Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Bisschop over het NRC-bericht ‘Nieuwe bouwcrisis dreigt door ‘onwerkbare’ megawet’

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
9 juni 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr.2664.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van de grote zorgen van de grote steden over de invoering van
de Omgevingswet?1

Antwoord 1

Ja

Vraag 2

Bent u bereid de stukken waarin de gemeenten hun zorgen uitspreken naar de Kamer te
sturen, en de Kamer te informeren over de verschillende knelpunten die genoemd zijn?

Antwoord 2

Sinds 2015 werken het Ministerie van BZK (aanvankelijk I&M), VNG, IPO UvW en het Rijk
samen aan de implementatie van de Omgevingswet. Die samenwerking is vormgegeven in
een interbestuurlijk programma, waarbij het uitgangspunt is dat iedere partij de regie
neemt voor de invoeringsondersteuning van het transitieproces voor de eigen achterban.
Zodoende heeft iedere koepel een ondersteuningsorganisatie ingericht. Bij BZK ligt
de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van de landelijke voorziening van het
DSO en voor de ondersteuning van het implementeren daarvan. Via een gezamenlijke overleg-
en besluitvormingsstructuur worden de verschillende lijnen in het programma op elkaar
afgestemd, wordt de voortgang besproken en wordt waar nodig bijgestuurd.

In deze aanpak wordt zowel door de koepels als door de medewerkers van mijn ministerie
doorlopend gesproken met individuele bevoegde gezagen waarin alle vraagstukken, bevindingen,
beproevingen zorgen en wensen aan bod komen. Dat gebeurt op alle niveaus; bijvoorbeeld
via de Regionale Implementatieondersteuning coaches Omgevingswet (RIO’s) die in het
land werkzaam zijn, of via de online spreekuren waar vragen worden gesteld. Er worden
op ambtelijk niveau werksessies georganiseerd waarin over knelpunten worden gesproken
en oplossingen in kaart worden gebracht. Op bestuurlijk niveau komen signalen binnen
via de bestuurlijke kerngroep, maar ook bijvoorbeeld via de zes grote gemeenten waarmee
we om tafel zitten.

In aanvulling daarop is soms ook sprake van individuele geluiden van bevoegde gezagen,
direct bij mij op het ministerie of via de media. Die worden vervolgens in de beschreven
aanpak met de bestuurlijke partners besproken. De zorgen van de gemeenten die in het
artikel in het NRC werden genoemd zijn op deze manier in beeld gekomen hebben geleid
tot verdiepende gesprekken en sessies om de zorgen goed in beeld te krijgen.

Vraag 3

Hoe waardeert u de constatering van de gemeente Amsterdam dat bij een test de uitvoering
van de wet dermate onder de maat was dat aan de meest minimale vereisten niet wordt
voldaan?

Antwoord 3

Er is gebleken dat zowel de landelijk voorziening DSO als lokale systemen op onderdelen
nog verbetering dan wel aanvulling behoeven. Gezamenlijk vormen zij het Digitale stelsel
Omgevingswet (DSO). Het testen en beproeven van het Digitaal Stelsel Omgevingswet
(DSO) vindt op veel plekken plaats. Dit gebeurt zowel centraal (interbestuurlijk)
als decentraal (door de overheden zelf). Dat fouten via testen en beproeven aan het
licht komen hoort erbij. Testen en beproeven heeft juist de functie om fouten en onvolkomenheden
in techniek en processen op te kunnen sporen en ze vervolgens te verbeteren. Dit vindt
plaats volgens een iteratief proces en gebeurt doorlopend op alle niveaus. Centraal
en decentraal. De recente BIT- en Gateway adviezen hebben nadrukkelijk gewezen op
het belang van adequaat en diepgaand testen en een versteviging van de testaanpak
geadviseerd. Die bevindingen zijn opgevolgd in onder meer de testaanpak in het eerste
kwartaal 2021. De testen zijn inhoudelijk breder en dieper aangepakt, de testvoorbereiding
en -uitvoering is versterkt.

Op centraal niveau worden testen uitgevoerd door het interbestuurlijke acceptatieteam
(IBAT). Dit zijn de met de bestuurlijke partners afgesproken en georganiseerde testen.
Het IBAT werkt in opdracht van de bestuurlijke partners met voldoende waarborgen voor
objectiviteit en onafhankelijkheid. In de uitvoering van testen wordt het daarbij
gefaciliteerd door de ontwikkel- en beheerorganisatie van het DSO.

De uitkomsten van de interbestuurlijke ketentesten in het eerste kwartaal 2021 zijn
recentelijk gepubliceerd op de website aandeslagmetdeomgevingswet.nl, op grond van
de eerdere toezegging hierover2. In de laatste testronde is er door 14 verschillende bevoegd gezagen en 15 leveranciers
en in alle drie de ketens van het DSO (vergunningen, vragenbomen en plannen) getest
vanuit alle overheidslagen. De uitkomsten van de testen zijn mede aanleiding geweest
voor het verplaatsen van de datum van inwerkingtreding met een half jaar naar 1 juli
2022.

Uit deze meest recente testronde volgt de conclusie dat de software steeds beter werkt.
Er is geconstateerd dat de komende maanden nog een aantal belangrijke functionaliteiten
in de planketen opgeleverd gaan worden, zoals de afwijkvergunning en de downloadfunctie
voor omgevingsdocumenten. Daarnaast is uit de testen gebleken dat verbetering van
al gebouwde onderdelen nodig is. Dit betreft met name de verbetering van de raadpleegbaarheid
van besluiten.

Er zijn in deze testronde 77 bevindingen gedaan, waarvan 30 door leveranciers en 47
door overheden. Hiervan betrof het 62 verstoringen en 15 wensen. Bij afronding van
de testronde medio april waren hiervan 32 afgehandeld, 38 nog in behandeling en 7
vervallen.

Tijdens de testronde zijn twee blokkerende bevindingen gedaan in de planketen die
belemmerend waren voor de testuitvoering. De eerste betrof een fout in de testdata,
waardoor de synchronisatie tussen plannen en vragenbomen tijdelijk moest worden stopgezet.
Dit probleem is op het eind van de testperiode verholpen. De tweede betrof omgevingsbesluiten
met zeer groot aantal geografische objecten die niet geladen konden worden. Hiervoor
is een tijdelijke fix doorgevoerd tijdens de test. Momenteel wordt gewerkt aan een
structurele oplossing voor dit punt. Meer kwalitatief zijn de belangrijkste bevindingen
uit deze testronde:

– De stabiliteit is in vergelijking met de vorige testronde vergroot. De performanceproblemen
zijn vergeleken met de vorige testronde verminderd.

– Het beeld over de vergunningketen en de samenwerkingsruimte is in het algemeen positief.
Deze twee DSO-ketens voldoen aan de hiervoor gestelde eisen. Een aantal bevindingen
op gebied van gebruiksvriendelijkheid zijn geïdentificeerd en worden opgepakt.

– Ook over de DSO-keten vragenbomen is het beeld positief. Er zijn bevindingen gedaan
over feit dat het synchroniseren van vragenbomen met juridische regels nog deels handmatig
gebeurt en het gewenst is dit verder te automatiseren.

– De laatste DSO-keten betreft Omgevingsbesluiten (planketen): de nu opgeleverde mutatiescenario’s
zijn succesvol getest. De testuitvoering vroeg echter nog wel veel ondersteuning voor
softwareleveranciers door het programma, mede omdat de ontwikkeling van dit deel van
de keten nog niet is afgerond. Zowel aan de kant van softwareleveranciers als aan
de kant van DSO-LV wordt nog ontwikkeld, waardoor er nog geen sprake is van een stabiele
testsituatie. Tot slot zijn ook hier vanuit de interbestuurlijke praktijk bevindingen
gedaan voor de verbetering van de gebruiksvriendelijkheid en de wijze waarop omgevingsbesluiten
in de viewers getoond kunnen worden.

Een belangrijke aanbeveling is om te bezien hoe deze leveranciers van plansoftware,
in aanvulling op het al bestaande ondersteuningsaanbod en binnen marktwerking kaders,
nog intensiever betrokken kunnen worden bij de ontwikkeling van de landelijke voorziening
van het DSO, om zo verdere versnelling in hun softwareontwikkeling te bewerkstelligen.

Er moeten samenvattend de komende maanden nog stappen gezet worden om tot een volledig
en goed werkende landelijk voorziening en werkend DSO-stelsel te komen. In drie van
de vier DSO-ketens (vergunningen, samenwerking, vragenbomen) is het beeld in het algemeen
positief. In de planketen zijn nog stappen te zetten.

Vraag 4

Klopt het dat het zelfs een grote gemeente als Amsterdam niet lukte om bij een proef
simpele klussen zoals het regelen van een kapvergunning of de aanleg van zonnepanelen
op een monumentaal pand tot een goed einde te brengen? Waar ligt dat aan?

Antwoord 4

Er vinden zowel centraal georganiseerde/interbestuurlijke als decentrale testen met
het DSO plaats. In de beantwoording van vraag 3 heb ik al meer toegelicht over de
testopzet. Naar aanleiding van het BIT-advies en de Gateway review is het testen in
de afgelopen periode geïntensiveerd.

In de beantwoording op vraag 3 is ook ingegaan op de resultaten en bevindingen uit
de laatste testronde in het eerste kwartaal 2021. De testen zijn ingericht om op tijd
de verbeterpunten te vinden zodat deze kunnen worden opgepakt voordat het systeem
in gebruik wordt genomen. Het is dus heel goed mogelijk dat gedurende testperiode
er zich bij gemeente Amsterdam een dergelijk issue heeft voorgedaan.

Zover dit uit de berichtgeving in de media is af te leiden, betrof de aangehaalde
«simpele casus» een test in de vergunningketen, daarin ondersteund door vragenbomen
en onderliggende juridische regels. Uit de uiteindelijk in IBAT verband gerapporteerde
informatie blijkt dat het gelukt is deze casus uit te voeren. In de meldingenregistratie
van het IBAT-team en beheerorganisatie zijn geen verdere openstaande meldingen van
andere gemeenten bekend, die betrekking hebben op de genoemde casus. Het algemene
beeld over de DSO-onderdelen vergunningen, vragenbomen en samenwerkingsruimte vrij
positief, terwijl het beeld over planketen nog meer gemêleerd is3.

Verder blijkt in de praktijk dat bevindingen uiteenlopende oorzaken kunnen hebben.
Als een testgeval niet lukt kan dit liggen aan DSO-LV, decentrale software, of de
gebruikte testcontent. Daarom is het zaak per bevinding secuur te kijken waar de oorzaak
ligt. In de evaluatie van de laatste testronde is geconstateerd dat nog niet door
alle deelnemende partijen bevindingen consequent worden gemeld. De afspraken hierover
zijn daarom recentelijk verder aangescherpt. Dit is van belang om scherp zicht te
houden op wat door wie getest wordt, welke bevindingen zijn gedaan. Juist om precies
te weten wat de oorzaken zijn en welke oplossingen hierbij horen.

Vraag 5

Welke maatregelen worden genomen om de gesignaleerde tekortkomingen op te lossen?

Antwoord 5

In de beantwoording van de vragen 3 en 4 is aangegeven dat er in de afgelopen maanden
op diverse niveaus met de gemeente Amsterdam inhoudelijke gesprekken zijn gevoerd
en zorgen zijn geuit over de wijze van representatie en interactie van omgevingswetbesluiten
in de «Viewers» Regel en Kaart en op Overheid.nl. Naar aanleiding hiervan zijn ketenwerksessies belegd. Met een interbestuurlijk team
waarin ook specialisten op het gebied van gebruikersinteractie deelnamen zijn verbeteringen
aangebracht in het ontwerp van de gebruikersinteractie van de Viewer. Bij de realisatie
kunnen deze ook met echte eindgebruikers (burgers en bedrijven) worden getest.

Vraag 6

Hoe worden genoemde knelpunten in het digitale stelsel (DSO) – niet op elkaar afgestemde
ICT-systemen, niet voor iedereen toegankelijke ICT-systemen en een onoverzichtelijke
database – aangepakt?

Antwoord 6

Het lid Bisschop vraagt naar de genoemde knelpunten op respectievelijk de afstemming
tussen de ICT-systemen van het DSO, de systemen die (nog) niet voor alle partijen
volledig toegankelijk zijn en het punt van de onoverzichtelijke c.q. fragmentarische
database.

Over de verschillende ICT-systemen die samen het DSO vormen en de afstemming daartussen:

Het stelsel DSO bestaat uit een landelijke voorziening (DSO-LV) die moet communiceren
met verschillende systemen voor onder meer vergunningverlening, het publiceren van
omgevingsdocumenten en toepasbare regels (vragenbomen voor formulieren) van lokale
overheden die door verschillende softwareleveranciers worden opgeleverd.

Alle systemen in het stelsel communiceren met elkaar op basis van standaarden. De
implementatieopgave bestaat er onder meer uit dat de landelijke voorziening en verschillende
lokale systemen opgeleverd, ingericht en op elkaar aangesloten moeten worden om tot
werkende ketens te komen. Dat gaat gepaard met testen, beproeven en verbeteren. Er
wordt een aanpak van uitgebreid en frequent testen gevolgd, die ook is geïntensiveerd
naar aanleiding van de recente adviezen van BIT en Gateway. Daarbij komen knelpunten
aan het licht die verbeterd of aangepast moeten worden. Knelpunten uit het testen
worden vastgelegd, geprioriteerd en ingepland om op te lossen.

Verder is het zo dat nog niet alle software op dit moment gereed is of al volledig
en in samenhang met elkaar is getest. De landelijke voorziening is nog niet geheel
afgebouwd op het noodzakelijke niveau van inwerkingtreding en ook de leveranciers
van lokale systemen zijn nog aan het ontwikkelen en/of lokaal uitleveren van software.
Bij een beperkte groep overheden lopen ook nog aanbestedingen.

Op dit moment is het dus zo dat nog niet alle systemen die tezamen het Digitaal Stelsel
Omgevingswet moeten vormen al volledig op elkaar aangesloten en afgestemd zijn. Omdat
er binnen het stelsel sprake is van onderlinge afhankelijkheid tussen vele partijen,
is mede op grond van de aanbevelingen uit het BIT-advies en beide Gateway Reviews
uit 2020 de implementatieaanpak op tal van aspecten verder geïntensiveerd. Het sluitend
krijgen van de keten vraagt om uitgebreid en frequent testen, goede documentatie en
ondersteuning en transparantie in planning van oplevering en aanbod van lokale software.

Over de toegankelijkheid van de ICT-systemen: Wat betreft de gebruikersgroep van overheden en hun softwareleveranciers herken ik
het beeld dat de ICT-systemen van het DSO niet toegankelijk zouden zijn niet als zodanig.
Op dit moment biedt de landelijke voorziening al een groot scala aan mogelijkheden
om gegevens uit het DSO op te halen. Het DSO is ontworpen als een open stelsel zodat
overheden en hun leveranciers er juist makkelijk bij kunnen met eigen systemen. Alle
data en systeemkoppelingen van het DSO worden ontsloten door middel van zogenaamde
application programming interfaces (API’s). Er is ook een ontwikkelaarsportaal dat naast alle documentatie en actuele
informatie over onderhoud en storingen ook het API-register van het DSO bevat. Het
ontwikkelaarsportaal is ingericht als de centrale plek voor alle technische (aansluit)
informatie en raadpleegbaar via: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/ontwikkelaarsportaal/

Wat betreft de toegankelijkheid van het DSO (specifiek het Omgevingsloket) voor burgers
en bedrijven verwijs ik graag naar de voorgangsbrief van 24 juni 20204 waarin de aanpak om voor alle doelgroepen, inclusief mensen met minder digitale vaardigheden
of een audiovisuele beperking, te komen tot een gebruikersvriendelijk, toegankelijk
en begrijpelijk digitaal stelsel uitgebreid is toegelicht. Dit bestaat onder meer
uit een jaarlijkse externe toetsing op het voldoen aan de richtlijnen voor toegankelijkheid
voor het gebruik van hulpapparatuur voor personen met een audio-visuele of andere
beperking; een richtlijn voor begrijpelijke taal in het Omgevingsloket (Schrijfwijzer)
en het doorlopend evalueren en testen van de gebouwde software door middel van gebruikersonderzoek
(usability onderzoek).

Tot slot over de database: Het beeld van een onoverzichtelijke database herken ik niet. Het DSO is ontworpen5 als een als een coherent en samenhangend stelsel met verschillende gegevensverzamelingen,
zoals omgevingsbesluiten, vergunningen, vragenbomen en samenwerkingen die met elkaar
in verband staan. Dit is juist één van de grote vernieuwingen ten opzichte van de
huidige landelijke voorzieningen Omgevingsloket Online, Activiteiten Internet Module
en Ruimtelijkeplannen.nl die geheel los van elkaar functioneren. In technisch opzicht
is het DSO niet één database, maar een stelsel van gekoppelde centrale en decentrale
ICT-voorzieningen, waarbij de afspraken over de wijze van gegevensuitwisseling vastliggen
in standaarden en architectuurafspraken.

In de implementatie-aanpak zijn al veel instrumenten gerealiseerd om bevoegd gezagen
en hun toeleveranciers zoals softwareleveranciers hierbij te helpen. Het ondersteuningsaanbod
is zowel diepgaand als breed, variërend van regionale implementatiecoaches, expertteam,
vragenuurtjes, implementatiedagen, webinars, handreikingen en een helpdesk. Tegelijkertijd
constateer ik dat door de omvang, diepgang en veelzijdigheid van de stelselherziening
en de veelheid aan informatie het voor veel partijen lastig blijft de weg te vinden
in het ondersteuningsaanbod of op zoek zijn naar de juiste en voor hen relevante informatie.
Goede communicatie heeft daarom ook continu de aandacht, zowel in de implementatie
als ook in de beheer en gebruiksfase.

Met betrekking tot softwareleveranciers is de ondersteuning sinds begin 2020 sterk
geïntensiveerd en zijn er frequente overleggen van operationeel tot strategisch niveau,
maar ook laagdrempelige spreekuren en uitgebreidere set aan documentatie en testbestanden.
Desondanks constateer ik ook dat er nog meer of andere ondersteuning nodig kan zijn
om de productontwikkeling van met name de leveranciers van plansoftware te versnellen.
Samen met de bestuurlijke partners en beheerorganisatie wordt momenteel bezien welke
extra instrumenten hier nog extra voor kunnen worden ingezet en/of hoe de effectiviteit
van bestaande ondersteuning vergroot kan worden. Tot slot is recent ook op strategisch
niveau overleg met de leveranciers van plan- en regelbeheersoftware georganiseerd.
Deze leveranciers hebben aangegeven nu sterke behoefte te hebben aan stabiliteit in
de standaarden en geen verdere functionele wijzigingen meer door te hoeven voeren
in de STOP standaard voor inwerkingtreding. Hiermee wordt de implementatielast voor
leveranciers voor de komende periode beperkt. Dit constructieve voorstel is samen
met de bestuurlijke partners ter hand genomen en heeft geleid tot aanvullende afspraken
over stabiliteit van de STOP standaard en het temporiseren van het ontwikkelen van
enkele onderdelen uit de planketen.

Vraag 7

Welke risico’s voor (grote) woningbouwprojecten voorziet u bij het van kracht worden
van de Omgevingswet volgend jaar? Hoe gaat u deze beperken?

Antwoord 7

Voor het realiseren van (grote) woningbouwprojecten kan het noodzakelijk zijn het
bestemmingsplan te wijzigen (onder de Omgevingswet: omgevingsplan wijzigen). Vanuit
de gemeenten zijn zorgen geuit over de vraag of techniek hiervoor voldoende zou werken
op het beoogde moment van inwerkingtreding, en de uitvoerende processen nog onvoldoende
zouden zijn ingeregeld.

Er is voorzien in overgangsrecht voor de omzetting van bestemmingsplannen naar omgevingsplannen.
Dit voorkomt dat bijvoorbeeld woningbouw stil komt liggen. Bij inwerkingtreding worden
de geldende bestemmingsplannen van rechtswege onderdeel van het omgevingsplan (het
tijdelijk deel van het omgevingsplan). Daardoor hebben alle gemeenten bij het moment
van inwerkingtreding van de wet een rechtsgeldig omgevingsplan. Gemeenten kunnen vervolgens
tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip (2030) het tijdelijk deel van het
omgevingsplan aanpassen zodat het voldoet aan de eisen van het nieuwe stelsel.

Gemeenten moeten vanaf het moment van inwerkingtreding in de continuïteit van hun
gebiedsontwikkeling en de daarop betrekking hebbende planvorming kunnen voorzien.
Omgevingsplannen die moeten worden gewijzigd, bijvoorbeeld in verband met nieuwe gebiedsontwikkelingen,
zullen moeten voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Dat geldt ook voor de eisen
voor de digitale ontsluiting. In het geval dat gemeenten nog niet kunnen werken volgens
de nieuwe publicatiestandaard (STOP-TPOD), is er een aanvullende overgangsrechtelijke
voorziening om als tijdelijk alternatief gebruik te maken van de bestaande IMRO-standaard.
Deze voorziening is beschikbaar gedurende een jaar na inwerkingtreding. Gebiedsontwikkeling
komt zodoende niet op het kritisch pad en daardoor krijgen gemeenten de kans zich
het omgevingsplan verantwoord eigen te maken en te leren.

Daarnaast is de datum van inwerkingtreding met zes maanden verschoven. Dit moet gemeenten
in staat stellen om bij de invoering van de Omgevingswet voor de rechtsgeldige publicatie
te zorgen, waardoor er voor de grootschalige woningbouw geen hinder ontstaat.

Vraag 8

Hoeveel tijd is nodig om de genoemde knelpunten te minimaliseren?

Antwoord 8

Met de bestuurlijke partners heb ik gewogen of het nodig is om extra tijd te nemen
voor de implementatie. Alle gesprekken en inzichten in de feitelijke stand van zaken
hebben ons tot het inzicht gebracht dat inwerkingtreding per 1 juli 2022 enerzijds
het vertrouwen geeft dat ze hun organisaties beter kunnen voorbereiden op de komende
veranderingen en anderzijds voldoende nabij is om geen momentum te verliezen.