Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Door het sterk oplopen van de doorlooptijden van de asielprocedure wordt de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) in toenemende mate geconfronteerd met ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen. De verplichting dwangsommen te vergoeden loopt
momenteel op met € 1 miljoen per week. Het uitgangspunt dient uiteraard steeds te
zijn dat asielaanvragen binnen de bestaande beslistermijnen worden afgedaan. Om dit
te bereiken wordt nieuw personeel aangenomen en opgeleid en is besloten tot directe
invoering van een aantal verbetermaatregelen. Geconstateerd moet echter worden dat
de procedures tegen niet tijdig beslissen en het tot grote hoogte oplopen van de dwangsomverplichtingen,
voor de IND belangrijke obstakels zijn op de weg naar een toekomst waarin weer zo
spoedig mogelijk binnen de geldende termijnen wordt beslist. Gelet daarop is het vrijwel
onontkoombaar dat, ter ondersteuning van de bedoelde maatregelen, zo spoedig mogelijk
voor – voorlopig – een periode van een jaar bij het niet tijdig beslissen op asielaanvragen
beroep tegen dat niet tijdig beslissen wordt uitgesloten en er geen dwangsommen kunnen
worden verbeurd. Momenteel wordt onderzocht op welke wijze het best definitief in
de wet kan worden geregeld dat in vreemdelingenzaken in de toekomst geen dwangsommen
meer kunnen worden verbeurd. Een wetsvoorstel met deze strekking zal voortvarend in
procedure worden gebracht. De onderhavige tijdelijke wet geldt in ieder geval voor
een jaar maar blijft van toepassing totdat het wetsvoorstel dat definitief moet voorzien
in de afschaffing van de dwangsommen in werking is getreden. In dat wetsvoorstel zal
worden voorzien in een andere meer passende prikkel om tijdig beslissen door de IND
te bevorderen.

2. Hoofdlijnen

2.1 Financiële consequenties dwangsomverplichtingen

In de brief van 3 maart 2020 van ondergetekende aan de Voorzitter van de Tweede Kamer1 is toegelicht dat door het oplopen van de doorlooptijden van de algemene en de verlengde
asielprocedure in een steeds groter deel van de asielzaken buiten de wettelijke termijn
wordt beslist. De IND wordt hierdoor in toenemende mate geconfronteerd met ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen. De financiële gevolgen hiervan zijn inmiddels
opgelopen tot een bedrag tussen de € 30 miljoen en € 40 miljoen aan dwangsomverplichtingen.
Dat betekent dat zelfs als de IND per direct in al deze zaken beslist, dit bedrag
onvermijdelijk is. De realiteit is dat de verplichting momenteel verder oploopt met
€ 1 miljoen per week. Dekking van deze kosten dient plaats te vinden binnen de begroting
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

2.2 Verbetermaatregelen

In de voornoemde brief van 3 maart 2020 is aangegeven dat een aantal aanbevelingen
uit het – op 21 februari 2020 ontvangen – rapport van onderzoeksbureau Significant
Public2 per direct worden overgenomen. Er zal een programmadirecteur worden aangesteld die
zorg zal dragen voor de implementatie van de door Significant voorgestelde maatregelen
en aanbevelingen. Voorts zal de bestaande werkvoorraad projectmatig worden afgehandeld,
zal de operationele sturing worden verbeterd en zullen verstoringen in het proces
door niet-complete dossiers direct worden aangepakt door procesregie in te voeren
op de compleetheid van de dossiers.

Aanvullend op de maatregelen en aanbevelingen van Significant is voorts per direct
een Taskforce ingesteld met als opdracht ervoor te zorgen dat de opgelopen voorraden
bij de IND zo snel mogelijk worden weggewerkt. Deze Taskforce krijgt de ruimte om
alle mogelijk denkbare en desnoods onconventionele maatregelen in kaart te brengen
en uit te voeren. De Taskforce zal direct rapporteren aan de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid en aan de secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid.

2.3 Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen

Op 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking
getreden.3 Deze wet was een initiatiefwet die door de Tweede Kamer destijds met algemene stemmen
en door de Eerste Kamer zonder stemming is aangenomen. Op grond van deze wet kunnen
op twee manieren consequenties worden verbonden aan het niet tijdig beslissen door
een bestuursorgaan. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: de Awb).

Allereerst geldt dat, indien een beschikking op een aanvraag niet tijdig wordt gegeven,
het bestuursorgaan, na een ingebrekestelling, aan de aanvrager een dwangsom verbeurt
voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De maximale kosten
bij een ingebrekestelling bedragen daarom € 1.442,– per zaak.4

In de tweede plaats kan, indien twee weken zijn verstreken na de dag waarop de aanvrager
het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is, bij de rechtbank
beroep worden ingesteld tegen niet tijdig beslissen.5 Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de rechtbank
dat het bestuursorgaan binnen – in beginsel – twee weken na de dag waarop de uitspraak
wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. De rechtbank verbindt aan zijn uitspraak
een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak
na te leven.6 Waar bij het verbeuren van de dwangsom na een ingebrekestelling de maximale hoogte
voortvloeit uit de wet, is het bij een beroep tegen niet tijdig beslissen aan de rechter
om de hoogte van de dwangsom te bepalen. In ruim 95% van de gevallen is deze dwangsom
€ 100,– per dag, met een maximum van € 15.000,–, in een enkel geval legt de rechter
een hogere dwangsom op van € 250,– per dag.

2.4 Verplichtingen gelden ook voor de IND

Bij de parlementaire behandeling van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
is een amendement om de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vreemdelingenwet 2000) en
het toenmalige Soeverein Besluit 1813 (visa) uit te zonderen van de dwangsomregeling
verworpen.7 Wel is geregeld dat het verbeuren van een dwangsom na ingebrekestelling (§ 4.1.3.2
van de Awb) na de datum van inwerkingtreding van de wet voor een periode van drie
jaar niet zou gelden ten aanzien van beschikkingen, genomen op grond van de Vw 2000
of het Soeverein Besluit van 12 december 1813. Dit met het doel de regering voldoende
tijd te gunnen de organisatie van de IND zo in te richten dat de beslistermijnen zouden
kunnen worden gehaald. Deze termijn is op 1 oktober 2012 verstreken.8

3. Wettelijke maatregelen

3.1 Enkele kanttekeningen vooraf

Voordat nader wordt ingegaan op de voorgestelde maatregelen is het passend enkele
kanttekeningen te plaatsen. Zoals hiervoor is opgemerkt, is bij de parlementaire voorbereiding
van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen uitdrukkelijk onderkend dat
de wet – na een overgangstermijn – ook zou gaan gelden voor beslissingen genomen op grond van de Vw 2000.

Een betrouwbare overheid moet op tijd beslissingen nemen. Dát bestuursorganen tijdig
beslissen op ingediende aanvragen is van groot belang voor de rechtszekerheid en het
vertrouwen in de overheid. Voor de aanvrager is van belang dat hij binnen een redelijke
termijn weet waar hij aan toe is. Voor een vreemdeling geldt dat ook; misschien wel
temeer. Asielzoekers vragen immers om bescherming vanwege de situatie in hun land
van herkomst en verkeren in onzekerheid over de beslissing die naar aanleiding van
dié aanvraag wordt genomen. Voorts is er een maatschappelijk belang dat beslissingen
niet eindeloos op zich laten wachten. Voor asielzaken in het bijzonder geldt dat een
vreemdeling die geen aanspraak heeft op bescherming, zo snel mogelijk te horen moet
krijgen dat hij moet terugkeren naar zijn land van herkomst. Het traject dat ziet
op terugkeer kan dan worden opgestart. Als een verblijfsvergunning asiel wordt verleend,
is het om meerdere redenen van belang dat de betrokkene zo snel mogelijk zijn plaats
in de Nederlandse samenleving kan innemen. Meer in zijn algemeenheid leidt het oplopen
van de beslistermijnen ook tot hoge kosten voor opvang van asielzoekers en een op
momenten nijpend gebrek aan opvangplaatsen.

Anders dan bij het wetstraject dat met ingang van 1 oktober 2016 voorzag in de uitsluiting
van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van toepasselijkheid van de Wet dwangsom9 aan de orde was, is geen sprake van een situatie waarin de aanvrager misbruik maakt
van de bedoelde bepalingen uit de Awb. Zoals hiervoor al is opgemerkt, zal een vreemdeling
die een aanvraag om bescherming indient vrijwel steeds in onzekerheid verkeren over
de uitkomst van die procedure en heeft hij groot belang bij een tijdige beslissing
daarop.

Toch is er, zoals hierna nader zal worden toegelicht, sprake van een bijzondere situatie
die rechtvaardigt dat de in de Awb neergelegde verplichtingen die voortvloeien uit
de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, uitsluitend voor beslissingen
op asielaanvragen worden opgeschort.

3.2. Opschorting dwangsomverplichtingen

Zoals eerder is gemeld10 zijn er verschillende oorzaken aan te wijzen voor de opgelopen doorlooptijden. De
belangrijkste is een vroegtijdige afschaling van personeel in 2017 in combinatie met
een licht verhoogde asielinstroom en een financieringssystematiek die niet verder
reikte dan de korte termijn, waarbij onvoldoende rekening is gehouden met de bestaande
werkvoorraad. Eén van de maatregelen om sneller en beter te kunnen anticiperen is
een meerjarige stabiele financiering. In de voorjaarsnota van 2019 is gekozen voor
een hogere structurele stabiele financiering van de IND.11 De belangrijkste oplossing voor het verkorten van de doorlooptijden bij de behandeling
van asielaanvragen en het terugdringen van de voorraden ligt in de uitbreiding van
besliscapaciteit bij de IND. De IND neemt gefaseerd nieuwe medewerkers aan en leidt
ze op.

Zoals nader is toegelicht in de reeds genoemde brief van 3 maart 2020, is de stand
van zaken nu echter zo dat moet worden geconcludeerd dat met de eerder ingezette maatregelen
niet meer kan worden volstaan. Het uitgangspunt moet ook nu blijven dat er zoveel
mogelijk naar wordt gestreefd om aanvragen binnen de bestaande beslistermijnen af
te doen en opgelopen achterstanden zo snel mogelijk weg te werken. Daartoe dienen
de in paragraaf 2.2 beschreven verbetermaatregelen.

Er moet echter ook worden geconstateerd dat het tot grote hoogte oplopen van de dwangsomverplichtingen,
voor de IND een belangrijk obstakel is op de weg naar een toekomst waarin zo snel
mogelijk weer binnen de geldende termijnen kan worden besloten. De financiële last
drukt zwaar op de begroting maar minstens zo belemmerend is dat IND-medewerkers, waarvan
er nog steeds minder inzetbaar zijn dan gewenst zou zijn, worden belast met de behandeling
van de bijbehorende procedures.

Gelet daarop is het onvermijdelijk dat, ter ondersteuning van de bedoelde verbetermaatregelen,
bij het niet tijdig beslissen op asielaanvragen beroep tegen niet tijdig beslissen
wordt uitgesloten en geen dwangsommen kunnen worden verbeurd.

Hierbij moet overigens wel worden benadrukt dat de aanvrager alle rechten die behoren
bij de status van asielzoeker behoudt zolang niet op de aanvraag is beslist. Dit geldt
in het bijzonder voor het recht op opvang.

3.3 Tijdelijke afwijkingen van de Algemene wet bestuursrecht

Om dit doel te bereiken worden in artikel 1 van deze tijdelijke wet de beide in paragraaf
2.3 beschreven mogelijkheden om op te komen tegen het niet tijdig beslissen op een
aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, opgeschort.
Het buiten toepassing verklaren van de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb sluit
de route af om na het uitbrengen van een ingebrekestelling een dwangsom te incasseren.
Het buiten toepassing verklaren van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb heeft
tot gevolg dat het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag tot het verlenen
van asielvergunning voor bepaalde tijd voor de toepassing van wettelijke voorschriften
over bezwaar en beroep niet met een besluit gelijk wordt gesteld. Het gevolg hiervan
is dat de in paragraaf 2.3 beschreven mogelijkheid beroep in te stellen bij de rechter
tegen niet tijdig beslissen en het eventueel in dat kader verbeuren van dwangsommen,
toepassing mist. In de relevante bepalingen wordt immers uitgegaan van een beroep
dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. 12 Nu er geen beroep tegen het niet tijdig beslissen kan worden ingesteld en het dus
niet tot een uitspraak zal komen, mist ook de in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb
vervatte mogelijkheid voor de rechter om te bepalen dat het bestuursorgaan, indien
of zolang niet wordt voldaan aan een uitspraak, een dwangsom verbeurt op dit punt
feitelijk toepassing.

Gelet op artikel 4, eerste lid, van deze wet gelden deze opschortingen uitsluitend
voor aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.

Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 1 geldt de onderhavige tijdelijke wet in ieder
geval voor een jaar maar blijft deze van toepassing totdat het wetsvoorstel dat definitief
moet voorzien in de afschaffing van de dwangsommen in werking is getreden. Het uitsluiten
van het beroep tegen niet tijdig beslissen bij de bestuursrechter is, zoals hiervoor
toegelicht in paragraaf 3.2, ook noodzakelijk om te voorkomen dat IND-medewerkers
worden belast met de behandeling van deze procedures. Deze ongewenste situatie laat
zich echter niet langere tijd rechtvaardigen. Indien deze wet een jaar na inwerkingtreding
van het voorstel van toepassing blijft omdat een voorstel voor de definitieve wet
is ingediend, wordt het dan ook weer mogelijk beroep tegen niet tijdig beslissen in
te stellen bij de bestuursrechter. Ook na dat jaar zal de rechter echter niet kunnen
bepalen dat dwangsommen kunnen worden verbeurd.

3.4 Directe werking

De wet heeft directe werking. Deze wet brengt geen verandering in de geldende – uit
het Europese recht voortvloeiende – beslistermijnen. Die lopen dus gewoon door. Er
wordt echter vanuit gegaan dat de in paragraaf 2.2 beschreven verbetermaatregelen
en de in paragraaf 3.2 bedoelde uitbreiding van de besliscapaciteit een zodanig effect
zullen hebben gehad dat spoedig weer binnen de geldende termijnen kan worden besloten.

4. Administratieve lasten en financiële consequenties

Van administratieve lasten zal geen sprake zijn. Door dit wetsvoorstel wordt juist
de mogelijkheid bepaalde procedures te doorlopen opgeschort. Zoals hiervoor is toegelicht
wordt met dit wetsvoorstel juist beoogd ingrijpende financiële consequenties voor
de overheid te voorkomen.

5. Evaluatie

Na de inwerkingtreding van deze wet zal iedere drie maanden worden gerapporteerd over
de mate waarin weer binnen de geldende wettelijke termijnen wordt beslist.

6. Consultatie

Om de hiervoor geschetste redenen is spoedige inwerkingtreding van deze wet noodzakelijk.
Gelet hierop is dit wetsvoorstel niet in (internet)consultatie gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Zoals toegelicht in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze toelichting wordt
zowel het verbeuren van een dwangsom na een ingebrekestelling, als de mogelijkheid
bij de rechter beroep in te stellen tegen niet tijdig beslissen op een asielaanvraag
en het in dat kader verbeuren van dwangsommen, opgeschort voor besluiten op aanvragen
tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.

Artikel 2

Zoals toegelicht in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze memorie zal iedere
drie maanden worden gerapporteerd over de stand van zaken.

Artikel 3

Zoals toegelicht in paragraaf 3.4 zal de wet onmiddellijke werking hebben. Wel wordt
in het tweede lid van dit artikel geregeld dat de wet buiten toepassing blijft voor
– kort gezegd – procedures tegen een opgetreden overschrijding van de beslistermijn
die al lopen op het moment dat de wet in werking treedt. Dat betekent dat voor het
tijdstip van inwerkingtreding van deze wet een ingebrekestelling als bedoeld in artikel
4:17, derde lid, of 6:12, tweede lid, onder b, van de Awb moet zijn ontvangen. Indien
de ingebrekestelling als bedoeld in deze bepalingen vóór inwerkingtreding van de wet
is uitgebracht, kan dus ook na de datum van inwerkingtreding nog een dwangsom worden
verkregen c.q. beroep tegen niet tijdig beslissen worden ingesteld, indien aan de
in die bepalingen genoemde tweewekentermijn is voldaan.

Artikel 4

Spoedige inwerkingtreding van deze wet is om de genoemde redenen van groot belang.
Er wordt daarom afgeweken van de vaste verandermomenten. Zoals hiervoor aangegeven
wordt momenteel onderzocht op welke wijze het best definitief in de wet kan worden
geregeld dat in vreemdelingenzaken in de toekomst geen dwangsommen meer kunnen worden
verbeurd. Een wetsvoorstel met deze strekking zal voortvarend in procedure worden
gebracht. De onderhavige – tijdelijke – wet vervalt een jaar na inwerkingtreding ervan.
De tijdelijke wet zal echter niet vervallen indien binnen een jaar na inwerkingtreding
van de tijdelijke wet een voorstel van wet wordt ingediend tot aanpassing van de regels
omtrent het verbeuren van dwangsommen voor niet-tijdige beslissingen op grond van
de Vreemdelingenwet 2000. Dan vervalt de tijdelijke wet op een onverwijld bij koninklijk
besluit vast te stellen tijdstip indien het voorstel waarin een definitieve regeling
wordt voorzien wordt ingetrokken of indien een van de beide Kamers der Staten-Generaal
besluit het voorstel niet aan te nemen. Als het voorstel waarin een definitieve regeling
wordt voorzien tot wet wordt verheven, vervalt de tijdelijke wet op het tijdstip van
inwerkingtreding van die wet.

Artikel 5

Zoals aangegeven in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van de toelichting wordt het
weer mogelijk beroep in te stellen tegen niet tijdig beslissen, indien zich de situatie
voordoet dat een jaar na inwerkingtreding van het voorstel de tijdelijke wet van toepassing
blijft. Uit artikel 5 blijkt dat artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb weer van
toepassing wordt. Het is dan dus weer mogelijk beroep tegen niet tijdig beslissen
in te stellen, waarover de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde
lid, van de Awb uitspraak kan doen. Omdat de regering het ook in de toekomst niet
gewenst vindt dat dwangsommen kunnen worden verbeurd, wordt artikel 8:72, zesde lid,
van de Awb uitgesloten. Om dezelfde reden wordt vanaf dat moment de met de Wet dwangsom
en beroep bij niet tijdig beslissen in de wet opgenomen afdeling 8.2.4a. van de Awb
buiten toepassing verklaard (zie hierover nader paragraaf 2.3 van het algemeen deel
van deze toelichting). In de definitieve wet zal worden voorzien in een passende prikkel
om tijdig beslissen te bevorderen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol