Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader Rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 24 juni 2020 en het nader rapport d.d. 6 juli 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Rechtsbescherming, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 april 2020, nr. 2020000741,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 24 juni 2020, nr. W16.20.0104/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 9 april 2020, no. 2020000741, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Rechtsbescherming, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met het
beperken van de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen bij geweld tegen functionarissen
met een publieke taak, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe het huidige taakstrafverbod voor ernstige geweld- en zedenmisdrijven
uit te breiden naar elke vorm van fysiek geweld tegen personen met een publieke taak
in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de laakbaarheid van het
toegenomen geweld tegen publieke ambtsdragers en het belang van een effectief optreden
daartegen. Wel stelt zij vragen bij de motivering en de effectiviteit van de voorgestelde
uitbreiding van het taakstrafverbod, mede in het licht van de reeds bestaande mogelijkheden
om geweld tegen personen met een publieke taak tegen te gaan.

Verder wijst de Afdeling erop dat het voorstel ook in lichtere gevallen de mogelijkheid
om een mildere of meer op de persoon gerichte straf op te leggen uitsluit. Daarbij
vraagt zij aandacht voor mogelijke alternatieve maatregelen. Tot slot adviseert de
Afdeling de reikwijdte van het verruimde taakstrafverbod te verduidelijken en deze
te beperken tot personen die daadwerkelijk belast zijn met een publieke taak in het
kader van de handhaving van de orde of veiligheid. In verband daarmee is aanpassing
wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen ten aanzien van de inhoud en achtergrond
van het wetsvoorstel (onder 1.), de motivering van het voorstel (onder 2.) en de effectiviteit
van een verruimd taakstrafverbod (onder 3.). Voorts gaat de Afdeling in op de proportionaliteit
en mogelijke alternatieven voor de wijze waarop de voorgestelde regeling is vormgegeven
(onder 4.) en vraagt de Afdeling aandacht voor de reikwijdte van het wetsvoorstel
(onder 5.).

De Afdeling is van oordeel dat het voorstel aanpassing behoeft en dat de toelichting
op bepaalde punten dient te worden aangevuld. Graag ga ik op deze opmerkingen in het
navolgende in. Daarbij is van de gelegenheid gebruik gemaakt een enkele redactionele
wijziging door te voeren in de memorie van toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

Het wetsvoorstel strekt ertoe het huidige taakstrafverbod voor geweld- en zedenmisdrijven
uit te breiden naar elke vorm van fysiek geweld tegen politiemensen, medewerkers van
de brandweer of ambulance, buitengewoon opsporingsambtenaren en andere personen met
een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid. Tegen
geweld jegens deze personen moet volgens de toelichting stevig worden opgetreden;
een taakstraf is hierbij geen passende sanctie. Het wetsvoorstel wil het bestaande
taakstrafverbod daarom uitbreiden, zodat in deze gevallen niet kan worden volstaan
met het opleggen van een «kale taakstraf» (een taakstraf die niet wordt gecombineerd
met een andere, vrijheidsbenemende sanctie).2

Met het wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan een door de leden Helder, Van Oosten
en Van Dam voorgestelde motie.3 In reactie op deze motie heeft de regering toegezegd een wetsvoorstel in voorbereiding
te nemen dat het taakstrafverbod uitbreidt tot alle varianten van mishandeling (in
de zin van de artikelen 300 tot en met 303 Wetboek van Strafrecht (Sr)) van functionarissen
met een publieke taak.4 Het taakstrafverbod gaat gelden ongeacht de gevolgen die het gepleegde geweld heeft
gehad, zodat volgens de toelichting ook strafbare pogingen eronder komen te vallen.5

In het huidige artikel 22b Sr zijn de mogelijkheden voor het opleggen van een taakstraf
beperkt in geval van veroordeling voor een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf. Ook
bij enkele andere specifiek aangeduide misdrijven en in het geval van recidive geldt
een taakstrafverbod. Met de invoering van dit taakstrafverbod wilde de wetgever de
taakstraf positioneren als passende straf voor minder ernstige strafbare feiten.6

Het nu voorliggende wetsvoorstel sluit ook aan bij die gedachte. De regering is van
oordeel dat elke vorm van fysiek geweld tegen personen met een publieke taak dusdanig
ernstig en laakbaar is, dat een afdoening met een taakstraf niet passend is. Dit geldt
volgens de toelichting ook in situaties waarin het geweld niet tot (ernstig) letsel
heeft geleid en er geen sprake is van een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit
van de functionaris. Voor ernstige geweldsmisdrijven geldt in zijn algemeenheid immers
nu al een taakstrafverbod.7

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

De Afdeling onderschrijft de laakbaarheid van het toegenomen geweld dat het onderwerp
vormt van dit wetsvoorstel. Zij is van mening dat daartegen effectief moet worden
opgetreden. De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel aansluit bij het bestaande
taakstrafverbod. Bij de totstandkoming daarvan is als opvatting van de wetgever tot
uitdrukking gebracht dat de taakstraf een passende straf kan zijn voor de afdoening
van naar verhouding minder ernstige strafbare feiten. Bij fysiek geweld tegen politiemensen,
medewerkers van de brandweer of ambulance, buitengewoon opsporingsambtenaren en andere
personen met een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid,
zijn wij van oordeel dat een taakstraf geen passende straf is. De voorgestelde uitbreiding
van het taakstrafverbod moet in dit licht worden gezien.

2. Motivering van het voorstel

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat elke vorm van geweld tegen personen
in de uitoefening van een publieke taak passend moet worden bestraft. In veel gevallen
zal een (deels) onvoorwaardelijke vrijheidsstraf in beginsel een passende reactie
zijn op geweld tegen publieke ambtsdragers. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking
dat geweld tegen politiemedewerkers en hulpverleners een ernstig en hardnekkig probleem
is, dat nog altijd in omvang lijkt toe te nemen.8 Van een bijzondere bepaling met betrekking tot deze doelgroep gaat een duidelijk
signaal uit dat geweld tegen deze personen niet acceptabel is.

Daarmee is een uitbreiding van het taakstrafverbod in de nu voorgestelde vorm echter
nog niet dragend gemotiveerd. De Afdeling merkt op dat een cijfermatige ondersteuning
van deze uitbreiding in de toelichting ontbreekt. In het bijzonder rijst de vraag
in hoeveel gevallen tot dusverre uitsluitend een taakstraf is opgelegd ter zake van
mishandeling van een publieke functionaris. In de toelichting wordt slechts verwezen
naar één incident, dat aanleiding vormde voor de motie-Helder c.s.9 Voorts wordt in de toelichting opgemerkt dat het aantal zaken waarop het wetsvoorstel
betrekking heeft gering is en dat het effect op de benodigde celcapaciteit naar verwachting
verwaarloosbaar zal zijn.10 Verschillende geconsulteerde organisaties hebben dan ook te kennen gegeven geen noodzaak
te zien voor de voorgenomen uitbreiding van artikel 22b Sr.11 Daarbij wordt opgemerkt dat in de gevallen die de Minister voor ogen lijken te staan
doorgaans al wordt gereageerd met een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf.12 Misdrijven tegen publieke dienstverleners en andere beroepsbeoefenaars worden ook
nu als regel – terecht – al streng aangepakt.13

Voorts wijst de Afdeling op het reeds bestaan van andere voorzieningen die erop zijn
gericht geweld tegen personen met een publieke taak terug te dringen. De toelichting
noemt in dit verband onder meer het strafvorderingsbeleid van het openbaar ministerie
ten aanzien van geweldsmisdrijven tegen personen met een publieke taak, de oriëntatiepunten
voor de straftoemeting van het Landelijk Overleg Voorzitters Strafsectoren (LOVS)
en de wettelijke strafverzwaringsgrond voor mishandeling van ambtenaren in de rechtmatige
uitoefening van hun bediening (artikel 304, onder 2°, Sr). Daarnaast is het bestaande
taakstrafverbod nu al van toepassing op wederspannigheid met lichamelijk letsel tot
gevolg (artikel 181 Sr) en op zwaardere gevallen van mishandeling.14

Niet toegelicht is of, en zo ja hoe deze bestaande mogelijkheden tekort zouden schieten,
dan wel zouden kunnen worden aangescherpt. De Afdeling adviseert de voorgestelde uitbreiding
van het taakstrafverbod in de toelichting nader te motiveren en daarbij aandacht te
besteden aan de reeds bestaande voorzieningen om geweld tegen personen met een publieke
taak tegen te gaan.

2. Motivering van het voorstel

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in de memorie van toelichting
cijfermateriaal over de omvang van het probleem op te nemen en daarnaast beter tot
uitdrukking te laten komen dat de voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod
een aanvullend karakter heeft. Zij is complementair aan de andere voorzieningen die
in de memorie van toelichting zijn benoemd en die er op zijn gericht geweld tegen
personen met een publieke taak terug te dringen. De strenge aanpak die het gevolg
hiervan is en die de Afdeling ook terecht zegt te vinden, wordt met de voorgestelde
uitbreiding van het taakstrafverbod aldus aangevuld.

Zoals ook in de memorie van toelichting reeds tot uitdrukking is gebracht, ligt het
tegen de achtergrond van het bestaande taakstrafverbod in artikel 22b Sr op de weg
van de wetgever om, waar het noodzakelijk wordt geacht de mogelijkheid een taakstraf
op te leggen te beperken, die beperking ook wettelijk te verankeren. Het wetsvoorstel
is dan ook niet ingegeven door een verondersteld tekortschieten van andere voorzieningen.
Evenmin doet de door de Afdeling benoemde omstandigheid dat op geweld in de zin van
het wetsvoorstel ook nu al wordt gereageerd met een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf,
af aan de wenselijkheid van de voorgestelde wettelijke verankering af. Eerder biedt
deze vaststelling steun aan de opvatting dat een dergelijke afdoening ook de meeste
wenselijke is. Het wetsvoorstel maakt dit transparant en stelt de onmogelijkheid van
het opleggen van een taakstraf, ook vanuit een oogpunt van rechtszekerheid, buiten
twijfel. Tot slot merken wij in dit verband nog op dat ook de motie waaraan wij met
het wetsvoorstel uitvoering wensen te geven, slechts zo kan worden begrepen dat een
uitbreiding van het taakstrafverbod zoals voorgesteld, wordt nagestreefd.

3. Effectiviteit

Met betrekking tot de effectiviteit van de voorgestelde verruiming van het taakstrafverbod
wijst de Afdeling op het volgende. Uit de evaluatie van het bestaande taakstrafverbod
voor ernstige geweld- en zedenmisdrijven (het huidige artikel 22b Sr) is gebleken
dat dit verbod in de praktijk vooral wringt als het vastgestelde misdrijf gelet op
alle bijzondere omstandigheden van het geval onvoldoende ernstig is voor een gevangenisstraf.
In dat geval kan de rechter zich genoopt zien om de taakstraf te combineren met een
zeer korte onvoorwaardelijke gevangenisstraf, hetgeen sinds de invoering van het taakstrafverbod
veel vaker blijkt te gebeuren dan voordien. Ook kan de rechter er bijvoorbeeld voor
kiezen te veroordelen voor een lichter delict.15 Gelet op deze mogelijkheden om in een individueel geval toch een lichtere straf op
te leggen, is het onzeker of het voorstel in de praktijk tot aanmerkelijk andere uitkomsten
zal gaan leiden.16

De Afdeling adviseert om hierop in de toelichting nader in te gaan.

3. Effectiviteit

De Afdeling wijst op de evaluatie van het bestaande taakstrafverbod uit 2017 en vraagt
aandacht voor situaties waarin de rechter tot het oordeel komt dat een misdrijf, gelet
op de bijzondere omstandigheden van het geval, onvoldoende aanleiding geeft tot het
opleggen van een gevangenisstraf. Wij merken op dat in de memorie van toelichting
op deze situatie ook wordt ingegaan. Paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting
vermeldt dat het wetsvoorstel de noodzakelijke ruimte biedt om bijzondere omstandigheden,
gelegen in de persoonlijkheid van de verdachte of de omstandigheden waaronder het
feit is begaan, in de rechterlijke beoordeling te betrekken. Daarbij wordt verwezen
naar de jurisprudentie die dit ook bevestigt.17 Met de genoemde verwijzing naar de toepasselijke jurisprudentie komt dit naar onze
mening afdoende in de memorie van toelichting tot uitdrukking.

4. Proportionaliteit en alternatieven

De Afdeling merkt op dat het voorstel de mogelijkheid van het opleggen van een taakstraf
in de beoogde situaties categorisch uitsluit, zodat ook bij relatief lichte vergrijpen
een vrijheidsstraf zal moeten volgen. Daarmee rijst de vraag of de rechter in dergelijke
gevallen voldoende rekening kan houden met alle bijzondere omstandigheden van het
individuele geval, waaronder eventuele geringe ernst van het feit, kwetsbaarheid van
sommige verdachten18 en de beoordeling van de kansen op een effectievere aanpak gelet op de individuele
achtergronden van de verdachte.19

In dit verband is van belang dat mishandeling zich in vele verschijningsvormen kan
voordoen. Zo is voor de juridische kwalificatie van een gedraging als mishandeling
niet noodzakelijk dat aan het slachtoffer lichamelijk letsel of pijn is toegebracht.20 Nu ernstiger en herhaalde geweldsdelicten al onder het bestaande taakstrafverbod
vallen, heeft het wetsvoorstel uitsluitend betekenis voor «lichtere» vormen van mishandeling
door iemand aan wie in de vijf voorafgaande jaren niet eerder een taakstraf is opgelegd
wegens een soortgelijk misdrijf.21 Voorop staat dat ook dergelijke gedragingen tegen publieke functionarissen passend
moeten worden bestraft, maar de vraag rijst of een onvoorwaardelijke vrijheidsbeneming
in deze gevallen steeds als een adequate en evenredige straf kan worden beschouwd.

In eerdere adviezen heeft de Afdeling benadrukt dat bij het toemeten van de straf
in het strafrechtelijk stelsel de weging van concrete feiten en omstandigheden (maatwerk)
een wezenlijk element vormt.22 In dit verband is van belang dat het taakstrafverbod absoluut is geformuleerd en
geen enkele ruimte laat aan de rechter om in individuele gevallen een uitzondering
te maken.23 Uiteraard is het aan de wetgever om de grenzen te bepalen waarbinnen bepaalde delicten
kunnen worden bestraft. Dat neemt niet weg dat naarmate de rechter minder ruimte krijgt
om de verschillende relevante factoren tegen elkaar af te wegen dit ook eerder tot
disproportionele uitkomsten kan leiden. In het licht hiervan rijst de vraag of er
alternatieve of aanvullende maatregelen denkbaar zijn die kunnen bijdragen aan een
meer passende bestraffing van geweld tegen personen met een publieke taak.

In de eerste plaats wijst de Afdeling op de mogelijkheid van een aanscherping van
de strafvorderingsrichtlijnen. De rechter behoudt dan in individuele gevallen de mogelijkheid
om tot een andere afdoening te komen als dat werkelijk nodig is.24 Dat laatste geldt bijvoorbeeld ook bij een eventuele verruiming van de reikwijdte
van de strafverzwaringsgrond van artikel 304, onder 2°, Sr, die thans alleen geldt
voor geweld tegen een ambtenaar in de rechtmatige uitoefening van zijn bediening.

In de tweede plaats wijst de Afdeling op de mogelijkheid om (de verruiming van) het
taakstrafverbod zodanig vorm te geven dat de rechter meer ruimte krijgt om de taakstraf
te combineren met (of te vervangen door) andere sancties, zoals een geldboete of een
voorwaardelijke gevangenisstraf.25 In het kader van de evaluatie van het huidige taakstrafverbod is de aanbeveling gedaan
om het combineren van een taakstraf met een voorwaardelijke gevangenisstraf (weer)26 mogelijk te maken. In de rechtspraktijk doen zich volgens de onderzoekers veel zaken
voor waarin een combinatie van een voorwaardelijke gevangenisstraf met gedragsvoorwaarden
en een taakstraf de aangewezen aanpak is. Een dergelijke aanpak kan bijdragen aan
het streven om recidive te beperken door een persoonsgerichte benadering.27 De toelichting vermeldt in dit verband slechts dat de wetsevaluatie geen aanleiding
heeft gegeven tot een heroverweging van de regeling op dit punt.28 Een uitbreiding van de mogelijkheden om de taakstraf (in afwijking van het huidige
artikel 22b, derde lid, Sr) te combineren met andere niet-vrijheidsbenemende sancties
zou, ook als de reikwijdte van het verbod om uitsluitend een taakstraf op te leggen
wordt verruimd, kunnen bijdragen aan een evenwichtig sanctiepakket.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader aandacht te besteden aan de bovengenoemde
alternatieven voor een uitbreiding van het taakstrafverbod in de voorgestelde vorm
en zo nodig het voorstel aan te passen.

4. Proportionaliteit en alternatieven

Met de Afdeling zijn wij van mening dat bij het toemeten van de straf in het strafrechtelijk
stelsel de weging van concrete feiten en omstandigheden (maatwerk) een wezenlijk element
vormt. De op te leggen straf dient proportioneel te zijn in relatie tot de ernst van
het feit. Bij de afwegingen die aan de straftoemetingsbeslissing ten grondslag liggen,
komt verder betekenis toe aan de persoonlijkheid van de dader en aan de omstandigheden
waaronder het feit is begaan. Zoals in de hiervoor onder 3 aangeduide passages in
de memorie van toelichting is aangegeven, biedt het wetsvoorstel afdoende ruimte om
dergelijke omstandigheden in de rechterlijke beoordeling te betrekken. Voor disproportionele
uitkomsten als gevolg van het wetsvoorstel zijn we dan ook niet bevreesd.

Wij onderkennen dat, zoals de Afdeling opmerkt, het misdrijf van mishandeling zich
in vele verschijningsvormen kan voordoen. Daarbij signaleren wij dat die verschijningsvormen
een belangrijk gemeenschappelijk kenmerk hebben. Het opzet van de dader is er bij
deze misdrijven op gericht om aan het slachtoffer lichamelijk letsel of pijn toe te
brengen, diens gezondheid te benadelen of een min of meer hevige onlust veroorzakende
gewaarwording in of aan het lichaam teweeg te brengen.29 Met het bestaan van dergelijk opzet en de daaruit voortvloeiende gedraging is de
laakbaarheid van de diverse vormen van mishandeling gegeven. Wanneer het geweld zich
daarbij richt tegen de in het wetsvoorstel genoemde personen met een publieke taak
in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid, vormt een (kale) taakstraf
daarop geen passende reactie.

De Afdeling geeft twee alternatieven in overweging. Zo wijst de Afdeling op de mogelijkheid
de strafvorderingsrichtlijnen te verruimen. Zoals hiervoor onder 2 is aangegeven,
heeft het Advies aanleiding gegeven in de memorie van toelichting beter tot uitdrukking
te laten komen dat de voorgestelde verruiming van het taakstrafverbod een aanvullend
karakter heeft op reeds bestaande voorzieningen.

De strafvorderingsrichtlijnen waarnaar de Afdeling verwijst, schrijven reeds een aanzienlijke
verhoging van de strafeis voor bij geweld tegen personen met een publieke taak. Aan
deze richtlijnen is inherent dat daarvan door de officier van justitie in individuele
gevallen ook kan worden afgeweken. Ook merken wij op dat de rechter aan een geformuleerde
strafeis niet is gebonden.

De Afdeling vraagt eveneens aandacht voor een mogelijke verruiming van de reikwijdte
van artikel 304, onder 2°, Sr. Als gevolg van deze strafverzwaringsgrond kunnen de
in de artikelen 300 tot en met 303 Sr genoemde gevangenisstraffen met een derde worden
verhoogd, indien het misdrijf wordt gepleegd tegen een ambtenaar gedurende of ter
zake van de rechtmatige uitoefening van zijn bediening. De Afdeling laat in het midden
waaruit een verruiming van deze strafverzwaringsgrond zou kunnen bestaan. In zijn
algemeenheid echter kan worden opgemerkt dat de werking van een strafverzwaringsgrond
een andere is dan hetgeen met dit wetsvoorstel wordt beoogd. Als gevolg van de strafverzwaringsgrond
ontstaat er binnen de beschikbare strafmaxima meer ruimte om de strafverzwarende omstandigheden
in de straftoemeting te betrekken. Het verhoogde strafmaximum laat dit toe. Met de
uitbreiding van het taakstrafverbod wordt juist verduidelijkt dat een vrijheidsbenemende
straf een passende straf is en dat het met opleggen van een (kale) taakstraf niet
kan worden volstaan.

In de tweede plaats vraagt de Afdeling in de memorie van toelichting nader in te gaan
op de mogelijkheden de taakstraf te combineren met andere niet-vrijheidsbenemende
sancties. Zij geeft in overweging nader te onderbouwen waarom de mogelijkheid om de
taakstraf in de gevallen waarop artikel 22b Sr betrekking heeft, niet (opnieuw) met
een voorwaardelijke sanctie kan worden gecombineerd. Aan dit advies is gevolg gegeven.
In paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting is nader uiteengezet dat sanctiedoelen
als vergelding en preventie onvoldoende worden gediend met een taakstraf of een voorwaardelijke
gevangenisstraf bij een veroordeling voor geweld in de zin van het wetsvoorstel.

5. Reikwijdte

De voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod heeft betrekking op geweld tegen
politiemensen, medewerkers van de brandweer of ambulance, buitengewoon opsporingsambtenaren
(bijvoorbeeld boswachters of medewerkers van parkeerbeheer) en andere personen met
een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid. De toelichting
noemt een groot aantal voorbeelden van dergelijke personen, waaronder jeugdbeschermers,
deurwaarders, conducteurs, gevangenisbewaarders, beveiligers en verkeersregelaars.30 Volgens de toelichting wordt de beperking van de mogelijkheden om bij geweld tegen
de genoemde personen een taakstraf op te leggen gerechtvaardigd door de omstandigheid
dat zij vanwege de aard van hun werkzaamheden eenvoudig in een situatie kunnen geraken
waarin zij geen stap terug kunnen doen zonder dat dit mogelijk ernstige consequenties
heeft.31

In het kader van de consultatie is door verschillende organisaties gevraagd om een
verduidelijking van de reikwijdte van het wetsvoorstel. Daaraan is gevolg gegeven
door in de wet vier categorieën personen expliciet te noemen en in de toelichting
te verhelderen op welke beroepsgroepen het wetsvoorstel betrekking heeft. Van een
limitatieve opsomming is echter afgezien, omdat de groep van personen met een publieke
taak niet homogeen is en de samenstelling daarvan als gevolg van mogelijke nieuwe
inzichten aan verandering onderhevig kan zijn.32

De Afdeling merkt het volgende op. In de toelichting wordt weliswaar een groot aantal
voorbeelden genoemd van beoogde beroepsgroepen, maar de vraag rijst of van al deze
personen inderdaad kan worden gezegd dat zij (primair) een «publieke taak» in het
kader van de «handhaving van de orde of veiligheid» hebben.33 Volgens de toelichting ligt in de voorgestelde definitie besloten dat de taakuitoefening
altijd herleidbaar moet zijn tot een «publieke opdrachtgever».34 Van advocaten en van beveiligers (bijvoorbeeld in winkelcentra, bedrijfsgebouwen
en uitgaansgelegenheden of op evenementenlocaties) kan echter moeilijk worden gezegd
dat zij een tot een publieke opdrachtgever herleidbare publieke taak vervullen. De
Afdeling adviseert daarom de reikwijdte van de voorgestelde bepaling dienovereenkomstig
te beperken.

Met de verwijzing naar de «(handhaving van de) veiligheid» wordt volgens de toelichting
vooral gedoeld op hulpverleners zoals ambulancepersoneel en brandweerlieden. Om onduidelijkheid
in de rechtspraktijk te voorkomen adviseert de Afdeling personeel in de zorgsector
en functionarissen in het openbaar vervoer expliciet te vermelden in artikel 22b Sr.

Tot slot merkt de Afdeling op dat de reikwijdte van het voorgestelde taakstrafverbod
afwijkt van die in verwante regelingen zoals artikel 304 Sr35 en artikel 67a Sv36, terwijl de strafvorderingsrichtlijnen van het openbaar ministerie37 en de oriëntatiepunten van de rechtspraak38 eveneens een andere terminologie hanteren. Aldus ontstaat een onoverzichtelijk geheel
van bepalingen die een vergelijkbaar doel nastreven, maar waarin de groep te beschermen
personen telkens weer anders is afgebakend. Voor zover het niet mogelijk is om te
komen tot een eensluidende omschrijving van de groep te beschermen personen in de
verschillende regelingen, behoeft dit nadere toelichting.

De Afdeling adviseert de reikwijdte van het verruimde taakstrafverbod te beperken
tot personen die daadwerkelijk belast zijn met een publieke taak in het kader van
de handhaving van de orde of veiligheid. Daarnaast adviseert de Afdeling deze reikwijdte
in het voorstel en in de toelichting nader te verduidelijken, mede in verhouding tot
de afbakening van vergelijkbare regelingen.

5. Reikwijdte

Het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven de memorie van toelichting op
onderdelen verder aan te vullen. Zo is in paragraaf 3.3.1 van de memorie van toelichting
verduidelijkt dat personeel in de zorgsector een veiligheidsbevorderende taak in de
zin van het wetsvoorstel uitoefent. Ook aan het advies om nader te expliciteren dat
de taakuitoefening herleidbaar is tot een publieke opdrachtgever, is gevolg gegeven.
In paragraaf 3.3.1 van de memorie van toelichting is nader beschreven dat deze eis
van herleidbaarheid voortvloeit uit de in het voorgestelde artikel 22b, eerste lid,
onderdeel c, Sr opgenomen verwijzing naar «een publieke taak». Ten behoeve van de
rechtsvinding zijn daarbij enkele voorbeelden opgenomen.

Met de Afdeling constateren wij dat de beschreven reikwijdte van het wetsvoorstel
niet geheel congruent is met de door de Afdeling als verwant bestempelde regelingen.
In het bijzonder wijst de Afdeling op artikel 304, onder 2°, Sr en op artikel 67a,
tweede lid, onder 4°en vijfde lid, Sv. Ook kent de Afdeling in dit verband betekenis
toe aan de strafvorderingsrichtlijnen en aan de oriëntatiepunten voor de straftoemeting.
Op het karakter van de richtlijnen zijn wij hiervoor onder 4 ingegaan. Ten behoeve
van de toepassing van die richtlijnen kan daarin worden volstaan met een indicatieve
opsomming van personen die een publieke taak uitoefenen. De landelijke oriëntatiepunten
voor de straftoemeting zijn opgesteld door het Landelijk Overleg Voorzitters Strafsectoren
(LOVS). Ook daarin worden voorbeelden gegeven ten behoeve van een juiste aanduiding
van de persoon met een publieke taak. Ook hier heeft de opsomming geen limitatief,
maar een oriënterend karakter. Die keuze kan tegen de achtergrond van de straftoemetingsvrijheid
van de rechter en de functie van de oriëntatiepunten door ons goed worden begrepen.
In relatie tot artikel 304, onder 2°, Sr en artikel 67a, vijfde lid, Sv is het volgende
van belang. Zoals in de memorie van toelichting ook tot uitdrukking is gebracht, moet
het voorgestelde artikel 22b, eerste lid, onderdeel c, Sr worden gezien als autonoom
en in het bijzonder betekenisvol in de context van de hier voorziene uitbreiding van
het taakstrafverbod. De reikwijdte in dit verband is anders beschreven dan de reikwijdte
van de in artikel 67a, tweede lid, onderdeel 4°, Sv opgenomen grond voor voorlopige
hechtenis ten behoeve van de toepassing van het snelrecht. Artikel 67a, vijfde lid,
Sv bevat ten behoeve daarvan een omschrijving van personen met een publieke taak.
Het gaat daarbij om personen die ten behoeve van het publiek en in het algemeen belang
een hulp- of dienstverlenende taak vervullen. Bij de totstandkoming van die bepaling
is een niet-limitatieve omschrijving gegeven van de personen die daaronder in het
bijzonder zijn te verstaan (Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 17). Een dergelijke ruimere omschrijving past bij de functie die deze bepaling
in het strafvorderlijk stelsel heeft. Ten behoeve van de straftoemeting dient de beschrijving
van de bijzondere kwalificatie van het slachtoffer, die ertoe leidt dat geen taakstraf
kan worden opgelegd, strikter bepaald te zijn. Om die reden zijn de afzonderlijke
elementen van het voorgestelde artikel 22b, eerste lid, onderdeel c, Sr en de betekenis
die daaraan dient te worden gegeven, uitvoerig toegelicht.

Met betrekking tot artikel 304 Sr merken wij tot slot op dat de reikwijdte van die
bepaling beperkt is in vergelijking tot de reikwijdte van de hier voorgestelde uitbreiding
van het taakstrafverbod. Niet beoogd is de reikwijdte van het wetsvoorstel te beperken
tot de in artikel 304, onderdeel 2°, Sr genoemde ambtenaren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge u hierbij, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid verzoeken het
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker