Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

De druk op de waterschappen is de afgelopen decennia flink toegenomen. Enerzijds moeten
de waterschappen wegens klimaatverandering rekening houden met een grilliger patroon
in de watertoevoer. Met name periodes van extreme droogte brengen veel problemen met
zich mee die van invloed zijn op onze natuur, de scheepvaart, de landbouw en onze
waterkwaliteit. Anderzijds zien we dat de uitstroom van mest en bestrijdingsmiddelen
en de stort van chemische stoffen en medicijnresten de waterkwaliteit in Nederland
verder onder druk zet. De vervuiling van ons oppervlaktewater heeft er toe geleid
dat er de afgelopen jaren twintig waterwinputten in Oost- en Zuid-Nederland gesloten
zijn, en dat er bij 89 waterwinputten tussen 2000 en 2015 hogere doses meststoffen
zijn gemeten dan wettelijk is toegestaan.1 Deze uitdagingen hebben de kosten van het waterbeheer en onze drinkwatervoorziening
aanzienlijk verhoogd, en de verwachting is dat deze kosten de komende jaren verder
zullen stijgen.

De toegenomen druk op onze waterkwaliteit en het milieu compliceert de werkzaamheden
van de waterschappen, omdat meer belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden. De
adviescommissie geborgde zetels bij waterschapsbesturen bevestigt dit beeld in haar
rapport «Geborgd gewogen.2 Het komt regelmatig voor dat deze belangen lijnrecht tegenover elkaar staan. Reguleer
je het waterpeil bijvoorbeeld laag ten gunste van de landbouw, of juist hoog ten gunste
van de natuur en biodiversiteit? En hoe snel pleit je voor een beregeningsverbod in
tijden van droogte? Dit zijn politiek beladen vragen waarbij de belangen van de Nederlandse
burgers op een eerlijke, democratische wijze vertegenwoordigd moeten zijn. Daarnaast
zijn de nieuwe verantwoordelijkheden rondom klimaatadaptatie van algemeen belang,
wat vraagt om een zo democratisch mogelijke bestuurslaag om dit algemeen belang te
behartigen. De waterschappen zijn echter binnen de huidige Waterschapswet niet op
een volledig democratische wijze ingericht zoals we die ook bij andere bestuurslagen
kennen. De agrarische sector, het bedrijfsleven, en bos- en natuurorganisaties zijn
via de geborgde zetels namelijk bij voorbaat verzekerd van zeggenschap binnen het
algemeen- en dagelijks bestuur van de waterschappen. Het behoud van deze geborgde
zetels werd in 1992 onder andere gelegitimeerd door het financiële aandeel dat de
agrarische sector en het bedrijfsleven toentertijd betaalden. Ook zouden de sectoren
een bovengemiddeld belang hebben bij goed waterbeheer. De legitimiteit van de geborgde
zetels berust daarom op het «belang-betaling-zeggenschap»-beginsel.

De omstandigheden zijn sinds 1992 echter aanzienlijk veranderd en vragen om een herziening
van het behoud van de geborgde zetels. Wegens de toegenomen complexiteit van ons waterbeheer
is het niet meer vanzelfsprekend dat de belangen van de agrarische sector en het bedrijfsleven
de boventoon voeren. Deze nieuwe context vraagt om een verschuiving van individuele
belangen naar het algemeen belang.3 Waterbeheer is van cruciaal belang geworden voor klimaatadaptatie, voor het tegengaan
van biodiversiteitsverlies en voor de watertoevoer in tijden van droogte. Daarnaast
krijgen de waterschappen met de komst van de Omgevingswet meer regelgevende bevoegdheden
en beleidsruimte om deze taken in de praktijk uit te voeren. Door de beoogde decentralisaties
vervaagt daarbij de grens tussen de taken die worden uitgevoerd door de algemene democratie
(de gemeenteraad, provinciale staten en de Eerste en Tweede Kamer) en de taken die
vallen onder de functionele democratie (zoals de waterschappen) omdat provincies,
gemeentes, waterschappen en maatschappelijke organisaties in toenemende mate dienen
samen te werken om de toekomstige inrichting van ons land verder te bepalen. Waterbeheer
maakt daarom in toenemende mate onderdeel uit van het ruimtelijk ordeningsbeleid en
is daarmee een van de ordende principes van de inrichting van ons land.

In onze vertegenwoordigende democratie waarin kiezers via de door hen gekozen vertegenwoordigers
invloed dienen te hebben op regels die hen raken, vraagt de uitbreiding van regelgevende
bevoegdheden van de waterschappen om een volledige democratisering van het bestuur
om kiezers meer invloed te geven over de totstandkoming van regelgeving die hen beïnvloedt.
Het waterschapsbestuur zou om deze redenen uitgevoerd moeten worden door een bestuurslaag
die niet langer op het «betaling-belang-zeggenschap»-beginsel berust, maar op het
«één persoon, één stem» principe is gebaseerd. De realisatie dat waterbeheer van toenemend
algemeen belang is, lijkt daarnaast al te zijn doorvertaald in de relatieve financieringslast
van de belangengroepen. De relatieve financieringslast van de agrarische sector en
het bedrijfsleven neemt namelijk aanzienlijk af ten opzichte van burgers en huiseigenaren.
Het gemiddelde belastingaandeel dat via de ingezetenenheffing door burgers wordt betaald
is tussen 1995 en 2019 gestegen van 26% naar 41.2%.4 Daarnaast blijkt uit onderzoek van Vereniging Eigen Huis dat tussen 2009 en 2018
de opbrengst van de watersysteemheffing met € 500 miljoen is gestegen, waarvan 80%
voor de rekening van huishoudens is gekomen.5 Dit brengt de legitimiteit van het «belang-betaling-zeggenschap»-beginsel verder
in het geding omdat de verhoudingen tussen het betalingsaandeel van de belangengroepen
in toenemende mate zal afwijken van de zeggenschap die zij binnen het waterschapsbestuur
hebben indien de geborgde zetels behouden blijven.6 De dalende financieringslast van de belangengroepen vormt daarom een bijkomende ontwikkeling
die om een aanpassing van de huidige bestuurslaag vraagt.

Deze wetswijziging regelt dat de geborgde zetels uit het waterschapsbestuur worden
geschrapt. De wetswijziging is bedoeld om het waterschap volledig te democratiseren
zodat de gevestigde belangen van de agrarische sector en het bedrijfsleven op een
eerlijke wijze tegen nieuw ontstane belangen rondom waterbeheer worden afgewogen.
Deze wetswijziging zorgt er daarmee voor dat het bestuur van de waterschappen meebeweegt
met de maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op waterbeheer. Daarnaast
regelt deze wetswijziging dat het toenemend algemeen belang en de toegenomen relatieve
financieringslast van huishoudens ook wordt vertaald naar een democratische bestuurslaag
die deze ontwikkelingen in acht neemt.

2. Historische achtergrond en maatschappelijke discussie

De eerste waterschappen vinden hun oorsprong in de 13e eeuw en werden daardoor beïnvloed door het feodale systeem dat gedurende de Middeleeuwen
van kracht was. De bestuursmacht berustte toentertijd voornamelijk bij de adel, de
grootgrondbezitters en later ook bij vooraanstaande kooplieden en burgers.7 Alleen de grootgrondbezitters hadden kiesrecht en verkozen de vertegenwoordigers
binnen de toenmalige heemraden. De voorzitter van de waterschappen was de dijkgraaf,
een afgezant van de graaf. De dijkgraaf had vaak veel bezit in het gebied van het
waterschap. Het idee hierachter was dat dit iemand persoonlijk motiveerde om zijn
werk goed te verrichten. Het instituut werkte volgens het «belang-betaling-zeggenschap»-beginsel: degenen die het grootste belang hadden bij goed waterbeheer, werden geacht
aan waterbeheer mee te betalen en kregen daarmee ook zeggenschap binnen de waterschappen.

Tot 1920 werd het kiesrecht voor de waterschappen alleen toegekend aan eigenaren van
landbouwgrond. Dit veranderende toen het Hoogheemraadschap van Delfland begin jaren
«20 voor het eerst ook kiesrecht aan eigenaren van gebouwen toekende. Van een harmonisatie
van de waterschappen was echter nog geen sprake: er bestonden tot ver in de 20e eeuw duizenden waterschappen die toen per provincie in een waterschapsbond waren
verenigd.8 De reikwijdte van de bevoegdheden van deze waterschappen varieerde sterk en in het
merendeel van de waterschappen voerden de belangen van de agrarische sector nog steeds
de boventoon. Alleen binnen de waterschappen waar waterkwaliteit aan het takenpakket
werd toegevoegd, werden huiseigenaren en bedrijven aan het bestuur toegevoegd. Deze
bestuurders werden meestal indirect verkozen door de colleges van burgermeester en
wethouders.9 Pas vanaf 1978 werd de aanstellingsprocedure van het waterschapsbestuur geharmoniseerd.
Zo werd een derde van de zetels gekozen door eigenaren van ongebouwd onroerend goed
(o.a. de agrarische sector en natuureigenaren); een derde werd gekozen door eigenaren
van gebouwen (huiseigenaren); en het resterende deel werd gekozen door gemeenteraden
en het bedrijfsleven. De verkozen algemeen bestuurders waren nog steeds voornamelijk
grootbezitters binnen de aangewezen, statische groepen belanghebbenden en van direct
stemrecht voor burgers was nog geen sprake. Dit veranderde pas in 1992 met de invoering
van de Waterschapswet, die vaststelt dat alle inwoners van Nederland waterstaatszorg
nodig hebben, hierover zeggenschap hebben en hier aan moeten meebetalen via de waterschapsbelasting.10 Als gevolg van deze verandering werd de groep «ingezetenen» als belangengroep aan
het bestuur toegevoegd. Dit leidde tot de eerste waterschapsverkiezingen in 1995.

In 2007 trad de Wet modernisering waterschapsbestel in werking. Met de komst van deze
wet werd de aanvullende categorie «gebouwd» geschrapt, omdat huis- en bedrijfseigenaren
via de categorieën «ingezetenen» en «bedrijven» voldoende vertegenwoordigd geacht
werden te zijn.11 Sindsdien wordt het financiële aandeel dat bedrijven en huiseigenaren bijdragen samengevoegd
binnen de categorie «eigenaren gebouwen». Daarnaast werd het personenstelsel vervangen
door een lijstenstelsel, waardoor niet langer op individuele personen maar op (politieke)
waterschapspartijen kon worden gestemd.12. Dit werd enerzijds gewijzigd omdat de kiesgerechtigden door de centralisatie van
de waterschappen de kandidaten op de kieslijst niet meer kenden, en anderzijds als
poging om de opkomst bij de waterschappen te verhogen. Bij de verkiezingen in 2015
werd er daarnaast voor het eerst gekozen om de Waterschapsverkiezingen tegelijk te
houden met de Provinciale Statenverkiezingen. Dit leidde tot een verdubbeling van
de opkomst met een opkomstpercentage van 43.5 procent.13

3. Huidige situatie

Sinds de centralisatiemaatregelen zijn er in Nederland nog 21 waterschapsbesturen.
Deze waterschapsbesturen bestaan uit een algemeen en een dagelijks bestuur. De grootte
van het algemeen bestuur van een waterschap varieert van 18 tot 30 zetels, waarvan
7, 8 of 9 zetels geborgd zijn.14 Bij een bestuur van 18 zetels mag het aantal geborgde zetels echter niet hoger liggen
dan 8, waardoor dit aandeel nooit gelijk zal zijn aan (of hoger dan) het aandeel verkozen
zetels.15 Het provinciebestuur bepaalt binnen deze wettelijke kaders hoeveel geborgde zetels
ieder waterschap bevat. Sinds de nationale waterschapsverkiezingen van 2019 ligt het
aandeel geborgde zetels gemiddeld op 26.6%.16 Gebruikelijk is dat de Kamer van Koophandel (KvK) en Land- en Tuinbouworganisatie
Nederland (LTO) ieder 2, 3 of 4 vertegenwoordigers aanwijzen die het bedrijfsleven
en de agrarische sector vertegenwoordigen. De Vereniging van bos- en natuurterreineigenaren
(VBNE) wijst 1 of 2 vertegenwoordigers voor bos- en natuureigenaren aan.17 Daarnaast hebben de waterschappen ook een dagelijks bestuur dat uit 3 tot 5 leden
van het algemeen bestuur en de dijkgraaf bestaat18 (bij 3 leden wordt het werk in het dagelijks bestuur fulltime door hen uitgevoerd,
bij 5 leden wordt de werklast verdeeld). De Waterschapswet schrijft voor dat van de
leden in het dagelijks bestuur tenminste 1 lid uit de categorie geborgde zetels moet
bestaan. De dijkgraaf wordt voor een periode van zes jaar door de Kroon benoemd en
zit niet in het algemeen bestuur maar wel in het dagelijks bestuur. Hoewel de titel
«dijkgraaf» geen adellijke titel is, werd deze titel in de praktijk wel door adellijke
families uitgevoerd en van generatie op generatie doorgegeven.

De heffing van de huidige waterschapsbelasting wordt over 4 groepen verdeeld: ingezetenen
(burgers), eigenaren gebouwen (bedrijven en huiseigenaren), grondeigenaren (agrarische
sector) en eigenaren van natuurterreinen.19 In 1995 was het aandeel dat gemiddeld door ingezetenen werd betaald nog 26%. In 2019
was dit gemiddeld 41.2%. Daarnaast worden huiseigenaren extra belast door middel van
een heffing die procentueel wordt vastgesteld op basis van de WOZ-waarde van het gebouwd
onroerend goed. Omdat de WOZ-waardes van woningen beduidend harder zijn gestegen dan
de WOZ-waardes van bedrijfspanden, neemt de bijdrage van huiseigenaren zowel in absolute
als relatieve zin flink toe. Hierdoor is het aandeel dat door huiseigenaren binnen
de categorie «eigenaren gebouwen» wordt betaald toegenomen tot 81%.20

De discussie rondom het bestuur van het waterschap en het behoud van de geborgde zetels
speelt al jaren, en meerdere adviescommissies hebben de mogelijkheden tot een bestuurlijke
aanpassing onderzocht. Zo kwam de Adviescommissie Water in 2015 met het advies om
de geborgde zetels te behouden, maar de geborgde zetels daarbij wel te verminderen
tot 6 zetels.21 Ook zouden deze zetels eerlijk verdeeld moeten worden, waardoor zowel de agrarische
sector, het bedrijfsleven, als bos- en natuurorganisaties elk 2 zetels zouden verkrijgen.
Voorstanders van een dergelijk systeem stellen dat de waterschappen uit een functionele
bestuursvorm bestaan waarbij de taken op voorhand zijn afgebakend.22 Er zou hierdoor minder politieke keuzeruimte zijn die de democratisering van de waterschappen
overbodig zou maken. Tegenstanders van de geborgde zetels stellen echter dat het karakter
van de waterschappen steeds politieker is geworden door de toegenomen druk op onze
watervoorzieningen en de waterkwaliteit en de grotere rol van klimaatadaptatie. De
meest recente adviescommissie geborgde zetels sluit zich hierbij aan in haar rapport
«Geborgd gewogen». Volgens de commissie zijn de toekomstige uitdagingen voor de waterschappen
zo veelomvattend en waterschapgrensoverschrijdend, dat de deelbelangen binnen waterschappen
afnemen. Het debat in een waterschapsbestuur verschuift daarom van specifieke belangen
naar het algemeen maatschappelijk belang. De commissie benadrukt dat de inzichten
van de agrarische sector en natuurorganisaties in de toekomst nog steeds van belang
zullen zijn, maar dat deze ook zonder geborgde zetels tot hun recht komen. De gekozen
vertegenwoordigers in een waterschapbestuur behartigen het algemeen belang, waarbij
alle specifieke belangen ook worden meegewogen.23 Uit onderzoek van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
en de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) blijkt daarnaast dat binnen de huidige
bestuursvorm en het bijbehorende belastingstelsel de principes van «de kostenveroorzaker
betaalt» en «de vervuiler betaalt» niet voldoende zouden worden toegepast.24 Hierdoor zou de vervuiler niet voldoende worden geprikkeld om te verduurzamen en
de watervervuiling bij de bron aan te pakken. De geborgde zetels vertegenwoordigen
gevestigde belangen van belangengroepen die tevens vervuilers zijn.

4. Aanleiding en noodzaak

4.1 Van sectorspecifiek naar algemeen belang

Zoals in de inleiding al is omschreven, leiden de nieuwe uitdagingen rondom waterbeheer
ertoe dat het bij voorbaat verlenen van geborgde zetels aan belangengroepen niet meer
gelegitimeerd is. De geborgde zetels zorgen ervoor dat deze nieuwe belangen niet op
gelijke voet worden afgewogen tegenover de gevestigde belangen van de agrarische sector
en de industrie.25 Gezien de toegenomen druk op onze waterkwaliteit en de relatief nieuwe, alomvattende
vraagstukken rondom klimaatverandering is waterbeheer echter in toenemende mate van
algemeen belang voor het levensonderhoud van onze natuur, de biodiversiteit, en onszelf26. Dergelijke belangen overstijgen de sectorspecifieke belangen van belangengroepen
en vragen om een zo democratisch mogelijke bestuurslaag die berust op het «één persoon,
één stem»-beginsel. De geborgde zetels ondermijnen dit principe. Daarnaast zorgt het
behoud van de geborgde zetels en hun verplichte vertegenwoordiging in het dagelijks
bestuur ervoor dat de meerkosten van waterbeheer te makkelijk worden neergelegd bij
de huishoudens om zo de financieringslast van de agrarische sector en het bedrijfsleven
te minimaliseren. Zo waren de kosten voor waterbeheer in 2019 met € 52 miljoen gestegen,
maar steeg het aandeel dat door huishoudens werd betaald met € 53 miljoen (4,6 procent).27 De noodzakelijke stijging kwam dus volledig op het bordje van de burger terecht.
Het schrappen van de geborgde zetels zorgt ervoor dat de waterschapsbestuurders op
een volledig democratische en met andere decentrale besturen vergelijkbare manier
invulling geven aan de kostenverdeling, zonder dat belangengroepen hierbij op ondemocratische
wijze oververtegenwoordigd zijn. Dit kan ervoor zorgen dat de agrarische sector en
het bedrijfsleven niet meer van toenemende kosten worden ontzien, en vormt daarmee
een belangrijke stap naar een eerlijker en duurzamer belastingstelsel dat betaalbaar
blijft voor alle huishoudens waarin het principe van «de vervuiler betaalt» beter
gehanteerd wordt.

Er wordt vaak gesteld dat het behoud van geborgde zetels legitiem is omdat de belangengroepen
hun eigen belastingcategorie hebben en als belangengroep daarom ook een aandeel bijdragen
aan de bekostiging van de waterschappen. Dit geldt echter ook voor ondernemers die
bijvoorbeeld vennootschapsbelasting en dividendbelasting dienen te betalen. We voorzien
bedrijven echter ook niet van geborgde zetels in de Tweede Kamer omdat ons democratisch
stelsel zo is ingericht dat dit het algemeen belang dient, en het daarom onwenselijk
wordt geacht om iemands invloed af te laten hangen van het relatieve financiële aandeel
dat iemand bij kan dragen. Daarnaast zou je kunnen stellen dat bedrijven ook bovenmatig
profiteren en gebruik maken van voorzieningen die het algemeen belang dienen, zoals
het onderhoud van fysieke en digitale infrastructuur en de regulering van financiële
markten. Het bestaan van een eigen belastingcategorie is daarom nog geen legitimatie
voor het verlenen van geborgde invloed, en dit zien we in andere bestuurslagen ook
niet terug. Bovendien zijn bedrijven al op indirecte wijze vertegenwoordigd binnen
het politieke bestel, waardoor directe vertegenwoordiging van het bedrijfsleven overbodig
wordt geacht. Dit principe geldt ook voor het waterschapsbestuur: de belangengroepen
zijn onderdeel van de groep ingezetenen en worden daarom ook op democratische wijze
in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd en verkozen (zie hierover verder paragraaf
4.2). Daarnaast doen de nieuwe uitdagingen rondom waterbeheer en de afnemende relatieve
financieringslast van belangengroepen verdere afbreuk aan de legitimatie van geborgde
zetels, die in toenemende mate als overbodig en onwenselijk worden geacht.

4.2 Democratische vertegenwoordiging belangengroepen

Bij de invoering van de Waterschapswet verwachtte de agrarische sector dat hun belang
ondervertegenwoordigd zou zijn binnen het democratische kiesstelsel omdat het aantal
kiesgerechtigde ingezetenen het aantal boeren, bedrijven en natuurterreinbeheerders
getalsmatig vele malen overtreft. Ook in het rapport van de Adviescommissie Water
uit 2015 werd gesteld dat de geborgde zetels verzekeren «dat alle belangen ook daadwerkelijk
in het bestuur vertegenwoordigd zijn en niet ondersneeuwen in de grotere groep ingezetenen.»28 Deze stellingname gaat er echter aan voorbij dat de agrarische sector en het bedrijfsleven
ook democratisch vertegenwoordigd zijn als onderdeel van de groep ingezetenen. Uit
onderzoek van De Monitor blijkt dat in 2018, 13 van de 21 waterschappen ten minste
7 boeren in het algemeen bestuur hadden zitten.29 Het aantal gekozen boeren ligt in het merendeel van deze waterschappen hoger dan
het aandeel boeren dat via de geborgde zetels zeggenschap heeft verkregen. Er zijn
verscheidene partijen die het belang van de agrarische sector behartigen en deze boeren
verkiesbaar stellen. Hierdoor ligt het aandeel verkozen boeren vele malen hoger dan
het aandeel van boeren onder de kiesgerechtigden doet vermoeden. Daarnaast zijn er
– net zoals binnen de Tweede Kamer het geval is – verscheidene politieke partijen
die de belangen van de belangengroepen op indirecte wijze behartigen zonder dat deze
bestuurders ook daadwerkelijk boer, bedrijfseigenaar of natuurterreinbeheerder hoeven
te zijn. Zo zijn er waterschapspartijen die het belang van biodiversiteit en waterkwaliteit
behartigen, partijen die het belang van bedrijven hoog in het vaandel hebben, en verscheidene
partijen die opkomen voor het belang van de agrarische sector. De belangengroepen
zijn dus ook zonder de geborgde zetels goed vertegenwoordigd30. Het is daarom onwenselijk om deze groepen op ondemocratische wijze van extra invloed
te voorzien.

Bovendien ontstaat bij het verlenen van geborgde invloed de uitdaging om te bepalen
welke belangengroepen hier recht op hebben, en welke belangengroepen niet. In de huidige
samenstelling van het waterschapsbestuur zijn niet alle belangengroepen van geborgde
invloed voorzien. Drinkwaterbedrijven, organisaties voor het behoud van cultureel
erfgoed of huurdersorganisaties zijn bijvoorbeeld niet van geborgde invloed voorzien
maar hebben wel bovengemiddeld belang bij waterbeheer. De belangen van deze groepen
worden ondanks het feit dat zij bovengemiddeld belang hebben geacht via de categorie
«ingezetenen» hun invloed te laten gelden. Hierdoor valt de uitzonderingspositie van
de agrarische sector en het bedrijfsleven moeilijk te rechtvaardigen. Daarnaast is
de verdeling van geborgde invloed nooit volledig objectief en altijd afhankelijk van
de criteria die hiervoor worden gehanteerd. Kijk je bijvoorbeeld naar het totale landoppervlak
van een sector, naar de economische waarde, of naar de maatschappelijke waarde om
de geborgde invloed van een organisatie of sector te bepalen? Afhankelijk van hoe
je deze afweging maakt krijg je een heel ander beeld omtrent de verdeling en de rechthebbenden
van de geborgde zetels. Daarnaast wordt het als onwenselijk geacht dat een zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO) als de Kamer van Koophandel zetels binnen het waterschapsbestuur
kan benoemen. Omdat de Kamer van Koophandel tegenwoordig een zelfstandig bestuursorgaan
is, wordt binnen de huidige situatie directe invloed aan een overheidsinstantie over
de samenstelling van een bestuur verleend. Dit is te vergelijken met een situatie
waarbij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) twee leden kan aanwijzen in
de vaste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid. Het afschaffen van de geborgde
zetels maakt een eind aan deze onwenselijke situatie en zorgt ervoor dat de geborgde
invloed niet langer op een oneerlijke wijze over een selectief aantal belangengroepen
wordt verdeeld.

4.3 Invoering Omgevingswet & toenemende rol klimaatadaptatie

De komende jaren wordt ook de Omgevingswet van kracht. De waterschappen worden hierdoor
betrokken bij het opstellen van de Omgevingsvisie, die het mogelijk maakt om verschillende
aspecten rondom de ruimtelijke planning onder te brengen in één integraal, samenhangend
geheel.31 De doelen en ambities van de waterschappen zijn daardoor niet alleen meer van invloed
op het waterbeheer, maar ook op het regionaal beleid en het vormgeven van ruimtelijke
planning binnen de betreffende regio’s. Zo worden de waterschappen onder andere betrokken
bij het opstellen van de benodigde maatregelen rondom klimaatadaptatie in woongebieden.
De waterschappen zullen bijvoorbeeld meedenken over de afvoer van regenwater nu het
vaker en langer hard regent, of over het recreatief gebruik van water in dorpen en
steden. Ook zijn de waterschappen in toenemende mate verantwoordelijk voor zoetwatertoevoer
naar kustgebieden of kwetsbare natuurgebieden om schade door verdroging of verzilting
te beperken. Met de komst van de Omgevingswet wordt water één van de ordenende principes
van ons ruimtelijke ordeningsbeleid, en krijgen de waterschappen meer regelgevende
bevoegdheden en beleidsruimte om deze taken in de praktijk uit te voeren. Door de
beoogde decentralisaties binnen de Omgevingswet vervaagt hierbij de grens tussen taken
die worden uitgevoerd door de algemene democratie en de functionele democratie omdat
provincies, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke organisaties worden geacht
samen te werken om de inrichting van ons land verder te bepalen.

Bij een dergelijke uitbreiding van taken en verantwoordelijkheden en de daarmee verband
houdende toename van regelgevende bevoegdheden hoort een zo democratisch mogelijke
bestuurslaag die deze verandering legitimeert. Daarnaast is de toegenomen rol van
klimaatadaptatie binnen de waterschappen niet van sectoraal, maar van algemeen belang.
Een volledig democratisch bestuursorgaan past daarom het best bij de nieuwe bevoegdheden
en verantwoordelijkheden die het waterschap in deze nieuwe situatie dient uit te voeren.

4.4 Noodzaak wettelijke aanpassing

De opzet van het waterschapsbestuur en het behoud van de geborgde zetels is via de
Waterschapswet vastgelegd. De beoogde democratisering van de waterschappen kan daardoor
alleen gerealiseerd worden door middel van een wetswijziging. Dit maakt een wettelijke
aanpassing noodzakelijk om het schrappen van de geborgde zetels te verwezenlijken.
Er zijn geen andere wettelijke aanpassingen mogelijk om de beoogde wijziging tot stand
te brengen.

5. Financiële Paragraaf

De initiatiefnemers verwachten dat de financiële gevolgen van de beoogde wetswijziging
minimaal zijn. Het kiesstelsel voor de waterschapsverkiezingen bestaat immers al,
en de procedure hiervoor is al binnen de Kieswet vastgelegd. Wel worden er eventuele,
eenmalige kosten verwacht voor de benodigde reorganisatie van de waterschappen als
de geborgde zetels worden geschrapt.

6. Constitutionele Paragraaf

De Grondwet kent een apart artikel over de waterschappen, te weten artikel 133. In
dit artikel wordt geregeld dat de opheffing en instelling van de waterschappen, de
regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschiedt
volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of
krachtens de wet niet anders is bepaald. In het wetsvoorstel doet de initiatiefnemer
een voorstel om de samenstelling van de besturen van de waterschappen te wijzigingen.
Dit geschiedt in het voorstel van wet bij wijziging van de Waterschapswet. Het voorstel
voldoet dus aan hetgeen geregeld wordt in artikel 133 van de Grondwet. Daar wordt
immers bepaald dat de samenstelling van de besturen bij wet geschiedt.

7. Tijdspad

De eerstvolgende waterschapsverkiezingen zijn in maart 2023 en de aanpassingen die
nodig zijn voor het schrappen van de geborgde zetels zijn naar verwachting niet al
te groot omdat slechts het aantal zetels en de wijze van verkiezing van een deel van
de zetels aangepast wordt. Er is daarom voldoende tijd om deze wetswijziging voor
de volgende waterschapsverkiezingen te realiseren. Het is dan ook de ambitie om de
benodigde wijzigingen bij de volgende waterschapsverkiezingen in werking te laten
treden. Door deze wijziging samen te laten vallen met de waterschapsverkiezingen voorkom
je tevens dat tussentijdse wijzigingen aan het waterschapsbestuur nodig zijn.

8. Advisering en consultatie

Het voorstel is ter internetconsultatie voorgelegd. Er zijn 1373 reacties binnengekomen:
dit aantal laat zien dat het onderwerp leeft in de samenleving. Uit een groot deel
van de reacties kwam naar voren dat mensen nog moeite hebben met het idee dat de waterschappen
aan democratische vernieuwing toe zijn. De indieners hebben veel reacties ontvangen
van mensen met een agrarisch bedrijf die van mening zijn dat agrariërs de mensen zijn
met de meeste praktijkervaring en kennis en bovendien een bijzonder belang hebben.
In de memorie van toelichting is uitgebreid toegelicht dat nieuwe uitdagingen rondom
waterbeheer ertoe leiden dat het bij voorbaat verlenen van geborgde zetels niet meer
gelegitimeerd is. Het waterbeheer is in toenemende mate van algemeen belang voor het
levensonderhoud van onze natuur, de biodiversiteit, en onszelf. Dergelijke belangen
overstijgen het sectorspecifiek belang. Tegenstanders geven met name aan dat de Waterschappen
een functionele democratie zijn en niet te politiek moeten worden. In de memorie van
toelichting is daarom verduidelijkt dat ondanks de opheffing van de geborgde zetels,
de specifieke deelbelangen nog steeds worden vertegenwoordigd.

Er was onder respondenten wat onduidelijkheid over de financiële paragraaf waarin
stond dat de afschaffing van de geborgde zetels kon leiden tot een afname van kosten,
omdat er minder zetels zouden overblijven. Meerdere respondenten gaven aan dit niet
verstandig te vinden, omdat dezelfde hoeveelheid werk dan verdeeld zou moeten worden
over minder zetels. Naar aanleiding van die opmerkingen is de financiële paragraaf
aangepast en staat er niet meer dat de opheffing van de geborgde zetels zou leiden
tot een minder aantal zetels in totaal. In de uitvoering van de wet zal door de provincies
moeten worden bezien hoeveel zetels er overblijven in elk waterschapsbestuur.

Aan de andere kant zijn veel organisaties voorstander van de afschaffing van de geborgde
zetels. Zo spreken bijvoorbeeld het Wereld Natuur Fonds en Natuurmonumenten zich uit
voor de afschaffing van de geborgde zetels. Volgens hen is de afschaffing van de geborgde
zetels noodzakelijk om de Waterschappen door te laten groeien naar een volledig besluitvormende
democratie. De gekozen vertegenwoordigers zouden uitstekend in staat zijn om oog te
hebben voor specifieke deelbelangen, zonder het algemeen belang uit het oog te verliezen.
Meerdere respondenten benadrukken dat het algemeen belang, zoals de nieuwe uitdagingen
voor het milieu, steeds belangrijker zijn. De Vereniging Eigen Huis vindt het ook
noodzakelijk dat de geborgde zetels worden afgeschaft, omdat de rekening voor alle
toekomstige opdrachten van de waterschappen, waaronder de gevolgen van klimaatverandering,
bijna volledig voor rekening van de huishoudens komt. Juist deze categorie heeft geen
geborgde zetels in het waterschapsbestuur en dat vindt de vereniging onacceptabel.
Ook een aantal waterschappen, zoals Waterschap Scheldestromen en de Waterschap Vechtstromen,
hebben in een reactie aangegeven voorstander te zijn van de afschaffing. Zij geven
onder andere aan dat de landbouw en industrie voldoende worden vertegenwoordigd via
gekozen zetels.

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I

Onderdeel A

De met dit onderdeel voorgestelde wijziging vormt de kern van onderhavig wetsvoorstel.
Hiermee wordt het huidige artikel 12 van de Waterschapswet opnieuw vastgesteld. Daarin
is thans geregeld dat het algemeen bestuur de belanghebbenden bij de uitoefening van
de taken van het waterschap vertegenwoordigt (eerste lid), en dat die categorieën
van belanghebbenden bestaan uit ingezetenen en agrariërs, bedrijven of natuurterreinbeheerders
(tweede lid). In het met dit onderdeel nieuw voorgestelde artikel 12 wordt bepaald
dat het algemeen bestuur de ingezetenen vertegenwoordigt, en worden de laatstgenoemde
drie categorieën niet langer genoemd. Effectief worden hiermee de geborgde zetels
bij waterschapsbesturen afgeschaft, en wordt het algemeen bestuur enkel nog gevormd
uit door ingezetenen gekozen bestuurders.

Onderdeel B

Nu door de met onderdeel A voorgestelde wijziging van artikel 12 enkel nog de ingezetenen
in het algemeen bestuur van het waterschap vertegenwoordigd zijn, vervallen met dit
onderdeel het huidige tweede en derde lid van artikel 13, waarin thans nog is geregeld
hoe de zetels over de huidige categorieën belanghebbenden verdeeld worden.

Onderdeel C

Met dit onderdeel vervalt artikel 14, waarin de wijze van benoeming van de categorieën
belanghebbenden met geborgde zetels thans nog geregeld is.

Onderdeel D

De in titel II, hoofdstuk IV, paragraaf 2, neergelegde regels over zittingsduur, het
lidmaatschap en de plaatsvervanging zijn blijkens artikel 15, eerste lid, alleen van
toepassing op de categorieën belanghebbenden met geborgde zetels. Nu door de met onderdeel
A voorgestelde wijziging van artikel 12 enkel nog de ingezetenen in het algemeen bestuur
van het waterschap vertegenwoordigd zijn, komt deze paragraaf te vervallen.

Onderdeel E

Dit onderdeel bevat een technische aanpassing die verband houdt met het schrappen
van een verwijzing naar het met onderdeel D vervallen artikel 19, eerste lid.

Onderdeel F

Dit onderdeel bevat enkele technische aanpassingen van artikel 29, eerste en tweede
lid, die verband houden met het schrappen van de categorieën belanghebbenden met geborgde
zetels in artikel 12 zoals voorgesteld met onderdeel A en het vervallen van artikel
14 over de wijze van benoeming van deze categorieën belanghebbenden zoals voorgesteld
met onderdeel C.

Onderdeel G

Dit onderdeel bevat een technische aanpassing van artikel 31, eerste lid, die verband
houdt met het schrappen van de categorieën belanghebbenden met geborgde zetels in
artikel 12 zoals voorgesteld met onderdeel A, en laat om diezelfde reden het derde
lid, waarin de beëindiging van het lidmaatschap van het algemeen bestuur van bedoelde
categorieën belanghebbenden wegens het niet voldoen aan de vereisen voor passief kiesrecht
of in verband met onverenigbare betrekkingen geregeld is, vervallen.

Onderdeel H

Dit onderdeel bevat een technische aanpassing van artikel 31b die verband houdt met
het schrappen van de categorieën belanghebbenden met geborgde zetels in artikel 12
zoals voorgesteld met onderdeel A.

Onderdeel I

Nu door de met onderdeel A voorgestelde wijziging van artikel 12 enkel nog de ingezetenen
in het algemeen bestuur van het waterschap vertegenwoordigd zijn, laat dit onderdeel
de in artikel 33, vierde lid, neergelegde overeenkomstige toepassing van de regels
over verboden handelingen voor categorieën belanghebbenden met geborgde zetels vervallen.

Onderdeel J

Dit onderdeel bevat een technische aanpassing van artikel 40, eerste lid, die verband
houdt met het schrappen van de categorieën belanghebbenden met geborgde zetels in
artikel 12 zoals voorgesteld met onderdeel A.

Artikel II

Met dit artikel wordt voorzien in een technische aanpassing van artikel A 1 van de
Kieswet, in verband met het schrappen van de categorieën belanghebbenden met geborgde
zetels in artikel 12 zoals voorgesteld met artikel I, onderdeel A.

Artikel III

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Beoogd wordt het wetsvoorstel
tijdig voor de waterschapsverkiezingen in maart 2023 in werking te laten treden.

Bromet