Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (IX) van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld

Nr. 27 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2020

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met deze brief ontvangt
u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (begrotingshoofdstuk IX) van
het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (Kamerstuk 35 570 IX, nrs. 1 en 2) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling.

De begroting van Financiën (IXB) omvat € 9,3 miljard aan uitgaven, € 16,5 miljard
aan verplichtingen en € 156,4 miljard aan ontvangsten. Bij de Nationale Schuld (IXA)
gaat het om € 22,5 miljard aan uitgaven, € 22,5 miljard aan verplichtingen en € 65,9 miljard
aan ontvangsten. De totale belastingontvangsten in 2021 worden geraamd op € 189,5 miljard,
waarvan € 150,6 miljard is begroot op Artikel 1 van hoofdstuk IXB.

Daarnaast is de Minister van Financiën beleidsmatig verantwoordelijk voor 24 fiscale
regelingen die volgens de Miljoenennota 2021 (Kamerstuk 35 570, nrs. 1 en 2) tot een begrote belastingderving leiden van in totaal € 45.740 miljoen. Fiscale
regelingen zijn niet expliciet zichtbaar in de begroting.

In deze brief gaan we in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken,
die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Steunmaatregelen coronacrisis

• Individuele steun aan ondernemingen

• Wijziging Comptabiliteitswet ten behoeve van Nationaal Groeifonds

• Belastingdienst en Toeslagen

• Douane en brexit

• Fiscaal beleid

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister van Financiën.

1 Steunmaatregelen coronacrisis

Over de financiële gevolgen en bereikte resultaten van de getroffen steunmaatregelen
legt het kabinet verantwoording af in de jaarverslagen. Net als bij de kredietcrisis
van de jaren 2008–2011 onderzoekt de Algemene Rekenkamer de publieke verantwoording
van de steunmaatregelen. Met onze webpublicatie Coronarekening (www.rekenkamer.nl/coronarekening) brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor wie
ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten
ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen
steunmaatregelen.

De ontwerpbegroting bevat een overzicht van de voor dit hoofdstuk relevante steunmaatregelen
die de Minister heeft ingezet om de gevolgen van de coronacrisis te ondervangen.

Enerzijds betreft dit maatregelen die leiden tot lagere belastingontvangsten. Zo heeft
de Minister van Financiën in het eerste en tweede noodpakket economie en banen de
belasting- en invorderingsrentes verlaagd naar 0,01%. Voor de coronacrisis lag het
niveau van de belastingrentes voor de vennootschapsbelasting op 8% en het niveau van
de overige belasting- en invorderingsrentes op 4%. Daarbij zijn de verzuimboetes en
invorderingsmaatregelen eveneens opgeschort. Deze maatregelen werken, ondanks hun
tijdelijke aard, meerjarig door in de ramingen. Daarnaast is de verhoogde afdracht
aan het Gemeentefonds van € 519 miljoen in mindering gebracht op de totale belastingontvangsten.

Ook heeft de Minister in 2020 7 maatregelen getroffen die meerjarige gevolgen hebben
voor de uitgaven en verplichtingen. Een overzicht van deze maatregelen is opgenomen
in Tabel 1. In 2020 gaat het hierbij om een toename van € 49,6 miljard aan garantieverplichtingen
en € 2,3 miljard aan uitgaven.

De maatregelen die zijn opgenomen in Tabel 1 vallen onder het beleidskader risicoregelingen.
Wij onderzoeken op welke wijze het beleidskader risicoregelingen is toegepast bij
de leningen, garanties en achterborgstellingen die de rijksoverheid heeft verstrekt,
verruimd of ingesteld om de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. De Minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het voorafgaand toezicht op het gebruik van
risicoregelingen door de rijksoverheid. Hij gebruikt hiervoor het toetsingskader risicoregelingen, dat het verantwoordelijke vakdepartement moet invullen. Het ingevulde toetsingskader risicoregelingen wordt ook aan uw Kamer aangeboden. We verwachten de resultaten van dit onderzoek in
november 2020 te publiceren.

Tabel 1 – Risicoregelingen IXB n.a.v. coronacrisis

Maatregel

Soort

Uitgaven in 2020

(x € 1 mld.)

Uitgaven in 2021

(x € 1 mld.)

Verplichtingen

(x € 1 mld.)

Lening aan KLM

Lening

1,00

–

–

Garantie KLM

Garantie

0,00

0,00

2,16

Herverzekering leverancierskredieten

Garantie

1,03

0,35

12,00

Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT)

Garantie

0,00

0,00

0,62

Pan-European Guarantee Fund in response to COVID-19 (EGF)

Garantie

0,26

0,00

1,30

Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

Garantie

0,00

0,00

6,07

Next Generation EU (NGEU)

Garantie

0,00

0,00

27,40

Totaal

 

2,29

0,35

49,55

2 Steun aan individuele ondernemingen

We stuurden u op 26 juni 2020 de brief Steun aan grote ondernemingen – leren van het verleden (Kamerstuk 35 420, nr. 85), met daarin 16 lessen die benut kunnen worden om toekomstige steunverlening aan grote
ondernemingen te toetsen. De lessen uit het verleden hebben betrekking op het motief,
de vormgeving, de besluitvorming en de uitvoering van de steun.

Als vervolg op deze brief onderzoeken we in hoeverre het kabinet deze lessen heeft
meegenomen in de actuele steun aan individuele ondernemingen. We verwachten dit als
deel 2 van Steun aan grote ondernemingen in november 2020 te publiceren.

3 Wijziging Comptabiliteitswet ten behoeve van Nationaal Groeifonds

Op 18 augustus 2020 heeft de Minister van Financiën de Algemene Rekenkamer om een
reactie gevraagd op een voorgenomen wijziging in de CW 2016. Met deze wijziging wordt
een wettelijke grondslag gecreëerd voor een nieuwe begroting, genaamd het Nationaal
Groeifonds (NGF) (Kamerstuk 35 570 XIX, nrs. 1 en 2). Wij geven u enkele opmerkingen en overwegingen mee, die wij ook met de Minister
van Financiën hebben gedeeld.1

Het kabinet wil de beoogde wijziging van de CW 2016 realiseren door in de ontwerpbegroting
van het Ministerie van Financiën (IXB) op te nemen dat het Nationaal Groeifonds als
niet-departementale begroting wordt toegevoegd aan artikel 2.1, vijfde lid van de
CW 2016, waarin ook de begrotingshoofdstukken van de Koning, de Nationale Schuld en
Koninkrijksrelaties zijn genoemd. Deze keuze is vooral ingegeven vanuit de wens om
al in 2021 uitgaven te doen. De Minister creëert hiermee een nieuwe begroting met
het karakter van een begrotingsfonds, terwijl hij niet de door de CW voorgeschreven
procedure van oprichting via een instellingswet volgt. We hebben opgemerkt dat de
keuze van het kabinet voor een niet-departementale begroting op deze wijze een gekunstelde
oplossing is die voorbij gaat aan de intenties van de CW 2016.

Een instellingswet voor een begrotingsfonds bepaalt in elk geval: 1) de aard van de
uitgaven en de ontvangsten en 2) wie van de Ministers met het beheer is belast. Ook
biedt een instellingswet de ruimte om additionele punten toe te voegen die de informatiepositie en autorisatiefunctie van het parlement
versterken, zoals het vastleggen van het doel en de evaluatie van het fonds. Ook is
fondsvorming expliciet mogelijk bij een begrotingsfonds, maar niet zonder meer bij
andere departementale en niet-departementale begrotingen.

De Minister beschrijft deze zaken in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
voor de begroting 2021. Het nadeel hiervan is dat deze aspecten geen structurele wettelijke
verankering krijgen, zoals dat bij een instellingswet wel het geval zou zijn. Dit
kan ertoe leiden dat de informatiepositie en autorisatiefunctie van het parlement
in de tijd (stapsgewijs of zelfs onopgemerkt) worden aangetast, omdat de memorie van
toelichting bij iedere begroting opnieuw wordt opgesteld.

In onze brief wijzen wij het kabinet erop dat er alternatieve routes mogelijk zijn,
die het ook mogelijk maken om al in 2021 uitgaven te doen. Zo is het, in afwachting
van een formele instellingswet voor een begrotingsfonds, mogelijk om de in 2021 gewenste
investeringen op reguliere wijze via de departementale begrotingen te laten lopen.

Verder hebben wij de Minister gewezen op een aantal lessen uit de praktijk, gebaseerd
op ons onderzoek naar het Fonds Economische Structuurversterking (FES).2 Wij constateerden destijds dat het FES door opeenvolgende kabinetten inconsequent
werd beheerd. Gaandeweg werd herhaaldelijk gewijzigd uit welke bronnen er geld in
het fonds mocht stromen en waar het geld uit het fonds aan uitgegeven mocht worden.
Uiteindelijk verloor het fonds hierdoor zijn oorspronkelijk nut en werd het opgeheven.
Dit onderschrijft het belang om de aard van de inkomsten en uitgaven van het fonds
duidelijk in de wet vast te leggen.

Tot slot memoreren we in onze brief aan de Minister de resultaten van ons Verantwoordingsonderzoek
over 2018 (Bijlage bij Kamerstuk 35 200 IX, nr. 2). Toen hebben wij het kabinet gewezen op het belang van het onderhouden van bestaande
bezittingen. Daarnaast moet het kabinet rekening houden met het feit dat eenmalige
investeringen in bijvoorbeeld nieuwe infrastructuur ook structurele onderhoudskosten
met zich mee brengen.

Wij hebben onze reactie op het wetsvoorstel helaas onder hoge tijdsdruk moeten opstellen.
Kort daarop hebben de Ministers van Financiën en EZK, vooruitlopend op Prinsjesdag,
uw Kamer in een brief met bijlagen uitgebreid geïnformeerd over de voorgenomen inrichting
van het NGF.3 Naar aanleiding van deze stukken geven wij u met het oog op de begrotingsbehandeling
nog twee aandachtspunten mee:

– Op basis van de informatie van het kabinet wordt ons niet goed duidelijk welke concrete
rol uw Kamer straks heeft ten aanzien van de keuze voor projecten en de daarbij te
hanteren criteria. In de stukken wordt gesteld dat de investeringsplannen jaarlijks
worden gepresenteerd aan het parlement, maar het is niet duidelijk op welk moment
in het proces dit gebeurt en of uw Kamer dan nog invloed kan uitoefenen.

– Daarnaast is het ons inziens van belang om tijdig afspraken te maken over de verantwoording
over het NGF, bijvoorbeeld welke informatie over de bereikte resultaten en effecten
in het jaarverslag van het fonds zal worden vermeld. Gegeven de brede doelstelling
van het NGF zal het niet eenvoudig zijn om vast te stellen of het begrotingsgeld daadwerkelijk
doelmatig en doeltreffend is besteed.

Zoals gezegd, is ons inziens de aangewezen weg om een en ander – conform de wettelijk
voorgeschreven route in de CW 2016 – structureel wettelijk te regelen in een instellingswet
voor het NGF als begrotingsfonds. Dit is in lijn met het advies van de Raad van State.4

4 Belastingdienst en Toeslagen

De belastingontvangsten die op hoofdstuk IXB van de begroting worden geraamd, bedragen
in 2021 € 150,6 miljard. Ten opzichte van de begroting voor 2020 zijn de geraamde
belastingontvangsten op hoofdstuk IXB voor 2020 bijgesteld van € 156,4 miljard naar
€ 128,3 miljard. Het goed functioneren van de Belastingdienst is van essentieel belang
voor de houdbaarheid van de rijksbegroting.

In ons verantwoordingsonderzoek over 2019 constateerden wij dat de bedrijfsvoering
van de Belastingdienst op meerdere punten is verbeterd. Zo beschikt de Belastingdienst
nu over toereikende informatie en instrumenten om de in-, door- en uitstroom van personeel
te sturen en te beheersen, is het bedrijfscontinuïteitsbeheer voldoende op orde gebracht
en werkt de aanpak om het percentage verouderde IT-systemen terug te brengen. Hiermee
zijn in 2019 drie van de acht onvolkomenheden bij de Belastingdienst opgelost.

Tegelijkertijd zijn er ook nog steeds knelpunten in de bedrijfsvoering. Zo vraagt
het verbeteren van de managementinformatie meer tijd. In de ontwerpbegroting is aangegeven
dat de aanpak vanaf 2020 is geïntensiveerd. Wij zullen in ons verantwoordingsonderzoek
over 2020 onderzoeken wat deze intensivering inhoudt en welke resultaten het heeft
opgeleverd. Daarnaast is er nog steeds sprake van een hoog percentage verouderde IT-systemen,
hoewel we constateerden dat de verbeteraanpak hiervan werkt.

Bij Toeslagen lopen er op dit moment twee herstelacties. In ons verantwoordingsonderzoek
over 2019 rapporteerden we over de herstelactie Kindgebonden Budget. In 2019 zijn
de systemen van Toeslagen aangepast en is Toeslagen gestart met de herstelbetalingen.
Naar verwachting wordt de herstelactie Kindgebonden Budget in 2020 afgerond.

Daarnaast is dit jaar de crisis- en herstelorganisatie Kinderopvangtoeslag opgestart.
Eind juni waren er ruim 400 FTE van de benodigde 500 FTE geworven, waarvan circa 240 FTE
voor het zomerreces operationeel inzetbaar waren.5 Op 13 juni 2019 hebben we ons rapport Toeslagen terugbetalen gepubliceerd. In dit rapport constateren we dat het werken met voorschotten het risico
op terugbetalen vergroot, dat mensen hun financiële situatie niet meer goed kunnen
overzien, omdat veranderingen in inkomen doorwerken in de hoogte van de toeslagen
en dat huishoudens tot enkele jaren na het ontvangen van de voorschotten nog te maken
kunnen krijgen met terugvorderingen.

Sinds de invoering van de kinderopvangtoeslag in 2005 heeft de Algemene Rekenkamer
onderzoek gedaan naar de uitvoering van de toeslagen. In de brief Toeslagen: lessen uit 15 jaar onderzoek Algemene Rekenkamer, die wij u op 13 februari 2020 hebben gestuurd (Bijlage bij Kamerstuk 31 066, nr. 599), vatten wij de belangrijkste lessen uit onze onderzoeken samen. We constateerden
dat veel van de problemen met de toeslagen te herleiden zijn tot de gescheiden verantwoordelijkheid
tussen beleid en uitvoering, ingewikkelde en veranderende regelgeving en een te eenzijdige
focus op dienstverlening of handhaving. In de brief bieden wij u handvatten voor uw
nadere besluitvorming over de toekomst van het toeslagenstelsel.

5 Douane en brexit

In 2018 onderzocht de Algemene Rekenkamer hoe Nederland zich op dat moment voorbereidde
op de naderende brexit. We beschreven de financiële gevolgen van verschillende scenario’s,zoals
een «no-deal». Ook concludeerden we dat de Douane op de aanvankelijke brexitdatum
(29 maart 2019) nog niet klaar was voor een «no-deal»-scenario. In september 2019
ging de Douane ervan uit goed op koers te zijn met de instroom en inzetbaarheid van
nieuw personeel. Sinds 1-1-2020 is het Verenigd Koninkrijk (VK) geen lidstaat meer
van de EU. Toen begon de overgangsperiode van 1 jaar waarin wordt onderhandeld over
onder meer een handelsakkoord tussen de EU en het VK. Aangezien het VK heeft aangegeven
dat het geen verlenging van de onderhandelingsperiode wil, start na 31-12-2020 hoe
dan ook de nieuwe relatie. De tijd dringt en het risico op een «no-deal» – geen handelsakkoord –
neemt toe. De vraag is hoe goed Nederland daarop is voorbereid. We zijn voor meest
betrokken ministeries nagegaan wat daarover in de ontwerpbegroting van 2021 wordt
gemeld.

In de ontwerpbegroting staat aangegeven dat de Minister erop toeziet dat het Verenigd
Koninkrijk de financiële verplichtingen, zoals opgenomen in het Terugtrekkingsakkoord,
naleeft. Een direct gevolg van de brexit is dat de Nederlandse garantstelling aan
de Europese Investeringsbank (EIB) met € 1,9 miljard stijgt tot € 11,8 miljard.

Verder geeft de Minister in de ontwerpbegroting aan dat de Douane inmiddels zo goed
als mogelijk voorbereid is op de extra toezichts- en controlewerkzaamheden die een
«no-deal» brexit met zich meebrengt. Wel geeft de Minister aan dat het een uitdaging
blijft om de negatieve gevolgen voor het bedrijfsleven te beperken. Om die reden neemt
de Douane dan ook deel in de overheidsbrede brexit-campagne.

6 Fiscaal beleid

Fiscale regelingen maken onderdeel uit van het belastingstelsel. De geldstromen die
gemoeid zijn met fiscale regelingen gaan daardoor op in de totale belasting(geld)stromen.
Hierdoor bestaat het risico dat er slechts beperkt zicht bestaat op en aandacht besteed
wordt aan de omvang van deze geldstromen en de werking van het beleidsinstrument.
In de departementale begroting komt de belastingderving door de fiscale regelingen
waarvoor de Minister beleidsmatig verantwoordelijk is niet expliciet tot uitdrukking.
Naar aanleiding van ons rapport «Zicht op belastingverlichtende regelingen» uit 20176 wordt inmiddels wel jaarlijks in bijlage 9 van de Miljoenennota een overzicht opgenomen
van alle fiscale regelingen en het budgettaire belang van die beleidsmaatregelen.
Om het belang van de fiscale regelingen te onderstrepen, brengen wij in deze begrotingsbrief
expliciet de relatieve omvang van de geldstromen aan de ontvangstenzijde onder de
aandacht voor de bespreking van de departementale begroting.

De omvang van de budgettaire derving (€ 45.740 miljoen in 2020) kan het startpunt
vormen van een discussie over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gekozen
fiscale beleidsinstrumenten.

Figuur 1 Bedrag fiscale regelingen versus bedrag begroting (bedragen * € miljoen)

In de onderstaande figuur geven we een overzicht van fiscale regelingen waarvoor de
Minister van Financiën beleidsmatig verantwoordelijk is en waarvan het budgettair
belang in bijlage 9 van de Miljoenennota is opgenomen.

Figuur 2 Overzicht fiscale regelingen (bedragen * € miljoen)

Een voorbeeld van een fiscale regeling bij begrotingshoofdstuk IX is de BPM (belasting
van personenauto’s en motorrijwieltuigen) teruggaaf diverse voertuigen. Deze regeling
is onderdeel van de zogeheten autobelastingen, die in totaal bestaan uit 14 fiscale
regelingen waarvoor meerdere departementen beleidsverantwoordelijk zijn. De autobelastingen
hebben 2 hoofddoelen: (1) een stabiele inkomstenstroom en (2) een wezenlijke ondersteuning
van luchtkwaliteits- en klimaatdoelen.

De Minister kondigt in de ontwerpbegroting voor 2021 een evaluatie aan van de fiscale
regelingen van de autobelastingen. De motivatie hiervoor is dat de autobelastingen
veel vrijstellingen kennen, die al geruime tijd niet zijn geëvalueerd, terwijl er
wel twijfel bestaat over het nut en de noodzaak van deze regelingen. Daarnaast doet
de Minister, in het kader van de vergroening van het fiscaal stelsel, in 2020–2021
onderzoek naar het invoeren van betalen naar gebruik. Dit sluit aan bij de bevindingen en conclusies van ons onderzoek naar de autobelastingen
in breder verband, waarover wij publiceerden in november 2019 en juni 2020.

Op basis van ons onderzoek concludeerden we dat de stabiliteit van de BPM en accijnzen
onder druk staat, omdat het Rijk streeft naar een forse toename van het aantal elektrische
auto’s. Elektrische auto’s veroorzaken aanzienlijke belastingdervingen en de stimulering
van deze auto’s blijft een relatief duur instrument om CO2-uitstoot te verminderen.

We concludeerden verder dat de huidige prikkels in de autobelastingen niet direct
aangrijpen in het gebruik en de feitelijke uitstoot van motorvoertuigen en dat de
voordelen vooral terechtkomen in het zakelijke domein. Ook werken de prikkels elkaar
op onderdelen tegen en kunnen er onbedoelde neveneffecten optreden.

We deden aanbevelingen over de inzet van fiscale instrumenten in het domein van de
autobelastingen en over de proportionaliteit, als de fiscale stimulering vooralsnog
wordt voortgezet. Ook hebben we aanbevolen na te gaan welke aanpassingen in de autobelastingen
noodzakelijk zijn, om de erosie van belastingopbrengsten tegen te gaan.

Als voorbeeld wijzen we op de bijzondere regelingen voor bestelauto’s, die onder beleidsverantwoordelijkheid
van de Minister van EZK vallen. Deze regelingen leveren in 2021 een belastingderving
op van € 1,7 miljard, terwijl uit ons onderzoek is gebleken dat bestelauto’s een negatieve
bijdrage leveren aan het bereiken van luchtkwaliteits- en klimaatdoelen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2020 op 19 mei 2021 verwachten
we op het terrein van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld nog de volgende
onderzoeken te publiceren:

• Risicoregelingen coronacrisis

• Steun aan grote ondernemingen (deel 2)

• Belastingontwijking

• Zicht op Rijksbezit

• Nettobetalingspositie Nederland in de Europese Unie

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser president

drs. C. (Cornelis) van der Werf secretaris