Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Slootweg over de Italiaanse overheid die de ECB zou verzoeken schulden kwijt te schelden

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 14 december 2020).

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel: «Italië wil dat ECB staatsschuld kwijtscheldt, maar
Frankfurt peinst er niet over.»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u bevestigen dat Italië via officiële wegen bij de Europese Centrale Bank (ECB)
het verzoek heeft ingediend schulden kwijt te schelden?

Antwoord 2

In het artikel wordt niet aangegeven dat de Italiaanse overheid een officieel verzoek
heeft ingediend bij de ECB om schulden kwijt te schelden; hiervan ben ik ook niet
op de hoogte.

Vraag 3

Kunt u aangeven hoeveel schulden er bij de ECB staan en kunt u dit specificeren per
lidstaat?

Antwoord 3

De ECB heeft onder drie programma’s obligaties van overheden in de eurozone aangekocht.
Onder het public assets purchase pogramme (PSPP) koopt het eurosysteem sinds 2015 obligaties van centrale en regionale overheden,
agentschappen en internationale instellingen. In tabel 1 vindt u een overzicht van
de cumulatieve netto-aankopen onder PSPP per jurisdictie volgens de laatst beschikbare
stand van de ECB (november 2020).2

In maart 2020 heeft de ECB het pandemic emergency purchase programme ingesteld. In tabel 2 vindt u een overzicht van de cumulatieve netto aankopen onder
PEPP per jurisdictie volgens de laatst beschikbare stand van de ECB (november 2020).3

Tenslotte heeft het eurosysteem vanaf 2010 tijdelijk obligaties aangekocht van eurolanden
die verhoogde stress op obligatiemarkten ervaarden waardoor de monetaire transmissie
onder druk kwam te staan onder het securities markets programme (SMP).Het SMP is in 2012 stopgezet. Vanwege de lange looptijd van de obligaties staat een
deel van deze aankopen nog op de balans van het Eurosysteem. De ECB rapporteert het
totale bedrag op de balans van het Eurosysteem per maand, en geeft een keer per jaar
een overzicht van het bedrag per jurisdictie. Het laatste overzicht dateert daarom
van december 2019 en vindt u in tabel 3.

Tabel 1. Cumulatieve netto aankopen van obligaties per jurisdictie onder PSPP, (boekwaarde
in miljoenen euro’s, stand november 2020, Bron: ECB4)

 

Cumulative net purchases as of November 2020 (EUR millions)

Austria

67,577

Belgium

85,867

Cyprus

3,142

Germany

575,158

Estonia

263

Spain

290,758

Finland

35,448

France

484,506

Ireland

36,997

Italy

411,971

Lithuania

4,471

Luxembourg

2,904

Latvia

2,904

Malta

1,215

The Netherlands

117,408

Portugal

45,389

Slovenia

8,936

Slovakia

14,259

Supranationals

256,123

Total

2,445,296

Tabel 2. Cumulatieve netto aankopen van obligaties per jurisdictie onder PEPP (boekwaarde
in miljoenen euro’s, stand november 2020, Bron: ECB5).

 

Cumulative net purchases as of November 2020 (EUR millions)

Austria

17,567

Belgium

22,197

Cyprus

1,484

Germany

160,619

Estonia

207

Spain

77,128

Finland

11,169

France

111,810

Greece

16,307

Ireland

10,317

Italy

118,169

Lithuania

2,080

Luxembourg

1,244

Latvia

907

Malta

261

Netherlands

35,705

Portugal

14,809

Slovenia

3,131

Slovakia

4,707

Supranationals

41,991

Total

651,810

Tabel 3. Boekwaarde obligaties aangekocht onder SMP op balans eurosysteem

(in miljarden euro’s, stand 31 december 2019, bron: ECB6)

 

Book value (EUR billions)

Ireland

3.0

Greece

3.2

Spain

10.7

Italy

27.1

Portugal

3.9

Total

47.9

Vraag 4

Kunt u aangeven hoe hoog de staatsschuld is per lidstaat uit de Eurogroep?

Antwoord 4

In tabel 4 staat de staatsschuld als percentage van het bruto binnenlands product
(bbp) van lidstaten van de Europese Unie weergegeven. De hoogte van de staatsschuld
van Europese landen kunt u vinden in de publiekelijk toegankelijke database van Eurostat7 en ook de Europese Commissie presenteert in ieder geval twee keer per jaar (lenteraming
en herfstraming) overzichten met de gerealiseerde en verwachte waarden voor onder
andere de hoogte van de staatschuld van de Europese landen.

Tabel 4. Staatsschuld Europese lidstaten (in %bbp, bron: herfstraming Europese Commissie8)

Vraag 5

Klopt het dat Italië een aandeel van 13,8 procent in het kapitaal van de ECB heeft?
En kunt u het verloop van dit aandeel over de afgelopen 15 jaar weergeven?

Antwoord 5

De kapitaalsleutel betreft het aandeel van centrale banken in het kapitaal van de
ECB en is berekend op basis van het bbp en het aantal inwoners, waarbij beide indicatoren
even zwaar wegen. De kapitaalsleutel wordt elke vijf jaar geactualiseerd op basis
van data van de Europese Commissie of als er een wijziging plaatsvindt in de Nationale
Centrale Banken (NCBs) die bijdragen aan het kapitaal van de ECB. Alle NCBs van EU-lidstaten
dragen bij aan de ECB.

Sinds de start van de EMU op 1 januari 1999 is de kapitaalsleutel acht keer gewijzigd.
Op 1 januari 2004, op 1 januari 2009, op 1 januari 2014 en op 1 januari 2019 is een
vijfjaarlijkse actualisering uitgevoerd; op 1 mei 2004 (toen Tsjechië, Estland, Cyprus,
Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije toetraden tot de
EU), op 1 januari 2007 (toen Bulgarije en Roemenië toetraden), op 1 juli 2013 (toen
Kroatië tot de EU toetraden) en op 1 februari 2020 (na de terugtrekking van het Verenigd
Koninkrijk uit de EU) is de kapitaal sleutel tevens geactualiseerd.

In de praktijk wordt de kapitaalsleutel vaak gecorrigeerd voor landen die geen deel
uitmaken van de eurozone. Deze kapitaalsleutel betreft de kapitaalsleutel van een
individuele NCB ten opzichte van alle NCBs in het eurosysteem. In tabel 5 vindt u
beide kapitaalsleutels voor Italië.

Tabel 5. Kapitaalsleutel Italië in de ECB (bron: ECB)

 

jan-07

jan-09

jul-13

jan-14

jan 2019

feb-20

Kapitaalsleutel ECB

13,0516

12,4966

12,4966

12,457

12,3108

13,8165

Kapitaalsleutel gecorrigeerd

voor niet-eurozone landen

18,25634

17,9056

17,85981

17,90877

17,48904

16,98849

Vraag 6, 7

Kunt u een overzicht geven van de momenten, sinds het uitbreken van de COVID-19-crisis,
dat er in de Eurogroep gesproken is over de schuldenproblematiek van lidstaten?

Kunt u aangeven welk beleid de Eurogroep en de Ecofin hebben ontwikkeld om de Europese
schuldenproblematiek aan te pakken?

Antwoord 6, 7

In de Eurogroep en Ecofinraad is sinds het uitbreken van de COVID-19-crisis meermaals
gesproken over de economische gevolgen van de COVID-19-crisis en de impact hiervan
op lidstaten.9 In reactie op de COVID-19-crisis zijn op Europees niveau maatregelen genomen om eraan
bij te dragen dat alle lidstaten, ook die met hoge publieke schulden, in staat zijn
om hun gezondheidszorg en economie te ondersteunen en het herstel na de crisis bespoedigen.
Zo is onder andere besloten tot het instellen van: pandemic crisis support van het ESM10, het SURE-instrument van de EU (European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency)11, een pan-Europees garantiefonds bij de Europese Investeringsbank (EIB)12 en een tijdelijk herstelinstrument NextGenerationEU (NGEU), inclusief de Recovery and Resilience Facility (RRF)13.

Het is van belang dat lidstaten op dit moment hun economieën voldoende ondersteunen
om de gevolgen van de crisis te mitigeren en economische groei en werkgelegenheid
te ondersteunen. Om schulden terug te brengen is begrotingsdiscipline na de crisis
noodzakelijk. De Europese begrotingsregels, zoals vastgelegd in het Stabiliteits-
en Groeipact (SGP), zijn overeengekomen om houdbare overheidsfinanciën te realiseren,
ten behoeve van het realiseren van duurzame economische groei en prijsstabiliteit.

De discussie over een mogelijke herziening van het SGP op basis van een evaluatie
van de Commissie is uitgesteld als gevolg van de COVID-19-crisis, maar zal naar verwachting
in 2021 worden hervat. Naast begrotingsregels kan prudent begrotingsbeleid ten behoeve
van houdbare overheidsfinanciën ook worden bevorderd door marktdiscipline. Om de prikkels
vanuit de markt te versterken heeft Nederland zich bij de wijziging van het ESM-verdrag
ingezet voor de versterking van het raamwerk voor het waarborgen van een houdbare
overheidsschuld, onder meer via de introductie per 1 januari 2022 van single limb Collective Action Clauses in staatsobligaties.14 Daarnaast zal in het aangepaste ESM-verdrag worden opgenomen dat lidstaten alleen
aanspraak kunnen maken op financiering uit het ESM wanneer de publieke schuld houdbaar
wordt bevonden. De schuldhoudbaarheidsanalyse zal daarbij op een transparante en voorspelbare
manier moeten plaatsvinden, waarbij het ESM, onafhankelijk van de Europese Commissie,
een eigen oordeel kan vormen over de terugbetaalcapaciteit van landen.

Bovenal is het cruciaal dat lidstaten structurele hervormingen implementeren die bijdragen
aan economische groei en de veerkracht van de economie. De landspecifieke aanbevelingen
kunnen lidstaten helpen structurele uitdagingen te identificeren en deze op te volgen.
Om deze reden is het dan ook van belang dat de herstelplannen van lidstaten in het
kader van de Recovery and Resilience Facility (RRF) de landspecifieke aanbevelingen voldoende adresseren. Lidstaten dragen zelf
de verantwoordelijkheid om bovenstaande stappen te nemen om de houdbaarheid van hun
schulden te waarborgen.

Vraag 8, 9, 10

Kunt u aangeven op welke juridische kaders de ECB zijn opkoopprogramma heeft gebaseerd
en in welke mate deze regels kwijtschelden van schulden mogelijk maken?

Kunt u aangeven wat «monetaire financiering» betekent?

Kunt u tevens aangeven wat er in de Europese verdragen staat over financieren van
lidstaten door de ECB?

Antwoord 8, 9, 10

Het mandaat van de ECB is vastgelegd in de EU-verdragen. Hierin is opgenomen dat het
hoofddoel van het Europees Stelsel van Centrale banken (ESCB) – bestaande uit de ECB
en de nationale centrale banken – het handhaven van prijsstabiliteit is (artikel 127(1)
van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)). De ECB beschikt
over beleidsvrijheid om invulling te geven aan dit mandaat binnen de verdragsrechtelijke
kaders. In de statuten van het ESCB15 is opgenomen dat de ECB en de nationale centrale banken in de financiële markten
mogen opereren, onder andere door de aan- en verkoop van verhandelbaar schuldpapier,
om de doelstellingen van het ESCB te verwezenlijken.

Daarnaast is in artikel 123 VWEU het zogenoemde «verbod op monetaire financiering»
opgenomen. Dit artikel betreft een verbod op het verschaffen van leningen aan overheden
door een centrale bank, door het verlenen van voorschotten in rekening-courant of
andere kredietfaciliteiten of door het rechtstreeks aankopen van schuldbewijzen.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU-Hof) heeft eerder geoordeeld dat het
aankopen van staatsobligaties op secundaire markten onder het Outright Monetary Transactions(OMT-programma) en het Public Sector Purchase Programme(PSPP) door de ECB, niet strijdig is met het mandaat van de ECB en het verbod op monetaire
financiering.16 In de zaak over OMT heeft het EU-Hof geoordeeld dat het OMT-programma bepaalde garanties
bevat waarmee kan worden uitgesloten dat de uitvoering van het programma in de praktijk
hetzelfde effect heeft als een rechtstreekse aankoop van schuldpapier17 en waarmee de prikkel om gezond begrotingsbeleid te voeren niet weggenomen wordt.18 In de zaak over PSPP is het EU-Hof tot eenzelfde conclusie gekomen: PSPP heeft volgens
het Hof niet tot gevolg dat de betrokken lidstaten de prikkel wordt ontnomen om een
gezond begrotingsbeleid te voeren19 en heeft niet hetzelfde effect als aankopen op de primaire markt.20 Kortom, door de vormgeving van deze opkoopprogramma’s, vindt er in de ogen van het
Hof geen monetaire financiering plaats.

Vraag 11

Kunt u aangeven hoe het kwijtschelden van schulden technisch werkt? Dus wat gebeurt
er op de ECB-balans en op welke manier worden deze schulden afgeschreven?

Antwoord 11

De ECB kan niet beslissen om schulden van overheden kwijt te schelden. Wel kan een
waardevermindering optreden op vorderingen op overheden die als activa op de balans
van het Eurosysteem staan, als de uitgever van de obligaties niet meer aan zijn betalingsverplichtingen
kan voldoen. In die situatie kan een waardevermindering ook ontstaan als gevolg van
een herstructurering van de betreffende debiteur met de eigenaars van de obligaties,
indien een dergelijke herstructurering van toepassing is op alle uitstaande obligaties.

Een dergelijke waardevermindering zal in overwegende mate neerslaan bij de nationale
centrale bank van het land dat de obligaties heeft uitgegeven. De obligaties van overheden
en nationale agentschappen die onder het PSPP en PEPP programma worden aangekocht
staan voor het overgrote deel (ca. 90%) op de balans van de nationale centrale banken
binnen het eurosysteem.

Verliezen en winsten over deze aankopen dienen de nationale centrale banken zelf op
te vangen en worden niet gedeeld met andere nationale centrale banken binnen het eurosysteem.

De overige ca. 10% van de onder PSPP en PEPP aangekochte obligaties staan op de balans
van de ECB. Hierbij geldt tevens dat een eventuele afschrijving op aangekocht obligaties
zal leiden tot een daling van de activa en een evenredige daling het eigen vermogen
aan de passivakant van de ECB-balans.

Vraag 12

Kunt u aangeven wat kwijtschelden van deze schulden effectief betekent voor andere
lidstaten en in het bijzonder voor Nederland?

Antwoord 12

Zoals aangegeven kan de ECB geen publieke schulden kwijtschelden. In zoverre waardeverliezen
optreden door andere oorzaken zoals een herstructurering of wanbetaling komen deze
zoals aangegeven in vraag 11 voor het grootste deel ten laste van de betreffende nationale
centrale bank. Afschrijvingen op het overige deel (ca. 10%) van de obligaties die
onder PSPP en PEPP gezamenlijk zijn aangekocht door de ECB zullen leiden tot waardevermindering
op de ECB-balans. In een brief aan uw Kamer over risico’s voor de Nederlandse staat
ben ik reeds ingegaan op de verdeling van eventuele verliezen van de ECB over het
Eurosysteem.21

Vraag 13, 14

Dient de Eurogroep goedkeuring te geven voor het kwijtschelden van schulden door de
ECB?

Heeft de regering of de Kamer een mogelijkheid om dit te voorkomen, mocht de ECB hiertoe
besluiten?

Antwoord 13, 14

Zoals hierboven vermeld, kan de ECB geen schulden kwijtschelden omdat dit niet in
overeenstemming is met de EU-Verdragen. De bestuursleden van de ECB, waaronder president
Lagarde, hebben ook verkondigd dat dit een schending van het Verdrag betekent en daarom
niet mogelijk is.22 In het zuiver hypothetische geval dat de ECB toch zou besluiten tot het kwijtschelden
van schulden, is de ECB in schending van EU-recht. Als een ECB-besluit niet verenigbaar
is met EU-recht, kan een lidstaat, op basis van artikel 263 VWEU, een rechtszaak aanspannen
bij het Europees Hof van Justitie (een zogenoemd nietigheidsberoep).

Vraag 15

Kunt u aangeven of aanspraak maken door Italië op het Europees Stabiliteitsmechanisme
(ESM) gebruikt kan worden als middel om schulden te herstructureren?

Antwoord 15

Het ESM heeft meerdere instrumenten tot haar beschikking, zoals het verlenen van preventieve
kredietlijnen23 en het verstrekken van leningen met macro-economische aanpassingsprogramma’s. Volgens
het huidige ESM-verdrag dient in uitzonderlijke gevallen een passende en evenredige
betrokkenheid van de private sector overwogen te worden in gevallen waarin stabiliteitssteun
wordt verstrekt (overweging 12 van het huidige ESM-verdrag). Deze bijdrage kan de
vorm hebben van herprofilering of herstructurering van de uitstaande schuld. Of dit
gebeurt hangt af van het type stabiliteitssteun waar een land een beroep op doet,
de economische omstandigheden in het land en de vooruitzichten voor de overheidsfinanciën.

De Eurogroep heeft 30 november jl. een definitief politiek akkoord bereikt over een
gewijzigd ESM-verdrag.24 Met de wijzigingen zal extra aandacht komen bij het ESM voor onhoudbare schulden
van overheden. Zo zullen de eurozonelanden zich committeren om vanaf 1 januari 2022
single limb Collective Action Clauses (CAC’s) in nieuwe staatsobligaties op te nemen; sinds 2013 is sprake van dual limb CAC’s. Dit zijn contractuele voorwaarden die een herstructurering van overheidsschulden
efficiënter maakt en kan bespoedigen. Ook zal in het verdrag worden opgenomen dat
het ESM alleen stabiliteitssteun aan landen kan geven als de schuld houdbaar is en
de terugbetaalcapaciteit bevestigd. Dit zal op transparante en voorspelbare wijze
moeten worden bepaald.

Vraag 16

Kunt u deze vragen zo spoedig mogelijk beantwoorden?

Antwoord 16

Ja.