Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Een groot deel van de werkzaamheden laten zij door
derden verrichten. Daartoe sluiten zij overeenkomsten met die derden of verstrekken
zij subsidies.

Gemeenten die bepaalde vormen van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning1 willen inkopen en daarbij de beste aanbieders willen selecteren, zullen hun opdrachten
vaak moeten aanbesteden. Daarbij gelden de regels van de Aanbestedingswet 2012. Die
wet vindt zijn oorsprong in de Europese aanbestedingsrichtlijn (richtlijn 2014/24/EU;
verder «Aanbestedingsrichtlijn»), die is gebaseerd op de grondgedachte dat gezorgd
moet worden voor een eerlijke toegang tot overheidsopdrachten voor alle ondernemingen
binnen de Europese Unie (EU). In de praktijk blijken de aanbestedingsregels voor de
zorg voor jeugdigen en de maatschappelijke ondersteuning te knellen. Daarom streeft
het kabinet naar een wijziging van de Aanbestedingsrichtlijn zodanig, dat diensten
op het terrein van het sociaal domein waarvoor geen grensoverschrijdende interesse
bestaat, waar zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning toe behoren, worden
uitgezonderd van de werking van de Aanbestedingsrichtlijn. In zijn brief van 15 november
2019 aan de Tweede Kamer meldde de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS)2 echter dat zo'n wijziging niet op korte termijn te verwachten valt. Om binnen de
grenzen van wat op dit moment mogelijk is te doen wat hij kan, heeft de Minister van
VWS samen met gemeenten en aanbieders een programma laten inrichten dat de gemeenten
ondersteunt bij het aanbesteden en – breder – het inkopen van zorg voor jeugdigen
en maatschappelijke ondersteuning. Daarnaast kondigde de Minister van VWS in eerder
bedoelde brief aan te werken aan een wetsvoorstel waarmee een in de Jeugdwet en de
Wmo 2015 opgenomen regel wordt geschrapt die het organiseren van een binnen de Aanbestedingsrichtlijn
en daarmee de Aanbestedingswet 2012 toegestane, vereenvoudigde aanbestedingsprocedure
belemmert. Dat wordt in dit wetsvoorstel geregeld. De regering hoopt de gemeenten
daarmee tevens een prikkel te geven om het inkopen van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke
ondersteuning volgens de zogenoemde «open-house»-procedure te verminderen. In hoofdstuk
2 van deze toelichting wordt hier nader op ingegaan.

Gemeenten moeten bij het inkopen of subsidiëren van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke
ondersteuning nu al reële prijzen betalen. Op grond van de Wmo 2015 is in het Uitvoeringsbesluit
Wmo 2015 bepaald uit welke elementen een reële prijs moet worden opgebouwd. In hun
brieven van 7 november 2019, 20 maart 2020 en 17 juni 20203 hebben de bewindslieden van VWS en voor Rechtsbescherming aangegeven dat ook voor
de zorg voor jeugdigen regels over reële prijzen wenselijk zijn. Dit wetsvoorstel
bevat hiertoe een delegatiebepaling. Meer informatie hierover is in hoofdstuk 3 te
vinden.

Daarnaast vinden eerder bedoelde bewindslieden het van belang dat gemeenten bij de
inkoop of subsidiëring van de zorg voor jeugdigen ook nog aan een aantal zorgvuldigheidseisen
voldoen. Dit wetsvoorstel bevat een delegatiebepaling om hier zo nodig regels over
te stellen. Voorgesteld wordt om deze delegatiebepaling zowel in de Jeugdwet als in
de Wmo 2015 op te nemen. In hoofdstuk 4 wordt dit nader toegelicht.

Hoofdstuk 5 gaat in op het overgangsrecht en de inwerkingtreding, hoofdstuk 6 op de
gevolgen van dit wetsvoorstel voor de regeldruk, en hoofdstuk 7 bevat een bespreking
van het advies van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) over het wetsvoorstel
en de opmerkingen die in het kader van de internetconsultatie zijn gemaakt.

2. Beperking uitvoeringslasten van aanbesteden

2.1 Inleiding

Zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning zijn sociale diensten. Voor
sociale diensten geldt dat zij worden verstrekt binnen een bijzondere context, die
ten gevolge van de verschillende culturele tradities binnen de lidstaten van de EU
sterk varieert4. Om die reden hoefden voorgenomen overheidsopdrachten tot het verlenen van sociale
en andere specifieke diensten tot de inwerkingtreding van de huidige Aanbestedingsrichtlijn
slechts vooraf bekend te worden gemaakt indien interesse vanuit andere lidstaten van
de EU te verwachten viel.

Met de huidige Aanbestedingsrichtlijn is dit uitgangspunt verlaten. De huidige Aanbestedingsrichtlijn
gaat ervan uit dat buitenlandse interesse aanwezig kan zijn indien de waarde van een
opdracht voor sociale of andere specifieke diensten ligt boven een bepaalde drempelwaarde5. Daarom is de Aanbestedingsrichtlijn op dergelijke diensten van toepassing, wat betekent
dat dergelijke opdrachten in het kader van aanbesteding vooraf bekend moeten worden
gemaakt. De Aanbestedingsrichtlijn houdt daarbij wel rekening met het bijzondere karakter
van dergelijke diensten: niet alleen is de drempelwaarde hoger dan voor andere diensten,
maar ook geldt een zogenoemd «verlicht regime» voor de aanbesteding. Dat regime houdt
wat betreft de te volgen procedurestappen slechts in dat de aanbestedende dienst een (voor)aankondiging van de opdracht
op TenderNed moet doen, moet toetsen of de inschrijvingen voldoen aan de door de aanbestedende
dienst gestelde technische specificaties, eisen en normen, dat zij een proces-verbaal
van de opdrachtverlening moet opstellen en dat zij na sluiting van de overeenkomst
bekend moet maken aan wie de overheidsopdracht is gegund. Dat is geregeld in artikel 2.39,
eerste lid, van de Aanbestedingswet 2012, de wet waarmee de Aanbestedingsrichtlijn
voor Nederland werd geïmplementeerd. Ingevolge het tweede lid van dat artikel hoeft
bij de toepassing van een procedure volgens het verlichte regime voorts slechts een
beperkt aantal paragrafen van die wet in aanmerking te worden genomen.

Wel dienen bij de keuze van de opdrachtnemers, zo blijkt ook uit overweging 114 bij
de Aanbestedingsrichtlijn, daarnaast de basisbeginselen van transparantie, gelijke
behandeling en proportionaliteit te worden nageleefd.

2.2 Probleembeschrijving

In de praktijk van de inkoop van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning
vergt de combinatie van de (voor)aankondigingsplicht en de verplichting om de basisbeginselen
van gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit in acht te nemen van gemeenten
dat zij een uitgebreide procedure inrichten, die alsnog tot aanzienlijke uitvoeringslasten
en daarmee ook kosten leidt, zowel voor henzelf als voor geïnteresseerde aanbieders.
Nu zouden die uitvoeringslasten misschien nog acceptabel zijn indien in het kader
van de aanbesteding zou blijken dat er daadwerkelijk buitenlandse geïnteresseerden
zouden zijn. Maar dat is niet het geval. Zoals blijkt uit een in opdracht van de Minister
van VWS door Monitor Deloitte uitgevoerd onderzoek6, is er geen belangstelling van buiten Nederland gevestigde aanbieders. Voor zorg
voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning bestaat zelfs in het geheel geen
Europese markt, zo volgt uit het onderzoek.

Naar de mening van de regering zijn de uit de aanbestedingsplicht voortvloeiende lasten
bij de inkoop van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning dan ook disproportioneel
ten opzichte van de ermee behaalde baten. Om die reden is zij van mening dat diensten
uit het sociaal domein zoals zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning,
moeten worden uitgezonderd van de werking van de Aanbestedingsrichtlijn7.

Zoals in diverse brieven aan de Tweede Kamer is aangegeven8, spannen de Minister van VWS en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat
(EZK) zich hier al enige tijd voor in. Er kan echter niet met zekerheid worden gesteld
of en, zo ja, wanneer die inspanningen resultaat zullen hebben. Naar verwachting zal
een wijziging van de Aanbestedingsrichtlijn in ieder geval niet plaatsvinden vóór
een evaluatie van de richtlijn, terwijl een dergelijke evaluatie nog enige tijd op
zich kan laten wachten. Duidelijk is derhalve, dat de Aanbestedingsrichtlijn in zijn
huidige vorm de komende tijd nog zal gelden.

Helaas geldt dat dan dus ook voor de uitvoeringslasten waartoe die Aanbestedingsrichtlijn
bij de inkoop van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning leidt. En
die lasten zijn aanzienlijk, zo blijkt uit het hiervoor genoemde onderzoek. Zowel
voor aanbestedende diensten als voor de aanbieders van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke
ondersteuning.

Iedere euro die aan een aanbestedingsprocedure wordt besteed, kan niet meer voor de
zorg voor jeugdigen of de maatschappelijke ondersteuning zelf worden ingezet. Daarom
heeft de Minister van VWS diverse acties in gang gezet om de met de aanbestedingsprocedures
gepaard gaande lasten binnen de geldende regelgeving zoveel mogelijk te beperken.

Dat heeft er allereerst toe geleid dat het Ministerie van VWS samen met gemeenten
en aanbieders een programma heeft ingericht om betrokkenen bij de inkoop van zorg
voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning in het algemeen, en bij het aanbesteden
in het bijzonder, te ondersteunen.

Deze ondersteuning krijgt vorm volgens vier actielijnen:

1. Weloverwogen inzet van inkoop en contractering, door kennis en informatie beschikbaar
te maken;

2. Goede zorg en ondersteuning, door te werken aan betere samenwerking tussen gemeenten
en aanbieders;

3. Minder administratieve lasten ten gevolge van inkoop, door standaardisatie;

4. Bijdragen aan transformatie, door inkoop in te richten als continu leer- en verbeterproces.

Voor deze ondersteuning van gemeenten en aanbieders zijn algemene middelen zoals handreikingen
beschikbaar, die op www.inkoopsociaaldomein.nl geplaatst worden. Het ondersteuningsprogramma heeft echter vooral als ambitie gemeenten
en aanbieders zoveel mogelijk op maat te ondersteunen. Daartoe wordt zowel voor vragen
die bij de aan het programma gekoppelde helpdesk binnenkomen als voor regio’s die
direct contact opnemen, gezocht naar een passend ondersteuningsaanbod. Ook worden
regio’s actief benaderd om te zien of er vragen leven die ondersteuning behoeven.
Voor deze ondersteuning kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een praktijkgerichte opleiding,
een miniconferentie gericht op kennisdeling of een vertrouwelijke review van een vraag
van een gemeente. Op basis van de vragen van gemeenten en aanbieders worden gedurende
de looptijd van het programma aanvullende producten ontwikkeld. In zijn brieven van
24 januari 2019, 15 november 2019 en 8 december 20209 heeft de Minister van VWS u uitgebreid geïnformeerd over dit ondersteuningsprogramma.

Daarnaast heeft de Minister van VWS geconstateerd dat de in de Jeugdwet en de Wmo
2015 opgenomen verplichting om te gunnen op basis van de economisch meest voordelige
inschrijving (emvi) tot onnodige uitvoeringslasten kan leiden. Dit wetsvoorstel stelt
daarom voor die verplichting te schrappen. In de volgende paragraaf zal hier nader
op worden ingegaan.

Opgemerkt wordt dat voorliggend wetsvoorstel de bestaande problematiek slechts in
beperkte mate zal kunnen verlichten. De regering blijft van mening dat het buiten
de werking van de Aanbestedingsrichtlijn brengen van de sociale diensten een betere
oplossing is, en zal zich daar derhalve ten volle voor blijven inzetten.

2.3 Aanbestedingsprocedure die met dit wetsvoorstel mogelijk wordt gemaakt

Op grond van de Aanbestedingsrichtlijn en de Aanbestedingswet 2012 dienen aanbestedende
diensten overheidsopdrachten te gunnen aan aanbieders met de economisch meest voordelige
inschrijving. De aanbestedende dienst kan dit emvi-criterium invullen als:

– beste prijs-kwaliteitverhouding,

– laagste kosten berekend op basis van kosteneffectiviteit, of

– laagste prijs10.

Daarbij geldt wel dat gunning op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding de voorkeursoptie
is. Als de aanbestedende dienst kiest voor gunning op basis van de laagste kosten
berekend op basis van kosteneffectiviteit of voor gunning op basis van de laagste
prijs, dient zij dit in de aanbestedingsstukken te motiveren.11

Zoals in paragraaf 2.1 is beschreven, kunnen gemeenten voor het aanbesteden van zorg
voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning gebruik maken van het verlichte aanbestedingsregime.
De plicht om te gunnen op basis van het emvi-criterium geldt ingevolge de Aanbestedingsrichtlijn
en de Aanbestedingswet 2012 in dat geval niet12. De artikelen 2.11 van de Jeugdwet en 2.6.4 van de Wmo 2015 bepalen echter alsnog
dat gemeenten bij aanbesteding van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning
moeten gunnen op basis van het emvi-criterium. Dat geldt of zij nu een van de reguliere
in de Aanbestedingswet 2012 beschreven procedures volgen, of een procedure ingevolge
het verlichte regime. Daarbij is overigens wel geregeld, dat de gemeente in ieder
geval de kwaliteit van de aangeboden diensten in ogenschouw neemt en dat gunning louter
op de laagste prijs niet is toegestaan13. De Jeugdwet en de Wmo 2015 geven dus net iets minder vrijheid bij de invulling van
het emvi-criterium dan de Aanbestedingswet 2012.

In de praktijk zorgt de in de Jeugdwet en de Wmo 2015 opgenomen verplichting om te
gunnen op basis van het emvi-criterium ervoor dat bepaalde eenvoudige aanbestedingsprocedures
binnen het verlichte regime niet worden gebruikt. Dat is niet het gevolg van de hierboven
weergegeven, iets strengere invulling van dat criterium, maar komt omdat er in het
aanbestedingsrecht van wordt uitgegaan dat toepassing van het emvi-criterium impliceert
dat een aanbestedingsprocedure met inschrijving14 wordt ingericht, wat op zijn beurt een verplichting tot vergelijking van offertes
op basis van een op voorhand uitgedachte gunningssystematiek behelst. Het schrijven
(aanbieders) en beoordelen (gemeenten) van offertes is echter tijdrovend en kost daarmee
geld. Dit terwijl ook door middel van eenvoudiger procedures kan worden gekomen tot
een eerlijke aanbesteding.

Met het oog daarop wordt de plicht om op grond van het emvi-criterium te gunnen met
dit wetsvoorstel uit de Jeugdwet en de Wmo 2015 geschrapt. Daarmee geldt het emvi-criterium,
en daarmee de in de praktijk daaruit voortvloeiende plicht om offertes te vragen en
te beoordelen, niet meer indien de gemeente kiest voor een invulling van een aanbestedingsprocedure
volgens het verlichte regime. De regel dat niet louter op de laagste prijs mag worden
gegund en dat er altijd rekening wordt gehouden met de aangeboden kwaliteit, wordt
echter gehandhaafd.

Zoals hiervoor al aangegeven, moet wel worden gewaarborgd dat de eenvoudigere aanbestedingsprocedures
eerlijk verlopen, dat wil zeggen dat geschikte aanbieders een eerlijke kans hebben
op een contract. Dat kan een gemeente bijvoorbeeld bereiken door in een vooraankondiging
op TenderNed naast het gewenste aantal te contracteren aanbieders (of de gewenste
te contracteren capaciteit) minimumeisen op te nemen waaraan de aanbieders moeten
voldoen, alsmede criteria op basis waarvan zal worden geselecteerd indien het aantal
geschikte aanbieders (of de door hen gezamenlijk aangeboden capaciteit) hoger is dan
de gemeente wenst te contracteren. Bij laatstbedoelde selectiecriteria is het van
belang dat deze duidelijk en objectief geformuleerd worden, met voldoende ruimte voor
aanbieders om daaraan te voldoen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan referenties
die de aanbieder kan overleggen of het aantal jaren ervaring met het leveren van de
zorg of maatschappelijke ondersteuning waar het om gaat. Daarbij geldt dan: hoe groter
dat aantal, hoe meer punten de aanbieder scoort.

Met name indien op de vooraankondiging een groot aantal gegadigden reageert terwijl
de gemeente slechts een beperkt aantal aanbieders wenst te contracteren, kan een procedure
met een selectie op basis van selectiecriteria tot een reductie van de uitvoeringslasten
leiden: de aanbieders hoeven zich niet meer in te schrijven en een offerte op te stellen,
en de gemeenten hoeven de offertes niet meer te beoordelen. Door het stellen van goede
(minimum)kwaliteitseisen met daartegenover een reële prijs en, indien het aantal gegadigden
het aantal aanbieders dat de gemeente wenst te contracteren overschrijdt, de selectie,
wordt hoewel het emvi-criterium niet geldt toch een goede verhouding tussen kwaliteit
en prijs bereikt.

2.4 Ten slotte

In een handreiking zullen de aanbestedingsprocedures die ten gevolge van het schrappen
van het evmi-criterium onder het verlichte regime kunnen worden ingericht, worden
uitgewerkt. De handreiking zal worden gepubliceerd op www.inkoopsociaaldomein.nl, de website van eerdergenoemd ondersteuningsprogramma. De handreiking wordt verrijkt
met ervaring opgedaan in pilots, zodat in de praktijk zichtbaar wordt hoe de regelgeving
kan werken. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de wetswijziging, maar ook naar
hoe deze wetswijziging het mogelijk maakt de volledige ruimte in het verlichte aanbestedingsregime
te gebruiken. Zo kan het gebruik van die procedure laagdrempeliger worden.

Overigens beoogt de regering de gemeenten geenszins te verplichten om een procedure
zonder het vragen of beoordelen van offertes in te richten. Ze kunnen ook aanbesteden
op basis van één van de reguliere Europese aanbestedingsprocedures zoals geregeld
in de Aanbestedingswet 2012. Dan geldt voor de gunning echter wel het emvi-criterium
en dientengevolge een fase van inschrijving met offertes en beoordeling van de offertes15. Ook kunnen gemeenten ervoor kiezen om een procedure volgens het verlichte regime
in te richten die wél een fase van het vragen en beoordelen van offertes kent. Het
is dus aan gemeenten om bij iedere overheidsopdracht een keuze te maken voor de te
hanteren procedure. Hetzelfde geldt voor de inrichting van die procedure en de al
dan niet toe te passen minimumeisen, selectiecriteria, et cetera. Daarbij zullen steeds
alle relevante aspecten en randvoorwaarden voor de specifieke opdracht in overweging
moeten worden genomen. In dit verband kan niet alleen worden gedacht aan het aantal
te contracteren partijen maar bijvoorbeeld ook aan de benodigde omvang, ervaring of
capaciteit van die partijen. Of de mogelijkheid tot het tonen van innovatief vermogen.
Uitgangspunt bij dit alles dient altijd te zijn dat de procedure zodanig wordt ingericht
dat alle geïnteresseerde partijen op een gelijke en transparante wijze worden behandeld
en tegelijkertijd de beste zorg voor kwetsbare mensen wordt gerealiseerd. In alle
gevallen geldt echter de eis dat in de procedure in ieder geval rekening wordt gehouden
met de kwaliteit die aanbieders kunnen leveren en dat niet enkel op de laagste prijs
mag worden gegund.

Wel hoopt de regering de gemeenten met het aanreiken van de vereenvoudigde procedures
een prikkel te geven om het inkopen van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning
volgens de zogenaamde «open house»-procedure te verminderen. De open house-procedure
houdt in dat iedere aanbieder die aan vooraf door de gemeente gestelde criteria voldoet
en voor de door de gemeente bekendgemaakte prijzen wil werken, een contract krijgt.
Omdat de gemeente niet selecteert, hoeft niet aanbesteed te worden. De regering acht
open house-procedures voor de gemeentelijke inkoop van complexere vormen van zorg
voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning ongewenst. Allereerst krijgen bij
een open house-procedure, zoals hiervoor al aangegeven, alle geschikte partijen een
contract en kan een gemeente uit de groep van geschikte aanbieders niet uitsluitend
die partijen selecteren, die zich als beste onderscheiden. Bij open house vindt immers
geen selectie plaats door gemeenten. Dat leidt in de praktijk geregeld tot een groot
aantal gecontracteerde partijen, hetgeen de sturing, de samenwerking en het bereiken
van optimaal lokaal of regionaal partnerschap kan bemoeilijken. Ten tweede geeft de
open house-constructie de aanbieders geen enkele zekerheid over de hoeveelheid zorg
die zij onder hun contract zullen kunnen leveren. Dit terwijl de aanbieders van met
name de complexere zorg voor jeugdigen, mede gelet op de investeringen die van hen
verwacht worden om de transformatie van de zorg voor jeugdigen te verwezenlijken,
noodzakelijkerwijs uitzicht moeten kunnen hebben op voldoende omzet. Alleen selectie
via een aanbesteding kan dit garanderen. Ten derde kan de open house-constructie concurrentie
om de cliënt veroorzaken, wat kan leiden tot reclame voor de eigen diensten bij cliënten.
In sommige gevallen kan dat een onnodig vraagbevorderend en daarmee kostenverhogend
effect hebben. Ten slotte brengt de open house-constructie door de veelheid aan te
contracteren aanbieders een zware last aan contractmanagement voor gemeenten met zich.
Dit leidt bij hen tot hoge overheadkosten. In tegenstelling tot open house procedures,
is het met de vereenvoudigde aanbestedingsprocedures die ten gevolge van het schrappen
van het emvi-criterium kunnen worden gevolgd voor gemeenten wél mogelijk om te selecteren
en zo aan een beperkte groep van beste partners te gunnen. De eerdergenoemde nadelige
effecten kunnen zodoende worden voorkomen. En dat zonder de verplichting tot het uitvragen
en vergelijken van offertes op basis van een complexe gunningssystematiek zoals gebruikelijk
bij een reguliere aanbestedingsprocedure. Opgemerkt wordt nog dat als argument voor
open house-constructies vaak wordt gesteld dat deze cliënten veel keuzevrijheid geeft.
Dat is op zich juist. Aan de andere kant geldt in ieder geval voor jeugdhulp dat er
een grote verscheidenheid aan aanbieders en aangeboden diensten is. Het is voor cliënten
moeilijk een volledig en duidelijk overzicht te verkrijgen en vervolgens een deugdelijke
keuze te maken. Inkopen via de open house benadering is op zich zelf een geaccepteerde
manier van inkopen die in bepaalde situaties goed kan helpen. De regering is echter
van mening dat dit niet geldt voor alle complexere vormen van zorg voor jeugdigen
en maatschappelijke ondersteuning.

Voorts is de regering van mening dat een aantal vormen van zorg voor jeugdigen in
de toekomst op regionaal niveau moeten worden ingekocht. In eerdergenoemde brieven
van 7 november 2019, 20 maart 2020 en 17 juni 2020 zijn de bewindslieden van VWS en
voor Rechtsbescherming hier op ingegaan. Een en ander zal in het wetsvoorstel «Verbetering
beschikbaarheid zorg voor jeugdigen» worden uitgewerkt. Hier wordt slechts volstaan
met de mededeling dat de hiervoor bedoelde, vereenvoudigde aanbestedingsprocedures
ook voor de inkoop op regionaal niveau gebruikt zullen kunnen worden.

Ten slotte wordt opgemerkt dat voorliggend wetsvoorstel, dat het inrichten van vereenvoudigde
aanbestedingsprocedures mogelijk maakt, niets regelt over de betrokkenheid van derden
bij het aanbestedingsproces. Indien, bijvoorbeeld, tussen een gemeente en een samenwerkingsverband
in het onderwijs is afgesproken dat de gemeente de scholen dan wel het samenwerkingsverband
in de gelegenheid stelt om hun wensen kenbaar te maken ten aanzien van door gemeenten
te contracteren jeugdhulpaanbieders die op school jeugdhulp zullen komen verlenen16, blijft deze afspraak gewoon in stand.

3. Delegatiebepaling voor reële prijzen in de Jeugdwet

Kwalitatief goede zorg voor jeugdigen staat of valt met goed opgeleid en voldoende
personeel. Hiertoe is het noodzakelijk dat gemeenten en aanbieders reële prijzen afspreken
die rekening houden met de aard (waaronder de complexiteit en de zorgzwaarte) van
het werk, met de opleiding van het personeel, die voldoende tijd en ruimte bieden
voor samenwerking en reflectie van medewerkers, en die ruimte bieden voor loonontwikkeling.

De gemeenten zijn in het decentrale stelsel verantwoordelijk voor de vormgeving van
de zorg voor jeugdigen in hun gemeente en dienen te zorgen voor een kwalitatief en
kwantitatief toereikend aanbod van hulp. Bij de inkoop (of deze nou na een aanbesteding,
een open house-procedure of een onderhandse gunning geschiedt) of subsidiëring van
dit aanbod verplicht artikel 2.12 van de Jeugdwet de gemeenten nu al om in hun verordening
regels op te nemen die een goede prijs-kwaliteitverhouding waarborgen. Gemeenten moeten
daarbij rekening houden met de vereiste deskundigheid van de beroepskrachten en de
toepasselijke arbeidsvoorwaarden. Tevens moeten de gemeenten zich bij de inkoop van
de hulp ervan vergewissen dat de instelling in staat is om de hulpverlening conform
de wettelijke kwaliteitseisen uit te voeren. Een kostendekkende prijs is daarbij een
belangrijke randvoorwaarde. Het is aan gemeenten en instellingen om daar met elkaar
afspraken over te maken, zodat instellingen in staat zijn op duurzame wijze hulp van
goede kwaliteit te leveren.

In de praktijk is er veel discussie over prijzen. Er zijn signalen van aanbieders
dat sommige gemeenten geen of onvoldoende indexatie bieden en sommige aanbieders geven
aan dat zij noodgedwongen prijzen met gemeente hebben afgesproken die niet kostendekkend
zijn, waardoor risico's ontstaan voor kwaliteit en continuïteit van de zorg.

Gelet op het voorgaande hebben de bewindslieden van VWS en voor Rechtsbescherming
in hun brieven van 7 november 2019, 20 maart 2020 en 17 juni 2020 aangekondigd te
werken aan een algemene maatregel van bestuur (amvb) waarmee de in artikel 2.12 van
de Jeugdwet al opgenomen plicht om reële prijzen te betalen, nader kan worden ingevuld.
Daartoe zullen, in navolging van wat krachtens de Wmo 2015 al in het Uitvoeringsbesluit
Wmo 2015 is geregeld, in de amvb de kostprijselementen worden opgenomen waaruit de
reële prijs moet worden opgebouwd. De amvb zal in ieder geval een verplichting tot
indexatie bevatten. Omdat het een nadere invulling van de bestaande wettelijke plicht
betreft, zal dit geen effect hebben op het budgettair kader van gemeenten.

Dit wetsvoorstel bevat de delegatiebepaling voor deze «amvb reële prijzen Jeugdwet».
De amvb zal bij het parlement worden voorgehangen.

4. Delegatiebepaling voor regels over op continuïteit gerichte opdrachtverlening of
subsidiëring

In hun brief van 20 maart 2020 gaven de bewindslieden van VWS en voor Rechtsbescherming
aan dat zij het van belang vinden dat gemeenten bij de inkoop van zorg voor jeugdigen
rekening houden met een aantal zorgvuldigheidseisen die de continuïteit van de beschikbaarheid
van die zorg in het algemeen en de continuïteit van de zorgverlening aan individuele
cliënten in het bijzonder ten goede komen.

Daarbij denken zij onder meer aan het volgende:

– De inkoopprocedure is tijdig afgerond:

Voor gesloten jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en jeugdhulp die is opgenomen
in een strafrechtelijke beslissing dient tussen het tekenen en de ingang van het contract
ten minste zes maanden te liggen. Voor andere vormen van jeugdhulp is de minimumtermijn
ten minste drie maanden. Aldus krijgen nieuw gecontracteerde aanbieders voldoende
tijd om zich goed op de uitvoering van hun opdracht voor te bereiden.

– Gemeenten sluiten meerjarige contracten af

De minimumcontractduur is drie jaar.

– Binnen inkoopcontracten worden afspraken gemaakt over de continuïteit van zorg voor
cliënten na afloop van een contract.

Gemeenten en aanbieders maken in hun inkoopcontracten en inkoopprocedure afspraken
over de continuïteit van zorg voor cliënten (na afloop van een contract).17

Net zoals ten aanzien van de reële prijzen is geregeld, bevat voorliggend wetsvoorstel
daarom een opdracht aan gemeenten om bij verordening regels te stellen ter waarborging
van de continuïteit van zorg voor jeugdigen. Voorts is geregeld dat hierover bij of
krachtens amvb nadere regels kunnen worden gesteld.

Op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben gemeenten een
gezamenlijke «Norm voor Opdrachtgeverschap» (NvO) opgesteld, waarin zorgvuldigheidseisen
als bovengenoemde een plaats hebben gekregen. Deze kunnen dan vervolgens door de individuele
gemeenten in hun verordeningen opgenomen en zo nodig uitgewerkt worden. In overleg
met de gemeenten en de VNG zal worden nagegaan of het nodig is om daarnaast bij of
krachtens amvb zorgvuldigheidseisen te regelen die gemeenten in hun verordeningen
dienen op te nemen.

Voorgesteld wordt om een zelfde delegatiebepaling in de Wmo 2015 op te nemen. Krachtens
de Wmo 2015 geldt al de regel, dat inkoopcontracten voor maatwerkvoorzieningen ten
minste drie maanden voor de ingangsdatum daarvan moeten zijn afgesloten. Deze in artikel 5.1,
tweede lid van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 opgenomen regel berust op artikel 2.6.5,
tweede lid, tweede zin van de Wmo 2015. Voorgesteld wordt om laatstbedoelde tweede
zin te schrappen en in plaats daarvan een bredere delegatiebepaling op te nemen in
artikel 2.6.6 van de Wmo 2015, naar het model van de nieuwe bepaling voor de Jeugdwet.
Dit betekent dat de gemeenteraden ook voor de Wmo 2015 regels ter bevordering van
de continuïteit in hun verordeningen zullen moeten opnemen en dat ze daarbij rekening
zullen moeten houden met regels in het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015. Dat zal in ieder
geval de hiervoor gememoreerde «driemaands»-regel zijn.

5. Overgangsrecht en inwerkingtreding

5.1 Overgangsrecht

Dit wetsvoorstel bevat geen specifieke bepalingen van overgangsrecht. Dat betekent
dat de nieuwe regels direct zullen gelden. Dit kan omdat de nieuwe bepalingen op het
terrein van aanbesteding per definitie slechts kunnen gelden voor aanbestedingsprocedures
die op of na de inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel zullen starten. Bij de
aanvang van een aanbestedingsprocedure zal de gemeente immers in de (voor)aankondiging
de in de procedure te volgen stappen schetsen en zich daar vervolgens aan dienen te
houden. Is in een (voor)aankondiging een offertefase voorzien, dan kan die fase niet
geschrapt worden als dit wetsvoorstel na de start van het aanbestedingsproces in werking
treedt.

Voor de delegatiebepalingen kan het wetsvoorstel zonder overgangsrecht in werking
treden omdat deze op zichzelf geen gevolgen hebben. In de amvb's ter uitvoering van
deze bepalingen zal zo nodig overgangsrecht worden opgenomen.

5.2 Inwerkingtreding

Voorgesteld wordt om de bepalingen van dit wetsvoorstel op een bij koninklijk besluit
te bepalen datum in werking te laten treden, waarbij die datum voor de verschillende
onderwerpen op verschillende tijdstippen kan liggen.

6. Gevolgen voor de regeldruk

De Minister van VWS heeft onderzoek laten doen naar de hoogte van de uitvoeringslasten
voor gemeenten en aanbieders ten gevolge van aanbestedingsprocedures in het sociaal
domein.18 De gegevens uit dat onderzoek leveren een indicatie op van de lastenvermindering
waartoe voorliggend wetsvoorstel leidt.

Op basis van de onderzoeksgegevens blijkt dat de uitvoeringslasten voor aanbieders
voor het doorlopen van de diverse processtappen die voortvloeien uit de aanbestedingsregelgeving
circa € 11.000 per deelname aan een aanbesteding bedragen. Uit het onderzoek blijkt
dat er naar schatting (op basis van de beschikbare gegevens) elk jaar door zorgaanbieders
1.150 keer wordt ingeschreven op aanbestedingen in het sociaal domein. Dit levert
een totale last op van circa € 12.650.000.

Wanneer gemeenten een vereenvoudigde aanbestedingsproceduregebruiken, kunnen meerdere
processtappen komen te vervallen en/of zullen de lasten van bepaalde processtappen
lager uitvallen. Onder andere moet dan gedacht worden aan het opstellen van gunningcriteria
en het beoordelen van offertes. Hierdoor kunnen de gemiddelde lasten voor aanbieders
per deelname aan een aanbestedingsprocedure uitkomen op € 7.000. De totale lasten
per jaar voor aanbieders worden daarmee gereduceerd tot circa € 8.050.000.

Het wetsvoorstel maakt dus een reductie mogelijk van de totale uitvoeringslasten van
circa 30%, oftewel € 4.600.000.

Overigens leidt het wetsvoorstel voorts tot minder kosten voor gemeenten. Een gemiddelde
aanbestedingsprocedure kost de gemeente op dit moment € 178.000. Indien een gemeente
de eenvoudigere procedure gebruikt, zullen de kosten op zo’n € 124.000 per procedure
komen. Uitgaande van 50 aanbestedingen per jaar voor alle gemeenten tezamen, leidt
dit tot een lastenreductie van maximaal circa € 2.700.000.

Omdat op voorhand niet valt te zeggen hoeveel gemeenten gebruik zullen maken van de
eenvoudigere aanbestedingsprocedures en hoe ze de nieuw gegeven ruimte precies zullen
benutten, is de daadwerkelijke totale omvang van de vermindering niet te bepalen.

De delegatiebepalingen die het mogelijk maken om bij amvb regels te stellen over reële
prijzen in de Jeugdwet of de zorgvuldigheidseisen die bij inkoop van zorg voor jeugdigen
of maatschappelijke ondersteuning met het oog op de continuïteit in acht moeten worden
genomen, hebben geen gevolgen voor de regeldruk. De desbetreffende regels zelf kunnen
afhankelijk van de vormgeving daarvan wél gevolgen voor de regeldruk hebben. Daar
zal dan te zijner tijd in de toelichting op de desbetreffende regels op worden ingegaan.

7. Bespreking adviezen en reacties uit de internetconsultatie

7.1 Algemeen

Het ontwerp van het wetsvoorstel, inclusief memorie van toelichting, is opengesteld
voor internetconsultatie op 23 maart 2020. De oorspronkelijke sluitingsdatum was 20 april
2020. Vanwege de coronacrisis is de looptijd verlengd tot 18 mei 2020. Er kon op alle
onderdelen van het ontwerp worden gereageerd.

In totaal zijn tweeëntwintig reacties ingestuurd. Daarvan zijn er vijftien als openbaar
aangemerkt door de indieners en zeven als niet openbaar. De reacties zijn afkomstig
van (branche-organisaties van) aanbieders, gemeenten, een beroepsvereniging voor inkopers,
een inkooporganisatie en een ontwikkelaar van software voor de zorg. Tevens is het
advies van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) op het ontwerp wetsvoorstel
via de internetconsultatie ingediend.

7.2 Aanbesteden

Advies ATR

De ATR vindt het schrappen van het emvi-criterium noodzakelijk om tot een vermindering
van de uitvoeringslasten te komen. Wel adviseert het college om in de memorie van
toelichting op te nemen of, hoe en in welke mate bij gemeenten en aanbieders (in mentaal
opzicht) de terughoudendheid om met de verlichte aanbestedingsprocedure van de EU-richtlijn
te werken, wordt weggenomen. Voorts wijst de ATR er op dat de memorie van toelichting
moet worden aangevuld met een berekening van de gevolgen van het wetsvoorstel voor
de regeldruk.

De eerste opmerking van de ATR is verwerkt door middel van opname van een extra passage
in paragraaf 2.4, de tweede door uitbreiding van hoofdstuk 6 (Regeldruk).

Open house-procedures

Meerdere partijen geven aan dat het contracteren volgens de open house-procedure niet
verboden of ontmoedigd moet worden.

Zoals in de op internet gepubliceerde versie van het wetsvoorstel al was aangegeven,
is de regering niet van plan om de open house-procedure te verbieden. Wel wil zij
het gebruik ervan ontmoedigen voor de complexere vormen van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning. De redenen daarvoor
zijn in paragraaf 2.4 weergegeven. De regering is van mening dat gebruik van de nog
in de handreiking uit te werken nieuwe mogelijkheden tot invulling van het verlichte
regime (vereenvoudigde aanbestedingsprocedures) voor dergelijke vormen van zorg en
ondersteuning tot een beter resultaat kan leiden dan gebruik van open house-procedures.

Minder door de gemeenten gecontracteerde aanbieders

Een aantal partijen vreest dat het schrappen van het emvi-criterium en de introductie
van de vereenvoudigde aanbestedingsprocedures ertoe zal leiden dat de gemeenten minder
aanbieders zullen contracteren. Dat effect zal nog groter worden indien de oproep
om voor complexere vormen van zorg en ondersteuning de open house-procedure te vervangen
door een aanbestedingsprocedure, wordt gevolgd. Het gevolg daarvan zal volgens deze
partijen zijn, dat er meer onderaannemers19 komen. Dat vinden die partijen geen goede ontwikkeling. Allereerst niet omdat onderaannemers
niet worden beschermd door de aan gemeenten gerichte plicht om reële prijzen te betalen.
Ten tweede niet omdat gemeenten geen directe grip hebben op (de kwaliteit van) de
onderaannemers. En ten derde niet omdat onderaannemerschap tot uitvoeringslasten bij
de hoofdaannemers leidt.

De regering stelt voorop dat voorliggend wetsvoorstel niet automatisch tot minder
hoofdaannemers leidt. Of gemeenten het werken met open house-procedures verminderen,
of zij de vereenvoudigde aanbestedingsprocedures gebruiken en of zij daarbij vervolgens
streven naar minder te contracteren aanbieders, is immers aan de gemeenten zelf. Naar
aanleiding van de opmerkingen van partijen is dit in deze toelichting nog eens extra
benadrukt. De regering ontkent aan de andere kant niet, dat dit wetsvoorstel en de
oproep om voor complexere vormen van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning
minder met open house-procedures te werken, ertoe kan leiden dat gemeenten minder
aanbieders contracteren. En indien gemeenten het goed vinden dat hun contractspartijen
de uitvoering van delen van hun opdracht uitbesteden, kan dat op zijn beurt inderdaad
tot een toename van onderaannemers leiden. Dat de gemeenten geen directe grip hebben
op onderaannemers en dat het werken met onderaannemers leidt tot lasten bij de hoofdaannemers
is juist, maar dat is dan het gevolg van de keuzen die de gemeenten en de hoofdaannemers
zelf hebben gemaakt. Overigens kunnen gemeenten in hun contract met de hoofdaannemer
opnemen dat deze ervoor zorgt dat zijn onderaannemers voldoende kwaliteit leveren.
Voor de Jeugdwet geldt bovendien dat de Inspectie gezondheidszorg en jeugd (IGJ) rechtstreeks
toezicht houdt op de door onderaannemers geleverde kwaliteit. De vraag of gemeenten
in hun verordeningen ook regels moeten opnemen over reële prijzen voor onderaannemers,
zal worden betrokken bij het opstellen van de amvb reële prijzen Jeugdwet.

Geen vriendjespolitiek

Enkele partijen vrezen dat de vereenvoudigde procedures die met het wetsvoorstel mogelijk
worden gemaakt, zullen leiden tot vriendjespolitiek. Deze procedures kennen immers
geen offertefase. De regering deelt deze vrees niet. Ook bij de vereenvoudigde procedures
zal blijven gelden dat iedere geschikte aanbieder eerlijk mee kan dingen naar een
opdracht. Ten gevolge van de opmerkingen is een alinea aan paragraaf 2.3 toegevoegd
waaruit blijkt hoe die eerlijke aanbesteding in een vereenvoudigde procedure zou kunnen
worden bereikt.

7.3 Delegatiebepaling voor reële prijzen in de Jeugdwet

Meer bepalen op nationaal niveau

Een aantal partijen is van mening dat de hoogte van de vergoeding van zorg voor jeugdigen
op nationaal niveau moet worden bepaald of dat er op nationaal niveau bandbreedten
of kengetallen voor moeten worden voorgeschreven.

De regering neemt deze suggestie niet over. Overname zou betekenen dat op nationaal
niveau zowel de prijzen zouden worden bepaald, als de producten waarvoor die prijzen
gelden. Aldus wordt te veel ingegrepen in de beleidsvrijheid die gemeenten bij de
uitvoering van de Jeugdwet hebben, wordt innovatie in en transformatie van het jeugdstelsel
lastiger en wordt het niet of minder goed mogelijk om rekening houden met lokale of
regionale omstandigheden, zoals de prijs van vastgoed of gemiddelde reisafstanden
van het personeel van de te contracteren aanbieder.

Niet meewerken aan kostprijsonderzoek

Een gemeente heeft ervaren dat niet alle aanbieders loyaal meewerken aan een kostprijsonderzoek
(niet verstrekken van de gevraagde informatie of verstrekken van niet verifieerbare
informatie). Het kan in zo’n geval voor de gemeente lastig zijn om een reële prijs
vast te stellen. Deze gemeente doet enkele voorstellen om de aanbieders te bewegen
om (eerlijke) informatie over hun kostprijselementen op te leveren.

Deze voorstellen sluiten echter niet goed aan op het aanbestedingsrecht (regelen dat
niet aan een kostprijsonderzoek meewerkende aanbieders van de aanbestedingsprocedure
worden uitgesloten), gaan te ver (regelen van een plicht voor aanbieders om mee te
werken aan kostprijsonderzoek met daarbij een plicht tot verlenen van inzage in de
boekhouding als de gemeente vreest dat de aanbieder onjuiste informatie aanlevert)
of lijken contraproductief of lastig uitvoerbaar (mogelijkheid voor gemeente om boete
op te leggen aan aanbieder met te hoge kostprijs indien gemeente deze gelet op het
gebrek aan concurrentie wel moest contracteren). Daarbij moet worden bedacht dat het uitblijven van goede informatie
naar de regering vermoedt lang niet altijd het gevolg is van boos opzet van de aanbieders.
De regering ziet meer in de totstandkoming van een kennis- en informatiepunt, dat
gemeenten kan ondersteunen om tot een reële prijs te komen. De komende tijd zal samen
met vertegenwoordigers van de betrokken partijen worden nagegaan hoe zo’n kennis-
en informatiepunt zou kunnen worden ingericht. Daarnaast heeft de regering het voornemen
om de vereisten voor goed bestuur, toezicht en bedrijfsvoering bij aanbieders van
zorg voor jeugdigen wettelijk te verankeren. Tevens wordt verkend of en hoe aanbieders
(die dat nodig hebben) met verbeterprogramma’s ondersteund kunnen worden bij het op
orde krijgen van hun bedrijfsvoering.

Reële prijzen en onderaannemers

Een aantal malen is opgemerkt dat de bescherming van de reële prijzen ook voor onderaannemers
zou moeten gelden. Zoals in paragraaf 7.2 is aangegeven, zal deze opmerking worden
betrokken bij de uitwerking van de amvb reële prijzen Jeugdwet.

Reële prijzen en populatiebekostiging

Een gemeente vraagt hoe de reële prijzen zich verhouden met populatie- oftewel lump
sum-bekostiging. Bij deze vorm van bekostiging spreekt de gemeente immers een totaalbedrag
(budget) af voor welke de aanbieder de afgesproken diensten levert, zonder dat er
per dienst een prijs wordt afgesproken of in rekening wordt gebracht.

Het antwoord op deze vraag is dat aan de vaststelling van de omvang van het budget
een inschatting van de door de aanbieder te leveren vormen van zorg inclusief de voor
die vormen te betalen prijs (alsmede een schatting van het aantal cliënten aan wie
die vormen van zorg zullen worden verleend), ten grondslag zal liggen. Bij deze inschatting
zullen reële prijzen, dat wil zeggen prijzen die zijn opgebouwd uit de bij de amvb
reële prijzen te bepalen kostprijselementen, in aanmerking moeten worden genomen.

Toezicht

Ten slotte merkt een partij op dat de Jeugdautoriteit toezicht zou moeten houden op
de naleving van de regels uit de amvb reële prijzen Jeugdwet.

Dit wetsvoorstel draagt de gemeenteraden op om de in de amvb reële prijzen op te nemen
regels in hun verordeningen te verwerken. Vervolgens dienen de colleges bij de daadwerkelijke
inkoop (of subsidiëring) van de zorg voor jeugdigen de in de verordening opgenomen
regels in acht te nemen. De gemeenteraden dienen daar op toe te zien. Aanbieders die
van mening zijn dat de colleges de regels uit de verordening onvoldoende naleven,
kunnen dit aankaarten bij de betrokken gemeenteraden. Ook kunnen ze ervoor kiezen
een verschil van mening over wat een reële prijs voor hun zorg is, voor te leggen
aan de civiele rechter.

Zoals onder andere aangegeven in de brief aan de Tweede Kamer van de Minister van
VWS en de Minister voor Rechtsbescherming van 17 juni 2020, wordt verkend hoe de rol
van de buitengerechtelijke geschilbeslechting bij verschillen van mening over inkoop(prijzen)
kan worden versterkt.20 In dat verband zal ook worden nagegaan of de buitengerechtelijke geschilbeslechting
zich kan uitstrekken tot (prijs)geschillen in de précontractuele fase.

Gelet op het voorgaande ligt naar de mening van de regering niet voor de hand om de
Jeugdautoriteit te belasten met het toezicht op de vraag of gemeenten in individuele
gevallen daadwerkelijk reële prijzen aanbieden.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A

Voorgesteld wordt om de huidige inhoud van artikel 2.12 van de Jeugdwet, welk artikel
kort gezegd bepaalt dat gemeenten ten behoeve van de inkoop of subsidiëring van zorg
voor jeugdigen bij verordening regels stellen over reële prijzen, te verplaatsen naar
artikel 2.11, tweede lid, onderdeel a. De inhoud van het huidige artikel 2.12 is daar
beter op zijn plaats, aangezien deze geldt voor alle gevallen waarin de gemeente de
zorg voor jeugdigen niet zelf verleent, maar deze door derden laat verrichten op basis
van een overeenkomst van opdracht (inkoop) of subsidie.

Vervolgens wordt voorgesteld om aan artikel 2.11, tweede lid, toe te voegen dat gemeenten
bij verordening ook regels stellen ter waarborging van de continuïteit van de zorg
voor jeugdigen (artikel 2.11, tweede lid, onderdeel b). Het gaat hier om de in hoofdstuk
4 van het algemeen deel van deze toelichting besproken zorgvuldigheidseisen.

Het voorgestelde derde lid van artikel 2.11 Jeugdwet leidt er in combinatie met het
tweede lid toe dat gemeenten bij het opstellen van de regels over reële prijzen en
de zorgvuldigheidseisen rekening dienen te houden met de eisen die bij of krachtens
amvb kunnen worden gesteld. Overigens zullen de bij amvb te stellen regels niet in
een afzonderlijke amvb worden opgenomen, maar zullen ze door middel van wijziging
van het Besluit Jeugdwet – een amvb – in dat besluit worden opgenomen.

Het vierde lid van artikel 2.11 Jeugdwet zorgt ervoor dat een amvb waarin regels worden
gesteld over de reële prijzen of zorgvuldigheidseisen, bij beide Kamers van het parlement
wordt voorgehangen.

Artikel 2.11, tweede en derde lid, Jeugdwet, bevatten op dit moment de regels die
in geval van aanbesteding – een wijze waarop de inkoop tot stand kan komen – in acht
moeten worden genomen. Zoals in hoofdstuk 2 van het algemene deel van deze toelichting
is aangegeven, wordt voorgesteld om deze regels te wijzigen. Voorgesteld wordt om
de nieuwe regels over aanbesteding in het vrijgevallen artikel 2.12 Jeugdwet op te
nemen.

Artikel I, onderdeel B

Het huidige artikel 2.11, tweede lid, van de Jeugdwet schrijft de gemeenten voor om
op het emvi-criterium te gunnen en om in de aankondiging van de overheidsopdracht
bekend te maken hoe zij dat criterium invullen, waarbij in ieder geval rekening moet
worden gehouden met de kwaliteit. Het derde lid van dat artikel verbiedt het louter
gunnen op de laagste prijs. Deze regels gelden op dit moment voor alle procedures
waarin zorg voor jeugdigen wordt aanbesteed, dus zowel voor een aanbestedingsprocedure
volgens het verlichte regime als voor een aanbestedingsprocedure volgens een van de
«reguliere», in de Aanbestedingswet 2012 omschreven procedures.

In hoofdstuk 2 van het algemene deel van deze toelichting is beschreven dat de verplichting
om te gunnen op basis van het emvi-criterium ervoor zorgt dat bepaalde, uitvoeringslasten
besparende aanbestedingsprocedures in het kader van het verlichte regime niet mogelijk
zijn. Aangezien de Aanbestedingsrichtlijn bij toepassing van het verlichte regime
niet verplicht om op het emvi-criterium te gunnen, wordt voorgesteld dat criterium
uit de Jeugdwet te schrappen. Het gevolg daarvan zal zijn dat de regels van de Aanbestedingswet
2012 gelden. Dat wil zeggen dat gemeenten niet op basis van het emvi-criterium hoeven
te gunnen als zij een procedure volgens het verlichte regime inrichten (dit volgt
uit artikel 2.39 van de Aanbestedingswet 2012) en wel op basis van het emvi-criterium
dienen te gunnen indien zij een andere aanbestedingsprocedure volgen (dit volgt uit
artikel 2.114 van de Aanbestedingswet 2012).

De regering is wel van mening dat de plicht om bij de aanbesteding altijd rekening
te houden met de kwaliteit behouden dient te blijven, evenals het verbod om op louter
de laagste prijs te gunnen. Dientengevolge wordt voorgesteld om deze twee regels te
handhaven. Zij gelden ongeacht de vraag of gemeenten een aanbestedingsprocedure volgens
het verlichte regime of een andere, «reguliere» aanbestedingsprocedure volgen. Voor
de verlichte procedure wordt dit geregeld in het eerste lid. Voor de «reguliere» procedure
is dit opgenomen in een tweede lid. Dit om duidelijk te maken dat in zo’n geval geen
gebruik kan worden gemaakt van de in artikel 2.114, vierde lid, van de Aanbestedingswet
2012 opgenomen mogelijkheid om (gemotiveerd) op grond van louter de laagste prijs
te gunnen.21

Artikel II, onderdeel A

Dit onderdeel betreft een verduidelijking van bestaande artikelen.

Artikel 2.6.3 Wmo 2015 bepaalt op dit moment dat het college de vaststelling van rechten
en plichten van de cliënt kan mandateren aan aanbieders, terwijl artikel 2.6.4, eerste
lid, van die wet bepaalt dat het college de uitvoering van de Wmo 2015, behoudens
de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt, door derden kan laten verrichten.
Omdat ook aanbieders derden zijn, kan deze volgorde vragen oproepen. Voorgesteld wordt
daarom beide regels in artikel 2.6.3 Wmo 2015 onder te brengen, en de volgorde daarbij
om te draaien. Daarmee wordt dan duidelijk dat het college de uitvoering van de Wmo
2015 bij derden kan onderbrengen, maar dat dit voor het vaststellen van rechten en
plichten van de cliënt – waartoe mandaat nodig is – alleen bij aanbieders kan. Artikel 2.6.4
kan dan geheel gaan over aanbesteding.

Artikel II, onderdeel B

Zoals in de toelichting op het vorige onderdeel is aangegeven, wordt voorgesteld om
het eerste lid van artikel 2.6.4 Wmo 2015 te verplaatsen naar artikel 2.6.3.

Voor een toelichting op de nieuwe inhoud van artikel 2.6.4 Wmo 2015 wordt verwezen
naar de toelichting op artikel I, onderdeel B. Daarbij dient voor «zorg voor jeugdigen»
dan natuurlijk «maatschappelijke ondersteuning» te worden gelezen.

Overigens wordt nog opgemerkt dat gemeenten voor het gunnen van opdrachten tot het
leveren van hulpmiddelen en woningaanpassingen als bedoeld in de Wmo 2015, niet kunnen
kiezen voor een aanbestedingsprocedure volgens het verlichte regime. Het gaat hier
onder andere om de aankoop van producten zoals aangepaste rolstoelen, scootmobielen
en trapliften. Het leveren van hulpmiddelen en het verzorgen van woningaanpassingen
zal in de regel niet als het verlenen van sociale diensten kunnen worden beschouwd.
Voor het verlenen van opdrachten voor dergelijke voorzieningen gelden daarom de reguliere,
in de Aanbestedingswet 2012 opgenomen aanbestedingsregels voor leveringen c.q. diensten.
Ingevolge artikel 2.114 van de Aanbestedingswet 2012 geldt dan altijd het emvi-criterium.
Gelet op de nieuwe inhoud van artikel 2.6.4 Wmo 2015 mag dat dan echter niet zo worden
ingevuld, dat louter op de laagste prijs wordt gegund en dient bovendien altijd rekening
gehouden te worden met de kwaliteit.

Artikel II, onderdelen C en D

Op grond van artikel 2.6.6, eerste lid, Wmo 2015 dienen gemeenten in hun verordeningen
regels te stellen die waarborgen dat een reële prijs voor de maatschappelijke ondersteuning
wordt betaald. Daarbij dienen zij ingevolge het tweede lid rekening te houden met
regels die bij amvb kunnen worden gesteld. Dergelijke regels zijn daadwerkelijk gesteld,
namelijk in artikel 5.4 van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015.

Voorgesteld wordt om in het eerste lid van artikel 2.6.6 van de Wmo 2015 ook te regelen
dat de gemeenten in hun verordeningen regels opnemen ter waarborging van de continuïteit
van de maatschappelijke ondersteuning. Het gaat hierbij om de zorgvuldigheidseisen
waar in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze toelichting op is ingegaan. Het
bestaande tweede lid van artikel 2.6.6. leidt er vervolgens toe dat ook daarover bij
amvb nadere regels kunnen worden gesteld die, zo bepalen het derde en vierde lid van
dat artikel, bij het parlement worden voorgehangen.

Op dit moment dienen de gemeenten al met zo'n bij amvb geregelde zorgvuldigheidseis
rekening te houden. Het gaat hierbij om de in artikel 5.1, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit
Wmo 2015 opgenomen regel dat er tussen het sluiten van een contract voor het leveren
van maatwerkvoorzieningen en de ingangsdatum van het contract ten minste drie maanden
dienen te liggen. Die regel is gebaseerd op de tweede zin van artikel 2.6.5, tweede
lid. Voorgesteld wordt om die zin te laten vervallen, nu artikel 2.6.6., eerste lid,
onderdeel b, in combinatie met het tweede lid van dat artikel zal voorzien in een
bredere basis voor het bij amvb stellen van regels ter waarborging van de continuïteit.
Artikel 5.1, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 zal in de toekomst op
artikel 2.6.6, eerste lid, onderdeel b, zijn gebaseerd.

Omdat ook de continuïteit van dienstverlening van de Veilig Thuis-organisaties van
belang is, wordt voorgesteld om in artikel 2.6.6, eerste lid, onderdeel b, te regelen
dat de gemeenteraad ook daarover bij verordening regels stelt.

Artikel III

Dit artikel regelt dat de met dit wetsvoorstel te treffen regels uiterlijk vijf jaar
na de inwerkingtreding ervan worden geëvalueerd.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister voor Rechtsbescherming.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge