Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 21 mei 2021

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De fungerend voorzitter van de commissie, Bosma

Adjunct-griffier van de commissie, Verhoev

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene bepaling.
De op te nemen bepaling luidt als volgt: «De Grondwet waarborgt de grondrechten en
de democratische rechtsstaat» (zie ook het amendement-Koopmans, Kamerstuk 34 516, nr. 10). Naar de mening van deze leden is het goed dat in deze bepaling eerst de grondrechten
worden genoemd en vervolgens de democratische rechtsstaat. Met deze volgorde wordt
de volgorde van de Grondwet aangehouden. Ook wordt met deze volgorde duidelijk dat
grondrechten niet achtergesteld zijn aan de democratische rechtsstaat. Door het begrip
«democratische rechtsstaat» te hanteren wordt aangegeven dat democratie en rechtsstaat
in Nederland onverbrekelijk met elkaar zijn verbonden. Het wetsvoorstel geeft deze
leden geen aanleiding tot het stellen van vragen aan de regering.

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
tot Verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene bepaling.
Dit voorstel verankert in de Grondwet dat deze de grondrechten en de democratische
rechtsstaat waarborgt. Wat deze leden betreft is het een stap vooruit deze kernbeginselen
vast te leggen in de Grondwet. Als de voorbije jaren zowel in binnen- als buitenland
iets hebben aangetoond, is het dat eerbiediging daarvan geen vanzelfsprekendheid is.
Ons land kent groeperingen en partijen die het handelen van de democratische rechtsstaat
steeds weer in twijfel trekken, en zo ondermijnen. Bij de toeslagenaffaire is het
vertrouwen van de burger in de democratische rechtsstaat juist met recht geschonden,
door het eigen handelen van de overheid in al haar facetten. En kijken deze leden
over de grens, dan zien zij dat in landen als Polen de bijl wordt gezet in de onafhankelijke
rechtspraak, die fundamenteel is voor de eerbiediging van de rechten van burgers.
Het is daarom niet zonder reden of doel om het fundamentele uitgangspunt van onze
Grondwet te expliciteren. Het voorliggend voorstel kent goede grond, opdat voor eenieder
duidelijk is dat zij daarop moeten kunnen (blijven) rekenen. Deze leden hebben in
dit verband geen nadere vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel tot het opnemen
van een algemene bepaling in de Grondwet. Deze leden hechten aan een sobere Grondwet,
waarin alleen concrete, bindende rechtsregels zijn opgenomen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennisgenomen van het voorliggend
wetsvoorstel. Deze leden hebben enkele aanvullende vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Deze leden hebben een aanvullende vraag.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden
hebben behoefte om nog enkele vragen ter verduidelijking te stellen.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

Het opnemen van een nieuwe bepaling in de Grondwet is alleen wenselijk als die leidt
tot een normatieve versterking van de Grondwet. De leden van de CDA-fractie vragen
de regering aan te geven wat de normatieve werking is van de algemene bepaling in
de gekozen formulering: «De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische
rechtsstaat.» Deze leden vragen op welke wijze de voorgestelde algemene bepaling leidt
tot normatieve versterking van de Grondwet.

In dit verband vragen de leden van de CDA-fractie de regering ook nader in te gaan
op het normatieve aspect van de voorgestelde algemene bepaling in het licht van uiteenlopende
mogelijkheden van constitutionele toetsing. De regering heeft rechtsvergelijkend onderzoek
laten doen naar vormen van constitutionele toetsing in de ons omringende landen. Daarin
komt ook de context en inbedding van constitutionele toetsing in het nationale rechtsbestel
en in de verhouding tussen de constitutionele organen en instellingen aan de orde.
Deze leden vragen de regering daarbij uitdrukkelijk in te gaan op de verhouding tussen
constitutionele toetsing en vormen van een algemene bepaling waarin de grondrechten
en de democratische rechtsstaat worden gewaarborgd.

De memorie van toelichting en de behandeling in eerste lezing geven, zo menen de leden
van de PvdA-fractie, een veelheid aan redenen voor de toevoeging van een algemene
bepaling, waaronder het expliciteren van de kernbeginselen van ons constitutioneel
bestel, de waarborgfunctie en de normatieve functie. Het juridisch gevolg, zo gaf
de Minister aan in de Eerste Kamer, is dat de inhoud van de Grondwet en daarmee ons
staatkundig rechtsbestel, in overeenstemming moeten zijn met die beginselen, die ten
grondslag liggen aan ons rechtsbestel. Geldt dit ook voor de huidige inhoud van de
Grondwet zo vragen de leden van de PvdA-fractie. De in de parlementaire behandeling
genoemde voorbeelden betreffen steeds wijzigingen in de toekomst, maar biedt de algemene
bepaling ook een interpretatief kader voor de Grondwet zoals deze nu luidt?

In hoeverre gaat de regering, wanneer deze algemene bepaling opgenomen is, deze ook
gebruiken ten behoeve van maatschappelijke aandacht voor de grondrechten en de democratische
rechtstaat, bijvoorbeeld binnen het kader van het burgerschapsonderwijs? De tekst
«De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten» is inmiddels
gewijzigd in «De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat».
De leden van de PvdA-fractie zijn het hiermee eens: democratie en rechtsstaat zijn
in Nederland immers onverbrekelijk met elkaar verbonden. Zonder betrokkenheid van
burgers geen rechtsstaat. De vraag spitst zich toe op de invulling van het begrip
grondrechten. Wat verstaat de regering onder grondrechten? Gaat het hier om de klassieke
en de sociale grondrechten, neergelegd in de Grondwet, maar ook in het Unierecht en
mensenrechtenverdragen?

3. De reikwijdte van de algemene bepaling

De leden van de PvdA-fractie vragen tot wie de algemene bepaling zich richt. Wie moet
de grondrechten en de democratische rechtsstaat borgen? De regering wees in de parlementaire
behandeling in eerste lezing primair op de (grond)wetgever. Die dient ervoor te zorgen
dat (grond)wetgeving de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt. De
gegeven voorbeelden richten zich daarmee steeds op de toekomst. Bevat de bepaling
«De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat» niet enkel
een opdracht aan de grondwetgever in de toekomst, maar geldt zij ook als overkoepelende
opdracht aan alle staatsmachten, instellingen en overheden die de Grondwet momenteel
constitueert? Houdt het interpretatieve karakter van de bepaling niet in dat alle
staatsinstellingen en overheden in de Grondwet, te beginnen met de regering, de Staten-Generaal
zelf en de rechterlijke macht, en de publieke organen en ambtsdragers die hieraan
bevoegdheden ontlenen, ook in het heden de grondrechten en de democratische rechtsstaat
dienen te waarborgen? Geldt dit uiteraard steeds met inachtneming van de aparte bevoegdheidsgrondslagen?
Wel rijst de vraag hoe deze opdracht zich verhoudt tot het verbod aan de rechter om
aan de Grondwet te toetsen in artikel 120 van de Grondwet. In hoeverre kan de rechter
de grondrechten waarborgen als deze wél wetten mag toetsen aan grondrechten in internationale
verdragen, maar niet aan grondrechten in onze eigen Grondwet?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen aan de regering of artikel 120 van de
Grondwet, het toetsingsverbod, bijdraagt aan de borging van grondrechten en de democratische
rechtsstaat, of hier juist een belemmering in kan zijn.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering wat de reikwijdte is van de grondrechten
die door de algemene bepaling worden bestreken. Allereerst vragen deze leden of het
hier enkel de gecodificeerde grondrechten betreft of dat ook andere beginselen in
aanmerking komen waarvan in het verleden door de regering is gesteld dat ze de status
van grondrecht bezitten? Bovendien vragen zij hoe ver het bereik strekt van de mensenrechten
die niet in de Grondwet terug zijn te vinden. Zij constateren dat de regering in de
behandeling het voorbeeld van de categorie kinderrechten heeft genoemd, maar er is
een brede waaier van andere rechten te vinden waaraan Nederland zich in uiteenlopende
mate heeft verbonden. Wat is hierbij het criterium?

De leden van de SGP-fractie merken op dat de regering in de toelichting de begrippen
grondrechten en mensenrechten door elkaar gebruikte. De regering heeft weliswaar tijdens
de mondelinge behandeling aangegeven dat onder de grondrechten ook de mensenrechten
zijn begrepen, maar deze leden vragen waarom juist bij grondwetsbepalingen, en nog
wel een algemene bepaling, niet veel meer precisie is gebruikt vanuit het belang van
een toegankelijke, duidelijk leesbare Grondwet. Deze leden hebben de indruk dat wel
erg gemakkelijk voorbij wordt gegaan aan uitgebreide verhandelingen in de literatuur
over het onderscheid tussen beide begrippen, waarbij onder meer het onderscheid tussen
prepositieve mensenrechten en positieve grondrechten niet ongebruikelijk is. Bovendien
merken deze leden op dat in de internationale context het gebruik van de term mensenrechten
meer voor de hand lijkt te liggen.

Waarom is bijvoorbeeld niet gekozen voor de formulering van mensenrechten en grondrechten?
Met een marginale toevoeging zou de tekst dan veel meer rekenschap kunnen geven van
de context waarop deze ziet.