Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Deze wetswijziging dient ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1161 van het Europees
Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot wijziging van Richtlijn 2009/33/EG inzake
de bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen (PbEU 2019, L188) (hierna:
richtlijn 2019/1161 of wijzigingsrichtlijn) in een nieuw artikel 9.6.1 van de Wet
milieubeheer (Wm). Deze wijzigingsrichtlijn dient uiterlijk te zijn geïmplementeerd
op 2 augustus 2021. Het gaat hierbij feitelijk om een hernieuwde implementatie van
richtlijn 2009/33/EG1 (hierna: richtlijn 2009/33/EG of oorspronkelijke richtlijn), zoals die is komen te
luiden na de wijzigingen van richtlijn 2019/1161. Deze wetswijziging is met name noodzakelijk
omdat bij de wijzigingsrichtlijn de citeertitel van de oorspronkelijke richtlijn,
die wordt genoemd in artikel 9.6.1 van de Wm, is gewijzigd, waardoor het huidige artikel
niet meer volstaat.

Het nieuw voorgestelde artikel 9.6.1 van de Wm zal de wettelijke basis gaan bieden
voor het vaststellen van een nieuwe ministeriële regeling die in verband met de implementatie
van de wijzigingsrichtlijn ook nodig zal zijn. Handhaving van de bestaande, op het
huidige artikel 9.6.1 van de Wm gebaseerde Regeling bevordering aankoop schone en
energiezuinige voertuigen is vanwege het grote aantal wijzigingen in verband met deze
wijzigingsrichtlijn niet mogelijk. Een transponeringstabel van implementatie van de
verschillende artikelen van richtlijn 2009/33/EG zal worden opgenomen in de toelichting
bij deze nieuwe regeling.

2. Achtergronden

2.1. Europese context

De wijzigingsrichtlijn maakt deel uit van een tweede pakket aan voorstellen dat de
Europese Unie moet helpen om emissiearme mobiliteit tot stand te brengen. Het voorstel
moet bijdragen aan het terugdringen van de CO2-uitstoot en luchtverontreinigende emissies van mobiliteit.

Richtlijn 2009/33/EG was van toepassing op overheidsopdrachten door aanbestedende
diensten of aanbestedende entiteiten boven een bepaalde drempelwaarde. Deze begrippen
zijn gedefinieerd in de Europese aanbestedingsrichtlijnen2 en omvatten de staats-, regionale en lokale overheidsinstanties en publiekrechtelijke
instellingen zoals in Nederland het Rijk, de provincies en de gemeenten. De richtlijn
was ook van toepassing op exploitanten op het terrein van personenvervoer zoals bedoeld
in verordening 1370/20073 die in het kader van een openbaredienstcontract vervoersdiensten verrichten. Voor
Nederland gaat het hier om de vervoersregio’s, zoals bijvoorbeeld GVB in Amsterdam,
HTM in Den Haag of RET in Rotterdam.

De oorspronkelijke richtlijn hanteerde een systeem waarbij de EU-wetgeving op het
gebied van overheidsopdrachten werd aangevuld met duurzaamheidscriteria. Dit hield
in dat aanbestedende diensten en instanties bij de aankoop van wegvoertuigen rekening
moesten houden met verschillende operationele energie-en milieueffecten zoals het
energieverbruik, de uitstoot van CO2, en de uitstoot van NOx, NMHC en fijne stofdeeltjes. De aanbestedende diensten en instanties konden dit doen
door in de documentatie voor de aankoop van wegvoertuigen technische specificaties
op te nemen over energie-en milieuprestaties, of door energie- en milieueffecten mee
te nemen in de aankoopbeslissing.

Het doel van de oorspronkelijke richtlijn was om de markt voor schone en energie-efficiënte
wegvoertuigen te stimuleren. Uit een evaluatie van de Europese Commissie uit 2015
is echter gebleken dat de richtlijn niet daadwerkelijk zorgde voor meer schone voertuigen
op de interne markt en slechts een zeer beperkt effect had op de vermindering van
de emissies van broeikasgassen en verontreinigende stoffen. De gewijzigde richtlijn
kiest daarom een andere (beleids)aanpak waarbij minimumstreefcijfers worden vastgesteld
voor overheidsopdrachten voor wegvoertuigen.

Dit betekent dat, waar aanbestedende diensten en aanbestedende instanties onder de
oorspronkelijke richtlijn slechts rekening moesten houden met bepaalde energie-en
milieueffecten, de gewijzigde richtlijn hun een verplichting oplegt om de aanbesteding
van voertuigen en diensten in overeenstemming te brengen met de minimumstreefcijfers
voor overheidsopdrachten voor schone voertuigen. Hierin wordt een onderscheid gemaakt
tussen schone lichte voertuigen en schone zware voertuigen. De richtlijn bepaalt voor
deze voertuigen wat verstaan wordt onder «schoon». Deze definitie verschilt voor lichte
en zware voertuigen.

Voor Nederland heeft dit als gevolg dat van alle overheidsopdrachten tussen 2 augustus
2021 en 31 december 2025 die betrekking hebben op lichte voertuigen (auto’s en bestelbussen),
38,5% daarvan schone lichte voertuigen moeten zijn. Schoon betekent in dit geval dat
een voertuig maximaal 50 gram CO2 per km en maximaal 80% van de toegestane luchtverontreinigende emissies mag uitstoten.

Voor zware voertuigen gaat het in dezelfde periode om 10% van alle vrachtwagens en
45% van alle bussen. Schoon betekent in dit geval dat de voertuigen volledig op alternatieve
brandstoffen rijden, conform de definitie in richtlijn 2014/94/EU4. De helft van het percentage voor de bussen moet daarbij worden ingevuld met nul
emissie voertuigen. Het is hierbij van belang dat het gaat om een percentage van het
totaal aantal aanbestede voertuigen. Het gaat dus uitdrukkelijk niet om de streefcijfers
per individuele aanbesteding.

Voor een tweede periode die loopt van 1 januari 2026 tot en met 31 december 2030 geldt
voor lichte voertuigen hetzelfde percentage. Dit mag in deze periode echter alleen
ingevuld worden door de aanbesteding van zogenaamde nul emissievoertuigen. Voor vrachtwagens
geldt een minimumpercentage van 15% en voor bussen een minimumpercentage van 65%.
Voor de bussen geldt ook in dit geval dat de helft van dit percentage moet worden
ingevuld door de aanbesteding van nul emissievoertuigen. Voor de andere helft en ook
voor de invulling van het minimumpercentage voor de vrachtwagens, geldt wederom dat
voertuigen op alternatieve brandstoffen als «schoon» worden aangemerkt.

Tot slot staat de richtlijn toe dat lidstaten hogere nationale streefcijfers toepassen
of strengere vereisten hanteren dan de percentages die in de bijlage zijn vermeld.

Daarnaast is het toepassingsbereik van de richtlijn uitgebreid naar overeenkomsten
voor de aankoop, leasing, huur of huurkoop van wegvoertuigen gegund door aanbestedende
diensten en aanbestedende instanties boven een bepaalde drempelwaarde, en op aanbestedende
diensten en aanbestedende instanties wanneer zij bepaalde dienstencontracten aangaan.

2.2. Nationale context

Nederland heeft zich gecommitteerd aan de afspraken die zijn gemaakt op de klimaattop
in Parijs. Het doel is het beperken van de mondiale temperatuurstijging tot ruim onder
de 2°C, met als streven de opwarming te beperken tot 1,5°C, ten opzichte van het pre-industriële
tijdperk. Deze afspraken zijn door de Europese Unie vertaald naar Europese afspraken.
De EU als geheel heeft zich gecommitteerd aan een reductie van de CO2-uitstoot met 50% in 2030. Nederland zet zich in om deze doelstelling te verhogen
naar 55%. In Nederland is afgesproken dat in 2030 de CO2-uitstoot met 49% teruggedrongen moet zijn. Alle sectoren van de Nederlandse economie
moeten hieraan een bijdrage leveren. In het Klimaatakkoord5 van 2019 zijn hierover afspraken gemaakt. Ook over de manier waarop de mobiliteitssector
de CO2-uitstoot zal terugdringen zijn afspraken gemaakt. Door de inzet op nul emissiemobiliteit
in het Klimaatakkoord wordt ook een bijdrage geleverd aan het terugdringen van de
luchtverontreinigende emissies.

2.3. Beleidskader

In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt om de CO2-uitstoot van het wegvervoer terug te dringen langs de volgende lijnen:

(a) het stimuleren van het gebruik van duurzame energiedragers waarbij wordt ingezet op
het vergroten van de productie en de inzet van duurzame geavanceerde biobrandstoffen,
waterstof en hernieuwbare synthetische brandstoffen;

(b) het stimuleren van elektrisch (personen)vervoer gericht op het streven naar 100% emissieloze
nieuwverkoop van personenauto’s in 2030;

(c) het verminderen van 8 miljard zakelijke (auto)kilometers in 2030 en waarbij tevens
wordt gestreefd naar 200.000 extra fietsforensen;

(d) verduurzaming in de logistiek.

Behalve via duurzame energiedragers wordt er ook langs andere wegen aangestuurd op
een versnelling van de gang naar een emissievrije logistiek. Per 2023 wordt bijvoorbeeld
een heffing voor het vrachtverkeer ingevoerd6. Voor de logistiek in steden zijn in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt over het
instellen van middelgrote zero-emissiezones in 30 tot 40 grotere gemeenten in 2025.
Daarnaast bevat het Klimaatakkoord afspraken over emissievrij bouwverkeer. De overheid
gaat bij aanbestedingen van grond- weg en waterwerken (GWW) letten op klimaatneutraliteit
en circulariteit.

In het Klimaatakkoord zijn ook afspraken gemaakt over het duurzaam aanbesteden van
voertuigen door de rijksoverheid en de andere overheden, die aansluiten bij de verplichtingen
uit de richtlijn.

Afgesproken is dat het rijkswagenpark in 2028 geheel emissieloos zal zijn. Regionale
overheden hebben afgesproken dat het eigen wagenpark van lichte voertuigen in 2030
emissieloos zal zijn. Voor de zware voertuigen wordt gestreefd naar zoveel mogelijk
emissieloze voertuigen in 2030. Ook hebben zij afgesproken dat bij de inkoop van opdrachten
uiterlijk in 2030 de voorwaarde gesteld zal worden dat het vervoer emissieloos moet
zijn.

Eerder is ook al het Bestuursakkoord Zero Emissie Bussen gesloten7. Provincies, vervoersregio’s, netbeheerders, energieproducenten, de rijksoverheid
en het bedrijfsleven werken hierin samen aan de verdere uitrol en opschaling van zero-emissie
bussen en de noodzakelijke alternatieve tank- en laadinfrastructuur. In 2025 zullen
alle nieuw instromende OV-bussen zero-emissie zijn, zodat in 2030 alle ongeveer 5.000
OV-bussen zero-emissie zijn.

Gemeenten, provincies, netbeheerders, energieproducenten, de rijksoverheid en het
bedrijfsleven zullen werken aan de verdere uitrol en opschaling van zero-emissie doelgroepenvervoer
middels het Bestuursakkoord zero-emissie doelgroepenvervoer8.

Onderdeel hiervan is dat 50% van de taxi’s in 2025 zero-emissie zullen zijn.

Gemeenten, de rijksoverheid en het bedrijfsleven hebben hiernaast een convenant afgesloten
over de verduurzaming van reinigingsvoertuigen9. Vanaf 2025 schaft de reinigingsbranche alleen nog maar voertuigen op duurzame brandstof
of zero-emissie aan. Vanaf 1 januari 2030 zijn alle nieuw aan te schaffen reinigingsvoertuigen
emissievrij (aan de uitlaat).

De rijksoverheid en decentrale overheden zeggen toe dat bedrijven die hun wagenpark
hebben verduurzaamd een voordeel krijgen bij relevante aanbestedingen, ofwel door
een hoge mate van duurzaamheid te eisen, ofwel door duurzaamheid op te nemen als zwaarwegende
wegingsfactor bij de gunning.

3. Hoofdlijnen van het voorstel

De oorspronkelijke Richtlijn is geïmplementeerd in artikel 9.6.1 van de Wm. Dit artikel
bevatte een subdelegatiebepaling die het mogelijk maakte om regels te stellen om te
bevorderen dat aanbestedende diensten, instanties en exploitanten bij de aankoop van
wegvoertuigen rekening hielden met energie-en milieueffecten.

Ten behoeve van de implementatie van de oorspronkelijke richtlijn zijn op grond van
artikel 9.6.1 nadere regels gesteld in de Regeling bevordering aankoop schone en energiezuinige
voertuigen. Hierbij is gekozen voor een ministeriële regeling, in plaats van een algemene
maatregel van bestuur, omdat artikel 21.6, zesde lid, van de Wm bepaalt dat dit mogelijk
is wanneer die regels uitsluitend een voor Nederland verbindend verdrag of een voor
Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie uitvoeren.

Door de wijzigingen die richtlijn 2019/1161 doorvoert, krijgt richtlijn 2009/33/EG
een nieuwe citeertitel, en wordt het toepassingsbereik van de richtlijn uitgebreid
met leasing, huur en huurkoop van voertuigen, en tot contracten voor bepaalde diensten.
Dit maakt aanpassing van artikel 9.6.1 van de Wm noodzakelijk.

Aangezien de nieuwe richtlijn een andere strekking heeft, zal ook de lagere regelgeving
moeten worden aangepast. In een ministeriële regeling zal worden gespecificeerd welke
overheidsopdrachten en diensten vallen onder de reikwijdte van de richtlijn en aan
welke minimumcijfers wat betreft emissies aanbestedende diensten en aanbestedende
instanties gebonden zijn met betrekking tot in de bijlage bij de richtlijn genoemde
categorieën van voertuigen. Daarnaast wordt de betekenis van «schone» voertuigen gedefinieerd,
en wordt invulling gegeven aan de mogelijkheden tot vrijstellingen en uitzonderingen
die de richtlijn biedt.

Voor wat betreft de handhaving, kunnen burgers en bedrijven een beroep doen op artikel 162
van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, wanneer de op artikel 9.6.1 van de Wm gebaseerde
regels niet worden nageleefd. Bij aanbestedingen is het gebruikelijk dat de naleving
van de toepasselijke regels kan worden afgedwongen door middel van een kort geding
bij de civiele rechter. Deze methode werkt in de praktijk snel en efficiënt. Niet-naleving
van de bij of krachtens artikel 9.6.1 van de Wm gestelde regels wordt daarom niet
gesanctioneerd via de Wet economische delicten. Er is op dit punt dus geen verschil
ten opzichte van de implementatie van de oorspronkelijke richtlijn.

Gelet op het feit dat deze wet ziet op de implementatie van Europeesrechtelijke verplichtingen,
kan daarnaast ook een beroep worden gedaan op de toezichtinstrumenten van de Wet Naleving
Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe). De naleving van Europeesrechtelijke
verplichtingen op het gebied van aanbesteding werd bij de introductie van de Wet NErpe
expliciet genoemd als een van de aanleidingen voor het aannemen van die wet.10 Het gebruik van de wet NErpe ligt daarom in dit geval in de rede.

4. Gevolgen (voor milieu en voor de uitvoering door diensten en organisaties die er
mee te maken krijgen) – onderscheid financiële en niet-financiële gevolgen

Met deze wijzigingen in de Wm wordt de wettelijke basis gelegd voor de implementatie
van de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn. Deze zullen worden uitgewerkt
in een nieuwe Regeling bevordering aankoop schone en energiezuinige voertuigen. De
gevolgen zullen dan ook in de Regeling nader worden toegelicht. De verwachting is
dat de richtlijn beperkte additionele inspanningen van de aanbestedende diensten zal
vragen, bovenop de afspraken die al zijn gemaakt in het Klimaatakkoord. De richtlijn
heeft alleen betrekking op aanbestedende diensten en instanties die onder de aanbestedingsregels
vallen. Daarom is er slechts een beperkte toename van lasten voor burgers of het bedrijfsleven
te verwachten. Er is dan in het algemeen ook geen sprake van een toename in administratieve
regeldruk.

Over het algemeen zijn nul-emissievoertuigen iets duurder dan conventionele voertuigen.
De verwachting is dat dit nog wel enige jaren zo zal blijven. Daarnaast kan er sprake
zijn van kosten voor laadinfrastructuur. Dit betekent dat duurzaamheidseisen die aan
het wagenpark worden gesteld ook hogere kosten met zich mee brengen.

In het impact assessment van de Europese Commissie11 worden de aanbestedingskosten over de periode 2020–2035 1 tot 12% hoger ingeschat
dan normaal, met de meeste waarschijnlijkheid tussen de 1 en 5%.

Hier staat tegenover dat door lagere brandstof- en onderhoudskosten de totale operationele
kosten lager uitvallen, tussen de 1 en 11%. Als er wordt gekeken naar de total costs
of ownership (TCO), zal het verschil in kosten met conventioneel significant kleiner
worden. Daarnaast levert het CVD-scenario ook aanzienlijke baten op voor consumenten
en bedrijven over de gehele doorlooptijd, zoals verbeterde luchtkwaliteit en een grotere
vraag naar schonere voertuigen.

5. Advies en Consultatie

Aangezien het wetsvoorstel ziet op aanbestedingen door onder andere decentrale overheden,
is dit voorstel ter consultatie voorgelegd aan de VNG, IPO en Unie van Waterschappen.
Tegelijkertijd is het voorstel ter consultatie voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing
Regeldruk (ATR). Aangezien het wetsvoorstel beperkte inhoudelijke impact heeft zal
een bredere raadpleging later plaatsvinden tijdens de internetconsultatie van de ministeriële
regeling.

De ATR heeft aangegeven dit dossier niet te selecteren voor een formeel advies. Dit
gelet op de analyse dat er naar verwachting geen regeldrukeffecten aan de orde zijn
als gevolg van het voorstel. Aangezien de verplichtingen uit de richtlijn verder zullen
worden uitgewerkt in de ministeriële regeling, zal deze ook nog worden voorgelegd
aan de ATR.

Uit de consultaties van de decentrale overheden kwam naar voren dat zij het doel van
de richtlijn ondersteunen. De VNG gaf hierbij wel aan door deze richtlijn een lastenverhoging
voor gemeenten te verwachten bij aanbesteding en inkoop rond het eigen materieel.
Zij vragen daarom om een financiële compensatie van de gemeenten. Het is goed te weten
dat er in het kader van het opstellen van de richtlijn een impact assessment is gedaan
door de Europese Unie waaruit blijkt dat de kosten voor de implementatie zeer gering
zullen zijn. Daarnaast is de richtlijn alleen van toepassing op aanbestedingen boven
de Europese norm wat betekent dat kleine aanbestedingen van enkele auto’s niet onder
de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en daarmee voor kleinere gemeentes minder
impact heeft.

De VNG geeft verder aan dat ze verwacht dat de richtlijn een grote impact gaat hebben
op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Zonder compensatie voor de extra lasten die
dit met zich meebrengt zien zij grote problemen. In een gesprek met de VNG is aangegeven
dat een programma is opgezet om gemeentes, en alle andere aanbestedingsplichtige instanties
en diensten te ondersteunen bij de uitvoering van deze richtlijn. Middels gerichte
communicatie, een helpdesk, workshops en een zogenaamde buyer group krijgen gemeentes
de mogelijkheid om kennis en ervaring op te doen om de richtlijn tot uitvoering te
krijgen. Er is echter geen financiële ondersteuning beschikbaar, anders dan de ondersteuning
voor OV-bussen die is afgesproken in het Klimaatakkoord.

De VNG geeft hiernaast aan dat er onduidelijkheid bestaat over de uitvoerbaarheid
van de richtlijn. In de wetwijzigingstekst en memorie van toelichting is het voor
hen niet duidelijk waar de streefcijfers op gebaseerd zijn. Zij zien dit graag verduidelijkt.
Naar aanleiding van deze opmerking is de toelichting aangepast, door te verduidelijken
dat niet elke aanbesteding afzonderlijk moet voldoen aan verplichte minimumpercentages
maar dat het gaat over het totaal aan voertuiggerelateerde aanbestedingen.

In verband met dit wetsvoorstel heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden, aangezien
het gaat om strikte implementatie van een voor Nederland bindende Europeesrechtelijke
rechtshandeling.

6. Inwerkingtreding

Voorgesteld wordt deze wet in werking te laten treden op 2 augustus 2021, de datum
waarop de omzettingstermijn van Richtlijn 2019/1161 verloopt. Indien het Staatsblad
waarin deze wet wordt geplaatst later wordt uitgegeven, dan treedt de wet de dag na
die plaatsing in werking. Omdat het EU-wetgeving betreft kan worden afgeweken van
de vaste verandermomenten die zijn vastgesteld voor de inwerkingtreding van wetgeving
en van de daarvoor vastgestelde publicatiedatum.

Voor de volledigheid wordt hier nog toegevoegd dat in de nieuwe regeling, in navolging
van hetgeen hierover in de richtlijn is gesteld, zal worden geregeld dat deze implementatiewetgeving
van toepassing zal zijn op contracten waarvoor een oproep tot mededinging is verzonden
na 2 augustus 2021 of, in gevallen waarin niet in een oproep tot mededinging is voorzien,
waarvoor de aanbestedende dienst of aanbestedende instantie de procedure voor het
plaatsen van de overheidsopdracht na die datum is begonnen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer