Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
35 519 Wijziging van de Gemeentewet in verband met differentiatie van parkeertarieven naar uitlaatemissies van een voertuig
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 oktober 2019 en het nader rapport d.d. 8 juni 2020, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2019, no. 2019001322, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Gemeentewet in verband met differentiatie van parkeertarieven naar uitlaatemissies
van een voertuig, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe het voor gemeenten mogelijk te maken om te differentiëren
in parkeertarieven op grond van de uitlaatemissies van voertuigen, met als doel de
verbetering van de luchtkwaliteit in de gemeente.
De Afdeling van de Raad van State wijst erop dat het nut en de noodzaak van de voorgestelde
maatregel niet dragend zijn gemotiveerd. Verder merkt zij op dat met de voorgestelde
maatregel de fiscale regelgeving wordt gebruikt voor niet-fiscale doeleinden. Dit
leidt tot een toename van de complexiteit van de regelgeving en de daarbij behorende
uitvoeringswerkzaamheden. Tot slot ontbreekt een inhoudelijke reactie in de toelichting
op de in de internetconsultatie ontvangen zienswijzen en de vormgeving van de beoogde
differentiatie in de wettekst. In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te
worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 juli 2019, nr. 2019001322,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 3 oktober 2019, nr. W17.19.0170/IV, bied
ik U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierbij
aan.
Het wetsvoorstel geeft de Afdeling van de Raad van State aanleiding tot het maken
van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De opmerkingen van de Afdeling zullen hierna
puntsgewijs worden besproken.
1. Inleiding
De Gemeentewet geeft aan gemeenten de bevoegdheid om in het kader van de parkeerregulering
belastingen te heffen. Het tarief van die belastingen kan afhankelijk worden gesteld
van de parkeerduur, van de parkeertijd, van de ingenomen oppervlakte en van de ligging
van de terreinen of de weggedeelten.2
Het wetsvoorstel maakt het voor gemeenten mogelijk het tarief ook afhankelijk te stellen
van de uitlaatemissie van een voertuig, met als doel het verbeteren van de luchtkwaliteit
in de gemeente. Deze differentiatie kan worden toegepast op tarieven voor parkeerplekken,
parkeervergunningen en laadplekken.
2. Doelmatigheid en effectiviteit
De Afdeling onderschrijft het met de voorgestelde maatregel nagestreefde doel om de
luchtkwaliteit in gemeenten te verbeteren. Uit de toelichting van het voorstel blijkt
echter onvoldoende dat de voorgestelde maatregel daaraan daadwerkelijk kan bijdragen.
Aan het wetsvoorstel ligt de vooronderstelling ten grondslag dat differentiatie van
parkeertarieven een kleine bijdrage kan leveren aan het verminderen van schadelijke
emissies in de stedelijke omgeving.3 Het wordt namelijk aantrekkelijker om met een emissieloos voertuig te parkeren. Ook
kan de maatregel slechts een bescheiden effect leveren aan een schoner wagenpark doordat
emissieloze voertuigen vaker zullen worden aangeschaft. In dat verband wordt verwezen
naar rapporten van milieuadviesbureau CE Delft.
In die rapporten staat dat een nultarief voor zeer schone elektrische en waterstofauto’s
geen significant positief milieueffect met zich brengt. Wel zou het nultarief op termijn
een stimulans kunnen zijn voor een toename van het aantal emissieloze auto’s in het
wagenpark.4 Voorts staat daarin dat het effect van de voorgestelde maatregel op de vergroening
van het wagenpark zeer beperkt is. Bij een nultarief zou het marktaandeel van deze
voertuigen in 2025 met 0,04% en in 2030 met 0,16% stijgen. De grotere toename van
het marktaandeel in 2030 reflecteert de autonome verbetering in de aantrekkelijkheid
van emissieloze voertuigen in de tijd. Op nationaal niveau zou dit leiden tot een
CO2-reductie van 4 kiloton in 2025 en 20 kiloton in 2030. De invoering van een korting
op de parkeertarieven geeft onvoldoende prikkel om mensen ertoe aan te zetten een
emissieloos voortuig te kopen. Als onderdeel van een breder beleidspakket zou deze
parkeermaatregel naar verwachting effectiever zijn.5
Hoewel de voormelde rapporten niet helemaal eenduidig zijn, maakt de Afdeling daaruit
op dat de voorgestelde maatregel geïsoleerd bezien, onafhankelijk van andere maatregelen,
nauwelijks effectief zal zijn, zelfs indien wordt uitgegaan van een nultarief voor
emissieloze auto’s.
In de toelichting staat dat uit buitenlandse ervaringen met vergelijkbare maatregelen
blijkt dat gedifferentieerde parkeertarieven aan effectiviteit winnen wanneer deze
aansluiten bij ander beleid, zoals subsidies voor emissieloze voertuigen, milieuzones
en gerichte informatiecampagnes. In de toelichting wordt echter niet ingegaan op de
vraag in hoeverre de voorgestelde maatregel, bezien in samenhang met andere maatregelen,
aan effectiviteit wint.
De Afdeling concludeert dat het nut en de noodzaak van de voorgestelde maatregel niet
dragend zijn gemotiveerd. Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Indien de doelmatigheid en effectiviteit van de voorgestelde maatregel niet dragend
kan worden gemotiveerd adviseert zij van de voorgestelde maatregel af te zien.
2. Doelmatigheid en effectiviteit
De Afdeling onderschrijft het met de voorgestelde maatregel nagestreefde doel om de
luchtkwaliteit in gemeenten te verbeteren. Uit de toelichting van het voorstel blijkt
echter onvoldoende dat de voorgestelde maatregel daaraan daadwerkelijk kan bijdragen.
Aan het wetsvoorstel ligt de vooronderstelling ten grondslag dat differentiatie van
parkeertarieven een kleine bijdrage kan leveren aan het verminderen van schadelijke
emissies in de stedelijke omgeving. Het wordt namelijk aantrekkelijker om met een
emissieloos voertuig te parkeren. Ook kan de maatregel slechts een bescheiden effect
leveren aan een schoner wagenpark doordat emissieloze voertuigen vaker zullen worden
aangeschaft. In dat verband wordt verwezen naar rapporten van milieuadviesbureau CE
Delft.
In die rapporten staat dat een nultarief voor zeer schone elektrische en waterstofauto's
geen significant positief milieueffect met zich brengt. Wel zou het nultarief op termijn
een stimulans kunnen zijn voor een toename van het aantal emissieloze auto's in het
wagenpark. Voorts staat daarin dat het effect van de voorgestelde maatregel op de
vergroening van het wagenpark zeer beperkt is. Bij een nultarief zou het marktaandeel
van deze voertuigen in 2025 met 0,04% en in 2030 met 0,16% stijgen. De grotere toename
van het marktaandeel in 2030 reflecteert de autonome verbetering in de aantrekkelijkheid
van emissieloze voertuigen in de tijd. Op nationaal niveau zou dit leiden tot een
CO2-reductie van 4 kiloton in 2025 en 20 kiloton in 2030. De invoering van een korting
op de parkeertarieven geeft onvoldoende prikkel om mensen ertoe aan te zetten een
emissieloos voortuig te kopen. Als onderdeel van een breder beleidspakket zou deze
parkeermaatregel naar verwachting effectiever zijn.
Hoewel de voormelde rapporten niet helemaal eenduidig zijn, maakt de Afdeling daaruit
op dat de voorgestelde maatregel geïsoleerd bezien, onafhankelijk van andere maatregelen,
nauwelijks effectief zal zijn, zelfs indien wordt uitgegaan van een nultarief voor
emissieloze auto's.
In de toelichting staat dat uit buitenlandse ervaringen met vergelijkbare maatregelen
blijkt dat gedifferentieerde parkeertarieven aan effectiviteit winnen wanneer deze
aansluiten bij ander beleid, zoals subsidies voor emissieloze voertuigen, milieuzones
en gerichte informatiecampagnes. In de toelichting wordt echter niet ingegaan op de
vraag in hoeverre de voorgestelde maatregel, bezien in samenhang met andere maatregelen,
aan effectiviteit wint.
De Afdeling concludeert dat het nut en de noodzaak van de voorgestelde maatregel niet
dragend zijn gemotiveerd. Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Indien de doelmatigheid en effectiviteit van de voorgestelde maatregel niet dragend
kan worden gemotiveerd adviseert zij van de voorgestelde maatregel af te zien.
De Afdeling merkt terecht op dat uit de in de memorie van toelichting opgevoerde onderzoeken
van CE Delft blijkt dat de maatregel naar verwachting een bescheiden bijdrage zal
leveren aan de verkoop van emissieloze voertuigen. Deze studies bezien de effectiviteit
van de maatregel gedifferentieerde parkeertarieven voor een situatie waarin er geen
ander nationaal of lokaal beleid bestaat om de aanschaf van emissieloze voertuigen
te stimuleren. De bedoeling van deze exercitie is om het effect van de maatregel te
isoleren van andere beleidsinstrumenten. Het benoemde effect is hiermee echter niet
verwaarloosbaar of onbelangrijk. Dit blijkt uit andere studies. Hierbij kan verwezen
worden naar de resultaten van een Nederlandse studie naar de effecten van gratis parkeren
op de aankoopintentie van elektrische voertuigen. Geconcludeerd wordt: «Wat betreft
het beleid voor gratis parkeren (voor EV's), laten onze resultaten zien dat het aanbieden
van gratis parkeren een positief effect heeft op de aankoopintentie van volledige
EV's» (Wolbertus et al., 2018, p. 294).6 Een Deense studie naar de invloedsfactoren op de voorkeuren voor elektrische versus
conventionele auto’s geeft aan: «Met name de voorkeur voor parkeerkosten is statistisch
zeer significant, wat duidelijk aangeeft dat parkeerbeleid effectief kan zijn bij
het stimuleren van de vraag naar EV» (Cherchi, 2017, p.99).7
In de praktijk zal de maatregel gedifferentieerde parkeertarieven onderdeel vormen
van een breder beleidspakket; concreet gaat het hier om fiscale stimulering en de
nationale agenda laadinfrastructuur. Vanzelfsprekend heeft een pakket aan maatregelen
een groter effect dan individuele maatregelen, omdat een stapeling van prikkels er
eerder toe leidt dat de negatieve totale kosten van elektrische auto’s ten opzichte
van conventionele auto’s gecompenseerd worden. Met name van fiscale maatregelen mag
de een grote bijdrage verwacht worden aan het stimuleren van de verkoop van emissieloze
voertuigen. Zoals ook in de memorie van toelichting is betoogd kan de effectiviteit
van parkeermaatregelen worden vergroot in de context van dit bredere beleidspakket.
Parkeermaatregelen hebben namelijk over het algemeen een sterk attentie-effect, wat
inhoudt dat de prijsverandering voor automobilisten over het algemeen goed zichtbaar
is. Dit blijkt uit buitenlandse studies. Zo wordt in een studie naar de effecten van
het stimuleren van elektrische voertuigen in Noorwegen onderscheid gemaakt tussen
stimuleringsmaatregelen gericht op de aankoop van een elektrisch voertuig en stimuleringsmaatregelen
gericht op het gebruik van een elektrisch voertuig. Hoewel de sterkste bijdrage komt
van stimuleringsmaatregelen gericht op verlaging van de aanschafkosten, ligt bij sommige
groepen consumenten de doorslaggevende stimulans juist bij andere, flankerende maatregelen
gericht op het gebruik van elektrische voertuigen: «Gezien de over het algemeen marginale
rol van deze prikkels, kunnen ze niet als effectief worden beschouwd bij de brede
werving van EV-gebruikers, maar het zou wel eens doorslaggevend kunnen zijn voor potentiële
EV-kopers die niet vatbaar zijn voor, normaalgesproken invloedrijke, economische prikkels.»
(zie p.176).8
Ook een andere studie naar het effect van het stimuleringsbeleid van elektrische voertuigen
in Noorwegen concludeert dat naast fiscale prikkels ook flankerende maatregelen belangrijke
randvoorwaarden waren voor het succes van de promotie van e-mobiliteit.9
Differentiatie van parkeertarieven is een instrument voor gemeenten om gegeven het
bestaande wagenpark de luchtkwaliteit te kunnen verbeteren. De genoemde studies tonen
aan dat verlaging van parkeertarieven voor emissieloze voertuigen, als onderdeel van
het totaalpakket, ook een belangrijke flankerende maatregel vormt voor het stimuleringsbeleid
ten aanzien van het aanschaffen van emissieloze voertuigen. Dat heeft vervolgens weer
effect op de luchtkwaliteit.
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
3. Instrumentalisering van de parkeerbelasting
De Afdeling merkt op dat met de voorgestelde maatregel de fiscale regelgeving wordt
gebruikt voor niet-fiscale doeleinden. Dit leidt tot een toename van de complexiteit
van de regelgeving en de daarbij behorende uitvoeringswerkzaamheden, zoals de aanpassing
van parkeerautomaten en digitale koppelingen met het Nationaal Parkeer Register.
De doelstelling van het voorstel, namelijk verbetering van de luchtkwaliteit, is een
andere dan de bestaande doelstelling van parkeerbelasting, namelijk de parkeerregulering.
Allereerst is het de vraag of een parkeerbelasting een voor de hand liggende keuze
is om die doelstelling te dienen. Geparkeerde staande auto’s hebben geen emissie.
Los daarvan bestaat geen verschil in ruimtebeslag of bijdrage aan de verkeersstromen
in de stad. Het is voorts de vraag of de doelstelling van de voorgestelde maatregel
verenigbaar is met de oorspronkelijke doelstelling van de parkeerbelasting. In de
toelichting wordt daarop niet ingegaan, met name niet op de gevolgen van de voorgestelde
maatregel voor de bestaande doelstelling van parkeerregulering. In dit verband wijst
de Afdeling erop dat naarmate het aantal emissieloze auto’s toeneemt de lagere parkeertarieven
op termijn de regulerende werking van de parkeerbelasting kunnen frustreren.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt dragend te motiveren.
3. Instrumentalisering van de parkeerbelasting
De Afdeling merkt op dat met de voorgestelde maatregel de fiscale regelgeving wordt
gebruikt voor niet-fiscale doeleinden. Dit leidt tot een toename van de complexiteit
van de regelgeving en de daarbij behorende uitvoeringswerkzaamheden, zoals de aanpassing
van parkeerautomaten en digitale koppelingen met het Nationaal Parkeer Register.
De doelstelling van het voorstel, namelijk verbetering van de luchtkwaliteit, is een
andere dan de bestaande doelstelling van parkeerbelasting, namelijk de parkeerregulering.
Allereerst is het de vraag of een parkeerbelasting een voor de hand liggende keuze
is om die doelstelling te dienen. Geparkeerde staande auto's hebben geen emissie.
Los daarvan bestaat geen verschil in ruimtebeslag of bijdrage aan de verkeersstromen
in de stad. Het is voorts de vraag of de doelstelling van de voorgestelde maatregel
verenigbaar is met de oorspronkelijke doelstelling van de parkeerbelasting. In de
toelichting wordt daarop niet ingegaan, met name niet op de gevolgen van de voorgestelde
maatregel voor de bestaande doelstelling van parkeerregulering. In dit verband wijst
de Afdeling erop dat naarmate het aantal emissieloze auto's toeneemt de lagere parkeertarieven
op termijn de regulerende werking van de parkeerbelasting kunnen frustreren.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt dragend te motiveren.
Naar aanleiding van het bovenstaande wordt het volgende opgemerkt.
De Afdeling stelt dat parkeerbelastingen van oudsher worden geheven in het kader van
de parkeerregulering. Het wetsvoorstel verandert dit niet. In de praktijk kunnen met
parkeerregulering ook daaraan gerelateerde doelen worden gediend, zoals verkeersregulering
en het bereikbaar houden van (binnen)steden. Het verbeteren van de luchtkwaliteit
wordt door dit wetsvoorstel hieraan toegevoegd door gemeenten de bevoegdheid te geven
voor emmissieloze voertuigen een lager parkeertarief vast te stellen dan voor niet-emissieloze
voertuigen. De regering meent dat dergelijke aan de parkeerregulering gerelateerde
doelen passend zijn binnen het stelsel van parkeerbelasting en parkeerregulering.
De memorie van toelichting is op dit punt aangescherpt.
De Afdeling wijst erop dat een toename van het aantal emissieloze auto’s de regulerende
werking van de parkeerbelasting kan ondermijnen, doordat de lagere parkeertarieven
een aanzuigende werking zouden kunnen hebben op reizigers in bezit van een emissieloos
voertuig. Hierbij is het belangrijk op te merken dat het wetsvoorstel niet beoogt
meer auto’s naar stedelijke centra te trekken. Gemeenten kunnen hier zelf op sturen
door het bepalen van de omvang van de korting voor emissieloze voertuigen ten opzichte
van het reguliere parkeertarief. De gemeente behoudt te allen tijde de mogelijkheid
om de parkeertarieven aan te passen of de korting in te trekken of te beperken.
Voor wat betreft de complexiteit van de regelgeving en de daarbij behorende uitvoeringswerkzaamheden,
waar de Afdeling op wijst (zoals de aanpassing van parkeerautomaten en digitale koppelingen
met het Nationaal Parkeer Register), geldt dat veel gemeenten die overwegen om de
maatregel differentiatie parkeertarieven in te voeren reeds beschikken over een betaal-
en controlesysteem gebaseerd op kentekenregistratie (kentekenparkeren). Voor hen zullen
de benodigde investeringen in apparatuur gering zijn. Gemeenten die niet hierover
beschikken kunnen ervoor kiezen om deze beslissing pas te nemen als de huidige parkeerapparatuur
het einde van zijn levensduur bereikt heeft. In dat geval heeft het invoeren van kentekenparkeren
meer voordelen dan alleen het faciliteren van een korting op emissieloze voertuigen.
4. Internetconsultatie
De Afdeling merkt op dat de reacties op de internetconsultatie in de toelichting niet
inhoudelijke worden besproken, terwijl er zeventien reacties zijn ontvangen, waarvan
een deel kritisch is over de voorgestelde maatregel. Volstaan wordt met een verwijzing
naar de website
www.internetconsultatie.nl
, zonder dat daar overigens een inhoudelijke reactie op de internetconsultatie is
te vinden.
De Afdeling adviseert in de toelichting inhoudelijk in te gaan op de in de internetconsultatie
ingebrachte zienswijzen.10
4. Internetconsultatie
De Afdeling merkt op dat de reacties op de internetconsultatie in de toelichting niet
inhoudelijke worden besproken, terwijl er zeventien reacties zijn ontvangen, waarvan
een deel kritisch is over de voorgestelde maatregel. Volstaan wordt met een verwijzing
naar de website www.internetconsultatie.nl, zonder dat daar overigens een inhoudelijke reactie op de internetconsultatie is
te vinden.
De Afdeling adviseert in de toelichting inhoudelijk in te gaan op de in de internetconsultatie
ingebrachte zienswijzen.
De Afdeling merkt terecht op dat ten tijde van het advies een inhoudelijke reactie
op de ingebrachte zienswijzen tijdens de internetconsultatie op de website www.internetconsultatie.nl ontbrak. Inmiddels is op deze website alsnog de inhoudelijke reactie raadpleegbaar.
De ingebrachte zienswijzen hebben geen aanleiding gegeven tot een inhoudelijke wijziging
van het wetsvoorstel. Wel is de memorie van toelichting op enkele punten verhelderd.
5. Toelichting
In de toelichting staat dat met de voorgestelde maatregel uitsluitend differentiatie
tussen emissieloze voertuigen enerzijds en niet-emissieloze voertuigen anderzijds
wordt beoogd en niet tussen categorieën van niet-emissieloze voertuigen onderling.
Het wetsvoorstel zelf maakt echter tariefdifferentiatie mogelijk afhankelijk van de
uitlaatemissies. Dat maakt het dus ook mogelijk dat voor voertuigen met een hogere
emissie een hoger tarief wordt gevraagd dan voor voertuigen met een lagere emissie.
Als bedoeld is alleen tariefdifferentiatie tussen emissieloze en niet-emissieloze
voertuigen mogelijk te maken adviseert de Afdeling dit in de wettekst tot uitdrukking
te brengen.
5. Toelichting
In de toelichting staat dat met de voorgestelde maatregel uitsluitend differentiatie
tussen emissieloze voertuigen enerzijds en niet-emissieloze voertuigen anderzijds
wordt beoogd en niet tussen categorieën van niet-emissieloze voertuigen onderling.
Het wetsvoorstel zelf maakt echter tariefdifferentiatie mogelijk afhankelijk van de
uitlaatemissies. Dat maakt het dus ook mogelijk dat voor voertuigen met een hogere
emissie een hoger tarief wordt gevraagd dan voor voertuigen met een lagere emissie.
Als bedoeld is alleen tariefdifferentiatie tussen emissieloze en niet-emissieloze
voertuigen mogelijk te maken adviseert de Afdeling dit in de wettekst tot uitdrukking
te brengen.
De regering neemt het advies van de Afdeling over om in de wettekst tot uitdrukking
te brengen dat de differentiatie van parkeertarieven zich uitsluitend richt op het
kunnen vaststellen van een lager tarief voor emissieloze voertuigen ten opzichte van
niet-emissieloze voertuigen. Dit heeft tevens tot gevolg dat een nadere invulling
van de regels van deze tariefdifferentiatie in het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen,
zoals eerder was voorgesteld, niet langer nodig is.
6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
6. Redactionele bijlage
De redactionele opmerking van de Afdeling is verwerkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U hierbij het gewijzigde wetsvoorstel en de gewijzigde memorie van toelichting
doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-Van der Meer
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W17.19.0170/IV
– In de toelichting in voetnoot 1 de juiste naam van het rapport opnemen: »Update milieueffecten
gedifferentieerde parkeertarieven, CE Delft, maart 2011».
Ondertekenaars
-
, -
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
S. van Veldhoven-van der Meer, staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.