Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Van Nispen, Leijten en Jasper van Dijk over de dwangsom bij niet tijdig beslissen door de overheid

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), mede
namens de Ministers van Justitie en Veiligheid en voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris
Vijlbrief (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst) en Staatssecretaris Van Huffelen
(Financiën, Toeslagen en Douane) (ontvangen 28 april 2020). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2019–2020, nr. 2314.

Vraag 1

Deelt u de mening dat de overheid zich altijd in zou moeten spannen om tijdig te beslissen,
waar het gaat om zaken met rechtsgevolgen voor burgers, vooral omdat een behoorlijke
overheid nu eenmaal tijdig besluiten moet nemen en niet slechts vanuit financiële
overwegingen omdat niet tijdig beslissen forse dwangsommen met zich meebrengt?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Zijn de redenen voor het invoeren van de dwangsom bij niet tijdig beslissen door de
overheid naar uw mening nu nog steeds van toepassing, en werkt deze wet zoals deze
bedoeld is, namelijk dat de overheid gestimuleerd wordt tijdig beslissingen te nemen?

Antwoord 2

De overheid probeert op verschillende manieren, waaronder door middel van wetgeving,
de kwaliteit van de uitvoering van overheidstaken te verbeteren. Tijdige besluitvorming
is voor de burger een belangrijke graadmeter om die kwaliteit aan af te meten. Regels
die tijdige besluitvorming stimuleren, kunnen bijdragen aan die tijdigheid en daarmee
aan de kwaliteit van de uitvoering van overheidstaken. Uit een evaluatie van onder
meer de dwangsom bij niet tijdig beslissen uit 20131 bleek dat van dit instrument een preventieve werking uitgaat, omdat dwangsommen de
termijnoverschrijdingen duidelijk zichtbaar en kwantificeerbaar maken. Mogelijke reputatieschade
op persoonlijk en organisatorisch niveau heeft volgens de evaluatie de aandacht voor
tijdige besluitvorming versterkt. De evaluatie geeft ook aan dat niet alle versnelling
van de besluitvorming aan de dwangsom kan worden toegerekend, omdat ook overigens
aandacht bestaat voor verbetering van de kwaliteit van de uitvoering. Als neveneffecten
van de dwangsom bij niet tijdig beslissen worden in de evaluatie genoemd: dat de dwangsom
wordt misbruikt door middel van het indienen van oneigenlijke Wob-verzoeken, dat de
kwaliteit van de besluitvorming soms onder druk komt te staan van de beslistermijn
en dat door bestuursorganen soms een «oneigenlijk» gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden
om de beslistermijn op te schorten. Deze effecten zijn volgens de evaluatie geen reden
om af te zien van instrumenten als de dwangsom bij niet tijdig beslissen. Wel heeft
inmiddels een wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur plaatsgevonden, waardoor
die wet per 1 oktober 2016 is uitgezonderd van de dwangsom bij niet tijdig beslissen
om misbruik tegen te gaan. Voorts is, in verband met de specifieke problematiek, wetgeving
in voorbereiding om de dwangsom bij niet tijdig beslissen buiten werking te stellen
voor asielzaken.2

Vraag 3

Kunt u toelichten wat de verschillen zijn met de procedure voor de dwangsom bij niet
tijdig beslissen door de Belastingdienst? Waarom werkt dit anders, zowel qua procedure
als bedrag? Waarom is daar ooit voor gekozen, en vindt u die argumenten nu nog steeds
doorslaggevend?

Antwoord 3

Voor de Belastingdienst zijn er ten opzichte van het reguliere regime voor de dwangsom
bij niet tijdig beslissen door de overheid alleen verschillen op het terrein van toeslagen.
Dit is geregeld in artikel 12, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir). Deze afwijkende dwangsomregeling geldt sinds 1 januari 2013. De
regeling houdt in dat wat betreft beschikkingen op aanvraag van de Belastingdienst/Toeslagen
de dwangsomregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitsluitend van toepassing
is op beschikkingen die betrekking hebben op de definitieve toekenning van de toeslag,
alsmede op beslissingen op bezwaarschriften tegen de laatstgenoemde beschikkingen.
De reguliere dwangsomregeling geldt dus bijvoorbeeld niet als het gaat om beschikkingen
van de Belastingdienst/Toeslagen die zien op het verlenen of automatisch verlenen
van een voorschot, de wijziging van een verleend voorschot alsmede de afhandeling
van bezwaarschriften tegen deze beschikkingen. Evenmin geldt de reguliere dwangsomregeling
voor herzieningen van definitieve toekenningen, voor bezwaren tegen deze herzieningen
dan wel bij bijvoorbeeld verzoeken in een bijzondere situatie. Voorts blijft de werkingssfeer
van de dwangsomregeling beperkt tot definitieve toekenningen die leiden tot een nabetaling
of terugvordering ter grootte van een bedrag van ten minste € 30,–. In situaties waarin
de reguliere dwangsomregeling wel van toepassing is gelden bovendien lagere dwangsombedragen
(€ 10,– per dag met een maximum van € 100,–, tenzij het financiële belang minder dan
€ 100,– bedraagt; dan is de dwangsom maximaal € 30,–). De redenen daarvan zijn de
massaliteit van het proces van Belastingdienst/Toeslagen en het feit dat voor de diverse
afzonderlijke toeslagen relatief lage bedragen (kunnen) worden uitgekeerd. Deze redenen
zijn nog steeds van toepassing en geven daarom geen aanleiding het beleid aan te passen.
Tenslotte kan de Minister bij ministeriële regeling de dwangsomregeling buiten toepassing
verklaren in geval van een ernstige verstoring in het uitvoeringsproces.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de voor toeslagen geldende afwijkende dwangsomregeling
vooral is ingegeven door argumenten die betrekking hebben op de uitvoerbaarheid en
het beperken van het financiële risico voor de overheid.

Vraag 4 en 5

Wat is het totale bedrag dat in het jaar 2019 door de overheid is uitgekeerd aan dwangsommen
wegens niet tijdig beslissen?

Kunt u een overzicht geven van de jaarlijkse omvang van de dwangsommen die door de
verschillende overheden zijn uitgekeerd wegens niet tijdig beslissen de afgelopen
vijf jaar, per ministerie, maar ook per overheidsorganisatie, zoals de IND, Belastingdienst,
etc.?

Antwoord 4 en 5

Naar aanleiding van de gestelde vragen is getracht bij de departementen na te gaan
welke dwangsommen in de periode 2015–2019 zijn uitgekeerd. Gebleken is dat deze cijfers
niet overal en niet uniform worden bijgehouden. Zo hebben sommige departementen bedragen
uit hun financiële administratie gehaald. In die gevallen ontbreken aantallen. In
sommige gevallen zijn alleen gegevens over bezwaarschiften bekend. Het Ministerie
van AZ heeft geen dwangsommen aangetroffen. Bij de Ministeries van BZK, SZW en EZK
zijn geen gegevens bekend. Bij het Ministerie van VWS zijn alleen gegevens uit de
bezwaarfase bekend, bij LNV alleen uit de bezwaarfase voor zover die door de Rijksdienst
voor ondernemend Nederland (RVO) wordt uitgevoerd en deze gegevens worden geregistreerd.
Gelet op het bovenstaande is afgezien van een uitvraag bij zelfstandige bestuursorganen
en decentrale overheden. De verwachting bestaat dat hiermee een grote inspanning zou
worden gevraagd, die niet in verhouding staat tot de te verwachten opbrengst. De beschikbare
gegevens van de departementen zijn opgenomen in onderstaande tabel. Hierbij worden
de bedragen in euro genoemd, met tussen haakjes (indien beschikbaar) het aantal malen
dat een dwangsom is uitgekeerd.

 

2015

2016

2017

2018

2019

FIN/Belastingdienst1

300.000

(309x)

553.000

(878x)

420.000

(624x)

101.000

(231x)

125.000

(386x)

I en W (ILT)

21.720

10.052

9.580

5.518

5.814

BZ

1.460

(5x)

2.480

(5x)

460

(1x)

1.260

(1x)

1.442

(1x)

JenV IND

86.000

293.000

750.000

1.500.000

6.600.000

JenV Overig

281.828

230.370

120.109

21.580

53.538

JenV Totaal

367.828

523.370

870.109

1.521.580

6.653.538

VWS (bezwaarschriften)

8.010

4.060

3.320

3.220

2.976

LNV (bezwaarschriften RVO)

6.760

(6x)

40.040

(61x)

384.510

(372x)

96.048

(130x)

165.890

(169x)

DEF2

308.410

151.440

91.200

110.010

71.844

OCW/DUO (aanvragen)

13.220

(44x)

13.730

(36x)

12.350

(15x)

28.660

(59x)

Nog niet beschikbaar

OCW/DUO (bezwaar)

3.850

(12x)

5.200

(15x)

7.300

(22x)

7.530

(21x)

Nog niet beschikbaar

X Noot

1

Hierbij wordt opgemerkt dat het totaalbedrag aan betaalde dwangsommen zowel de dwangsommen
op het terrein van belastingen als toeslagen omvat. Het aantal toegekende dwangsommen
heeft voor de jaren 2015 en 2016 uitsluitend betrekking op belastingen en sinds 2017
bevatten deze aantallen ook die voor toeslagen. Alleen voor 2018 en 2019 kan in de
aantallen ook een onderscheid worden gemaakt tussen belastingen en toeslagen. In 2018
hadden 122 dwangsommen betrekking op toeslagen en in 2019 waren dat er 244. Dit verschil
heeft te maken met het feit dat het onderscheid niet eerder administratief werd bijgehouden.

X Noot

2

Voor zover in de administratie zichtbaar geboekt als dwangsom, hierdoor kunnen enkele
dwangsommen die mogelijk op andere wijze geboekt zijn niet in deze getallen meegenomen
worden.

Vraag 6

Welke overheidsorganisaties zijn de sterkste stijgers en dalers bij de uitkering van
dwangsommen en wat is uw verklaring hiervoor? Wordt dit geanalyseerd en wordt hier
voortdurend van geleerd?

Antwoord 6

Bestuursorganen zijn op verschillende manieren bezig met het bewaken van de kwaliteit
van de dienstverlening. Hiervoor is niet altijd een voortdurende analyse van het aantal
dwangsommen nodig. Ook zonder voortdurende analyse kunnen gebleken knelpunten worden
opgelost. Zo heeft de dwangsom geleid tot een toename van het aantal Wob-verzoeken,
met als oogmerk het innen van een dwangsom. Naar aanleiding hiervan is de Wob gewijzigd,
waardoor voor Wob-verzoeken de dwangsom bij niet tijdig beslissen is vervallen. Deze
wijziging heeft bijvoorbeeld bij het Openbaar Ministerie geleid tot een aanzienlijke
vermindering van het aantal betaalde dwangsommen (in 2016 nog € 230.310, nu nagenoeg
niets meer). Sommige bestuursorganen analyseren het aantal dwangsommen. Zo geeft OCW/DUO
aan dat in 0,1% van het aantal aanvragen een ingebrekestelling volgt. Slechts in enkele
gevallen leidt dit tot een dwangsom, meestal omdat niet tijdig gegevens van derden
zijn verkregen. Een dergelijke analyse is niet meteen relevant voor andere bestuursorganen.

Het aantal dwangsommen is in de meeste gevallen een afgeleide van het aantal aanvragen
of het aantal bezwaarschriften. RVO heeft voor LNV bijvoorbeeld in de periode 2015–2019
ten minste 2.000.000 primaire besluiten geslagen en er zijn ruim 50.000 bezwaarprocedures
afgedaan. Die 50.000 bezwaarschriften hebben in 738 gevallen tot een dwangsom geleid.
Een stijging in absolute getallen wil dus niet zeggen dat procentueel meer bezwaarschriften
niet tijdig worden afgedaan. Wijzigingen in het aantal aanvragen en bezwaarschriften
worden veroorzaakt door verschillende factoren. Deze aantallen kunnen per jaar sterk
fluctueren. Het al dan niet analyseren van het aantal dwangsommen heeft daarop geen
invloed.

Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen voor de opgelopen doorlooptijden voor
asielzaken. De belangrijkste is een vroegtijdige afschaling van personeel in 2017
in combinatie met de externe factor van een licht verhoogde asielinstroom en een financieringssystematiek
die niet verder reikte dan de korte termijn, waarbij onvoldoende rekening is gehouden
met de bestaande werkvoorraad. Zie ook de brief van de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid van 3 maart 2020.3 Daarin zijn maatregelen aangekondigd waarmee deze achterstanden worden weggewerkt,
waarnaar kortheidshalve zij verwezen. Daarnaast bereidt het kabinet nadere maatregelen
voor ten aanzien van de toepassing onder de Vreemdelingenwet van de dwangsomregeling
uit de Algemene wet bestuursrecht. Zie hiervoor de in het antwoord op vraag 2 genoemde
brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 9 april 2020.