Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Leijten en Jasper van Dijk over het ongevraagd uitkeren van een te hoog kindgebonden budget

Antwoord van Staatssecretaris Van Huffelen (Financiën – Toeslagen en Douane) en Minister
Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen 26 mei 2021). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 2120.

Vraag 1

Wat is uw reactie op het bericht dat arbeidsmigranten al jaren ongevraagd en buiten
hun schuld om teveel kindgebonden budget krijgen uitgekeerd door de Belastingdienst?1

Antwoord 1

Wij streven ernaar iedere toeslaggerechtigde de toeslag toe te kennen waar hij/zij
recht op heeft. Wanneer dit onverhoopt niet goed gaat, of wanneer burgers met (hoge)
terugvorderingen geconfronteerd worden, betreuren we dat. Graag zetten wij hieronder
uiteen hoe het proces rond toekennen van het kindgebondenbudget (kgb) werkt en hoe
dit bij arbeidsmigranten in het bijzonder kan uitpakken. Dit geeft op veel van de
onderstaande vragen antwoord. Wij verwijzen daarom bij andere antwoorden regelmatig
naar dit antwoord.

Uitgangspunt toeslagenstelsel

Jaarlijks hebben circa 1 miljoen huishoudens recht op kgb. Deze toeslag is bedoeld
voor mensen met een laag- of middeninkomen en (jonge) kinderen. Dit is vaak een doelgroep
waarbij het toeslagenstelsel niet altijd aansluit bij het doenvermogen van de burger.

Voor de vaststelling en toekenning van het kbg gebruikt de Belastingdienst/Toeslagen
gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP) waarbij alleen die gegevens verwerkt
kunnen worden die gekoppeld zijn aan een BSN. Het gebruik van het BSN houdt verband
met de geautomatiseerde systemen van de Belastingdienst/Toeslagen en is voor wat betreft
de aanvrager van een toeslag vastgelegd in artikel 1b van het Uitvoeringsbesluit Algemene
wet inkomensafhankelijke regelingen. Daarnaast worden gegevens uit de aanvraag van
de belanghebbende zelf gebruikt. Voor specifiek het kgb geldt dat wanneer burgers
al een andere toeslag ontvangen (vaak zorgtoeslag) en er wordt kinderbijslag ontvangen,
er volgens de wet tevens een aanvraag voor kgb is gedaan. De Belastingdienst/Toeslagen
kent daarop kgb toe op basis van gegevens gebruikt bij de vaststelling van de andere
toeslag. Deze automatische toekenning is in wetgeving opgenomen om burgers zo goed
mogelijk van dienst te zijn.

Het automatisch toekennen en het «voorinvullen» van deze gegevens maakt het voor burgers
eenvoudiger om een toeslag aan te vragen en helpt veel fouten bij de aanvraag te voorkomen.
Keerzijde van deze werkwijze is dat onvolledige gegevens uit een eerdere aanvraag
doorwerken in de aanvraag kgb. Ook is het niet mogelijk om de authentieke gegevens
(afkomstig uit de BRP) in de aanvraag aan te vullen of te wijzigen en is de verwerking
van gegevens zonder BSN van aanvrager en/of toeslagpartner niet mogelijk.

Vaststellen toeslag

Het algemene proces werkt zodanig dat als de gegevens uit de BRP en uit de (eerdere)
aanvraag juist en volledig zijn, en er wordt voldaan aan de overige voorwaarden, de
toeslag op de juiste wijze wordt toegekend. Dit betekent dat als de Belastingdienst/Toeslagen
een toeslagpartner kan vaststellen het kgb zonder verhoging voor alleenstaande ouders
(de alleenstaande ouderkop, hierna: alo-kop) wordt toegekend. Als er geen toeslagpartner
kan worden vastgesteld, wordt kgb inclusief de alo-kop toegekend.2 De alo-kop bedraagt voor 2021 maximaal € 3.242,– per jaar.

Voor de vaststelling van het toeslagpartnerschap worden adresgegevens en gegevens
over een eventueel huwelijk of geregistreerd partnerschap en ouder-kindrelaties uit
de BRP gebruikt. Voor situaties waarin beide partners in Nederland wonen (als inwoner
in de BRP staan met een Nederlands adres èn BSN), kan het toeslagpartnerschap met
deze gegevens vrijwel altijd worden vastgesteld.

Wanneer sprake is van een mogelijke partner in het buitenland is een juiste vaststelling
en toekenning van het kgb complex en niet altijd goed mogelijk. De BRP (met gegevens
over inwoners van Nederland en anderen met een relatie met de Nederlandse overheid,
zogenaamde niet-ingezetenen) bevat namelijk niet alle benodigde gegevens om in alle
gevallen vast te kunnen stellen of iemand een toeslagpartner in het buitenland heeft:

• Gegevens over een partner anders dan een partner bij huwelijk of geregistreerd partnerschap
worden nooit geregistreerd in de BRP;

• Van niet-ingezetenen (waaronder tijdelijk in Nederland verblijvende arbeidsmigranten)
worden geen gegevens over huwelijk/geregistreerd partnerschap geregistreerd;

• Arbeidsmigranten blijven vaak te lang als niet-ingezetene geregistreerd staan (terwijl
zij feitelijk verblijf in Nederland houden). Dan worden er dus ook geen gegevens over
huwelijk/geregistreerd partnerschap geregistreerd;

• Bij inschrijving als ingezetene (bij langer verblijf in Nederland) wordt de partner
als deze in het buitenland woont niet zelf ingeschreven, maar worden de gegevens op
de persoonslijst van de geregistreerde opgenomen (een BSN is daarvoor niet noodzakelijk).
Ook komt het vaak voor dat niet alle gegevens over een eventuele partner worden geregistreerd
(bijvoorbeeld door ontbreken juiste brondocumenten);

• Specifiek voor statushouders met een partner in het buitenland is het vaak niet mogelijk
dat de partner zich (als niet-ingezetene) laat registreren. Dit omdat relevante gegevens
bijvoorbeeld verloren zijn gegaan of niet kunnen worden geverifieerd.

Oplossingen en maatregelen

Het (financiële) belang van het beschikken over de juiste partnergegevens is met de
invoering van de alo-kop in 2015 sterk toegenomen. In toenemende mate werd duidelijk
dat de vaststelling van kgb in situaties met een buitenlandcomponent niet altijd goed
mogelijk is. Vanaf dat moment is gezocht naar oplossingen en zijn maatregelen genomen
om het toeslagpartnerschap beter te kunnen vaststellen om daarmee onterechte toekenning
van een Alo-kop te voorkomen.

Uitbreiden RNI

Bij de inwerkintreding van de Wet BRP (als opvolger van de Wet gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens, waarbij de BRP werd uitgebreid met het registreren van gegevens
van niet-ingezetenen, bekend als RNI) is bezien of het registeren van de verwantschapsgegevens
voor niet-ingezetenen in de BRP tot de mogelijkheden behoorde. Het toenmalige kabinet
heeft daar echter niet toe besloten. Dit omdat er onvoldoende zekerheid was dat deze
gegevens op een acceptabel niveau van actualiteit en juistheid gehouden zouden kunnen
worden.

Verwantschapsquery SVB

In reactie daarop is in 2015 een tijdelijke oplossing, de zogenaamde verwantschapsquery,
ontwikkeld. Met behulp van deze query biedt de SVB de Belastingdienst/Toeslagen signalen
over (buitenlandse) partnergegevens waarover de SVB beschikt op grond van haar taak
om de samenloop met buitenlandse gezinsbijslagen vast te stellen.3 Voor deze taak is o.a. de aanwezigheid van een (werkende) partner in het thuisland
relevant. Via zusterorganisaties in het buitenland laat de SVB buitenlandse registraties
van persoonsgegevens en partnergegevens verifiëren die nodig zijn voor de beoordeling
van het recht op kinderbijslag. Op basis van deze gegevens kan de Belastingdienst/Toeslagen
in een aantal gevallen alsnog een toeslagpartner (in het buitenland) in de eigen systemen
registreren. Deze informatie-uitwisseling tussen de SVB en de Belastingdienst/Toeslagen
is daarmee behulpzaam maar is niet sluitend en biedt geen structurele oplossing:

• De gegevens uit de verwantschapsquery zijn niet altijd van voldoende kwaliteit om
als hard gegeven voor de vaststelling van het kgb te beschouwen. Gegevens over de
duur van de verwantschap die nodig zijn voor de vaststelling van het kgb maken geen
onderdeel uit van de informatie-uitwisseling;

• De SVB registreert de (voor de uitvoering van de kinderbijslag) (partner)gegevens
op het moment dat kinderbijslag wordt aangevraagd, maar houdt deze gegevens alleen
actueel voor zover deze nodig zijn voor de uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet;

• De partnerdefinities in de sociale zekerheid wijken af van die in de toeslagenwetgeving
waardoor de registratie van een partner bij de SVB niet automatisch betekent dat er
sprake is van een toeslagpartner voor het kgb.

Alo-kop stopknop

Specifiek voor statushouders met een partner in het buitenland is het mogelijk gemaakt
dat zij op verzoek kunnen afzien van de Alo-kop. De reden hiervoor is dat vluchtelingen
als gevolg van hun situatie vaak niet meer beschikken over (een betrouwbare kopie
van) de relevante documentatie. Het is daarom niet (altijd) mogelijk aan hun partner
een BSN toe te kennen dat de Belastingdienst/Toeslagen nodig heeft om een partner
te kunnen registreren. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarvoor een samenwerkingsconvenant
met VluchtelingenWerk Nederland, die deze verzoeken namens vluchtelingen kan indienen.

Aanleveren partnergegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen

Sinds maart 2021 kunnen toeslaggerechtigden met een partner in het buitenland de partnergegevens
bij de Belastingdienst/Toeslagen aanleveren middels een formulier op de site. Daarbij
worden gegevens (een huwelijksakte, een partnerschapsakte of een door een notaris
opgemaakt samenlevingscontract) uitgevraagd waarmee de Belastingdienst/Toeslagen de
toeslagpartner kan vaststellen en registreren in de eigen systemen. De Belastingdienst/Toeslagen
kan ervoor kiezen de partner vervolgens als niet-ingezetene te laten registreren in
de BRP.4 De partner verkrijgt daarmee een BSN dat noodzakelijk is voor de verwerking van de
partnergegevens in de systemen van de Belastingdienst/Toeslagen. De vindbaarheid en
de toelichting bij het formulier zijn recent op de site van de Belastingdienst/Toeslagen
verbeterd.

Verdere verbeteringen

Naar aanleiding van de Beleidsdoorlichting Tegemoetkoming Ouders5 is het proces van verrekening van de buitenlandse bijslagen en het controleren van
(partner)gegevens in het buitenland met het oog op vereenvoudiging en verbetering onderzocht.
De Belastingdienst/Toeslagen, SVB en onze beide departementen hebben op basis daarvan
verschillende oplossingsrichtingen geformuleerd. Het voornemen was om voor de zomer
van 2020 de oplossingsrichtingen uitgewerkt te hebben en mogelijke eerste verbetervoorstellen
te kunnen doen. Als gevolg van de Coronacrisis en de herstelactie van het kgb6 is dit niet gelukt. Wij verwachten dit jaar met de uitwerkingen en eventuele voorstellen
tot verbetering te komen.

Naast verbetering van het uitvoeringsproces zet het kabinet in op een verbetering
van de registratie in de BRP van niet-ingezetenen, waaronder arbeidsmigranten. In
het kader van de Ontwikkelagenda BRP vindt een aantal acties plaats om de registratie
van niet-ingezetenen in de BRP te verbeteren:

• Er vindt onderzoek plaats naar de mogelijkheden tot uitbreiding van de gegevens die
worden bijgehouden in de BRP over niet-ingezetenen (huwelijk, kinderen en overlijden).7 Hiermee zou een bijdrage kunnen worden geleverd aan het kunnen bepalen van de aanwezigheid
van een toeslagpartner.

• Er wordt gewerkt aan het verbeteren van de registratie van arbeidsmigranten, mede
naar aanleiding van de adviezen van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten.8

• De site WorkinNL.nl is online gegaan waarop arbeidsmigranten in hun eigen taal informatie
vinden over werken, wonen, vervoer en zorg in Nederland. Voor de zomer wordt specifieke
informatie over het aanvragen van Toeslagen aan de site toegevoegd. Daarbij zal worden
gewezen op het belang van het aanleveren van de partnergegevens aan de Belastingdienst/Toeslagen
en een juiste en volledige registratie in het BRP ten behoeve van het aanvragen van
toeslagen.

Vraag 2

Hoe is het mogelijk dat de Belastingdienst in zoveel gevallen de juiste informatie
ontvangt van aanvragers van toeslagen en toch de verkeerde berekeningen maakt en er
bijvoorbeeld vanuit gaat dat iemand geen partner heeft?

Antwoord 2

Zoals uiteengezet in het antwoord op vraag 1 beschikt de Belastingdienst/Toeslagen
niet in alle situaties over de juiste informatie om een toeslagpartner vast te stellen.

Vraag 3

Hoeveel gevallen van arbeidsmigranten die ongevraagd deze toeslagen krijgen zijn bij
u bekend? Kunt u bevestigen dat het fout gaat in 50 procent van de gevallen?

Antwoord 3

Het is niet bekend in hoeveel gevallen er door de Belastingdienst/Toeslagen onterecht
wordt uitgegaan dat geen sprake is van een toeslagpartner. Wel is bekend dat in totaal
aan circa 5.000 alleenstaande ouders waarvan het kind niet in Nederland woont kgb
wordt toegekend. Hierbij gaat het niet uitsluitend om arbeidsmigranten, maar bijvoorbeeld
ook om grensarbeiders.

Vraag 4

In hoeveel van deze gevallen krijgen deze mensen te maken met hoge terugvorderingen
zoals het beschreven geval waar de partner zich ook in Nederland vestigt en direct
geconfronteerd wordt met een terug te betalen bedrag? Hoe is het mogelijk dat de Belastingdienst
pas handelt bij deze vestiging van de partner, soms jaren na dato?

Antwoord 4

Dit is niet bekend. De Belastingdienst/Toeslagen kan de toeslagpartner vaststellen
als de relevante partnergegevens (op de juiste wijze) bekend zijn. Als dit later is
dan het moment van de aanvraag, bijvoorbeeld wanneer de partner zich in Nederland
vestigt en registreert in de BRP, wordt voor Belastingdienst/Toeslagen het partnerschap
op dat moment bekend en is het mogelijk toeslagpartnerschap vast te stellen. Hierdoor
kunnen terugvorderingen ontstaan. Wij verwijzen u ook naar het antwoord op vraag 1.

Vraag 5

Hoeveel mensen zijn als gevolg van de terugvordering van duizenden of tienduizenden
euro’s onterecht uitgekeerd, maar door de Belastingdienst verkeerd berekend kindgebonden
budget in de schulden gekomen? Erkent u dat arbeidsmigranten en vluchtelingen zich
in vele gevallen in de slechtst denkbare sociaaleconomische positie verkeren waardoor
zij buitengewoon hard getroffen worden door deze zaak?

Antwoord 5

Het is mij niet bekend hoeveel arbeidsmigranten in de schulden zijn gekomen door terugvorderingen.
Wij streven ernaar zo zorgvuldig mogelijk te werk te gaan en terugvorderingen te voorkomen.
Dit geldt zeker ook voor vluchtelingen en arbeidsmigranten die zich vaak in een (financieel)
kwetsbare situatie bevinden. Om terugvorderingen te voorkomen, zijn maatregelen zoals
in antwoord op vraag 1 genomen. Dit neemt niet weg dat bij het (tijdelijk) niet volledig
zijn van gegevens terugvorderingen kunnen ontstaan. Burgers die wel te maken krijgen
met terugvorderen hebben 24 maanden om het onterecht ontvangen bedrag terug te betalen.
Mochten ze dat niet kunnen dan kunnen ze een betalingsregeling op maat krijgen.

Zoals ook in de kabinetsreactie op de POK aangekondigd houden we ook de invorderingsstrategie
van de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen tegen het licht, in het bijzonder voor
mensen die langdurig te maken hebben met hoge schulden.9 We kijken daarbij zowel naar regelgeving als naar verbeteringen in de uitvoering.
De Invorderingswet gaan we herijken om ervoor te zorgen dat er voldoende ruimte is
om rekening te houden met omstandigheden van mensen. We zullen in ieder geval kijken
naar de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een betalingsregeling en willen
een hardheidsclause toevoegen. We maken een gestructureerde inventarisatie van gevallen
waarin de invorderingsmaatregelen van de Belastingdienst of de Dienst Toeslagen onredelijk
streng uitpakken.

Vraag 6

Waarom duurt het een half jaar voordat deze situatie rechtgezet kan worden? Is het
systeem van toeslagen zo vastgeroest dat individueel contact geen enkel effect meer
heeft op de uitvoering?

Antwoord 6

Wanneer een toeslaggerechtigde contact opneemt met de Belastingdienst/Toeslagen wordt
hij zo goed mogelijk geholpen om de registratie van de partnergegevens in de systemen
van de Belastingdienst/Toeslagen en de registratie van de partner in de BRP mogelijk
te maken. Dat kan echter alleen wanneer de toeslaggerechtigde en zijn/haar partner
beschikt over (een kopie van) de relevante documentatie. Dit kan daarom niet uitsluitend
over de telefoon. Wij verwijzen u ook naar het antwoord op vraag 1 waar toegelicht
wordt dat de Belastingdienst personen kan laten registreren in BRP.

Vraag 7

Waarom is dit al sinds in ieder geval 2018 bekend en nooit gemeld aan de Kamer? Sinds
wanneer doen deze problemen zich voor?

Antwoord 7

Vanaf de invoering van de alo-kop in 2015 is de complexiteit van het proces van verrekening
van de buitenlandse bijslagen en het controleren van (partner)gegevens in het buitenland
bekend. Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de:

• beantwoording van de vragen bij de begroting SZW 2017 op 24 november 2016;

• brief Kabinetsreactie beleidsdoorlichting artikel 10 Tegemoetkoming ouders en evaluatie
Wet hervorming kindregelingen, inclusief het onderzoek van de Beleidsonderszoekers.
(Kamerstukken II, 2018–2019, 30 982, nr. 46);

• brief Vervolg activiteiten beleidsdoorlichting artikel 10 tegemoetkoming ouders (Kamerstukken
II, 2019–2020, 30 982, nr. 52);

• brief Fraudefenomenen in de sociale zekerheid (Kamerstukken II, 2019–2020, 17 050, nr. 578);

• brief Voortgang herstelactie kindgebonden budget (Kamerstukken II, 2019–2020, 35 010, nr. 25);

• brief Voortgang hersteloperatie kindgebonden budget, inclusief de uitvoeringstoetsen SVB en Toeslagen (Kamerstukken II, 2020–201, 31 066, nr. 785).

Vraag 8

Is de Belastingdienst, getuige deze uiterst gebrekkige uitvoering, de juiste organisatie
voor de uitvoering van het kindgebonden budget?

Antwoord 8

Het kgb maakt onderdeel uit van het toeslagenstelsel. Het kabinet heeft geconcludeerd
dat het huidige toeslagenstelsel problemen kent.10 De uitvoering van het kgb waarbij internationale aspecten aan de orde zijn, laat
zien dat dit onderdeel van het stelsel veel van burgers en de Belastingdienst/Toeslagen
vraagt. Het kan leiden tot onzekerheid over terugvorderingen en nabetalingen. In het
rapport Alternatieven voor het toeslagenstelsel11 zijn scenario’s geschetst om het stelsel te hervormen. Belangrijk doel van een alternatief
stelsel is dat het beter uitvoerbaar wordt. Het is aan een volgend kabinet om een
keuze te maken om het stelsel te hervormen.

Vraag 9

Bent u bereid in kaart te brengen welke schade deze mensen hebben opgelopen en deze
recht te zetten?

Antwoord 9

Als arbeidsmigranten geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen wanneer partnergegevens
bekend worden, kan dat erg ingrijpend zijn, zeker als zij zich in een kwetsbare (financiële)
situatie bevinden. Dat betreuren wij. Helaas is dit de uitkomst van een toeslagenstelsel
met voorschotten, sterke inkomensafhankelijkheid en veel complexe grondslagen in combinatie
met een automatische verwerking van gegevens die sterk afhankelijkheid zijn van een
volledige en juiste registratie van partnergegevens die niet makkelijk voor handen
zijn. Alles is erop gericht om, binnen de beperkingen van het stelsel, te voorkomen
dat burgers geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen. Burgers die hier wel
mee te maken krijgen, hebben 24 maanden om het onterecht ontvangen bedrag terug te
betalen. Mochten ze dat niet kunnen dan kunnen ze een betalingsregeling op maat krijgen.
Zie ook ons antwoord op vraag 1.