Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

Nr. 5
MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Een gemeenteraad kan raadscommissies instellen die besluitvorming van de raad kunnen
voorbereiden en met het college of de burgemeester kunnen overleggen. Dit is geregeld
in artikel 82, eerste lid van de Gemeentewet. Ingevolge het vierde lid van dat artikel
is een lid van de raad voorzitter van een raadscommissie. Dit wetsvoorstel strekt
ertoe die verplichting uit het vierde lid van artikel 82 Gemeentewet te schrappen,
waardoor de gemeenteraad de mogelijkheid krijgt om ook niet-raadsleden te benoemen
tot voorzitter van een raadscommissie. Voor alle duidelijkheid: gemeenten zijn daartoe
niet verplicht.

Voor voorzitters van statencommissies is hetzelfde bepaald als voor voorzitters van
raadscommissies. Daarom strekt het wetsvoorstel ook tot het laten vervallen van artikel
80, vierde lid, van de Provinciewet. Daar de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba de systematiek van de Gemeentewet volgt, heeft het wetsvoorstel ook betrekking
op de openbare lichamen van deze eilanden. Het wetsvoorstel heeft geen betrekking
op waterschappen, omdat waterschappen een ander bestuursmodel hebben, namelijk een
monistisch bestuursmodel.

2. Achtergrond van het wetsvoorstel

Artikel 82 van de Gemeentewet werd ingevoerd bij de Wet dualisering gemeentebestuur
die in 2002 van kracht werd. Er is bepaald dat een gemeenteraad raadscommissies kan
instellen. Een raadscommissie kan de besluitvorming van de raad voorbereiden en met
het college of de burgemeester overleggen. Een raadscommissie bestaat uit raadsleden,
maar ook niet-raadsleden kunnen daar lid van zijn. Meestal gaat het om personen die
ook op de kandidatenlijst van een politieke partij staan, maar niet zijn verkozen.
Echter, de voorzitter van een raadscommissie moet ingevolge artikel 82, vierde lid,
van de Gemeentewet een lid van de gemeenteraad zijn. Dat artikellid luidt als volgt:
«Een lid van de raad is voorzitter van een raadscommissie.» Dat betekent dat een voorzitter
niet van buiten de raad mag komen. De regering was van mening dat leden van raadscommissies
typische raadswerkzaamheden verrichten. Zij verrichten voorbereidend werk voor plenaire
raadsvergaderingen en kunnen in dat kader zelfstandig met collegeleden bepaalde conceptbesluiten
of onderwerpen bespreken. Het werd van belang geacht dat de voorzitter van een dergelijke
commissie democratisch gelegitimeerd is, verkozen door de inwoners van de gemeente,
en dus raadslid is. De commissievoorzitter heeft een belangrijke taak bij het opstellen
van de ontwerpagenda voor de commissievergaderingen. Al deze omstandigheden waren
de reden dat werd bepaald dat een voorzitter van een raadscommissie lid van de raad
moest zijn.1

Maar na verloop van tijd ging dat vierde lid van artikel 82 Gemeentewet knellen. Er
moest meer ruimte voor lokaal maatwerk en lokale keuzes komen. De gemeenten hebben
er de afgelopen jaren taken bij gekregen, met alle gevolgen van dien voor het tijdsbeslag
van de raadsleden. Dat geldt in vele gemeenten en met name voor kleinere fracties.
Daar komt bij dat er tegenwoordig sprake is van een grotere verscheidenheid aan politieke
groeperingen, waardoor de gemeenteraad een grotere differentiatie dan voorheen kent.
Kortom, er zijn in de gemeenteraad meer fracties, maar die zijn wel kleiner. Een voorzitter
van een raadscommissie van buiten zou verlichting kunnen geven en zo de werkdruk voor
zittende raadsleden kunnen verminderen.

In juli 2013 werd bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet,
de Provinciewet, de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Waterschapswet
(institutionele bepalingen) ingediend.2 Daarin werd voorgesteld het mogelijk te maken dat raadscommissies, ingesteld op grond
van artikel 82 Gemeentewet, ook door niet-raadsleden kunnen worden voorgezeten. Dat
voorstel had ook betrekking op Statencommissies en eilandsraadscommissies (Bonaire,
Sint Eustatius en Saba). Een aangenomen amendement van het lid Van Raak3 maakte de door de regering voorgestelde wijziging ongedaan. De volgende fracties
stemden voor dit amendement: CDA, CU, SGP, VVD, Van Vliet, GroenLinks, PvdA, PvdD
en SP.

Maar de roep om maatwerk op diverse terreinen van het bestuur voor gemeenten mogelijk
te maken, bleef klinken. Om gemeenten meer ruimte te geven werd eerst gedacht aan
een experimentenwet, waarbij een aantal gemeenten op een aantal onderdelen van de
Gemeentewet zouden mogen afwijken van wettelijke bepalingen. Er is vervolgens een
oproep aan gemeenten gedaan om voorstellen voor experimenten te doen. Eén daarvan
had betrekking op de voorzitter van raadscommissies. Het moest bij experiment mogelijk
worden om een externe voorzitter, dus geen lid van de raad, te benoemen tot voorzitter.
Om een aantal redenen is de experimentenwet er niet gekomen. Maar gemeenten wilden
wel graag een externe voorzitter kunnen aanstellen. Algemeen was er behoefte aan ruimte
voor maatwerk, zodat gemeenten hierin lokale keuzes zouden kunnen maken.

Ondertussen gingen diverse gemeenten over tot het benoemen van een voorzitter van
een raadscommissie die geen raadslid was. Zij pasten daartoe hun reglementen van orde
aan. Maar de toenmalige bewindslieden hadden daar bezwaar tegen, met als gevolg dat
de desbetreffende reglementen van orde weer werden gewijzigd.4

De roep om meer maatwerk bleef. Dat bracht het lid Van den Bosch ertoe om in het algemeen
overleg van 14 maart 2018 te pleiten voor aanpassing van de Gemeentewet.5 Hij stelde dat gemeenten graag zouden zien dat de Gemeentewet werd aangepast aan
de huidige tijd, door bijvoorbeeld de mogelijkheid te krijgen voorzitters van buiten
de raad te kunnen benoemen. Zo zou het voor raadsleden mogelijk worden dat zij hun
tijd niet in extra bureaucratie hoeven te steken, maar écht dingen kunnen doen voor
hun gemeenten, namelijk het zijn van volksvertegenwoordiger en zich daar volledig
voor kunnen inzetten.

Vervolgens hebben de leden Koopmans, Van der Molen, Jetten en Van der Graaf op 15 maart
2018 een motie ingediend waarin de regering werd opgeroepen een wetsvoorstel tot wijziging
van de Gemeentewet in te dienen, die het mogelijk maakt dat raadscommissies ook door
niet-raadsleden technisch kunnen worden voorgezeten.6 Daarbij werd overwogen dat, gelet op het tijdsbeslag voor raadsleden in kleinere
gemeenten en in kleinere fracties, het vervullen van het voorzitterschap van raadscommissies
een grote belasting is. De motie werd met ruime meerderheid aanvaard.

Ten tijde van de indiening van de hiervoor genoemde motie lag er in de Tweede Kamer
een ander wetsvoorstel met betrekking tot de Gemeentewet. Dat betrof de wijziging
van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband met de verruiming van de bevoegdheid
van de raad en provinciale staten om ontheffing te verlenen van het vereiste van ingezetenschap
voor wethouders en gedeputeerden.7 De regering besloot vervolgens om daarbij een nota van wijziging in te dienen.8 Daarin werd voorgesteld artikel 82, vierde lid, van de Gemeentewet te laten vervallen
en dus een externe voorzitter van een raadscommissie mogelijk te maken. Dit wetsvoorstel
haalde wel in de Tweede Kamer de eindstreep maar niet in de Eerste Kamer. In de Tweede
Kamer stemden de volgende fracties voor dit wetsvoorstel: PvdA, GroenLinks, PvdD,
DENK, D66, VVD, SGP, CDA, CU en SP, zij het dat de SP liet aantekenen tegen het onderdeel
te zijn dat een externe voorzitter van een raadscommissie mogelijk maakte. De Eerste
Kamer verwierp het wetsvoorstel op 4 juni 2019. Dat had met name te maken met de weerstand
tegen de ontheffing van het vereiste van ingezetenschap voor wethouders en gedeputeerden,
het oorspronkelijke onderwerp van dat wetsvoorstel.

De verwerping van het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet
in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de raad en provinciale staten
om ontheffing te verlenen van het vereiste van ingezetenschap voor wethouders en gedeputeerden9, het feit dat gemeenten aangeven behoefte te hebben aan meer maatwerk op lokaal niveau
en de eerder genoemde motie van de leden Koopmans c.s.10 die met ruime meerderheid werd aanvaard, zijn de redenen voor dit initiatiefwetsvoorstel.

3. Inhoud wetsvoorstel

Voorgesteld wordt om het mogelijk te maken dat raadscommissies, ingesteld op grond
van artikel 82 van de Gemeentewet, ook door niet-raadsleden kunnen worden voorgezeten.
Voor hen gelden dan wel de incompatibiliteiten, neergelegd in artikel 13 van de Gemeentewet.
Daartoe wordt voorgesteld om de verplichting dat de voorzitter lid van de raad moet
zijn, neergelegd in het vierde lid van artikel 82 Gemeentewet, te schrappen. In plaats
daarvan wordt bepaald dat op voorzitters die niet tevens raadslid zijn, artikel 13
van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing is. Het is verder aan de raad om
op grond van het eerste lid regels te stellen over het voorzitterschap.

Zo ontstaat er ruimte voor lokaal maatwerk. Zo kunnen raadsleden in kleine gemeenten
en in kleine fracties worden ontlast, indien de raad daar zelf voor kiest. Voor hen
is dit werk immers een forse tijdsinvestering en een zware tijdsbelasting. Het betreft
veelal werk dat procedureel van aard is. Die tijd die zij daaraan besteden kunnen
zij niet besteden aan het werk van volksvertegenwoordiger. Het voorzitterschap kost
tijd, die niet besteed kan worden aan de controlerende dan wel kaderstellende taak
van raadsleden. Door raadsleden hiervan vrij te stellen, althans die mogelijkheid
te bieden, hebben zij tijd voor het échte raadswerk. Het spreekt voor zich dat gemeenteraden
niet verplicht zijn om externe voorzitters aan te stellen. De keus daartoe is aan
hen. De voorgestelde wijziging komt tegemoet aan de wens van vele gemeenten.

Er zijn gemeenten waar raadscommissies een andere benaming hebben, maar dat maakt
voor de werking van de voorgestelde bepaling niet uit. Ook dan is een externe voorzitter
mogelijk.

Door de raad de mogelijkheid te bieden tot het benoemen van een externe voorzitter
om de commissie voor te zitten, kan bijvoorbeeld een ervaren ex-raadslid bereid worden
gevonden zijn of haar expertise in te zetten om de commissie zowel te versterken als
te ontlasten. Voor de volledigheid wordt hier nog opgemerkt dat met een externe voorzitter
iemand wordt bedoeld die geen raadslid is. Ook een burgerlid of een duo-raadslid kan
een externe voorzitter van een raadscommissie zijn. Een burgemeester en wethouders
daarentegen kunnen geen lid van een raadscommissie zijn en dus ook niet optreden als
technisch voorzitter. De initiatiefnemers benadrukken dat de eindverantwoordelijkheid
van de gekozen volksvertegenwoordiger voorop staat. Dat betekent dat het voorzitterschap
van een raadscommissie door een niet-raadslid beperkt blijft tot het technisch voorzitten
van de vergadering.

Voorgesteld wordt dus om de keuze over het voorzitterschap van de raadscommissie aan
de raad te laten. Het is dan aan de raad zelf om bij verordening regels hierover op
te stellen. Als er voor een externe voorzitter wordt gekozen, is het ook aan de raad
om desgewenst functievereisten ten aanzien van het voorzitterschap op te stellen.
De raad moet zelf de bezoldiging van de externe voorzitter vaststellen. De regering
heeft eerder aangegeven dat het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers
niet van toepassing is op externe voorzitters van raadscommissies. Dit rechtspositiebesluit
zou ook in een vergoeding voor externe voorzitters kunnen voorzien, maar dat gaat
het bereik van dit wetsvoorstel te buiten. De gemeenteraad kan tot het rechtspositiebesluit
hiervoor een voorziening bevat bij het inrichten van de raadscommissie en het voorzitterschap
zelf bepalen welke vergoeding een voorzitter ontvangt die geen raadslid is.

Onverenigbare betrekkingen van raadsleden zijn geregeld in artikel 13 van de Gemeentewet.
Dat artikel geldt thans dus ook voor raadsleden die voorzitter van een raadscommissie
zijn. De initiatiefnemers achten het wenselijk dat de regel ten aanzien van de onverenigbare
betrekkingen van een voorzitter van een raadscommissie niet afwijken van de huidige
situatie. Daarom wordt voorgesteld in artikel 82 Gemeentewet te bepalen dat artikel
13 van overeenkomstige toepassing is op de voorzitter van een raadscommissie indien
die zelf geen raadslid is.

De immuniteit die geldt voor raadsvergaderingen, geregeld in artikel 22 Gemeentewet,
is ook van toepassing op vergaderingen van raadscommissies. Deze immuniteit geldt
voor aanwezigen, dus ook voor een voorzitter die geen lid is van de raad.

Tevens wordt voorgesteld de Provinciewet met betrekking tot het voorzitterschap van
statencommissies als bedoeld in artikel 80 in gelijkluidende zin te wijzigen. Hetzelfde
geldt voor de eilandsraadscommissies als bedoeld in artikel 117 van de Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

4. Advies en consultatie

Aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG,) het Interprovinciaal Overleg (IPO),
de Unie van Waterschappen (UvW), de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging
van Griffiers is het wetsvoorstel voor consultatie voorgelegd. De reacties zijn als
bijlagen bij dit initiatiefwetsvoorstel gevoegd.11

De VNG stelt dat vanuit gemeenten al lang de wens bestaat om het voorzitterschap van
een raadscommissie aan de gemeente over te laten, en niet dwingend in de formele wet
voor te schrijven. De VNG heeft een positieve grondhouding ten aanzien van het initiatiefwetsvoorstel.
Het IPO heeft afgezien van het geven van een reactie. De UvW begrijpt dat het wetsvoorstel
geen betrekking op de waterschappen heeft. Dat heeft te maken met het monistische
bestuursmodel van deze bestuursorganen.

De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden steunt het initiatiefwetsvoorstel. Deze
vereniging merkt op dat raadsleden steeds meer tijd besteden aan raadswerk, waarbij
een vaste klacht van raadsleden is dat zij steeds minder tijd hebben voor hun volksvertegenwoordigende
werkzaamheden en steeds meer tijd kwijt zijn aan het bestuurlijk raadswerk in het
gemeentehuis. Ook de Vereniging van Griffiers stelt dat vanuit de praktijk de roep
om verruiming van de mogelijkheden voor invulling van het voorzitterschap van staten-
en raadscommissies komt. Dit heeft te maken met de hoge werkdruk.

De initiatiefnemers hebben op een aantal onderdelen dankbaar gebruik gemaakt van de
inbreng van de hiervoor genoemde organisaties.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben de initiatiefnemers het
wetsvoorstel ook ter consultatie voorgelegd aan de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. Indien zij een reactie geven, zal deze bij brief door de initiatiefnemers
aan de Kamer worden aangeboden.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikelen I t/m III

Deze artikelen wijzigen respectievelijk artikel 82, vierde lid, van de Gemeentewet,
artikel 80, vierde lid, van de Provinciewet, en artikel 117, vierde lid, van de Wet
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in gelijkluidende zin. In die artikelen
wordt het vierde lid zoals dat nu luidt, vervangen door een nieuw vierde lid.

Het vierde lid bepaalt dat voorzitters van raads-, staten- en eilandsraadscommissies
voortaan geen lid van de raad, de staten en de eilandsraad hoeven te zijn. Het wordt
dus mogelijk om externe voorzitters aan te wijzen. Wel zijn op deze externe commissievoorzitters
dezelfde regels omtrent onverenigbare betrekkingen van toepassing, zoals op raads-,
staten- en eilandsraadsleden.

Artikel IV

Dit artikel regelt de inwerkingtreding, die bij koninklijk besluit geschiedt.

Van den Bosch Van der Molen