevalling, maar ook de zorg voor kind, partner of ouder, pleegzorg, adoptie, een maatschappelijke
rol of functie (zoals een betaalde baan of studie) of verblijf in het buitenland een
belemmering kon zijn voor politieke participatie en dat een uitgebreidere regeling
zou kunnen getuigen van een moderne kijk op de vraagstukken rondom arbeid, zorg en
emancipatie.

Mijn constatering is dat er bij de totstandkoming van de verlofregeling voor volksvertegenwoordigers
al ruime en flexibele verlofregelingen beschikbaar waren voor werknemers. Het niet
van toepassing verklaren van dergelijke verlofvormen ten aanzien van volksvertegenwoordigers
is een bewuste keuze geweest van de wetgever.

De reden daarvoor is dat volksvertegenwoordigers een andersoortige functie bekleden
dan werknemers in loondienst. Toevoeging van andere modaliteiten – zo stelde de regering
– betekende dat de regeling een te breed karakter zou krijgen. Het voortdurend tijdelijk
aan- en aftreden van volksvertegenwoordigers komt de kenbaarheid en herkenbaarheid
van vertegenwoordigende organen niet ten goede. Daarbij is het «voor het aanzien van
het ambt van volksvertegenwoordiger en diens herkenbaarheid niet wenselijk dat de
situatie van een duiventil zou ontstaan.»2

Vraag 3

Kunt u daarbij ingaan op de laatste herziening van de huidige verlofregelingen voor
volksvertegenwoordigers in de Grondwet en Kieswet?

Antwoord 3

De verlof- en vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers in de Grondwet is niet
herzien. Het oorspronkelijke voorstel tot wijziging van de Grondwet uit 19933 was bedoeld om uitsluitend een regeling te introduceren voor zwangerschaps- en bevallingsverlof
voor volksvertegenwoordigers. Dit grondwetsvoorstel is in 1996 in tweede lezing verworpen.

In 2001 werd een nieuw voorstel tot wijziging van de Grondwet ingediend, met de verbreding
van de oorspronkelijke regeling naar vervanging bij ernstige ziekte. Dit voorstel
is wel aanvaard (in 2005).4 Nadien is deze bepaling niet meer gewijzigd.

De procedurele bepalingen in de Kieswet voor de verlof- en vervangingsregeling voor
volksvertegenwoordigers zijn na de inwerkingtreding (oktober 2006) ook niet meer ingrijpend
gewijzigd. De enige wijziging is dat ook verlof en vervanging mogelijk is gemaakt
in de laatste 16 weken voor de verkiezingsdatum.5

Vraag 4

Herkent u het geschetste beeld dat het in veel gemeenten lastig is om voldoende kandidaten
voor het raadslidmaatschap te vinden en te behouden, vanwege de combinatie met een
(maatschappelijke) carrière en de verdere invulling van het gezins- en privéleven?
Zo ja, welke rol spelen verlofregelingen daarin in uw optiek?

Antwoord 4

Ja, dat beeld herken ik. Op 20 maart 2018 heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur
(ROB) het advies «Voor de publieke zaak» gepubliceerd. Uitgangspunt in het rapport
is dat de functie van raadslid een lekenfunctie is en ook moet blijven. Ik onderschrijf
dit principe. Dat betekent tegelijkertijd dat een raadslid deze nevenfunctie in combinatie
met een maatschappelijke carrière en een gezins- en privéleven vervult.

Daarom adviseerde de Raad dat de werkzaamheden van decentrale volksvertegenwoordigers
behapbaar moeten zijn met minder tijdsbesteding. Ook adviseerde de Raad om minder
tijd te besteden aan bestuurlijke activiteiten zoals vergaderen, stukken lezen en
fractieberaad. Dat kan alleen als wordt geïnvesteerd in een goede toerusting (griffie,
rekenkamer, fractieondersteuning, scholing). Goede democratie is die investering volgens
de Raad meer dan waard.

Om deze reden heb ik de afgelopen jaren in een goede toerusting van raadsleden geïnvesteerd.
Dat biedt in mijn optiek een fundamentelere oplossing dan het verruimen van verlofmogelijkheden
van raadsleden. Een verlof- en vervangingsregeling kan een tijdelijke oplossing bieden
voor een individueel raadslid in een periode dat door privéomstandigheden de werklast
te groot is. Maar de bestaande werklast blijft intact en wordt in zo’n geval overgedragen
naar het raadslid dat vervangt. Bijkomstigheid van verruiming van verlofmogelijkheden
is dat er ook meer vervangende raadsleden beschikbaar moeten zijn. De vraag is of
er dan in de loop van een raadsperiode nog voldoende kandidaten beschikbaar zullen
zijn. Vooruitlopend hierop is het dan van belang dat er op een kieslijst nog meer
verkiesbare kandidaten noodzakelijk zijn. Het geschetste beeld was nu juist dat het
in veel gemeenten lastig is om voldoende kandidaten voor het raadslidmaatschap te
vinden. Bij het verruimen van de verlofmogelijkheden nemen bovendien de kosten aanmerkelijk
toe omdat zowel vervangende raadsleden als de vervangen raadsleden tegelijkertijd
recht hebben op arbeidsvoorwaardelijke voorzieningen.

Vraag 5, 6

Acht u het wenselijk dat volksvertegenwoordigers tijdelijk afstand kunnen doen van
hun zetel (met vervanging) om andere redenen dan ziekte, zwangerschap en bevalling,
zoals nu in de Grondwet opgenomen is?

Kunt u bij beantwoording van de vorige vraag afzonderlijk reflecteren op zorgverlof,
ouderschapsverlof, adoptieverlof en verlof bij pleegzorg?

Antwoord 5, 6

In het kader van de hiervoor genoemde grondwetsherziening is als gezegd aan de orde
geweest of naast bevalling en zwangerschap niet meerdere vervangingsgronden zouden
moeten worden opgenomen. De vraag was of de regeling bijvoorbeeld niet ook zou moeten
gelden voor adoptieverlof, ouderschapsverlof, zorgverlof, langdurige ziekte of verblijf
in het buitenland. De regering is in de uiteindelijke regeling tegemoet gekomen aan
het destijds aangevoerde bezwaar dat het oorspronkelijke voorstel te beperkt was.

In de eerste lezing van de grondwetsherziening heeft de regering het standpunt verwoord
dat de regeling, naast zwangerschap, tevens een vervangingsmogelijkheid wegens ziekte
diende te omvatten, maar dat – ook gelet op het bijzondere karakter van het ambt van
volksvertegenwoordiger – verdere verruimingen niet aangewezen waren. Het persoonlijke
karakter van het ambt stelt beperkingen aan de mogelijkheid van vervanging. Ook de
Raad van State benadrukte dit in zijn advies.

Dit element beperkt de mogelijkheid van vervanging, zo stelde de regering. In de behandeling
in de Eerste Kamer is dat door de regering verder toegespitst: «De fysieke onmogelijkheid
vormt tegelijkertijd een afgrenzing ten opzichte van andere, door sommigen gewenste
redenen om tot een vervangingsregeling over te gaan, bijvoorbeeld het adoptieverlof
of het ouderschapsverlof. De regering beperkt het tot de fysieke onmogelijkheid die
iemand ondervindt om zijn functie te kunnen uitoefenen.»

Dit criterium zou zorgverlof, ouderschapsverlof, adoptieverlof en verlof bij pleegzorg
voor volksvertegenwoordigers kunnen uitsluiten uit omdat – in tegenstelling tot zwangerschap
en ziekte – deze verlofvormen geen betrekking hebben op een fysieke onmogelijkheid
die iemand zelf persoonlijk ondervindt om zijn functie te kunnen uitoefenen.

De regering benadrukte dat het natuurlijk mogelijk is dat in de toekomst de grondwetgever
tot andere afwegingen komt. Ik zie in het pleidooi in de brief van de raden en raadsleden
geen nieuwe argumenten om nu tot een andere afweging te komen.

Vraag 7

Herkent u het geschetste beeld dat zieke politici soms te vroeg starten (na 16 weken),
omdat ze anders weer 16 weken uit de running zouden zijn? Of het beeld dat zwangere
politici 32 weken verlof hebben moeten nemen omdat 16 weken net te kort was en er
geen tussenoptie bestaat? Zo ja, vindt u dit wenselijk?

Antwoord 7

Nee, ik heb eerder geen soortgelijke signalen ontvangen. Artikel X 10 van de Kieswet
is de uitwerking van de artikelen 57a en 129, derde lid, van de Grondwet waarin het
mogelijk is gemaakt om uitsluitend bij ziekte of zwangerschap en bevalling tijdelijk
ontslag te nemen als volksvertegenwoordiger en een vervanger te benoemen. Daarbij
is uitgangspunt de vaste termijn van 16 weken. Is men korter ziek of beslaat de medische
behandeling een kortere periode dan die van 16 weken, dan blijft toch de vervanging
voor 16 weken van kracht. Naast verlof voorziet de regeling in de Kieswet ook in vervanging.
Dat betekent dat de continuïteit van het raadswerk blijft gewaarborgd in die gevallen
dat er een tweede verlofperiode van 16 weken noodzakelijk is wanneer de duur van de
eerste periode niet volstaat.

Ik onderken niettemin dat de huidige regeling op onderdelen rigide is. In de antwoorden
op vraag 8 en 9 ga ik in op de achterliggende redenen voor de huidige vormgeving van
de vervangingsregeling. Ik wil bezien of de Nederlandse Vereniging van Raadsleden,
de Nederlandse Vereniging van Statenleden en de Vereniging van algemeen bestuursleden
van de Waterschappen het pleidooi voor een flexibeler regeling uit de brief ondersteunen.
Een versoepeling van de regeling heeft ook gevolgen voor de uitvoering. Ik wil daarom
ook de bestuurlijke koepels (Interprovinciaal overleg, Vereniging van Nederlandse
Gemeenten en de Unie van waterschappen) consulteren.

Vraag 8

Herkent u dat er praktische hobbels in de uitvoering van de Kieswet zitten omtrent
het tijdelijk verlof en het beëdigen van de vervanger in een gemeenteraadsvergadering,
Statenvergadering of Kamervergadering, waardoor een tijdelijk ontslag nog langer kan
duren?

Antwoord 8

Ja, een verlof- en vervangingsregeling heeft altijd praktische gevolgen. Bij het verder
flexibiliseren van de verlofregeling zullen die praktische gevolgen toenemen. Praktische
gevolgen kunnen overigens een principiële reden hebben, bijvoorbeeld dat het vervangen
lid van een vertegenwoordigend orgaan formeel geen lid meer is van dat orgaan gedurende
die vervanging (als gevolg van het tijdelijk ontslag op grond van artikel X 10 Kieswet),
zodat het aantal leden van het vertegenwoordigend orgaan niet boven het wettelijk
voorgeschreven aantal komt. Ook kent de wet een vaste vervangingstermijn om de vervanger
duidelijkheid te bieden over de duur van de vervanging.

Vraag 9

Hoe kijkt u aan tegen flexibilisering van de verlofregeling, vooral als het gaat om
de lengte van termijnen, de mogelijkheid deze als volksvertegenwoordiger zelf te kunnen
beëindigen en (bij verlenging) het opnieuw moeten beëdigen van een vervanger?

Antwoord 9

De redengeving voor een telkens gefixeerde periode van 16 weken, was een eenvoudig
uitvoerbare regeling en duidelijkheid bieden aan de vervanger. Er is sprake van een
gebonden beslissing. Als de zieke of zwangere volksvertegenwoordiger een toereikende
medische verklaring kan overleggen, ontstaat zonder meer een recht op verlof en vervanging.
Bij een voorstel de regeling te flexibiliseren (aanpassen lengte van de termijnen,
zelf beëindigen van de termijn, enkelvoudige beëdiging), moet steeds de uitvoerbaarheid
van de regeling worden bekeken. Ik zal dit in de consultatie van de beroepsgroepen
en de bestuurlijke koepels aan de orde stellen.

Vraag 10

Bent u bereid of voornemens om, ter flexibilisering van de verlofregeling, een wijziging
van de Kieswet voor te bereiden? Zo ja, langs welke lijnen zou u deze willen vormgeven?

Antwoord 10

Het is gegeven de demissionaire status van het huidige kabinet niet meer aan mij,
maar aan mijn ambtsopvolger om te overwegen of een dergelijke wijziging van de Kieswet
op dit specifieke punt nodig of wenselijk is. Gezien het fundamentele karakter van
de voorgestelde wijzigingen op het terrein van verlofvormen en het flexibiliseren
van de verlofduur zou mijn ambtsopvolger kunnen overwegen -als het voorstel voor het
adviescollege tot wet wordt verheven – advies te vragen aan het nog in stellen Adviescollege
rechtspositie politieke ambtsdragers. In de tussentijd zal ik, zoals hiervoor opgemerkt,
beroepsgroepen en bestuurlijke koepels consulteren over de vraag of zij een versoepeling
van de regeling wenselijk en/of uitvoerbaar achten.

Vraag 11

Kunt u toelichten of modernisering van verlofregelingen ook valt onder de ruimere
mogelijkheden om het politiek verlof en daarmee de aantrekkelijkheid van het politieke
ambt te verbeteren, zoals u schetst in uw kamerbrief d.d. 22 maart 2021 over Versterking
en vernieuwing van de lokale democratie (TK 35 570 VII, nr. 95)? Zo nee, bent u bereidt dit onderwerp mee te nemen bij de verdere uitwerking van
de door u geschetste opgave en daaruit voorvloeiende te nemen maatregelen? Welke acties
en planning kunt u daarbij geven?

Antwoord 11

De zinsnede in de aangehaalde kamerbrief heeft betrekking op het verlof en de terugkeergarantie
van werknemers die in de plaats van of naast een betaalde functie in het bedrijfsleven
of de (semi-)publieke sector een politiek ambt vervullen. De aangekondigde modernisering
van verlofregelingen op dit vlak ziet dus niet op verlof- en vervangingsregelingen
van zittende politieke ambtsdragers. Zoals ik hiervoor heb opgemerkt, is het gezien
de demissionaire status van het kabinet aan mijn ambtsopvolger om op dit punt eventueel
maatregelen te treffen.