Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid

Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2020

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (begrotingshoofdstuk VI) van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) (Kamerstuk 35 570 VI, nrs. 1 en 2), die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat
€ 14.211 miljoen aan uitgaven, € 14.209 miljoen aan verplichtingen en € 1.574 miljoen
aan ontvangsten.

Een groot deel van het budget in de JenV begroting is zoals altijd bestemd voor instellingen
op afstand; dit betreft ongeveer 60%. Zoals wij eerder in onze verantwoordingsonderzoeken
concludeerden, loopt de Minister bij de governance van de instellingen op afstand
tegen de grenzen aan door de onafhankelijkheid en een bewust gekozen afstand van het
bestuursdepartement tot deze organisaties. De wettelijk vastgelegde onafhankelijkheid
van en afstand tot deze rechtspersonen, uitvoerings- en taakorganisaties leidt ertoe
dat de Minister beperkte sturingsinformatie en -mogelijkheden heeft. Al sinds 2012
is dit het overheersende vraagstuk dat uit onze onderzoeken op het gebied van JenV
naar voren komt. Een daaruit voortvloeiende, complicerende factor is dat veel JenV-processen
in ketens georganiseerd zijn. Dat wil zeggen dat organisaties in onderlinge samenhang
met elkaar werken en van elkaar afhankelijk zijn om gezamenlijke resultaten te kunnen
bereiken. Voorbeelden van JenV-ketens zijn de strafrechtketen, de afpakketen, de jeugdzorgketen
en de asielketen. Een goede sturings- en toezichtrelatie tussen ministerie en instellingen
is in dat kader van groot belang, zowel uit oogpunt van beheersing van de bedrijfsvoering
als voor de realisatie van het beleid van de Minister.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die samenhangen
met bovengenoemd vraagstuk en relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit
najaar, te weten:

– Politie (begrotingsartikel 31);

– Voorraadvorming Openbaar Ministerie (begrotingsartikel 33);

– Afpakketen (begrotingsartikel 33);

– Acute jeugdbescherming (begrotingsartikel 34);

– Personeelstekorten gevangeniswezen (begrotingsartikel 34);

– Asielketen (begrotingsartikel 37).

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

1 Politie

Op 1 april 1994 trad de Politiewet 1993 in werking. Eind 1995 verscheen onze eerste
publicatie naar aanleiding van deze ingrijpende wijziging van het politiebestel.1 Nadien hebben wij veel onderzoek gedaan naar uiteenlopende vraagstukken die bij de
politie spelen, bijvoorbeeld de sinds de jaren negentig geconstateerde problematiek
van ontoereikend inzicht in de inzet van politiepersoneel. Wij vertrouwen erop dat
deze publicaties genoegzaam bekend zijn bij het parlement en roepen deze in herinnering
voor zover ze relevant zijn voor de komende begrotingsbehandeling.

2 Voorraadvorming Openbaar Ministerie

In 2017 hebben wij bij twee parketten van het Openbaar Ministerie (OM) onderzoek gedaan
naar de voorraad aan strafzaken. Wij concludeerden dat de voorraad strafzaken bij
het Parket Centrale Verwerking OM (CVOM) en het Functioneel Parket veel groter was
dan het intern gewenste voorraadniveau van 30%. Te grote voorraden zijn onwenselijk,
omdat ze kunnen leiden tot vertragingen in de afdoening van strafzaken of tot het
moeten seponeren van zaken waardoor een mogelijke straf uitblijft. Dit kan het vertrouwen
in het functioneren van de rechtsstaat aantasten.

Naar aanleiding van onze bevindingen onderzocht de Raad voor de Rechtspraak de knelpunten
nader en concludeerde dat in 2017 en 2018 de voorraden bij het OM het gevolg waren
van een krapte in de zittingscapaciteit bij de Rechtspraak. Ook de huidige coronacrisis
doet de voorraden in de strafrechtketen (verder) toenemen omdat ze het normale functioneren
van de rechtspraak, als gevolg van de coronamaatregelen, beperkt. In de ontwerpbegroting
2021 gaat de Minister in dat kader al uit van hogere kosten. Voorts wordt de zogenoemde
Uitvoeringsagenda 2020–2022 genoemd, die zou moeten leiden tot verbetering van doorlooptijden
en het wegwerken van achterstanden. We leiden hieruit af dat onze aanbeveling, om
nader te onderzoeken wat ten grondslag ligt aan voorraadvorming, de aandacht van de
Minister heeft.

De vraag is echter in hoeverre de Minister – als bestuurder dan wel (mede) wetgever
– daadwerkelijk sturend kan optreden. Vanwege hun onafhankelijkheid staan het OM en
de Rechtspraak in een bijzondere verhouding tot de Minister. Sturingsinformatie en
-mogelijkheden zijn hierdoor beperkt, terwijl de strafrechtketen – waarin de politie,
het OM, de Rechtspraak en andere organisaties in nauwe samenhang met elkaar moeten
samenwerken – goede sturing vergt. Naar onze mening kan de Minister, zonder afbreuk
te doen aan de bij de rechtstaat horende onafhankelijkheid, de sturing en het toezicht
optimaliseren.

3 Afpakketen

Binnen de «afpakketen» werken verschillende partners zoals het OM, de politie, de
rechtspraak, Domeinen Roerende Zaken (DRZ) en het Centraal Justitieel Incasso Bureau
(CJIB) met elkaar samen om financiële opbrengsten en goederen uit criminele activiteiten
strafrechtelijk te ontnemen. In de verantwoordingsonderzoeken 2017, 2018 en 2019 deden
wij onderzoek naar de wijze waarop afgepakte gelden en goederen moeten worden bewaard
en geadministreerd (Bijlage bij Kamerstuk 34 950 VI, nr. 2, bijlage bij Kamerstuk 35 200 VI, nr. 2 en bijlage bij Kamerstuk 35 470 VI, nr. 2). Al sinds 2017 signaleren wij hier problemen, die structureel blijken. Terwijl er
in 2017 nog sprake was van een aandachtspunt, hebben wij dit oordeel in het verantwoordingsonderzoek
2018 moeten opschalen naar een onvolkomenheid.

Voor 2019 hebben wij dit oordeel moeten handhaven, omdat er te weinig verbetering
was gerealiseerd. Volgens ons heeft het ontbroken aan structurele maatregelen die
gericht zijn op:

a) het waarborgen van een tijdige overdracht aan het CJIB van executeerbare ontnemingsmaatregelen;

b) het vergroten van het inzicht in het geld- en goederenbeslag en de status van de bijbehorende
strafzaak.

Hierdoor is er volgens ons geen duidelijk verband tussen hetgeen dat in beslag genomen
is door opsporingsinstanties, de registratie van de in beslag genomen goederen en
de registratie hiervan bij DRZ en de strafzaak bij het OM. Zoals ook bij de strafrechtketen
het geval is, werken in de afpakketen instellingen op afstand in een keten met elkaar
samen. In ons onderzoek constateerden wij dat de problematiek bij strafrechtelijk
ontnemen juist het gevolg is van een gebrek aan ketensamenwerking. Dat betekent dat
het OM de betreffende vraagstukken niet kan oplossen zonder medewerking van de andere
ketenpartners.

4 Acute jeugdbescherming

In het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben wij onderzocht of de Raad voor de Kinderbescherming,
kinderrechters en gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming gezamenlijk in
staat zijn om adequaat op te treden in situaties die acuut onveilig zijn voor kinderen.
Uit dit onderzoek bleek dat het de instellingen lukt om binnen 24 uur kinderen in
acute nood voorlopig onder toezicht te stellen en/of uit huis te plaatsen. Aan de
andere kant werd duidelijk dat een kind in nood, nadat het met spoed in veiligheid
is gebracht, lang niet altijd meteen de hulp en begeleiding krijgt die het nodig heeft.
Tegelijkertijd neemt het aantal kinderen, dat met spoedmaatregelen te maken krijgt,
de laatste jaren toe. Spoedmaatregelen verdringen de reguliere werkzaamheden. De al
schaarse capaciteit van de betrokken ketenpartners komt daardoor nog verder onder
druk te staan. Uit ons onderzoek volgt daarentegen dat professionals in de jeugdhulpverlening
veel waarde hechten aan de inzet die de Raad voor de Kinderbescherming pleegt om de
kennis en vaardigheden van sociale wijk- of buurtteams te vergroten ten behoeve van
de signalering van probleemsituaties in gezinnen. Wij hebben daarom aanbevolen om
te onderzoeken in hoeverre continuering van deze inzet – in het licht van de lopende
discussie over de kerntaken van de Raad – mogelijk is.

De Minister van Rechtsbescherming en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) hebben meerdere maatregelen aangekondigd om het jeugdstelsel op orde te brengen,
waaronder vereenvoudiging van de jeugdbescherming om kinderen en gezinnen eerder en
beter van passende hulp te voorzien. Met betrekking tot onze aanbeveling om te onderzoeken
of het equiperen van de sociale wijk- of buurtteams gecontinueerd kan worden, merkt
de Minister op dat hij dat nader zal bezien in het licht van het op handen zijnde
tijdschrijf- en kostprijsonderzoek. Uit de ontwerpbegroting komt naar voren dat de
personele uitgaven van de Raad tussen 2019 en 2025 niet toenemen (zie onderstaande
tabel). Het is daarom de vraag of de bijstand aan de sociale wijk- en buurtteams daadwerkelijk
gecontinueerd kan worden.

Tabel 1 Personele apparaatsuitgaven Raad voor de Kinderbescherming conform ontwerpbegroting
2021 (in miljoenen euro’s)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

€ 149

€ 146

€ 142

€ 142

€ 142

€ 142

€ 142

5 Personeelstekorten gevangeniswezen

In het verantwoordingsonderzoek 2018 concludeerden wij dat bijna alle penitentiaire
inrichtingen in 2018 kwalitatieve personeelstekorten hadden en de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) tot eind 2017 beperkt inzicht had in de aard en omvang van die
tekorten. Hoewel DJI in 2018 een maatregel trof om dat te verbeteren, leidde die nog
niet tot een samenhangende analyse voor het personeel op de werkvloer per inrichting.

Wij deden daarom de aanbeveling om elementen, zoals een verouderd personeelsbestand,
achterstand in opleidingen, hoog ziekteverzuim en grote inzet van tijdelijk personeel,
in samenhang aan te pakken in een strategisch personeelsplan (SPP). De Minister heeft
aan deze aanbeveling gevolg gegeven door een SPP DJI 2019–2024 op te stellen.2 Uit dit SPP blijkt dat DJI tussen 2019 en 2023 circa 4.300 fte moet werven, wil het
gevangeniswezen in 2025 kunnen beschikken over een toereikende personele bezetting.
De personele opgave werd overigens geformuleerd met het perspectief dat de schaarste
aan beveiligers en penitentiair inrichtingswerkers de komende jaren verder zou toenemen.

Als gevolg van de wereldwijde corona-uitbraak is de onzekerheid over de economische
ontwikkeling zeer groot. Zo schetst het Centraal Planbureau (CPB) in de Juniraming
2020 aan de hand van verschillende scenario’s de onzekerheden voor de economische
ontwikkeling als gevolg van de crisis. In alle beschreven scenario’s verslechteren
de overheidsfinanciën fors.3 De vraag werpt zich dan ook op of het SPP DJI op dit moment nog in voldoende mate
actueel is. Ook al wordt hierin rekening gehouden met verscheidene omstandigheden
waarin het aantrekken van voldoende (gekwalificeerd) gevangenispersoneel gefrustreerd
zou kunnen worden. Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt
dat het aantal gedetineerden sinds 2017 blijft stijgen.

6 Asielketen

Naar aanleiding van de vluchtelingencrisis van 2015 deden wij onderzoek naar de feiten
en cijfers van de asielinstroom in de periode 2014–2016. Na jaren van gematigde instroom
steeg in 2015 het aantal asielzoekers flink. Uit ons onderzoek kwam naar voren dat
de betrokken instanties die de kern van de asielketen vormen – te weten de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND), het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en de
Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) – veerkracht hebben getoond bij de grote instroom
asielzoekers.

Daarnaast werd duidelijk dat de Dublin-afspraken niet door de EU-lidstaten werden nageleefd. Op basis van die afspraak kan Nederland asielzoekers overdragen
aan de EU-lidstaat waar zij als eerste werden geregistreerd. Ons onderzoek toonde
aan dat slechts 14,8% van de zogenoemde Dublinclaims leidden tot daadwerkelijke overdracht.
Ook constateerden wij grote verschillen tussen de diverse nationaliteiten van asielzoekers
die aantoonbaar ons land (moeten) verlaten. Dit komt door afspraken die Nederland
heeft gemaakt met de verschillende landen van herkomst over de terugkeer van asielzoekers.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2020 op 19 mei 2021, verwachten
we op het terrein van het Ministerie van JenV het onderzoek «Effectief bestrijden van milieucriminaliteit», alsmede het tevens op JenV van toepassing zijnde rijksbrede onderzoek «Zicht op algoritmes» te publiceren. Daarnaast zal het tevens rijksbrede onderzoek «Zicht op rijksbezit» worden gepubliceerd.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris