Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Spoorweginfrastructuurbeheerder ProRail is in zijn huidige rechtsvorm een privaatrechtelijke
rechtspersoon, een besloten vennootschap (B.V.), maar in de aard van zijn taken en
de wijze van financiering heeft ProRail vooral een publiek karakter. In de kabinetsreactie
op het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Fyra van 29 april 2016 gaf
het kabinet aan te kiezen voor duidelijkheid ten aanzien van de positionering van
ProRail in het publieke domein en de organisatievorm van ProRail te wijzigen naar
een publiekrechtelijke organisatievorm.1 In een brief van 9 december 2016 is de Kamer geïnformeerd over de definitieve keuze
van het kabinet om ProRail om te vormen tot een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) met
eigen rechtspersoonlijkheid.2 Dit voornemen is tevens opgenomen in het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst».3

Met dit wetsvoorstel geeft de regering hier uitvoering aan. De omvorming tot zbo heeft
tot doel om de organisatie van ProRail vorm te geven op een wijze die past bij de
publieke taken die ProRail uitvoert, de aansturing van ProRail te vereenvoudigen en
de publieke verantwoording over de wettelijke taken en de besteding van publieke middelen
(jaarlijks ruim € 2 miljard) te versterken. Een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden
tussen de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de Minister) en ProRail
alsmede een op de publieke taak van ProRail toegespitst sturing- en toezichtarrangement
bieden kansen om de publieke belangen met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
zo goed en efficiënt mogelijk te verwezenlijken.

De prestaties van ProRail zijn momenteel goed en de samenwerking in de spoorsector
verloopt steeds beter. Niettemin wacht de spoorsector in de nabije toekomst grote
uitdagingen. Daarom meent de regering dat nu het geschikte moment is voor de omvorming
tot zbo.

Baten van de omvorming zijn onder meer een scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering,
een eenvoudigere en meer integrale aansturing, een grotere focus op de middellange
termijn, betere samenwerking, inrichting van een continue strategische dialoog tussen
de Minister en ProRail, een betere benutting van de kennis van ProRail, meer adequate
informatievoorziening en een verbetering van het opdrachtgeverschap door derden. Dit
komt ten goede aan de sturings- en verantwoordingsrelatie tussen de Minister en ProRail,
aan de verantwoording door de Minister aan de Kamer en aan het algemeen functioneren
van ProRail binnen de spoorsector.

Mogelijke nadelige neveneffecten van het voorstel, zoals met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden
van de werknemers van ProRail en de kosten van de dienstverlening van ProRail voor
vervoerders en opdrachtgevers, worden door het voorstel en de lagere regels, die krachtens
het voorstel worden vastgesteld, ondervangen. Het voorstel brengt geen wijziging in
de verhoudingen tussen partijen in de spoorsector waardoor de goede samenwerking tussen
ProRail en de andere betrokken partijen kan worden voortgezet. Zowel de transitiekosten
als de structurele kosten als gevolg van de omvorming zijn zeer beperkt en vormen
geen gevaar voor de investeringen op het spoor.

Dit voorstel ziet op een wijziging van de Spoorwegwet met als doel de omvorming van
ProRail tot een zbo. Parallel aan de omvorming wordt gewerkt aan de modernisering
van de spoorwegregelgeving, waarbij onder meer de implementatie van de Europese richtlijn
2012/34/EU4 opnieuw wordt bezien. Deze trajecten staan los van elkaar, maar leiden beide tot
wijziging van de spoorwegregelgeving. Qua onderlinge verhouding en reikwijdte is als
uitgangspunt gekozen om alleen onderwerpen die direct samenhangen met de omvorming
van ProRail tot zbo in het omvormingstraject mee te nemen. Andere onderwerpen die
daar niet direct mee samen hangen, zoals een eventuele aanpassing van de systematiek
van capaciteitsverdeling op het spoor, kunnen in het traject van de modernisering
van de spoorwegregelgeving worden belegd.

De omvorming van ProRail tot zbo loopt niet vooruit op het besluit dat het kabinet
in 2020 neemt over de ordening en sturing op het spoor na 2024. Dat besluit gaat onder
meer over de vraag of het hoofdrailnet opnieuw onderhands aan NS wordt gegund of dat
de keuze voor aanbesteden wordt gemaakt, en welke omvang het hoofdrailnet dan heeft.

Bij de totstandkoming van dit voorstel is aangesloten bij de uitgangspunten en richtlijnen
van het besliskader «Verbinding verbroken?».5 Eerder is de Tweede Kamer geïnformeerd over het voornemen tot omvorming van ProRail6 en de afronding van de ontwerpfase.7 Door indiening van dit wetsvoorstel gaat het voornemen tot omvorming van ProRail
tot een zbo de fase in van de formele besluitvorming. ProRail B.V. is nauw betrokken
bij de ambtelijke voorbereiding van dit voorstel.

Dit wetsvoorstel is medeondertekend door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
gelet op diens verantwoordelijkheid voor het verzelfstandigingsbeleid, meer in het
bijzonder voor de oprichting en inrichting van zelfstandige bestuursorganen.

2. Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan

De omvorming van ProRail tot een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is een principiële
keuze. ProRail is nu een B.V. Bij de uitvoering van de specifieke publieke taken van
ProRail die in belangrijke mate worden gefinancierd met publieke middelen8, behoort naar het oordeel van de regering een publiekrechtelijke rechtsvorm en een
daarop toegespitst sturings- en verantwoordingsinstrumentarium. Hieronder wordt uiteengezet
welke publieke belangen ProRail behartigt, hoe deze belangen kunnen worden behartigd
en waarom ProRail als zbo wordt vormgegeven.

2.1 ProRail behartigt publieke belangen

ProRail beheert de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur.9 De hoofdspoorweginfrastructuur betreft het geheel van spoorwegen die als hoofdspoorwegen
zijn aangewezen.10 ProRail is verantwoordelijk voor de exploitatie, het onderhoud en de vernieuwing
van de hoofdspoorweginfrastructuur en voor deelname aan de ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur.11

De hoofdspoorweginfrastructuur is een essentiële schakel in de bereikbaarheid van
Nederland per spoor. Met de activiteiten van ProRail zijn de volgende publieke belangen
gemoeid:

– Continuïteit, beschikbaarheid en kwaliteit van de hoofdspoorweginfrastructuur en daarmee
samenhangende voorzieningen;

– efficiënte en non-discriminatoire verdeling van de capaciteit van de hoofdspoorweginfrastructuur;

– het op transparante en niet-discriminerende wijze leiden van verkeer over de hoofdspoorweginfrastructuur;

– veiligheid en duurzaamheid van de hoofdspoorweginfrastructuur en daarmee samenhangende
activiteiten;

– een rechtmatige, doelmatige en transparante wijze van besteding van publieke middelen
(jaarlijks meer dan € 2 miljard).12

2.2 Beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur is een publieke taak

Het spoor is een netwerksector. In een netwerksector wordt onderscheid gemaakt tussen
het aanbieden van het netwerk (in dit geval de hoofdspoorweginfrastructuur) en de
via het netwerk aangeboden producten of diensten (het vervoer per trein).

Hoe de publieke belangen ten aanzien van het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur
het beste kunnen worden gewaarborgd, is allereerst afhankelijk van het antwoord op
de vraag of in het kader van het aanbieden van het beheer van een hoofdspoorweginfrastructuur
concurrentie mogelijk en wenselijk is. Concurrentie kan leiden tot een efficiëntere
uitvoering van taken en versterking van het innovatief vermogen, maar kent ook risico’s,
zoals een gebrekkige invulling van verantwoordelijkheden en onvoldoende grip op de
borging van publieke belangen. Als ter borging van de publieke belangen met betrekking
tot de hoofdspoorweginfrastructuur effectieve concurrentie mogelijk is en de risico’s
daarvan voor de publieke belangen kunnen worden ondervangen, dan ligt het voor de
hand om het beheer over te laten aan marktpartijen en niet als overheid op te pakken.13

Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen concurrentie op de markt en concurrentie
om de markt. Het is in de specifieke Nederlandse situatie onwaarschijnlijk dat er
concurrentie zal bestaan tussen verschillende landelijke spoorweginfrastructuren (concurrentie
op de markt). Vanwege de beperkte omvang en het intensieve gebruik van de in Nederland
beschikbare ruimte is er geen plaats voor een tweede landelijke infrastructuur naast
de hoofdspoorweginfrastructuur. De kosten van realisatie van een tweede landelijke
infrastructuur zijn bovendien te hoog om een rendabele investering te kunnen vormen.

Een andere optie is om concurrentie om het beheer van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur
te introduceren (concurrentie om de markt). Het beheer van het spoor wordt dan voor
een afgebakende periode geheel of gedeeltelijk aanbesteed. Op papier is nu de markt
met betrekking tot het beheer van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur op deze
wijze ingericht.14 De feitelijke situatie is echter dat tot op heden alleen ProRail B.V. en haar rechtsvoorgangers
zich voor het beheer van de gehele hoofdspoorweginfrastructuur kwalificeren. Dit is
goed verklaarbaar. Gelet op de specifieke deskundigheid en ervaring die nodig zijn voor het beheer
van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur en het strategische belang dat met
deze infrastructuur is gemoeid, is het onwaarschijnlijk dat het gehele beheer van
de hoofdspoorweginfrastructuur aan andere partijen zal kunnen worden uitbesteed. Een
opdeling van de hoofdspoorweginfrastructuur in verschillende delen, waarbij om het
beheer van deze afzonderlijke delen concurrentie kan plaatsvinden, is wel denkbaar.
Een zodanige opdeling vergt echter een dermate intensieve afstemming en samenwerking
tussen verschillende betrokken beheerders en vervoerders, dat onwaarschijnlijk is
dat hierdoor het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur in zijn geheel beter en
efficiënter zal zijn dan wanneer het geheel door één partij wordt beheerd. Belangrijk
is daarnaast dat een zelfstandige exploitatie van de hoofdspoorweginfrastructuur zonder
overheidssteun niet mogelijk is. Het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer wordt grotendeels
gefinancierd door de overheid. Hierdoor zal er altijd een nauwe budgettaire verwevenheid
tussen het departement en de infrastructuurbeheerder zijn. Tot slot is het moeilijk
om de publieke belangen bij de spoorweginfrastructuur anders dan in algemene termen
te omschrijven. Dit maakt het ingewikkeld vooraf concrete afspraken te maken waarop
een opdrachtnemer achteraf kan worden afgerekend.15 Een nauwe betrokkenheid van de overheid is wenselijk om – waar nodig – de noodzakelijke
beleidsmatige afweging te maken tussen de verschillende betrokken maatschappelijke
belangen. Daarmee ligt ook concurrentie om het spoorweginfrastructuurbeheer niet in
de rede.

De conclusie is dat marktwerking met betrekking tot het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur
in Nederland niet mogelijk is, of dat daarvan slechts in geringe mate de stimulerende
prikkels zijn te verwachten die met marktwerking worden beoogd. Daarom ligt het in
de rede niet marktpartijen, maar de overheid met het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur
te belasten. Het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer is naar het oordeel van de regering
een publieke taak die moet worden uitgevoerd door een overheidsorganisatie.

Dit laat onverlet dat de beheerder van de hoofdspoorweginfrastructuur opdrachten voor
werkzaamheden aan de hoofdspoorweginfrastructuur in de markt zet. Het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer
is, met name waar het gaat om ontwikkeling, onderhoud- en vervangingswerkzaamheden,
in belangrijke mate een coördinerende taak. De beheerder is verantwoordelijk voor
een optimale uitvoering, waarbij veel andere partijen met de concrete werkzaamheden
worden belast. Voor de uitvoering van concrete onderhouds-, vervangings- of aanlegwerkzaamheden
bestaat wel degelijk een markt met verschillende competente aanbieders en voldoende
marktprikkels. Van deze markt zal ProRail door middel van het uitzetten van overheidsopdrachten
gebruik blijven maken.

2.3 Externe verzelfstandiging van infrastructuurbeheerder is wenselijk

De regering kiest ervoor om het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer te laten uitvoeren
door een overheidsorganisatie. Een overheidsorganisatie van de centrale overheid wordt
in beginsel als dienstonderdeel van een ministerie vormgegeven. Die dienst maakt integraal
deel uit van de bedrijfsvoering van het ministerie en is volledig ondergeschikt aan
de Minister. Door vormgeving als dienstonderdeel van het ministerie is het duidelijk
dat de overheid de taak uitvoert, is de aansturing relatief eenvoudig en kan er geen
onduidelijkheid ontstaan over de (volledige) verantwoordelijkheid van de Minister.

Er kan echter aanleiding zijn om te besluiten tot een vorm van verzelfstandiging.
In dat geval geldt op basis van het huidige kabinetsbeleid het uitgangspunt «agentschap,
tenzij».16 Een agentschap is een intern verzelfstandigd dienstonderdeel dat kan worden opgericht
om een meer doelmatige bedrijfsvoering mogelijk te maken.17 Een agentschap werkt met een specifiek sturingsmodel en heeft een eigen financiële
administratie. Het agentschap is niettemin onderdeel van het departement. De Minister
is volledig verantwoordelijk.

Gelet op de aard van het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer is een vorm van verzelfstandiging
wenselijk. Het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer heeft behoefte aan een doelmatige
bedrijfsvoering, een eigen financiële administratie en een resultaatgericht sturingsmodel.
Gelet op het verzelfstandigingsbeleid van het kabinet zou de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
daarmee de vorm moeten krijgen van een agentschap.

Vormgeving van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder als een agentschap is echter
gelet op het Europese recht minder goed mogelijk. Dit komt omdat Europese richtlijnen
specifieke eisen stellen aan de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder:

– De infrastructuurbeheerder is verantwoordelijk voor eigen beheer, bestuur en interne
controle.18

– De lidstaat mag kaders stellen voor, maar geen beslissende invloed uitoefenen op de
essentiële functies; de besluitvorming over de capaciteitsverdeling (toewijzing van
treinpaden) en de infrastructuurheffingen.19

– De nationale veiligheidsinstantie (in Nederland: de Minister van IenW, die deze taken
en bevoegdheden grotendeels heeft gemandateerd aan de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT)20) dient wat betreft organisatie, wettelijke structuur (rechtsvorm) en besluitvorming
onafhankelijk te zijn van de infrastructuurbeheerder.21

Gelet op de Europese richtlijnen is daarmee voor de infrastructuurbeheerder een organisatievorm
nodig die meebrengt dat de besluitvorming over de capaciteitsverdeling en de infrastructuurheffingen
onafhankelijk, ofwel niet hiërarchisch ondergeschikt aan de Minister plaatsvindt en
bovendien tot gevolg heeft dat de infrastructuurbeheerder geen onderdeel vormt van
de organisatie waar de taken van de nationale veiligheidsinstantie zijn belegd.

Het is op zich juridisch mogelijk om dit in de vorm van een agentschap te realiseren.
Er dienen dan beperkingen te worden gesteld aan de instructiemogelijkheden van de
Minister jegens het agentschap met betrekking tot de capaciteitsverdeling en de infrastructuurheffingen.
Bovendien dienen dan de taken van de nationale veiligheidsinstantie, die nu zijn belegd
bij de ILT, een agentschap van IenW, buiten de organisatie van het Ministerie van
IenW te worden geplaatst. De regering acht dit met het oog op de inrichting en aansturing
van de interne organisatie van het Ministerie van IenW minder wenselijk.

In het geval van ProRail acht de regering externe verzelfstandiging een betere optie;
de infrastructuurbeheerder wordt ondergebracht in een zelfstandige organisatie met
eigen rechtspersoonlijkheid. Dit maakt dat de organisatie geen onderdeel is van de
hiërarchie van het departement en de Minister op die manier geen rechtstreekse invloed
heeft op besluitvorming van de infrastructuurbeheerder. Ook de onafhankelijkheid van
de ILT, die als agentschap wel een onderdeel vormt van het departement, ten opzichte
van de infrastructuurbeheerder is dan een gegeven. Bijkomend voordeel voor ProRail
is dat – zoals in § 6.2 aan de orde komt – in het geval van een zelfstandige organisatie
met een eigen rechtspersoonlijkheid de arbeidsvoorwaarden van de werknemers behouden
kunnen blijven indien daarvoor goede redenen bestaan.

In theorie bestaat ook nog de mogelijkheid om de huidige activiteiten van ProRail
op te splitsen en per onderdeel af te wegen of deze door een dienstonderdeel van het
departement, een agentschap of een zbo zouden kunnen worden verricht. In de praktijk
is dit volgens de regering niet haalbaar. De activiteiten van ProRail vertonen een
zodanige samenhang dat opsplitsing daarvan over verschillende organisaties in de praktijk
tot een onwerkbare situatie zou leiden. Bovendien zou dit tot een diffuus stelsel
van verantwoordelijkheden leiden, waarbij in het bijzonder de omvang van de ministeriële
verantwoordelijkheid nauwelijks nog adequaat kan worden aangegeven.

2.4 Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk

Externe verzelfstandiging vindt plaats door middel van verschillende organisatievormen:
een staatsdeelneming, een overheidsstichting of een zelfstandig bestuursorgaan. Oprichting
van publiekrechtelijke rechtspersonen die uitsluitend met publiekrechtelijke taken
en niet met publiekrechtelijke bevoegdheden worden belast22, komt tegenwoordig niet meer voor.

Met een staatsdeelneming in een B.V. of naamloze vennootschap (N.V.) kiest de overheid
ervoor om de productie van goederen of diensten waarmee publieke belangen zijn gemoeid
onder te brengen in een vennootschap.23 De staat wordt aandeelhouder door risicodragend te investeren in het bewuste bedrijf.
Deze risicodragende investering brengt zeggenschap met zich mee als aandeelhouder
die is vastgelegd in het vennootschapsrecht. De aandeelhouder heeft doorgaans stemrecht
en recht op dividend en zijn risico is beperkt tot zijn inbreng.

Dit kan onder omstandigheden gelet op de betrokken publieke belangen ontoereikend
zijn. Als een structureel positief rendement van de onderneming niet mogelijk is,
dan is deze niet zelfstandig levensvatbaar. Moeten de activiteiten van de onderneming
niettemin met het oog op de publieke belangen worden uitgevoerd, dan zijn overheidsbijdragen
nodig en is het wenselijk dat de overheid meer directe invloed heeft. De rol als aandeelhouder
biedt de overheid dan mogelijk onvoldoende armslag.24 Een aandeelhouder staat op afstand van het bestuur van de vennootschap. Weliswaar
kan de aandeelhouder het bestuur van de vennootschap op de in het vennootschapsrecht
voorgeschreven wijze aanwijzingen geven, maar het bestuur is niet gehouden deze aanwijzingen
op te volgen als zij in strijd zijn met het belang van de vennootschap; het bestuur
dient deze afweging zelfstandig te maken.

Deze situatie doet zich voor bij het spoorweginfrastructuurbeheer. De Staat der Nederlanden
is de enige aandeelhouder van moedermaatschappij Railinfratrust B.V. (RIT B.V.), die
op haar beurt enig aandeelhouder is van de dochtervennootschap ProRail B.V. ProRail
B.V. is afhankelijk van ruim € 2 miljard aan publieke middelen die jaarlijks worden
verschaft. Dit financiële belang brengt mee dat de overheid nauw betrokken moet zijn
bij de aansturing van de organisatie en veel belang heeft bij de wijze van verantwoording
door de organisatie. De vennootschapsstructuur en de rol van de aandeelhouder binnen
deze structuur zijn hiervoor niet optimaal.

Voor de oprichting van overheidsstichtingen geldt op basis van het kabinetsbeleid
het uitgangspunt «nee tenzij»; een publiekrechtelijke organisatievorm heeft bij de
uitvoering van overheidstaken de voorkeur boven een (privaatrechtelijke) stichting.
De verantwoordelijkheid van de Minister ten opzichte van (het belang van) de stichting
kan op gespannen voet staan met het door hem te behartigen algemeen belang.25 De gewenste ministeriële bevoegdheden ten aanzien van de uitvoering van taken moeten
bovendien in verhouding staan tot de reikwijdte van de verantwoordelijkheid van de
Minister. Een ruime ministeriële verantwoordelijkheid en de daarbij behorende ministeriële
bevoegdheden passen niet bij een privaatrechtelijke rechtsvorm met een zelfstandig
bestuur, zoals een stichting.26 Omvorming van ProRail tot een stichting is daarmee niet aan de orde.

2.5 Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid is passend

Een zbo is, aldus de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: de Kaderwet),
een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene
maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag
is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een Minister.27 Een zelfstandig bestuursorgaan kan, ingevolge de Kaderwet, uitsluitend worden ingesteld
indien:

a) er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid;

b) er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen;

c) participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken
bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.28

De omvorming van ProRail tot een zbo sluit – gelet op voornoemde Europeesrechtelijke
eisen aan de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder – aan bij het
instellingsmotief «behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid». In het bijzonder mag de Minister geen beslissende invloed uitoefenen
op de besluitvorming over de capaciteitsverdeling en de infrastructuurheffingen.29 Toepassing van dit motief voor de instelling van een zbo op basis van Europeesrechtelijke
verplichtingen stemt ook overeen met het vigerende kabinetsbeleid inzake de instelling
van zbo’s.30

Op basis van het wetsvoorstel wordt een bevoegdheid aan het zbo ProRail toebedeeld.
Het gaat om een ontheffingsbevoegdheid van het verbod om activiteiten te verrichten
aan de hoofspoorweginfrastructuur, die tot op heden in mandaat door de raad van bestuur
van ProRail B.V. namens de Minister wordt uitgeoefend.31

In een recentelijk door AEF uitgevoerde evaluatie van het Besluit capaciteitsverdeling
wordt geadviseerd om te onderzoeken of het de optimalisatie van de verdeling van capaciteit
op het spoor ten goede kan komen, indien ProRail daartoe ruimere mogelijkheden krijgt.32 Dit onderzoek vindt nog plaats. Omdat de omvorming van ProRail in principe los staat
van een beslissing over de juridische vormgeving van de capaciteitsverdeling, wordt
de besluitvorming over de capaciteitsverdeling onderdeel van een afzonderlijk besluitvormingstraject
gerelateerd aan de modernisering van de spoorwegregelgeving.

3 Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording

3.1 Heldere positionering

De principiële keuze die de regering maakt voor de omvorming van ProRail tot zbo staat
los van het huidige functioneren van ProRail. De prestaties van ProRail zijn momenteel
goed. De afgelopen jaren heeft de raad van bestuur van ProRail een groot aantal veranderingen
ingezet. Dit heeft geleid tot een betere relatie met IenW en de stakeholders. De regering
waardeert dit en wil daarop voortbouwen.

De uitdagingen voor de spoorsector in de nabije toekomst zijn groot. De mobiliteitsvraag
groeit, steeds meer reizigers kiezen voor het openbaar vervoer, het spoorgoederenvervoer
groeit en de trein komt steeds meer in beeld als duurzame vorm van mobiliteit. Ook
uit de contouren van het Toekomstbeeld OV 2040 blijkt dat stevige stappen gezet moeten
worden om de groeiende vraag te kunnen faciliteren. Het OV-netwerk loopt tegen capaciteits-
en kwaliteitsgrenzen aan.33

Goede bemensing en goede onderlinge relaties zijn in elke sturingsrelatie essentieel.
Dit doet echter niet af aan de noodzaak van een heldere rolverdeling en een goede
inrichting van de governance. Dit geeft duidelijkheid over taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden. Het biedt een duurzame basis voor samenwerking, ook wanneer
de omstandigheden moeilijk zijn en persoonlijke verhoudingen onder druk staan. Om
te garanderen dat ProRail optimaal kan functioneren en de Minister optimaal zijn verantwoordelijkheid
kan waarmaken, zijn een adequate positionering van ProRail en een daarop toegespitst
sturingsmodel van groot belang.

Sinds de opsplitsing van de Nederlandse Spoorwegen in een spoorwegonderneming (NS)
en een infrastructuurbeheerder (thans ProRail) wordt er in de Eerste en Tweede Kamer
gesproken over de rechtsvorm, positionering, aansturing en verantwoording van de infrastructuurbeheerder.
Aan het begin van deze eeuw werd een wetsvoorstel in behandeling gebracht waarin de
omvorming van de spoorweginfrastructuurbeheerder tot een publiekrechtelijke organisatie
centraal stond.34 Daar is destijds van afgezien wegens acute problemen in de uitvoering en een behoefte
aan rust en duidelijkheid.35 Dit heeft het debat over de positionering, aansturing en verantwoording van ProRail
echter niet beëindigd.36

Met de Lange Termijn Spooragenda heeft het kabinet ProRail sterker willen positioneren
als publieke uitvoeringsorganisatie. Zonder de ordening te veranderen koos het kabinet
voor scherpere sturing.37 Door pro-actiever te sturen op prestaties oefent de Minister meer invloed uit op
de besteding van de jaarlijkse bijdrage voor beheer, onderhoud en vervanging van het
spoor. Voordat belangrijke stappen worden genomen moet ProRail aan de Minister instemming
vragen, zodat tijdig beleidsmatige afwegingen kunnen worden gemaakt. Een en ander
is in 2015 vertaald naar een nieuwe beheerconcessie, waarin een aantal nieuwe instrumenten
is opgenomen (zoals uitgebreide verplichtingen tot overleg, het recht om audits te
laten uitvoeren, programmasturing en diverse samenwerkingsverplichtingen). Ook zijn
stappen gezet om te komen tot een betere projectbeheersing38 en is de sturing via de aandeelhoudersrol geïntensiveerd.

Hoewel de LTSA tot verbeteringen in de sturing en verantwoording heeft geleid, wordt
het geheel ook meer complex. De in het bestaande stelsel doorgevoerde verbeteringen
hebben geleid tot een intensievere sturing op ProRail, waarbij de Minister steeds
meer in detail is gaan sturen op hoe het infrastructuurbeheer moet worden uitgevoerd.
ProRail kreeg te maken met minder eigen verantwoordelijkheid, veel verantwoordingsplichten
en meer inmenging in wijze van samenwerking met de sector. Dit alles heeft geresulteerd
in een diffuus sturingsmodel; waar enerzijds wordt gestuurd met outputgerichte prestatie-indicatoren,
bepaalt de Minister anderzijds (ook) in aanzienlijke mate hoe ProRail de prestaties
moet behalen. De relatie en taakverdeling tussen de Minister en de infrastructuurbeheerder
is daarbij niet altijd duidelijk.

Deze onduidelijkheid en complexiteit heeft ook betrekking op de interne rolverdeling
binnen het departement. Het rapport «Analyse beleid- en toezichtrelaties op BOV ProRail
binnen I&M»39 gaat bijvoorbeeld in op de rollen van opdrachtgever, aandeelhouder en (concern)controller
bij het toezicht op het verstrekken van de financiële bijdrage voor het beheer, onderhoud
en vervanging van de hoofdspoorweginfrastructuur. In het rapport wordt onder meer
geconstateerd dat binnen het departement verschillende beelden bestaan over de rol
van de aandeelhouder en de controller ten aanzien van de sturing en het toezicht op
de BOV-bijdrage. Aanbevolen wordt de taakverdeling te verduidelijken, onder andere
door het documenteren van de samenwerking en het verbeteren van het interne overleg.
Ook in het rapport «Evaluatie toezicht zbo’s Ministerie IenM»40 waarin ook naar de aansturing en het toezicht op ProRail is gekeken, staat dat de
rollen van eigenaar, toezichthouder en opdrachtgever door elkaar lopen en dat weinig
sprake is van rolvastheid.

In het rapport «Kiezen voor een goed spoor»41 over de ordening op het spoor na 2024 wordt gesteld dat het publieke belang te weinig
centraal staat in de huidige ordening en dat er beperkte regie bestaat ter borging
van integrale besluitvorming. In het rapport worden de ordeningskeuzes voor de toekomst
vervolgens ook in het licht van toekomstige mobiliteitsopgaven. Ook dit rapport benoemt
de diverse rollen van het departement ten opzichte van ProRail als een zwakte in de
huidige ordening. De rollen aandeelhouder, concessieverlener en stelselverantwoordelijke
lopen door elkaar. Daarnaast benoemt het rapport ook de grote kennisasymmetrie, die
in de bestaande ordening een afhankelijkheidsrelatie creëert en effectieve sturing
bemoeilijkt.

De ambitie van het kabinet om ProRail sterker te positioneren als publieke uitvoeringsorganisatie
staat op gespannen voet met de huidige positionering en rechtsvorm van ProRail. De
regering wil de taakverdeling tussen de Minister en ProRail weer scherper maken en
de wijze van aansturing verduidelijken en vereenvoudigen. Een nieuwe betere structuur
vergroot de kans dat ProRail als onderdeel van de spoorsector ook in de toekomst goed
zal presteren.

Het huidige goede presteren van ProRail creëert ook het juiste moment voor de voorgestelde
omvorming. Nu de dagelijkse gang van zaken minder zorgen geeft, kunnen met het oog
op de toekomst structurele aanpassingen worden doorgevoerd. De regering kiest nu voor
een publiekrechtelijk model en een heldere positionering, waardoor de aansturing eenvoudiger
kan plaatsvinden en de verantwoording kan worden versterkt.

3.2 Vereenvoudiging van aansturing

Het voorstel ziet op beëindiging van de vennootschapsstructuur van ProRail. Gelet
op het financiële belang van de Staat en de overige publieke belangen die met het
hoofdspoorweginfrastructuurbeheer zijn gemoeid, is het noodzakelijk dat de overheid
meer directe invloed kan uitoefenen op de taakuitvoering van ProRail. Het aandeelhouderschap
van de vennootschap zoals dat is vormgegeven in het rechtspersonenrecht, biedt hiervoor,
ook als één aandeelhouder 100% van de aandelen heeft, onvoldoende mogelijkheden. De
vennootschapsstructuur en de toepassing van het algemene vennootschapsrecht maken
dat de sturingsmogelijkheden van de overheid in wezen beperkt zijn tot die van de
aandeelhouder. De aandeelhouder kan het bestuur van de vennootschap op de in het vennootschapsrecht
voorgeschreven wijze aanwijzingen geven, maar het bestuur is niet gehouden deze aanwijzingen
op te volgen als zij in strijd zijn met het belang van de vennootschap. De raad van
bestuur en de raad van commissarissen dienen het belang van de vennootschap en de
met haar verbonden onderneming en de daarbij betrokken stakeholders. De raad van commissarissen
doet dit op een onafhankelijke wijze. Deze belangen stemmen niet altijd overeen met
de publieke belangen van het Rijk. Op basis van het voorstel krijgt ProRail een publiekrechtelijke
rechtsvorm (zbo) en daarmee een eigen governance-structuur toegespitst op de publieke
taak.

Ook zal de huidige beheerconcessie verdwijnen. De overheid verleent doorgaans een
concessie voor de uitvoering van een wettelijke taak indien er verschillende (markt)partijen
zijn die deze zouden kunnen uitoefenen. De concessieverlening heeft tot doel om een
zo goed mogelijke taakuitvoering te realiseren tegen zo laag mogelijke kosten. Echter
als ProRail B.V. onvoldoende presteert, dan is er geen organisatie die haar taak over
kan nemen. Het ontbreken van de concurrentieprikkel leidt er in de praktijk toe dat
in de beheerconcessie extra sturings- en verantwoordingsinstrumenten zijn opgenomen.
Krachtens de in het voorstel opgenomen bepalingen zullen de activiteiten die ProRail
B.V. op basis van de huidige beheerconcessie verricht, aan het zbo ProRail als wettelijk
taak worden opgedragen. Wanneer het onderhavige voorstel tot wet is verheven en in
werking is getreden, geschiedt de aansturing en verantwoording via de instrumenten
van de Kaderwet en de gewijzigde Spoorwegwet.

Daarnaast zal de subsidiesystematiek van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet
langer worden toegepast.42 Het subsidie-instrument is, zoals de Raad van State destijds in zijn advies over
de Kaderwet aangaf, bedoeld voor een door een particulier ondernomen activiteit, die
de overheid zozeer in het algemeen belang acht dat ze die met overheidsgelden wil
ondersteunen. Bij de bekostiging van een zbo liggen de zaken anders. Daar staat voorop
dat een overheidsinstelling (wat een krachtens publiekrecht ingestelde zbo per definitie
is) geroepen is een wettelijke taak te vervullen. Daarvoor is geld nodig. Soms zijn
die gelden afkomstig van bijdragen van degenen ten behoeve van wie het zbo functioneert
(tarieven en heffingen); in andere gevallen komen die gelden ten laste van de rijksbegroting.
Het gaat dus niet om een instantie die recht heeft op een zekere mate van overheidssteun,
maar één die zelf overheid is en waarvan de bekostiging een reguliere begrotingspost
vormt; de tussenkomst van de Minister is in dit verband in het bijzonder nodig om
aan de hand van de daarvoor bij of krachtens de wet gegeven regels te bepalen wat
de juiste hoogte van de bekostiging moet zijn.43 Het zbo ProRail zal ingevolge de Kaderwet jaarlijks een begroting opstellen die de
goedkeuring behoeft van de Minister. De Minister stelt de beheerder op basis van dit
voorstel jaarlijks een bijdrage ter beschikking ten behoeve van de uitvoering van
de wettelijke taken. De verantwoording over de taakuitoefening en de besteding van
middelen vindt, gelet op de Kaderwet, plaats via een jaarrekening en een jaarverslag.
Krachtens dit voorstel zullen hierover nadere voorschriften worden gesteld.

Op basis van dit voorstel kan de organisatie van ProRail optimaal worden ingericht
op de uitvoering van de publieke taak. Op ProRail wordt de Kaderwet van toepassing.
De sturings- en verantwoordingsinstrumenten van de Kaderwet zijn afgestemd op de zelfstandige
positionering van een zbo. Deze instrumenten worden op basis van dit voorstel en op
basis van lagere regelingen krachtens dit wetsvoorstel aangevuld met voorschriften
die specifiek zijn afgestemd op de sturings- en verantwoordingsbehoefte rond het zbo
ProRail en zijn wettelijke taken. In de praktijk betekent dit dat de huidige sturingslijnen
(aandeelhouderschap, concessie en subsidie) worden vervangen door integrale sturing
via de planning- en controlcyclus van het zbo.

3.3 Versterking van publieke verantwoording door en over ProRail

Wanneer publieke taken zijn neergelegd bij een zelfstandig bestuursorgaan, zoals op
basis van het voorstel bij ProRail het geval zal zijn, ligt de verantwoordelijkheid
voor een goede uitvoering daarvan – binnen de door het Rijk gestelde (wettelijke)
taakomschrijving, doelen en randvoorwaarden – primair bij het bestuur van dat zelfstandig
bestuursorgaan. Het zbo legt verantwoording af aan de verantwoordelijke Minister en
de samenleving over de wijze waarop de taken zijn verricht en aan de belangen van
alle betrokken partijen recht is gedaan. De democratische verantwoording over de taakuitvoering
van het zbo en de bestedingen van het publieke geld geschiedt echter door de Minister.
De Minister legt politieke verantwoording af aan de Staten-Generaal.

De Minister is in de eerste plaats verantwoordelijk voor het Rijksbeleid, dat wil
zeggen voor zaken als het vaststellen van doelen, taken en beschikbare middelen. Ook
moet hij keuzes maken aangaande de positionering van de uitvoeringsorganisatie ten
opzichte van het ministerie en de wijze van sturing, bekostiging, toezicht en verantwoording.
Deze zogenoemde systeemverantwoordelijkheid brengt mee dat de Minister geïnformeerd
moet zijn over de door het zbo geleverde prestaties en bereikte effecten. Het is immers
belangrijk dat de organisatie de juiste dingen blijft doen en dat haar taken aan blijven
sluiten bij veranderende maatschappelijke wensen en problemen. Waar nodig dient de
Minister de organisatie bij te sturen of de inrichting van het stelsel voor de taakuitvoering
aan te passen.44

De verantwoordelijke Minister hoort in de tweede plaats toe te zien op de taakuitvoering
door het zbo. Hij gaat na of de taakuitvoering aan kwaliteitsnormen voldoet en of
de ontvangst en besteding van publieke middelen rechtmatig, doelmatig, ordelijk en
controleerbaar gebeurt. De Minister moet afwegen in hoeverre hij daarbij ook risicovolle
aspecten betrekt van de bedrijfsvoering (zoals informatietechnologie) en het financieel
beheer. De Minister verantwoordt zich tegenover de Staten-Generaal over het beleid
dat hij ten aanzien van de zelfstandige organisatie heeft gevoerd, de ontvangst en
besteding van publieke middelen en de wijze waarop hij toezicht heeft gehouden.45

De omvorming van ProRail heeft in het bijzonder tot doel de publieke verantwoording
van ProRail over zijn taakuitvoering te versterken en daarmee te waarborgen dat de
Minister zijn systeemverantwoordelijkheid jegens de Eerste en Tweede Kamer zo goed
mogelijk kan effectueren. De inrichting van het zbo ProRail overeenkomstig dit wetsvoorstel
en de toepassing van de sturings- en verantwoordingsinstrumenten van de Kaderwet,
tezamen met de bij en krachtens dit wetsvoorstel ingerichte instrumenten, dienen ervoor
te zorgen dat de verantwoording over het functioneren van ProRail en de besteding
van publieke middelen zo goed mogelijk plaatsvindt.

3.4 Baten voor betrokkenen

De principiële keuze voor de omvorming van ProRail tot zbo en als gevolg daarvan de
toepassing van het instrumentarium dat in de Kaderwet en dit wetsvoorstel is opgenomen,
leidt tot verschillende baten voor betrokkenen. De voordelen van het voorstel zijn
voor de Minister en ProRail zijn gelegen in een scherper onderscheid tussen beleid
en uitvoering, een eenvoudigere en meer integrale aansturing, aansturing in meerjarig
perspectief, de inrichting van een continue strategische dialoog, een beter benutting
van de spoorkennis, meer adequate informatievoorziening en een betere samenwerking
tussen de Minister en ProRail. In de volgende paragrafen zal nader op deze aspecten
worden ingegaan.

Het voorstel kan daarmee bijdragen aan een beter samenspel van de partijen in de spoorsector
en aan het verbeteren van de kwaliteit van het spoorproduct voor reizigers en verladers.
Dit zal ook nodig zijn om de uitdagingen voor de spoorsector in de nabije toekomst
het hoofd te bieden. De grotere focus van ProRail en de Minister op de middellange
termijn leidt tot meer zekerheid en duidelijkheid voor vervoerders, verladers en decentrale
overheden. Dit maakt dat deze partijen in hun planning, inrichting en operatie beter
kunnen inspelen op de lange termijn afspraken en doelen.

Ook het opdrachtgeverschap voor derden voor de uitvoering van werken op, aan of nabij
de hoofdspoorweginfrastructuur verbetert ten gevolge van de omvorming, met name voor
decentrale overheden. Zij krijgen meer inzicht in budget, scope en tijd voor door
hen gefinancierde projecten. Dankzij een duidelijke rolverdeling tussen de Minister
en ProRail en een expliciete adviesrol van ProRail wordt de samenhang tussen beleid
en uitvoering bevorderd en maakt de Minister beter gebruik van de kennis van ProRail.
In de volgende hoofdstukken worden deze bijkomende baten nader toegelicht.

4 Uitgangspunten van aansturing van en verantwoording door het zbo ProRail

Door de omvorming van ProRail tot een zelfstandig bestuursorgaan worden de bestaande
sturings- en verantwoordingsinstrumenten vervangen door één systematiek die is toegespitst
op zelfstandige publiekrechtelijke organisaties. De Kaderwet en dit voorstel vormen
hiervoor het kader. De inrichting van de nieuwe structuur wordt gebaseerd op de volgende
uitgangspunten.

Scherpe afbakening rollen, ruimte voor het hoe

Het zbo ProRail is een zelfstandige uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van
IenW. ProRail en de Minister behartigen dezelfde belangen, maar hebben verschillende
rollen. De Minister bepaalt, in samenspraak met de regering en de Eerste en Tweede
Kamer, het beleid ten aanzien van de hoofdspoorweginfrastructuur en legt politieke
verantwoording af over de prestaties van ProRail en de besteding van publieke middelen.
De focus van de Minister ligt op de vraag welke publieke belangen met betrekking tot
de hoofdspoorweginfrastructuur moeten worden gegarandeerd en wat hiervoor door de
infrastructuurbeheerder moet worden gedaan. Het zbo ProRail is verantwoordelijk voor
de feitelijke realisatie van de ontwikkeling en de exploitatie, het onderhoud en de
vernieuwing van de hoofdspoorweginfrastructuur. ProRail voert het beleid inzake de
hoofdspoorweginfrastructuur uit, bepaalt daarbij hoe dit het beste kan plaatsvinden
en legt hierover verantwoording af. De zelfstandige positie van ProRail biedt de mogelijkheid
om het onderscheid tussen beleid en uitvoering helder af te bakenen. De Minister definieert
zijn beleidsdoelstellingen inzake de hoofdspoorweginfrastructuur zo scherp mogelijk
en stuurt waar mogelijk op prestaties. Binnen de door de Minister gestelde uitgangspunten
en randvoorwaarden, wordt ProRail ruimte geboden om deskundig en professioneel uitvoering
te geven aan de door hem gestelde doelstellingen. ProRail richt zijn werkprocessen
zo in dat de kwaliteit van deze werkzaamheden optimaal wordt gewaarborgd.

ProRail als professionele uitvoeringsorganisatie in de spoorketen

ProRail heeft als professionele uitvoeringsorganisatie de taak om de publieke belangen
en de specifieke beleidsdoelstellingen met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
te realiseren. ProRail vervult daarbij een centrale rol in de spoorsector. Het zbo
beschikt over de benodigde deskundigheid inzake de realisatie van de ontwikkeling,
de exploitatie, het onderhoud en de vernieuwing van de hoofdspoorweginfrastructuur.
Bij de uitvoering van zijn werkzaamheden werkt ProRail nauw samen met alle andere
betrokken partijen in de spoorsector, in het bijzonder met vervoerders en bouw- en
onderhoudsbedrijven op het spoor. ProRail is dan ook bij uitstek de organisatie die
ontwikkelingen in het werkveld signaleert, aankaart of oppakt.

Heldere publieke verantwoording

Waar ProRail als zbo ruimte krijgt in de uitvoering van het beleid met betrekking
tot de hoofdspoorweginfrastructuur, zal het zbo ProRail zo goed mogelijk verantwoording
moeten afleggen over zijn werkzaamheden, welke problemen daarbij worden gesignaleerd,
wat daaraan wordt gedaan en waarom dat de beste en meest efficiënte oplossing is.
Deze wijze van verantwoording stelt vervolgens de Minister in staat om aan zijn politieke
verantwoordelijkheid zo goed mogelijk invulling te geven. Het financiële beheer van
het zbo ProRail zal worden ingericht overeenkomstig het Gemeenschappelijk normenkader
voor financieel beheer, verantwoording en intern toezicht.46 Het contact met de Kamer verloopt in beginsel via de Minister. De Leidraad voor de
toepassing van de Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren is voor
ProRail van overeenkomstige toepassing.47 ProRail staat de Minister bij om de Kamer zo goed mogelijk te informeren.

Sturing op basis van de planning- en controlcyclus

De Kaderwet biedt een algemeen kader waarmee zelfstandige bestuursorganen worden aangestuurd
en verantwoording afleggen over hun taakuitvoering. Uitgangspunt is dat de aansturing
en verantwoording van het zbo ProRail vorm krijgt op basis van de planning- en controlcyclus
die ook voor andere zbo’s wordt toegepast. Het zbo dient een begroting in voor het
volgende jaar en een jaarrekening en een jaarverslag over het afgelopen jaar. Vanuit
het Gemeenschappelijk normenkader voor financieel beheer, verantwoording en intern
toezicht geldt nog een aantal extra verplichtingen, zoals het vaststellen van een
meerjarenplan, waarin uiteen wordt gezet hoe het zbo de taakuitvoering in de komende
jaren zal oppakken. De aansturing vanuit meerjarig perspectief creëert meer stabiliteit
en maakt het mogelijk dat departement, beheerder en de sector hun activiteiten beter
op elkaar afstemmen. In het jaarverslag wordt uiteengezet in hoeverre de resultaten
van de taakuitvoering en de bedrijfsvoering aan het meerjarenplan tegemoetkomen. In
de jaarrekening wordt uiteengezet of de baten en lasten in overeenstemming zijn met
de opgedragen taken. Deze planning- en controlcyclus sluit aan op de begrotingscyclus
van het Rijk zodat de begroting van ProRail steeds in lijn blijft met de budgettaire
kaders van de Rijksbegroting. Nadere invulling van de planning- en controlcyclus vindt
plaats in lagere regelgeving.

Samenwerking in de driehoek eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer

In de nieuwe sturingsmethodiek wordt aangesloten bij de rollen die bij de aansturing
van een zbo gebruikelijk zijn; de driehoek van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer.48 De eigenaar is verantwoordelijk voor het bewaken van de kwaliteit, doelmatigheid
en de continuïteit van de zbo-organisatie in het licht van de uitvoering van de wettelijke
taken en voert in dat kader toezicht uit op het zbo. De opdrachtgever is op zijn beurt
verantwoordelijk voor de beleidsmatige en taakinhoudelijke sturingsrelatie, de bijbehorende
wet- en regelgeving en de te maken beleidskeuzes. Ook is de opdrachtgever verantwoordelijk
voor het definiëren van de kwaliteit van de taakuitoefening, het uitvoeren van beleidsevaluaties
en oordeelt hij over de uitvoering van de opgedragen taak en prestatie. De rollen
van eigenaar en opdrachtgever worden uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van
de Minister door verschillende onderdelen van het ministerie. De opdrachtnemer, de
raad van bestuur van ProRail, is verantwoordelijk voor een doelmatige en effectieve
uitvoering van de afspraken met de opdrachtgever en de eigenaar, voor een bestendige
interne organisatie, voor het tijdig betrekken van de opdrachtgever bij onvoorziene
ontwikkelingen en voor het financieel en materieel beheer.49 De werking van de driehoek eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer staat of valt met
de onderlinge transparantie, afstemming en goede informatievoorziening. Daarbij gaat
het in de kern om vertrouwen. Dat vertrouwen moet tot uitdrukking komen in open verhoudingen
waarbij men elkaars posities en rollen respecteert en elkaar versterkt via wederzijdse
informatie-uitwisseling.50 Basisaspecten van de handelwijze van de driehoek worden neergelegd in een samenwerkingsvisie.
Binnen de driehoek wordt een continue strategische dialoog aangegaan gericht op de
adequate uitvoering van het spoorweginfrastructuurbeheer met het oog op de publieke
belangen. In deze continue strategische dialoog wordt binnen de driehoek open gesproken
over de ontwikkelingen in het beleid en de uitvoering, waardoor betrokkenen minder
vaak voor verrassingen komen te staan.

ProRail als deskundig adviseur van de Minister

ProRail en de Minister werken samen om de publieke belangen bij de spoorweginfrastructuur
zo goed mogelijk te waarborgen. De Minister is verantwoordelijk voor de beleidskeuzes,
maar ProRail weet het beste wat er speelt rond het beheer en de exploitatie van de
hoofdspoorweginfrastructuur. Het spoor is een technisch ingewikkeld product waar complexe
belangen spelen. Een goede advisering daarover met aandacht voor publieke belangen
is van essentieel belang. Als overheden met een gezamenlijke ambitie praten ProRail
en de Minister regelmatig en rechtstreeks over de beleidsdoelstellingen, de verwezenlijking
daarvan en de problemen en uitdagingen daarbij. Zij verrassen elkaar niet. De Minister
informeert ProRail tijdig over zijn beleidsvoornemens en vraagt ProRail daarover advies.
ProRail adviseert de Minister, als professionele en deskundige uitvoeringsorganisatie,
gevraagd en ongevraagd over uitvoerbaarheid en de effecten van beleid en regelgeving.
ProRail heeft goed zicht op ontwikkelingen en mogelijkheden in relatie tot de doorontwikkeling
van het werkende vervoerssysteem en de spoorse mobiliteitsontwikkeling. Advisering
aan de Minister vindt plaats vanuit het oogmerk om de (spoor)mobiliteit nu en in de
toekomst voor zowel reizigers als verladers te optimaliseren en richt zich ook op
mobiliteitsontwikkeling in brede zin. Het vastleggen van deze adviesrol als taak van
de beheerder biedt tevens de mogelijkheid om deze taak structureel goed te organiseren
bij ProRail.

ProRail betrekt belanghebbenden bij de uitvoering

Een nauwe samenwerking binnen de spoorsector is essentieel voor de mobiliteit op het
spoor. De eigen verantwoordelijkheid van ProRail voor de uitvoering brengt mee dat
ProRail direct belanghebbende partijen, zoals vervoersondernemingen en reizigersorganisaties,
actief betrekt. Wensen van personen en organisaties met betrekking tot de wijze van
uitvoering van het IenW-beleid inzake de spoorweginfrastructuur dienen bij het zbo
ProRail kenbaar te worden gemaakt. Slechts wanneer problemen in de uitvoering kennelijk
niet door ProRail binnen de gestelde beleidskaders kunnen worden opgelost, is de Minister
aan zet en zal de Minister belanghebbende partijen bij de voorbereiding van de nieuw
te maken beleidskeuzes betrekken.

ProRail is transparant

Het zijn van een publieke organisatie brengt een plicht tot transparantie met zich
mee. ProRail zal als zbo de spoorketen waar relevant zoveel mogelijk proactief informeren
over de uitoefening van zijn taken. De actieve openbaarmaking is vastgelegd in de
Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die op ProRail van toepassing wordt. Tevens kunnen
derden op grond van die wet informatie opvragen. Richting de Minister verantwoordt
ProRail zich zo goed mogelijk over de uitvoering van zijn wettelijke taken. Dit vindt
primair plaats via het jaarverslag, de jaarrekening en tussentijdse rapportages. Daarnaast
verstrekt ProRail de Minister uit eigen beweging die informatie, waarover de Minister
gelet op zijn verantwoordelijkheid voor het functioneren van ProRail moet beschikken.51

5. Hoofdlijnen van het voorstel

Het voorstel betreft een wijziging van de Spoorwegwet en kent de volgende elementen.

5.1 Instelling van het zbo ProRail

Het voorstel creëert, nadat het kracht van wet zal hebben verkregen en in werking
is getreden, de beheerder genaamd ProRail. ProRail is vanaf dat moment een publiekrechtelijk
orgaan.

De instelling van het zbo ProRail wordt, zoals hierboven aangegeven, gemotiveerd door
de wens beleid en uitvoering organisatorisch van elkaar te onderscheiden, en door
de noodzaak te voldoen aan de onafhankelijkheidseisen die uit het Europese recht voortvloeien.
De instelling van het zbo ProRail voldoet daarmee aan de instellingseisen uit de Kaderwet.52

5.2 Zbo met eigen rechtspersoonlijkheid

ProRail zal geen deel uitmaken van de rechtspersoon Staat der Nederlanden, maar krijgt
ingevolge het voorstel eigen rechtspersoonlijkheid. Dit heeft verschillende redenen.
Ten eerste wordt zo een organisatie ingericht die juridisch los staat van de Staat
der Nederlanden en de organisatie van het Ministerie van IenW. Hierdoor heeft de Minister
(ook vanuit de organisatie) geen invloed op de essentiële functies en maakt ProRail
geen deel uit van dezelfde organisatie als de ILT. Ten tweede stelt dit ProRail in
de gelegenheid om zelf arbeidsovereenkomsten te blijven sluiten met zijn werknemers
en kan de organisatie zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Dit biedt
ProRail bijvoorbeeld de mogelijkheid om in het kader van de exploitatie of het onderhoud
en vernieuwing zelf overeenkomsten aan te gaan met spoorwegondernemingen of bouw-
en onderhoudsbedrijven.

5.3 Organisatorische vormgeving van het zelfstandig bestuursorgaan

Ingevolge het voorstel heeft ProRail een raad van bestuur. Deze heeft tenminste drie
leden, waaronder een voorzitter. De bestuursleden worden ingevolge de Kaderwet benoemd
door de Minister. De raad van bestuur is belast met de dagelijkse leiding van ProRail
en draagt zorg voor een goede uitvoering van de wettelijke taken. Tevens vertegenwoordigt
de raad van bestuur ProRail in en buiten rechte. Ingevolge het voorstel zal ProRail
een bestuursreglement dienen vast te stellen. Op basis van de Kaderwet behoeft dit
reglement de goedkeuring van de Minister.53

Het zbo heeft ingevolge het voorstel ook een raad van toezicht. Hoofdlijn van het
zbo-beleid is dat er geen wettelijk ingesteld toezichtsorgaan binnen het zbo is. Voor
ProRail wordt daar wel voor gekozen. Een raad van toezicht bij het zbo ProRail wordt
passend gevonden vanwege de aard van de taken en de bijzondere (financiële) risico’s
die verband houden met het takenpakket van het begrotingsgefinancierde zbo ProRail.
Het door ProRail uitgevoerde opdrachtgeverschap is mede als gevolg van de daarbij
horende aanbestedingstrajecten zeer complex. De daarmee gepaard gaande investeringen
leggen een fors (meerjarig) beslag op de Infrastructuurfondsbegroting van IenW. Door
toezicht vanuit meerdere invalshoeken te laten plaatsvinden, wordt de kans op het
signaleren en tegengaan van mogelijke problemen groter.

De raad van toezicht is niet het hoogste orgaan van het zbo; dat is de raad van bestuur.
De raad van toezicht is eerst en vooral een belangrijke sparringpartner voor de raad
van bestuur vanuit zijn specifieke deskundigheid op voor ProRail relevante terreinen.
Hij heeft daarmee een interne functie en zal niet in de plaats van de Minister treden
bij de aansturing van en het (systeem)toezicht op ProRail. De raad van toezicht staat
ook niet tussen de raad van bestuur en de Minister in. De raad van bestuur legt onverkort
aan de Minister verantwoording af. De Minister is daarbij niet gebonden aan een oordeel
van de raad van toezicht. De Minister kan op die wijze zijn verantwoordelijkheid waarmaken
en aan het parlement verantwoording afleggen over de invulling van zijn verantwoordelijkheid.
Deze verantwoordelijkheid kan verder worden ondersteund doordat de raad van toezicht
waardevolle informatie, die hij heeft verkregen vanuit zijn taak om toe te zien op
de werkzaamheden van de raad van bestuur, met de Minister zal delen. De raad van toezicht
vervult niet de rol van werkgever voor de leden van de raad van bestuur, zoals bij
andere zelfstandige bestuursorganen op het beleidsterrein van IenW het geval is. De
Minister bepaalt de rechtspositie van de leden van de raad van bestuur en heeft de
bevoegdheid de leden van de raad van bestuur te benoemen, te ontslaan en te schorsen.
Ook bepaalt de Minister op grond van de Kaderwet de bezoldiging van de leden van de
raad van bestuur en beoordeelt hij de werkzaamheden van die leden. Omdat de raad van
toezicht in de regel nuttige inzichten zal hebben die behulpzaam zijn bij de invulling
van zijn bevoegdheid zal de Minister in voorkomend geval de raad van toezicht vragen
om die inzichten met hem te delen. Tot slot zal ingevolge het voorstel de raad van
toezicht een auditcommissie instellen, zodat een extra waarborg wordt geschapen voor
de controle op de besteding van publieke middelen.

5.4 Toedeling van wettelijke taken

Publieke taken worden het zbo ProRail bij of krachtens de wet toebedeeld. Het gaat
hier om taken die deel uitmaken van de huidige concessie verleend op basis van de
Spoorwegwet, maar ook om taken die bij of krachtens andere wetgeving worden toebedeeld.
Door het voorstel worden geen wijzigingen aangebracht in de activiteiten van ProRail.
Alle taken van betekenis worden bij wet aan ProRail toebedeeld, zodat het parlement
bij de toedeling van de taken aan het zbo wordt betrokken.

5.4.1 Infrastructuurbeheer en dienstvoorzieningen genoemd in richtlijn 2012/34/EU

Bij de (nieuwe) formulering van de wettelijke taken van ProRail in de Spoorwegwet
met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur wordt aangesloten bij de Europeesrechtelijke
terminologie. Volgens artikel 3, punt 2, van richtlijn 2012/34/EU is de infrastructuurbeheerder
een instantie of onderneming die verantwoordelijk is voor de exploitatie, onderhoud
en vernieuwing van de spoorweginfrastructuur en voor deelname aan de ontwikkeling
ervan.54

Exploitatie van de infrastructuur betreft het toewijzen van treinpaden, het uitvoeren
van verkeersbeheer en het vaststellen en het in rekening brengen van infrastructuurheffingen.
Onderhoud van de infrastructuur betreft werkzaamheden om de staat en capaciteit van
de bestaande infrastructuur te handhaven. Dit is vergelijkbaar met het huidige onderhoud
en kleine vervangingswerkzaamheden. Vernieuwing van de infrastructuur betreft volgens
de richtlijn grote vervangingswerkzaamheden die geen verandering van de algemene prestaties
inhouden. De algemene prestaties moeten hierbij in samenhang gezien worden met de
Europese term verbetering. Verbetering wordt in de huidige terminologie ook vaak uitbreiding
van de bestaande infrastructuur genoemd. Verandering van de algemene prestaties betreft
dan ook een grootschalige verbetering op stelselniveau of een uitbreiding van de omvang
van de hoofdspoorweginfrastructuur. Buiten twijfel staat immers dat onderhoud en vernieuwing
ook tot verandering van prestaties kunnen leiden. Het slim en efficiënt onderhouden
en vernieuwen van het spoor kan bijvoorbeeld ook bijdragen aan verbeteren van de beschikbaarheid,
betrouwbaarheid en capaciteit van het spoor.

ProRail wordt ingevolge het wetsvoorstel tevens belast met de deelname aan de ontwikkeling
van de hoofdspoorinfrastructuur. Ontwikkeling van de infrastructuur betreft de spoornetplanning,
de financiële planning en de investeringsplanning, alsmede de aanleg en verbetering
van de infrastructuur. Aanleg is hierin bijvoorbeeld de aanleg van een nieuwe spoorlijn
op een nog niet bestaand traject. Verbetering omvat grote veranderingswerkzaamheden
aan de bestaande infrastructuur die tot een verbetering van de algemene prestaties
ervan leiden, zoals een verdubbeling van het spoor. De Minister beslist zelf of en
waar delen van de hoofdspoorweginfrastructuur worden aangelegd of verbeterd. Het zbo
ProRail participeert wel in de voorbereiding van deze beslissingen, bijvoorbeeld door
vanuit zijn expertise kennis te delen, capaciteitsanalyses en capaciteitsvergrotingsplannen
op te stellen en te adviseren over de uitvoerbaarheid hiervan en over de integraliteit
met vernieuwingen. Als de beslissing tot aanleg of verbetering is genomen, voert ProRail
het besluit uit. Dat betekent overigens niet dat ProRail ook zelf het spoor aanlegt.
ProRail besteedt dit werk uit aan bouwbedrijven die gespecialiseerd zijn in bouwwerkzaamheden
aan het spoor.

ProRail wordt daarnaast op basis van het voorstel met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
belast met exploitatie, onderhoud, vernieuwing en deelname aan de ontwikkeling met
betrekking tot een aantal specifieke dienstvoorzieningen genoemd in Bijlage II van
richtlijn 2012/34/EU. Het gaat om de reeds bestaande activiteiten van ProRail met
betrekking tot de transfer in passagiersstations (zoals hieronder beschreven), vrachtterminals,
rangeerstations, remisestations en tankinstallaties (zie ook § 5.4.2)

De omvang van de hoofdspoorweginfrastructuur die door de beheerder wordt beheerd,
wordt enerzijds bepaald door de fysieke elementen en anderzijds door de geografische
locatie zoals opgenomen in het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen. De fysieke elementen
worden bepaald door de definitie van spoorweginfrastructuur in artikel 1, eerste lid,
van de Spoorwegwet waarin wordt verwezen naar bijlage I bij richtlijn 2012/34/EU.

In de beheerconcessie wordt nu nog nader gedefinieerd welke transfervoorzieningen
op stations onder de verantwoordelijkheid van de beheerder vallen. Met het wegvallen
van de beheerconcessie en omdat in de praktijk veel waarde wordt gehecht aan helderheid
over de omvang van de beheertaak van de beheerder op stations, is het van belang dat
deze begrippen hier nader worden toegelicht.

Beheer van de transfervoorzieningen, ofwel de voor reizigers bestemde perrons, tunnels,
trappen, liften, hellingbanen, loopbruggen en looproutes op stations vanaf de openbare
weg tot de spoorweginfrastructuur behoren tot de wettelijke taak van de beheerder.

De huidige taakverdeling op stations wordt naast bovenstaande publiekrechtelijke afbakening
ook privaatrechtelijk geregeld via een overeenkomst «Intentienotitie Definitie en
Zeggenschap Infrastructuur» (DZI) uit 1995 en de RIT overeenkomst. Relevant is dat
er in deze overeenkomst ook een tussencategorie benoemd is met zogenaamde «Infrastructuur
met gemengde functies». Kenmerk van deze categorie infrastructuur is dat deze zowel
een publieke, verkeers- en vervoersfunctie als ook een commerciële functie vervult.
ProRail heeft vanuit deze privaatrechtelijke overeenkomst de taak om erop toe te zien
dat de publieke functies van voldoende afwikkelingsniveau en logische en overzichtelijke
looproutes gewaarborgd worden door NS (de transferfunctie), ProRail is evenwel geen
(economisch) eigenaar van deze categorie infrastructuur. NS geeft zelf vorm aan haar
eigen verantwoordelijkheid in haar eigendom, met inachtneming van het hierna gestelde.

Er zijn meerdere eigenaren op stations. NS en ProRail hebben de meeste eigendommen.
De beheertaak van ProRail ten aanzien van de looproutes in de infrastructuur met gemengde
functies (GI) omvat het, in afstemming met NS, vaststellen van de normen voor de transferfunctie.
Dit betekent dat ProRail in afstemming met NS de normen en het daarbij horende instrumentarium
vast stelt. Partijen kunnen elkaar daar op aan spreken. ProRail maakt daarnaast (met
NS) analyses op basis van de door NS en ProRail zelfstandig gemeten informatie en
kan hieruit gevolgen trekken op basis van de normstelling. De beheertaak van ProRail
ten aanzien van de looproutes in de GI maakt met inachtneming van voorstaande geen
inbreuk op de eigendomspositie van NS en de eigenaarsrol die NS hier heeft. NS is
dan ook bijvoorbeeld zelf verantwoordelijk voor de manier waarop, en de voorzieningen
waarmee, de input wordt verzameld en zijn zelf in hun eigendom verantwoordelijk voor
het leveren van de gevraagde input voor de normen.

ProRail en NS maken (privaatrechtelijke) afspraken waarin zij verdere invulling geven
aan bovenstaande taakverdeling. Onderdeel hiervan zijn afspraken hoe om te gaan met
acute veiligheidssituaties.

Dit laat onverlet dat de Minister op grond van artikel 26 van de Spoorwegwet aan ProRail
om advies kan vragen en de Minister een bindende aanwijzing kan geven aan de rechthebbende
van het station.

In het regeerakkoord is afgesproken om in de tussentijdse evaluatie van de concessie
van NS ook verschillende opties voor het eigendom en de exploitatie van stations na
2024 te bekijken. Daarbij is het – ongeacht welk scenario wordt gekozen – van belang
om de complexiteit terug te brengen en het samenspel op stations efficiënter te laten
functioneren.

Met dit wetsvoorstel blijft de taak – met de invulling zoals hiervoor beschreven –
om te zorgen dat de transfervoorzieningen veilig en adequaat gebruikt kunnen worden
en dat de reizigersstromen op een veilige en adequate wijze afgehandeld kunnen worden
bij ProRail belegd.

5.4.2. Verlening van het minimumtoegangspakket en het verlenen van toegang tot dienstvoorzieningen
en diensten

Ingevolge richtlijn 2012/34/EU dient de infrastructuurbeheerder een zogenaamd minimumtoegangspakket
aan te bieden.55 Dit minimumtoegangspakket, dat ProRail overeenkomstig het voorstel met betrekking
tot de hoofdspoorweginfrastructuur zal aanbieden, omvat:

a) behandeling van aanvragen voor spoorweginfrastructuurcapaciteit;

b) het recht gebruik te maken van de toegewezen capaciteit;

c) gebruik van de spoorweginfrastructuur, inclusief de aansluitingen en wissels op het
net;

d) treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de overdracht
en levering van informatie over treinbewegingen;

e) in voorkomend geval het gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van
de tractie;

f) alle andere informatie die nodig is om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is,
tot stand te brengen of te exploiteren.

Alleen ProRail biedt als infrastructuurbeheerder met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
dit minimumtoegangspakket aan.

ProRail wordt daarnaast op basis van het voorstel met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
belast met het verlenen van toegang tot een aantal dienstvoorzieningen en diensten
genoemd in bijlage II, punten 2, 3 en 4 van richtlijn 2012/34/EU. Wat betreft het
beheer van deze dienstvoorzieningen en het verrichten van deze diensten is ProRail
een exploitant van een dienstvoorziening als bedoeld in richtlijn 2012/34/EU. Het
gaat om dienstvoorzieningen en diensten die ProRail nu al aanbiedt of verleent. Het
behelst geen wijziging van de huidige situatie.

Wat betreft dienstvoorzieningen gaat het om toegang tot de in § 5.4.1 genoemde dienstvoorzieningen;
passagiersstations, vrachtterminals, rangeerstations, remisestations en tankinstallaties.
Wat betreft het verlenen van diensten gaat het om ondersteuning bij het laten rijden
van speciale treinen, de toegang tot het telecommunicatienet en de levering van aanvullende
informatie.

De regering beschouwt het aanbod van de betreffende dienstvoorzieningen en diensten
als essentieel voor het goed functioneren van de hoofdspoorweginfrastructuur en de
goede benutting van die hoofdspoorweginfrastructuur door vervoerders en wil daarom
de beschikbaarheid, de kwaliteit en de continuïteit van deze dienstvoorzieningen en
diensten met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur garanderen.

Er zijn naast ProRail ook andere exploitanten van dienstvoorzieningen, bijvoorbeeld
met betrekking tot vrachtterminals. De mate waarin het aanbod van de dienstvoorzieningen
en diensten vanwege de overheid moet worden gewaarborgd en daarmee door ProRail wordt
aangeboden, is mede afhankelijk van de mate waarin de dienstvoorzieningen en diensten
ook door andere exploitanten van dienstvoorzieningen worden aangeboden.

5.4.3 Bevorderen van kennis en innovatie

Het zbo ProRail wordt tevens belast met het bevorderen van kennis en innovatie op
het gebied van spoorweginfrastructuur en het gebruik daarvan. Het gaat hier om verschillende
activiteiten met betrekking tot het doen verrichten van wetenschappelijk onderzoek,
het aanbieden van opleidingen en het stimuleren van innovatie om de kennis op het
gebied van spoorweginfrastructuur en het gebruik daarvan te verspreiden en uit te
bouwen.

5.4.4 Adviestaken richting Minister en regionale concessieverleners

ProRail krijgt tevens de taak om de Minister gevraagd en ongevraagd te adviseren over
de uitvoerbaarheid en de effecten van beleid en regelgeving. Het gaat om een taak
die ProRail B.V. als infrastructuurbeheerder nu ook uitvoert, maar door middel van
dit voorstel wettelijk wordt verankerd. Advisering aan de Minister vindt onder meer
plaats vanuit het oogmerk om de (spoor)mobiliteit nu en in de toekomst voor zowel
reizigers als verladers te optimaliseren en richt zicht ook op mobiliteitsontwikkeling
in brede zin. Het vastleggen van deze adviesrol als taak van ProRail biedt tevens
de mogelijkheid om deze taak structureel goed te organiseren bij ProRail. IenW en
ProRail zullen met elkaar afspraken maken over hoe deze adviestaak in de praktijk
uitwerkt. Daarbij zal ook worden bekeken of het nodig is de sector bij de totstandkoming
van de adviezen te betrekken. De Minister ziet erop toe dat vanuit het publieke belang
de meest efficiënte en doelmatige beslissing wordt genomen.

Ook krijgt ProRail in aanvulling op artikel 27a van de Wet personenvervoer 2000 de
mogelijkheid om regionale concessieverleners ongevraagd te adviseren. Dit kan bijvoorbeeld
betrekking hebben op functionaliteiten en randvoorwaarden die nodig zijn om vervoerwensen
in zowel een lopende als daaropvolgende concessieperiode tijdig gerealiseerd te kunnen
hebben.

Het ministerie zal daarnaast samen met de partijen in de sector – ieder vanuit zijn
rol – verder uitwerken hoe gezamenlijk en structureel verbeteringen kunnen worden
bewerkstelligd t.a.v. systeemvraagstukken. Als uitvloeisel daarvan zullen IenW, ProRail
en regionale overheden ook met elkaar afspraken maken over hoe deze adviestaak in
de praktijk uitwerkt ten aanzien van regionale concessies.

5.5 Wettelijke bevoegdheden van het zbo ProRail

Het toedelen van taken impliceert nog niet de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden
(openbaar gezag). ProRail B.V. voert momenteel haar activiteiten hoofdzakelijk uit
door middel van privaatrechtelijke overeenkomsten. Dat blijft onder het voorstel grotendeels
ongewijzigd. In het kader van het voorstel wordt een bevoegdheid aan ProRail toegekend.
De bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het verbod genoemd in artikel 22, eerste
lid, Spoorwegwet die nu nog aan de raad van bestuur van ProRail B.V is gemandateerd,
wordt aan het zbo ProRail geattribueerd.56

Uit de recentelijk door AEF uitgevoerde evaluatie van het Besluit capaciteitsverdeling
blijkt dat er bij verschillende partijen in de spoorsector de wens bestaat om ProRail
ruimere mogelijkheden te geven om de capaciteitsverdeling te optimaliseren.57 In vervolg op deze evaluatie zal worden onderzocht hoe ProRail bij de capaciteitsverdeling
juridisch kan worden uitgerust met ruimere mogelijkheden om een optimale benutting
van het spoor te realiseren. Dat zou kunnen door ProRail daartoe in het Besluit capaciteitsverdeling
ruimere mogelijkheden te geven of door bij capaciteitsverdeling een overstap te maken
van een privaatrechtelijk naar een publiekrechtelijk model. Omdat de omvorming van
ProRail los staat van een beslissing over de juridische vorm van de capaciteitsverdeling,
wordt de besluitvorming over de capaciteitsverdeling onderdeel van een afzonderlijk
besluitvormingstraject gerelateerd aan de modernisering van de spoorwegregelgeving.
In dat traject zullen alle betrokkenen worden geraadpleegd.

Daarnaast zal in het traject ten aanzien van het eigendom en de exploitatie van stations,
dat in het regeerakkoord is aangekondigd, gekeken worden naar de taakverdeling rond
stations. Hierbij zal aan de orde komen of de huidige bevoegdheid van de Minister
in de Spoorwegwet om een rechthebbende een bindende aanwijzing te kunnen geven, indien
de veilige en adequate toegang tot perrons, laad- of losplaatsen of spoorvoertuigen
in het gedrang komt of dreigt te komen, aan ProRail kan worden geattribueerd.58 Bij deze afweging zal aan de ene kant gewogen worden hoe dit past binnen de beoogde
rolverhouding tussen de Minister en het zbo en aan de andere kant de invloed op de
verhoudingen tussen partijen op stations. Omdat een dergelijke attributie echter ook
de taakverdeling rond stations beïnvloedt, wordt dit aspect niet in het voorliggende
wetsvoorstel meegenomen, maar wordt het hiervoor genoemde traject afgewacht. Op het
moment dat de politieke besluitvorming daarover is afgerond, zal de Spoorwegwet daar,
indien nodig, zo snel mogelijk aan worden aangepast. Indien dit niet tot vertraging
leidt, kan dit wetgevingstraject daarvoor worden benut.

5.6 Werken voor derden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur

ProRail voert als onderdeel van de wettelijke taken in opdracht van derden ook zogenaamde
«werken voor derden» uit aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur. Onder derden
wordt verstaan: anderen dan de Minister in zijn verantwoordelijkheid voor het openbaar
vervoer en de hoofdspoorweginfrastructuur. Het gaat dan bijvoorbeeld om decentrale
overheden als gemeentes, verleners van decentrale vervoerconcessies, waterschappen,
havenbedrijven en vervoerders. Ook als de Minister een opdracht geeft voor een werk
in zijn verantwoordelijkheid voor de wegen of de waterstaat, terwijl het werk aan,
op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur plaatsvindt is dat een werk voor derden.
Wat betreft de aard van het werk kan worden gedacht aan het bouwen van een spoorkruisende
tunnel op verzoek van een gemeente, het vergroten van de spoorcapaciteit op verzoek
van een concessieverlenende provincie of aanpassingen aan de hoofdspoorweginfrastructuur
op verzoek van een vervoerder. Ook het plaatsen van geluidschermen en raildempers
nabij de hoofdspoorweginfrastructuur zijn voorbeelden van opdrachten van derden die,
indien deze werkzaamheden onder het verbod van artikel 22, eerste lid, Spoorwegwet
vallen, door ProRail worden uitgevoerd.

Als een werk in opdracht van de Minister wordt uitgevoerd, draagt in beginsel de Minister
alle kosten en risico’s. Zo ook draagt de derde in beginsel de kosten en risico’s
als een werk in opdracht van die derde gebeurt. Deze uitgangspunten laten onverlet
dat decentrale overheden de gelegenheid hebben om, bijvoorbeeld in het kader van het
Bestuurlijk Overleg MIRT, afspraken met het Rijk te maken over aanpassingen van de
hoofdspoorweginfrastructuur. Uit deze afspraken (bestuursovereenkomsten, etc.) kunnen
projecten voortvloeien in opdracht van de Minister in cofinanciering met de derde
of in opdracht van de derde in cofinanciering met de Minister. Onderdeel van de cofinancieringsafspraken
is een onderlinge verdeling van de kosten en risico’s.

Wanneer wensen van derden geen onderdeel van bovengenoemde afspraken zijn, biedt het
onderhavige voorstel – net als in de huidige situatie is geregeld in de beheerconcessie
– de mogelijkheid om deze wensen in opdracht van de derde en voor rekening en risico
van de derde te laten realiseren door ProRail. De «kosten en risico’s verbonden aan
de uitvoering van de werkzaamheden» omvatten net als in de huidige situatie in ieder
geval de kosten van voorbereiding, realisatie en de toename van de instandhouding,
inclusief vernieuwing en de apparaatskosten van ProRail. Op deze kosten en risico’s
kunnen in de ministeriële regeling uitzonderingen worden gemaakt. Zo zullen bijvoorbeeld
bepaalde kostenverhogingen die veroorzaakt worden door het wijzigen van de fiscale
positie van ProRail, als direct gevolg van de omvorming naar een zbo, niet worden
doorbelast aan de derde. Juridische (proces)kosten die ProRail maakt ten behoeve van
een geschil tussen ProRail en de derde kunnen ook niet in rekening worden gebracht
bij de derde, tenzij de rechter de derde veroordeelt tot deze kosten (of een deel
daarvan). Tevens zullen de kosten voor schade in geval van aansprakelijkheid vanwege
aantoonbare opzet, bewuste roekeloosheid en grove schuld van ProRail niet in rekening
worden gebracht bij derde. Ook blijft het net als nu mogelijk om de kosten voor exploitatie,
onderhoud en vernieuwing af te kopen. In de ministeriële regeling staan meer kostensoorten
die niet voor rekening van de derde zullen zijn uitgewerkt en toegelicht.

Met het oog op de ambitie om met de omvorming van ProRail tot een zbo bestaande werkwijzen
te vereenvoudigen en te verbeteren kan in een ministeriële regeling worden bepaald
dat bepaalde kosten en/of risico’s in beginsel niet voor de derde zijn. Dit laat onverlet
dat hierover bij cofinanciering in bestuursovereenkomsten afwijkende afspraken kunnen
worden gemaakt.

ProRail is ingevolge het voorstel gehouden om de werken voor derden aan de hoofdspoorweginfrastructuur
uit te voeren. Dit vloeit voort uit het feit dat ProRail tot exclusieve taak heeft
de hoofdspoorweginfrastructuur te beheren. Het is derden verboden zelf de hoofdspoorweginfrastructuur
te wijzigen.

Aan de verplichting tot het uitvoeren van de werken voor derden aan de hoofdspoorweginfrastructuur
zijn, net als in de huidige situatie het geval is, een aantal voorwaarden verbonden.
ProRail kan immers niet altijd worden geacht uitvoering te geven aan verzoeken van
derden. Te denken valt daarbij aan verzoeken die de taakuitvoering van ProRail belemmeren,
in strijd zijn met (lange termijn) afspraken met het ministerie of andere opdrachtgevers,
niet verenigbaar zijn met het goed functioneren van de hoofdspoorweginfrastructuur
(inclusief het kwaliteitsniveau daarvan) of verzoeken waarbij de spoorveiligheid in
het geding is. Deze voorwaarden worden krachtens het voorstel in een ministeriële
regeling uitgewerkt. Een opdracht kan ook worden geweigerd als dat naar het oordeel
van de Minister noodzakelijk is. Hierbij zal de Minister een zorgvuldige afweging
maken tussen de verschillende belangen. Hetzelfde geldt in het geval de Minister van
oordeel is dat ProRail een opdracht niet mag weigeren.

De uitvoering van werken voor derden vindt plaats op basis van privaatrechtelijke
overeenkomsten, waarbij de derde een opdracht geeft aan ProRail. In deze overeenkomst
worden de afspraken gemaakt over tijd, geld en scope van de opdracht. De Minister
heeft in dit verband slechts een systeemverantwoordelijkheid: het door een derde in
opdracht aan ProRail te verlenen werk moet passen binnen het spoorsysteem, waarvan
de Minister de samenhang en functionaliteit bewaakt. Dit brengt met zich mee dat de
Minister geen opdrachtgevende bevoegdheden heeft ten aanzien van de werken voor derden.

Van het zbo ProRail wordt verwacht dat het zich, ook als het een werk voor derden
betreft, als een professioneel opdrachtnemer inzet om zo kostenefficiënt en kosteneffectief
mogelijk te werken en aan gedegen projectbeheersing en risicomanagement doet. ProRail
zal er daarom voor zorgdragen dat de derde vanaf het moment dat het verzoek wordt
gedaan, geïnformeerd wordt over de inhoudelijke en financiële consequenties van zijn
verzoek. De derde heeft dan een goed beeld van wat hij kan en mag verwachten. De derde
zal nauw betrokken worden bij de uitvoering van de door hem opgedragen werkzaamheden,
bijvoorbeeld bij de verkenning, planuitwerking, aanbesteding en de realisatie van
een werk. Een grotere betrokkenheid van de derde aan de voorkant beoogt zoveel als
mogelijk verrassingen achteraf te voorkomen. Duidelijk moet zijn wat de derde qua
(onvoorziene) kosten kan verwachten (inclusief kosten voor toekomstige exploitatie,
onderhoud en vernieuwing). ProRail doet er alles aan om binnen de afgesproken tijd
en budgetten een product te leveren, maar onvoorziene meerkosten, mogelijk fouten
en vertragingen kunnen zich voordoen.

ProRail en de Minister zijn van mening dat er ten opzichte van de huidige situatie
verbeteringen mogelijk zijn in de werkwijze rondom werken voor derden. Ook derden
zien hierin graag een verbetering. Daarom zijn ProRail en de Minister in de afgelopen
periode met derden in gesprek gegaan om te bezien of en zo ja hoe de werkwijze ten
aanzien van werken voor derden kan worden verbeterd. Hieruit is tussen IenW en provincies
een algemeen toepasbaar kader ontstaan, voor het maken van afspraken over projecten
ter ontwikkeling van de hoofspoorweginfrastructuur op initiatief van derden. Dit afsprakenkader
zorgt voor meer duidelijkheid in de beginfase van een project over de te verwachten
kosten en de verdeling daarvan en over samenwerking tussen het Rijk en derden in relatie
tot het opdrachtgeverschap richting ProRail. Hierbij zal de Rijksbijdrage beginnen
bij de vernieuwingskosten en beheerrisico’s, mogelijk aangevuld met (delen van) de
exploitatie- en onderhoudskosten en als het Rijk zeer veel belang hecht aan het project
ook een bijdrage aan de aanlegkosten. Projecten worden duidelijker gefaseerd en de
tussen het Rijk en de regio gemaakte afspraken voor een project kunnen bij elke faseovergang
herijkt worden naar aanleiding van steeds verder uitgewerkte projectinformatie.

5.7 Overige activiteiten

ProRail kan ingevolge het voorstel naast de wettelijke taken, waaronder de werken
voor derden aan, op of nabij de hoofspoorweginfrastructuur, ook andere activiteiten
verrichten. Gedacht kan worden aan de verhuur van werkplekken aan spoorwegondernemingen
in bijvoorbeeld het Operationeel Controle Centrum Rail (OCCR) en verkeersleidingposten,
aan incidentenbestrijding op niet-hoofdspoorweginfrastructuur, of aan het uitvoeren
van fysieke werken die niet onder het verbod van artikel 22, eerste lid, Spoorwegwet
vallen, zoals de aanleg van een stationsplein of een fietsenstalling nabij een station.
Het gaat hier om activiteiten die ook door andere partijen (bijvoorbeeld bouwondernemingen)
kunnen worden uitgevoerd.

Het onderscheid tussen wettelijke taken (inclusief de werken voor derden aan op of
nabij de hoofdspoorweginfrastructuur) en overige activiteiten zal in de praktijk soms
lastig zijn. Slechts die activiteiten, die redelijkerwijs direct samenhangen met een
activiteit die valt onder het verbod van artikel 22, eerste lid, Spoorwegwet, vallen
onder de wettelijke taken van ProRail. Indien deze directe samenhang redelijkerwijs
niet bestaat, valt de activiteit onder overige activiteiten. Zo behoort het verleggen
van een naast de spoorbaan gelegen fietspad, dat op de plek ligt waar een nieuw spoor
moet worden aangelegd, onder de wettelijke taken. En zo valt het in een project meenemen
van een verderop gelegen rotonde of het aanleggen van het bovengenoemde stationsplein
onder «overige activiteiten». De werkzaamheden hangen in dit laatste geval immers
redelijkerwijs niet direct samen met de werkzaamheden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur
en kunnen ook door andere partijen worden uitgevoerd.

Om overige activiteiten te kunnen verrichten heeft ProRail de voorafgaande instemming
van de Minister nodig. Voorafgaande instemming van de Minister is echter niet vereist,
indien de activiteit categoraal is opgenomen in een krachtens het voorstel vastgestelde
ministeriële regeling.

5.8 Bepalingen inzake sturing, verantwoording en toezicht

De aansturing van het zbo ProRail, het toezicht op ProRail en de verantwoording door
ProRail worden geregeld in de Kaderwet, dit voorstel (c.q. de Spoorwegwet) en krachtens
het voorstel vastgestelde voorschriften.

Als gevolg van de instelling en de toekenning van een publiekrechtelijke bevoegdheid
aan ProRail valt ProRail onder de definitie van zbo van de Kaderwet.59 Daardoor zijn op het zbo ProRail de bepalingen van de Kaderwet van toepassing. De
Kaderwet bevat vooral regels voor de aansturing van en verantwoording door een zbo.
Het gaat daarbij onder meer om het volgende:

– Indien een zelfstandig bestuursorgaan op grond van een wettelijk voorschrift een bestuursreglement
vaststelt, behoeft dit bestuursreglement de goedkeuring van de Minister.60

– De Minister benoemt, schorst en ontslaat de leden van een zelfstandig bestuursorgaan.61

– Aan het lidmaatschap van een zelfstandig bestuursorgaan is een bezoldiging dan wel
een schadeloosstelling verbonden. De Minister stelt de bezoldiging of de schadeloosstelling
vast.62

– Indien een zelfstandig bestuursorgaan bevoegd is tot het vaststellen van tarieven,
behoeft de hoogte van de door het zelfstandig bestuursorgaan vastgestelde tarieven
de goedkeuring van de Minister.63

– Een zelfstandig bestuursorgaan stelt jaarlijks voor 15 maart een jaarverslag op.64

– Een zelfstandig bestuursorgaan verstrekt desgevraagd aan de Minister alle voor de
uitoefening van diens taak benodigde inlichtingen. De Minister kan inzage vorderen
van alle zakelijke gegevens en bescheiden, indien dat voor de vervulling van zijn
taak redelijkerwijs nodig is. Daarbij zal de Minister de vertrouwelijkheid van bepaalde
gegevens moeten bewaren.65

– De Minister kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening door
een zelfstandig bestuursorgaan.66

– De Minister kan een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan vernietigen.67

– Indien naar het oordeel van de Minister een zelfstandig bestuursorgaan zijn taak ernstig
verwaarloost, kan de Minister de noodzakelijke voorzieningen treffen.68

– Een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel is van de Staat, zendt jaarlijks
voor een door de Minister vast te stellen datum aan de Minister de begroting voor
het daaropvolgende jaar.69

– De Kaderwet bevat voorschriften inzake de vorm en inhoud van de begroting.70

– Het besluit tot vaststelling van de begroting behoeft de goedkeuring van de Minister.71

– De Minister kan bepalen dat een zelfstandig bestuursorgaan zijn voorafgaande instemming
behoeft voor een aantal ingrijpende beslissingen inzake de bedrijfsvoering en continuïteit
van de organisatie.72

– Een zbo vormt een egalisatiereserve. Het verschil tussen de gerealiseerde baten van
een zelfstandig bestuursorgaan en de gerealiseerde lasten van de activiteiten komt
ten gunste onderscheidenlijk ten laste van de egalisatiereserve.73

– Tegelijk met het jaarverslag dient een zbo de jaarrekening bij de Minister in.74 Het besluit tot vaststelling van de jaarrekening behoeft de goedkeuring van de Minister.75

– De Minister zendt elke vijf jaar een verslag aan beide kamers der Staten-Generaal
ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren
van een zelfstandig bestuursorgaan.76

Deze voorschriften betreffen de kern van de aansturing van een publiekrechtelijk zbo
met eigen rechtspersoonlijkheid. Deze bepalingen worden bij of krachtens het voorstel
aangevuld. Zo zal krachtens het wetsvoorstel bij ministeriële regeling worden bepaald
dat de in artikel 32 Kaderwet genoemde beslissingen ter instemming moeten worden voorgelegd
aan de Minister. Soms wordt van de Kaderwet afgeweken met het oog op de specifieke
eisen inzake de aansturing van en verantwoording door het zbo ProRail. Zo wordt de
mogelijkheid om krachtens artikel 21, eerste lid, Kaderwet beleidsregels inzake de
taakuitoefening te stellen, gelet op de eisen van richtlijn 2012/34/EU, ingekaderd
(zie § 7.1).

Op het zbo ProRail zal het zogenaamd Gemeenschappelijk normenkader voor financieel
beheer, verantwoording en intern toezicht van toepassing zijn. Dit normenkader bevat
de eisen die leidend zijn voor de inrichting van een ordentelijk financieel beheer.
Instrumenten die in het Normenkader financieel beheer genoemd worden zijn onder andere:

– een meerjarig jaarplan met bijbehorende meerjarenbegroting;

– een planning- en controlsysteem;

– een goede administratieve organisatie en systeem van interne beheersing;

– een risicobeheerssysteem;

– een transparante (financiële) jaarverantwoording; en

– een helder governancesysteem.

Bij en krachtens het wetsvoorstel worden deze eisen voorgeschreven en zal daaraan
zo nodig een nadere invulling worden gegeven. Zo zal ProRail overeenkomstig het voorstel
een meerjarenplan aan de Minister moeten toezenden. Dit meerjarenplan behoeft evenals
de begroting de goedkeuring van de Minister.

5.9 De planning- en controlcyclus

De Minister stelt ProRail ten behoeve van de uitvoering van zijn wettelijke taken
jaarlijks een bijdrage ter beschikking. ProRail ontvangt daarnaast ook ontvangsten
uit de vergoedingen voor het minimumtoegangspakket (en aanvullende heffingen), uit
vergoedingen voor dienstvoorzieningen en diensten, uit aan derden in rekening gebrachte
kosten voor werken voor derden aan de hoofdspoorweginfrastructuur en eventueel ontvangsten
uit andere in rekening gebrachte wettelijke tarieven. Daarnaast ontvangt ProRail overige
ontvangsten. Het gaat hier bijvoorbeeld om ontvangsten uit opdrachten van het Rijk
of derden die geen deel uitmaken van de wettelijke taken van ProRail.

De begrotingsbijdrage wordt, behoudens uitzonderingen, verstrekt uit het Infrastructuurfonds.
De Wet Infrastructuurfonds bepaalt dat uit het Infrastructuurfonds subsidies worden
verstrekt aan – onder meer – publiekrechtelijke rechtspersonen ten behoeve van aanleg,
beheer en onderhoud en bediening van infrastructuur, welke door hen wordt of zal worden
beheerd. De verantwoording door ProRail over de besteding van de begrotingsbijdrage
geschiedt volgens het bepaalde in de Kaderwet via het jaarverslag en de jaarrekening
van ProRail. Gelet op het feit dat de begrotingsbijdrage voor de wettelijke taken
van ProRail op basis van dit voorstel wordt verstrekt en bovendien alleen aan het
zbo ProRail wordt verstrekt, gelden daarvoor ingevolge artikel 4:21, derde lid, Awb
niet de regels voor subsidies van de Awb.

Ingevolge de Kaderwet zal ProRail ieder jaar een begroting voor het komende jaar opstellen
en na afloop van het jaar een jaarrekening en jaarverslag. Langs die weg zal rekening
en verantwoording worden afgelegd over de besteding van de bijdragen die ProRail uit
het Infrastructuurfonds zal ontvangen. De kern van de wijze van sturing en verantwoording
van het zbo ProRail is neergelegd in de planning- en controlcyclus. Deze cyclus laat
onverlet dat de voorbereidingen voor het opstellen van de begroting reeds eerder beginnen.

De Minister stelt in de jaarbrief het kader voor ProRail vast. In het kader worden
de beleidsmatige, financiële, technische en procedurele uitgangspunten vermeld waarmee
bij de begrotingsvoorbereiding rekening dient te worden gehouden. Deze uitgangspunten
komen terug in het meerjarenplan en in bijstellingsdocumenten. Het meerjarenplan biedt
inzicht in de wijze waarop het zbo ProRail zijn wettelijke taken in de volgende vier
jaren zal oppakken en vormt als zodanig ook een kader voor de wijze waarop het zbo
zich in daaropvolgende jaren over zijn taken verantwoordt. Het meerjarenplan zal de
voorgenomen activiteiten voor de komende vier jaren omvatten en aansluiten bij de
meerjarige periode van het MIRT.77 Met een dergelijk kader wordt tevens bereikt dat er geen wezenlijk verschil in structuur
optreedt tussen de begrotingen van ProRail en IenW met betrekking tot de kosten van
de taakuitvoering (uitvoeringskosten). Het bijstellingsdocument kan in de tussengelegen
jaren wijzigingen van het meerjarenplan bevatten. Gelet op verplichtingen uit richtlijn
2012/34/EU, zullen onderdelen van het meerjarenplan alsmede wezenlijke wijzigingen
in het bijstellingsdocument ter consultatie aan gerechtigden, waaronder vervoerders,
worden voorgelegd.

De Minister zal zich een oordeel dienen te vormen over de ingediende begroting van
het zbo ProRail. De vaststelling van de begroting en de goedkeuring daarop door de
Minister dienen voorafgaand aan het begrotingsjaar plaats te vinden. In lijn met wat
in de begrotingscyclus van het Rijk gebruikelijk is, wordt de mogelijkheid tot het
tussentijds bijstellen van de goedgekeurde begroting mogelijk gemaakt. De informatie
van ProRail is daarbij input voor de bijdrage aan de suppletoire begrotingen van IenW
(c.q. het Infrastructuurfonds). Hiertoe vervullen de tussentijdse verslagen van ProRail
over de uitvoering van de opgedragen taken een belangrijke functie.

De goedkeuring van de begroting door de Minister vormt de basis van de betaling (in
termijnen) van de begrotingsbijdrage aan het zbo gedurende het begrotingsjaar. Dit
geldt evenwel niet voor de projecten die ProRail in het kader van ontwikkeling van
de hoofdspoorweginfrastructuur uitvoert. Voorziene ontwikkelingsprojecten maken deel
uit van het meerjarenplan en de begroting. Betaling voor deze projecten vanuit de
begrotingsbijdrage vindt echter slechts plaats wanneer de opdracht voor het project
daadwerkelijk bij brief door de Minister is verleend.78

5.10 Prestatiesturing

De Minister stelt als opdrachtgever van de wettelijke taken het beleid vast en geeft
de kaders waarbinnen ProRail, als professionele uitvoeringsorganisatie, verantwoordelijk
is voor het bereiken van de aan het beleid verbonden kwalitatieve en kwantitatieve
verplichtingen of doelen. Prestatiesturing is een van de vormen van sturing van de
Minister richting het zbo ProRail. De Minister kan verplichtingen of doelen verbinden
aan prestatiegebieden, zoals de beheerconcessie nu ook kent (aantrekkelijk product
voor de reizigersvervoerders en de reizigers, een aantrekkelijk product voor de goederenvervoerders
en de verladers, de kwaliteit van beheer en vervoer over de hoofdspoorweginfrastructuur
en de capaciteit van de hoofdspoorweginfrastructuur). De verplichtingen en doelen
die aan ProRail zullen worden gesteld, worden zoveel mogelijk afgestemd op de verplichtingen
die aan vervoerders worden gesteld. Daarbij behoren ook gezamenlijke doelen met vervoerders
tot de mogelijkheden.

De Minister en ProRail blijven werken met een set van kernprestatie-indicatoren met
een bodem- en streefwaarde. De kernprestatie-indicatoren komen tot stand in nauw overleg.
De Minister bespreekt zijn doelen en ambities met ProRail. ProRail denkt vanuit zijn
professionaliteit mee en toetst onder meer op uitvoerbaarheid. De Minister en ProRail
maken op basis hiervan gezamenlijk afspraken voor een meerjarige periode. Hierbij
geldt dat de looptijd van de prestatieafspraken in balans is met de vastgelegde financiële
kaders.

Voor het vaststellen van nieuwe of wijzigingen van bestaande kernprestatie-indicatoren
consulteert de Minister de stakeholders van ProRail. De consultatiereacties worden
betrokken bij het verdere proces tot vaststelling van de kernprestatie-indicatoren.

De Minister kan, net als voorheen, indien gewenst een audit op de voorgenomen kernprestatie-indicatoren
laten verrichten. Hierin kan onder andere de uitvoerbaarheid van de prestatie-indicatoren
en het gewenste ambitieniveau (bodem- en streefwaarde) getoetst worden. Over de uitkomst
hiervan vindt een gesprek plaats tussen de Minister en ProRail.

De Minister stelt de kernprestatie-indicatoren vervolgens vast in een beleidsregel
op grond van artikel 21 van de Kaderwet. De vaststelling ziet op de definitie, bodem-
en streefwaarde en omschrijving van de meetmethode. Indien gewenst kunnen prestatie-indicatoren
ook tijdens een meerjarige periode worden gewijzigd. De prestatieafspraken worden
in ieder geval opnieuw vastgesteld bij het begin van nieuwe financiële kaders. Door
het vastleggen van de kernprestatie-indicatoren in de beleidsregel worden deze kernprestatie-indicatoren
en eventuele wijzigingen daarvan openbaar en voor iedereen transparant en inzichtelijk.

De Minister geeft de vast te stellen kernprestatie-indicatoren ook mee als kader in
de jaarbrief. ProRail geeft in het meerjarenplan of het bijstellingsdocument aan hoe
hij de kernprestatie-indicatoren gaat verwezenlijken. ProRail rapporteert in zijn
tussentijdse verantwoording en jaarverantwoording over de behaalde scores op de kernprestatie-indicatoren.
Budget, prestaties en activiteiten kunnen zo in samenhang worden bezien.

De Minister stelt tevens informatie-indicatoren vast. Deze kennen geen bodem- en streefwaarden
wel geven zij de Minister inzicht in de uitvoering van de wettelijk taken. ProRail
moet in het jaarverslag en het tussentijdse verslag rapporteren over deze informatie-indicatoren
aan de Minister.

ProRail presenteert de scores op de kernprestatie-indicatoren en informatie-indicatoren
tevens op haar online dashboard http://prestaties.prorail.nl dat door iedereen kan worden bekeken.

5.11 Informatiestromen

De Kaderwet omvat een aantal bevoegdheden van de Minister en verplichtingen voor ProRail
betreffende de informatievoorziening. De Minister en ProRail hebben hierover nadere
afspraken gemaakt die in dit voorstel en de lagere regelgeving worden opgenomen. Van
belang is dat de Kaderwet ProRail verplicht om de Minister desgevraagd alle voor de
uitoefening van diens taak benodigde inlichtingen te verstrekken. Het voorstel kent
daarnaast de specifieke verplichting voor ProRail om de Minister op zijn verzoek de
inlichtingen te verschaffen die nodig zijn voor de beoordeling van de uitvoerbaarheid
van beleidsvoornemens en wettelijke voorschriften (de resultaten van zogenaamde uitvoeringstoetsen).
Voorts verplicht het voorstel ProRail uit eigen beweging de Minister die inlichtingen
te verschaffen waarover de Minister gelet op zijn verantwoordelijkheid zou moeten
beschikken. Dit om te voorkomen dat de Minister niet op de hoogte is van zaken, waarvan
hij gelet op zijn verantwoordelijkheid af moet weten. Op zijn beurt verstrekt de Minister
ProRail de inlichtingen die het zbo voor zijn taakuitoefening redelijkerwijs nodig
heeft. Het gaat hier in het bijzonder om informatie over beleidsinhoudelijke voornemens
en ontwikkelingen.

5.12 Interventie

Als gevolg van de omvorming van ProRail tot een zbo wijzigt de manier waarop de Minister
kan optreden naar ProRail wanneer ProRail zijn taken niet overeenkomstig de bij of
krachtens de wet gestelde eisen uitvoert. Aan de huidige prestatie-indicatoren is
bijvoorbeeld een sanctioneringssystematiek gekoppeld, waarbij de Minister boetes kan
opleggen indien ProRail onder het minimale prestatieniveau presteert. Deze sanctioneringsystematiek
past niet in de bestuurlijke relatie tussen de Minister en het zbo en verdwijnt als
gevolg van de omvorming.

Het verdwijnen van de boetesystematiek betekent echter niet dat de Minister geen interventiemogelijkheden
heeft. De Minister behoudt de mogelijkheid om in te grijpen met de instrumenten die
daartoe in de verhouding tussen een Minister en een zbo gebruikelijk zijn. Indien
blijkt dat ProRail niet aan de gestelde eisen voldoet, zal er eerst overleg plaatsvinden
tussen de Minister en het zbo. Indien nodig kan de Minister het zbo onder «verscherpt
toezicht» zetten door bijvoorbeeld uitgebreidere of frequentere verantwoording te
vragen, monitoringsprogramma’s op te zetten, verbeterplannen te vragen, of een audit
en evaluatie te laten uitvoeren. Vervolgens heeft de Minister de mogelijkheid om goedkeuring
te onthouden aan besluiten van het zbo ProRail, zoals de begroting, het meerjarenplan
en de jaarrekening, en kan de Minister (behalve wat betreft essentiële functies) beleidsregels
vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening van ProRail. Als ultimum remedium
kan de Minister besluiten van het zbo vernietigen, bestuursleden van ProRail ontslaan
of gebruik maken van zijn taakverwaarlozingsbevoegdheid.

De interventiemogelijkheden mogen slechts worden toegepast met in achtneming van het
vereiste van richtlijn 2012/34/EU dat de infrastructuurbeheerder wat betreft de besluitvorming
inzake de toewijzing van treinpaden en de infrastructuurheffingen onafhankelijk moet
zijn.

De interventiemogelijkheden van de Minister in het kader van zijn verantwoordelijkheid
voor het algemeen functioneren van het zbo staan overigens los van sectorspecifiek
toezicht dat de ILT en de ACM op ProRail uitoefenen (zie §5.14).

5.13 Betrokkenheid stakeholders

ProRail opereert in een speelveld met veel verschillende partijen. Voor een deel van
deze stakeholders geldt dat zij zijn aangewezen op ProRail als enige beheerder van
de hoofdspoorweginfrastructuur. Het is dan ook van belang dat het zbo ProRail bij
de uitvoering van zijn taken al deze relevante partijen betrekt. ProRail B.V. heeft
de betrokkenheid van stakeholders reeds uitgebreid ingericht. Ook als zbo is het van
belang dat ProRail stakeholders blijft betrekken teneinde zijn taakuitoefening en
de daarvoor ingerichte processen te blijven verbeteren.

ProRail voert regelmatig overleggen op strategisch, tactisch en operationeel niveau
met onder meer reizigersvervoerders, spoorgoederenvervoerders, het Rijk, decentrale
overheden, aannemers, consumentenorganisaties, verladers en buitenlandse partijen.
Ook heeft ProRail B.V. in haar processen geborgd dat stakeholders kunnen meepraten
over de uitoefening van haar taken. ProRail zal als zbo vanuit het publieke belang
stakeholders op effectieve wijze betrekken en de belangen van direct belanghebbende
partijen meewegen in zijn beslissingen. De verplichting tot samenwerking met partijen
in de spoorsector is geborgd in artikel 12, eerste lid, van dit voorstel. De Kaderwet
eist daarnaast ook dat het zbo ProRail voorzieningen treft voor zijn klanten en hen
in de gelegenheid stelt verbetervoorstellen voor procedures en werkwijzen te doen.

De reeds door ProRail ingerichte betrokkenheid wordt door veel partijen als positief
ervaren. De regering vindt het daarom van belang dat het zbo ProRail op de bestaande
weg verder gaat, dat ProRail zijn inspanningen, zoals in het Locov, de OV- en Spoortafels,
in de regio’s en met vervoerders, verladers en reizigersorganisaties voortzet en de
betrokkenheid van stakeholders verder optimaliseert. De regering acht het niet nodig
hiervoor bij wet een extra gremium in te richten. Het zbo ProRail is zelf verantwoordelijk
voor het betrekken van zijn stakeholders en zal daarbij ook moeten kijken naar de
wijze waarop het de reeds ingerichte processen verder kan optimaliseren.

Zo kan het zbo ProRail onder andere bezien hoe het meer transparantie kan betrachten
richting zijn stakeholders, bijvoorbeeld in de processen rondom werken voor derden
en kan het waar relevant de ingerichte overlegstructuur vereenvoudigen en optimaliseren
zoals de overleggen met spoorgoederenvervoerders. Ook zal ProRail bezien of de betrokkenheid
van stakeholders geoptimaliseerd kan worden door verschillende partijen met mogelijk
tegengestelde belangen periodiek aan één tafel samen te brengen.

Het zbo ProRail zal in het jaarverslag verantwoording afleggen over de samenwerking
met de sector en de wijze waarop het stakeholders betrekt bij zijn voornemens en besluiten.
Dit zal in een op dit voorstel gebaseerde ministeriële regeling nader worden uitgewerkt.
De Kaderwet verplicht ProRail reeds om in het jaarverslag verslag uit te brengen van
het treffen van de voorzieningen waardoor personen en instellingen, die met hem in
aanraking komen, in de gelegenheid zijn voorstellen tot verbeteringen van werkwijzen
en procedures te doen.79 Deze verplichting helpt de Minister inzicht te verschaffen in de wijze waarop ProRail
de betrokkenheid van stakeholders vormgeeft. Hiermee blijven de inspanningen van ProRail
om stakeholders te betrekken transparant en kan de Minister op basis van het jaarverslag
het gesprek over de horizontale betrokkenheid met ProRail voeren.

5.14 Toezicht op ProRail

De Minister van IenW is verantwoordelijkheid voor het stelsel waarbinnen het zbo ProRail
als infrastructuurbeheerder fungeert en voor het algemeen functioneren van het zbo
ProRail. Om deze verantwoordelijkheid gestalte te geven kennen de Kaderwet en dit
voorstel de Minister diverse sturings- en toezichtsbevoegdheden toe.80 Tevens kent het voorstel een grondslag om indien nodig nadere regels te stellen aan
het toezicht door de Minister.81

Dit (interbestuurlijke) toezicht staat los van het sectorspecifieke toezicht dat wordt
uitgeoefend op de activiteiten van ProRail door de Autoriteit Consument en Markt (ACM)
en door de ILT. Dit sectorspecifieke toezicht ziet niet op het effectueren van de
ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren van het zbo ProRail, maar
op het toezicht op de naleving en de handhaving van de bij en krachtens de Spoorwegwet
gestelde wettelijke voorschriften. Op dit sectorspecifieke toezicht wordt hieronder
ingegaan.

5.14.1 De ACM

Ingevolge richtlijn 2012/34/EU dienen de lidstaten een nationale toezichthoudende
instantie in te stellen voor de spoorsector. Het moet gaan om een instantie die organisatorisch,
functioneel, hiërarchisch en wat de besluitvorming betreft, juridisch gescheiden en
onafhankelijk is van elke andere publieke of privaatrechtelijke entiteit.82 Tevens dient de nationale toezichthoudende instantie met betrekking tot haar organisatie,
financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk te zijn van
de infrastructuurbeheerders, de heffingsinstanties, de capaciteit toewijzende instanties
of de aanvragers. Ook dient zij voor haar werking onafhankelijk van alle bevoegde
autoriteiten die betrokken zijn bij de gunning van openbaredienstcontracten. De ACM
is ingevolge de Spoorwegwet aangewezen als de toezichthoudende instantie voor de spoorwegsector83, die – kort samengevat – toeziet op een efficiënt, eerlijk en niet-discriminerende
gebruik van de spoorweginfrastructuur. Deze toezichthoudende instantie treedt ook
op als klachtinstantie in de zin van richtlijn 2012/34/EU met betrekking tot gedragingen
van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegondernemingen.84 In de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt zijn de inrichting, taken en bevoegdheden
van de ACM vastgelegd en is de onafhankelijkheid van de ACM ten opzichte van de Minister
van IenW geborgd door het voorschrift dat de Minister zich onthoudt van instructies
die op een individuele zaak betrekking hebben.85 Het toezicht dat de ACM als onafhankelijke instantie op grond van richtlijn 2012/34/EU
houdt, verandert niet als ProRail is omgevormd tot een zbo.

Wel vormt de omvorming van ProRail aanleiding om het sectorspecifieke toezicht van
de ACM op twee aspecten aan te passen. Dit betreft de boetes die ProRail door de ACM
kunnen worden opgelegd en de goedkeuring van de voorwaarden en tarieven voor een categorie
II dienst of dienstvoorziening in het kader van een aanbesteding van een regionale
concessie voor openbaar vervoer per trein.

De ACM kan haar besluiten afdwingen met passende sancties, waaronder boetes.86 Voor de hoogte van een op te leggen boetebedrag of dwangsom, wordt in de Spoorwegwet
verwezen naar artikel 57, eerste en vierde lid, van de Mededingingswet. Het gaat om
een bestuurlijke boete van ten hoogste € 900.000 of, indien dat meer is, ten hoogste
10% van de omzet van de onderneming. Na de omvorming is ProRail een bestuursorgaan,
wat volledige aansluiting bij de boetemaxima in de Mededingingswet niet logisch maakt.
Daarom wordt voorgesteld om de verwijzing in artikel 76, derde lid, Spoorwegwet naar
artikel 57, eerste en vierde lid, van de Mededingingswet te schrappen en de aldaar
genoemde maximumbedragen voor een op te leggen bestuurlijke boete in de Spoorwegwet
op te nemen, met dien verstande dat voor ProRail de maximumboete niet kan worden gerelateerd
aan de omzet.

Tevens wordt voorgesteld om de goedkeuringsbevoegdheid van de ACM op grond van artikel
68c, eerste lid, van de Spoorwegwet niet van toepassing te laten zijn op ProRail.
Op grond van dit artikel worden de voorwaarden en tarieven voor een zgn. categorie
II dienst of dienstvoorziening in het kader van een aanbesteding van een regionale
concessie voor openbaar vervoer per trein vooraf goedgekeurd door de ACM. De goedkeuringsbevoegdheid
is bij amendement in de wet opgenomen na geconstateerde onregelmatigheden tijdens
een aanbesteding van een vervoerconcessie in Noord-Limburg. De goedkeuring is bedoeld
om toezicht te houden op de voorwaarden en tarieven van commerciële partijen die als
enig exploitant een dienst(voorziening) op één bepaalde locatie aanbieden, en die
zelf ook kunnen meedingen in de betreffende aanbesteding. Tarieven en voorwaarden
van de door ProRail aangeboden diensten en voorzieningen worden op grond van artikel
58 Spoorwegwet echter tijdig bekendgemaakt in de netverklaring en vallen onder toezicht
van de ACM. De goedkeuringsbevoegdheid blijft van toepassing op overige exploitanten.

De algemene bevoegdheden van de ACM die betrekking hebben op het mededingingstoezicht
blijven ongewijzigd. In het bijzonder kan hierbij worden gewezen op het toezicht op
de naleving van de bepalingen inzake markt en overheid. ProRail is voorts verplicht
om een gescheiden boekhouding te voeren voor enerzijds de exploitatie, het onderhoud
en de vernieuwing van de hoofdspoorweginfrastructuur en voor de deelname aan de ontwikkeling
van de hoofdspoorweginfrastructuur en werken aan de hoofdspoorweginfrastructuur voor
derden en anderzijds activiteiten waarvoor ProRail geen uitsluitend of bijzonder recht
bezit als bedoeld in artikel 25a Mw.87 Voorts is het zbo ProRail, voor andere activiteiten dan zijn wettelijke taken, gehouden
de afnemers van een product of dienst ten minste de integrale kosten van dat product
of die dienst in rekening te brengen.88

5.14.2 De ILT

Elke lidstaat moet ingevolge richtlijn 2016/798/EU een nationale veiligheidsinstantie
aanwijzen, die toezicht houdt op de veiligheid en interoperabiliteit van (het gebruik
van) de infrastructuur en de spoorvoertuigen.89 De nationale veiligheidsinstantie dient, wat betreft haar organisatie, wettelijke
structuur en besluitvorming onafhankelijk te zijn van enige spoorwegonderneming, infrastructuurbeheerder,
aanvrager, aanbestedende dienst en iedere entiteit die overheidsopdrachten toekent.
Indien deze onafhankelijkheid voldoende gewaarborgd wordt, kan de betrokken instantie
een afdeling zijn binnen het voor transport bevoegde ministerie.

De taken van de nationale veiligheidsinstantie zijn belegd bij de Minister, die deze
taken grotendeels heeft gemandateerd aan de ILT.90 De ILT is als rijksinspectie binnen het ministerie gepositioneerd als agentschap.
ProRail is na de omvorming een zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid
en maakt geen deel uit van het Ministerie van IenW. Daardoor zijn de taken van de
nationale veiligheidsinstantie (NSA) die bij de Minister zijn belegd en die grotendeels
door de ILT in mandaat worden uitgevoerd, qua organisatie, wettelijke structuur en
besluitvorming onafhankelijk ten opzichte van ProRail. De bevoegdheden van de Minister
en de ILT in dit kader veranderen niet.

Naast de bevoegdheden in het kader van de Spoorwegwet, is de ILT namens de Minister
belast met de uitvoering van andere wettelijke taken in het kader van een veilige
en duurzame leefomgeving en transport, zoals de Wet milieubeheer en de Wet vervoer
gevaarlijke stoffen. Deze bevoegdheden veranderen niet ten gevolge van het wetsvoorstel.

De bevoegdheid van de Minister op grond van de Kaderwet om inlichtingen te vorderen
over de taakuitoefening van het zbo ProRail staat los van het toezicht dat de ILT
als nationale veiligheidsinstantie namens de Minister uitoefent. Voor dit toezicht
maakt de ILT gebruik van de toezichtbevoegdheden van de Awb en specifieke regelgeving.
Bevoegdheden van de Minister ingevolge de Kaderwet alsmede de informatieverplichtingen
van het zbo krachtens de Kaderwet en artikel 15n van dit voorstel zullen dan ook niet
worden toegepast ten dienste van het toezicht door de ILT op ProRail en de spoorwegondernemingen.

5.15 Eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur

Momenteel is RIT B.V., waarvan de Staat der Nederlanden enig aandeelhouder is, de
juridisch eigenaar van de hoofdspoorweginfrastructuur. ProRail B.V., een volledige
dochtervennootschap van RIT B.V., is de economisch eigenaar. Deze juridische structuur
is ontstaan na 1995 als gevolg van de opsplitsing van de NS.

De juridische eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur zal krachtens het voorstel
bij het zbo ProRail komen te liggen91 en daarmee zal het juridische en economische eigendom in één hand komen. Dit is het
meest efficiënt. ProRail heeft dan alle rechten met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
en is in beginsel volledig bevoegd om rechtshandelingen te verrichten. Er hoeft dan
ten aanzien van ProRail ook geen regeling meer te worden getroffen met betrekking
tot de gebruiksrechten of de economische eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur
aan ProRail.

De juridische eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur komt daarmee dus niet bij
de Staat der Nederlanden te liggen. ProRail is op basis van het voorstel een overheidslichaam
dat is belast met het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur. De eigendom van de
hoofdspoorweginfrastructuur is daarmee in veilige handen. Bovendien worden bij en
krachtens dit voorstel nog voorzieningen getroffen om elk risico met betrekking tot
behoud van de eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur uit te sluiten. Het gaat
daarbij bijvoorbeeld om een voorschriften die garanderen dat de hoofdspoorweginfrastructuur
buiten een eventueel faillissement blijft of die waarborgen dat de hoofdspoorweginfrastructuur
niet kan worden overgedragen zonder instemming van de Minister.

5.16 Toepasselijke recht en rechtsbescherming

Als gevolg van de omvorming van ProRail tot zbo worden op ProRail de regels van toepassing
die op bestuursorganen van toepassing zijn, zoals de Awb, de Wob, de Archiefwet 1995
en de Wet Nationale ombudsman (WNo).

De toepassing van de Awb brengt mee dat algemene regels en beginselen die van toepassing
zijn op het handelen van bestuursorganen ook op ProRail van toepassing zijn. Het gaat
hier om belangrijke normen, zoals dat een bestuursorgaan zijn taken zonder vooringenomenheid
vervult92, dat een ieder die bij de taakuitvoering van het bestuursorgaan is betrokken verplicht
is tot geheimhouding van gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of
redelijkerwijs moet vermoeden93, dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent
de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart94, de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruikt dan
waarvoor die bevoegdheid is verleend95, de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt96 en geen besluiten neemt waarvan de nadelige gevolgen voor een of meer belanghebbenden
onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.97 Ook zal een ieder het recht hebben om over de wijze waarop ProRail zich in een bepaalde
aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij
ProRail en zal ProRail zorg moeten dragen voor een behoorlijke behandeling van mondelinge
en schriftelijke klachten over zijn gedragingen.98

De toepassing van de Wob betekent dat ProRail transparant zal zijn voor eenieder.
Ten eerste geldt een actieve openbaarheidsverplichting. Het zbo verstrekt uit eigen
beweging informatie over zijn wettelijke taken. ProRail dient er zorg voor te dragen
dat de informatie wordt verschaft in begrijpelijke vorm, op zodanige wijze, dat belanghebbende
en belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt en op zodanige tijdstippen,
dat deze hun inzichten tijdig ter kennis van ProRail kunnen brengen. Ten tweede kan
iedereen een verzoek om informatie neergelegd in documenten of andere informatiedragers
over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot ProRail.99 Het verstrekken van informatie op grond van de Wob blijft slechts achterwege indien
wordt voldaan aan een aantal absolute of relatieve weigeringsgronden. Dit is in het
bijzonder van belang voor informatie die vervoerders aan het zbo ProRail verschaffen
ten behoeve van de uitvoering van zijn wettelijke taken. Verstrekking van informatie
vindt bijvoorbeeld achterwege indien het bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die
door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de ProRail zijn meegedeeld.100 Ook blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan
niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij
de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.101 Dergelijke uitzonderingen op de verplichting tot openbaarheid waarborgen bijvoorbeeld
dat informatie die vervoersondernemingen aan ProRail hebben verschaft en met reden
vertrouwelijk is, niet door ProRail zal worden geopenbaard.

Ingevolge de Archiefwet 1995 zijn overheidsorganen verplicht de onder hen berustende
archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren,
alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende
archiefbescheiden.102 Archiefbescheiden die niet voor vernietiging in aanmerking komen en ouder zijn dan
twintig jaar dienen te worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats.103 Archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten zijn, behoudens de in de
Archiefwet 1995 bepaalde uitzonderingen openbaar. Eenieder is, behoudens de in de
Archiefwet 1995 genoemde beperkingen, bevoegd die archiefbescheiden kosteloos te raadplegen
en daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerkingen te maken
of op zijn kosten te doen maken.

De Nationale ombudsman verricht op verzoek of uit eigen beweging onderzoek naar gedragingen
van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen
bestuursorganen.104 De ombudsman beoordeelt of het bestuursorgaan zich in de door hem onderzochte aangelegenheid
al dan niet behoorlijk heeft gedragen.105 De Nationale ombudsman zal ook bevoegd zijn gedragingen van het zbo ProRail te onderzoeken.106 Het gaat om gedragingen waartegen voor de verzoeker geen mogelijkheid van bezwaar,
beroep of beklag openstaat.107

De toepassing van de Awb, de Wob, de Archiefwet 1995 en de WNo heeft daarmee tot gevolg
dat aan ProRail extra eisen worden gesteld wat betreft onpartijdigheid, rechtsgelijkheid,
zorgvuldigheid, transparantie en behoorlijkheid van handelen. Deze eisen zijn op al
het handelen van ProRail van toepassing, of het nu gaat om de uitoefening van publiekrechtelijke
bevoegdheden, het sluiten van overeenkomsten of feitelijk handelen. Deze eisen hebben
geen gevolgen voor de positie die ProRail inneemt binnen de spoorsector, maar wel
hoe ProRail zich gedraagt jegens betrokkenen.

Voor zover ProRail een besluit108 neemt op basis van bij of krachtens de wet toebedeelde publiekrechtelijke bevoegdheden
staat hiertegen overeenkomstig de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Algemene wet bestuursrecht
bezwaar en vervolgens beroep bij de bestuursrechter open. Dit zal niet vaak aan de
orde zijn. Overeenkomstig het voorstel wordt slechts een eigenstandige bevoegdheid
aan het zbo ProRail toebedeeld. Wat betreft het privaatrechtelijke handelen van ProRail
is de burgerlijke rechter de bevoegde rechter.109

5.17 Samenwerkingsvisie

Waar dit wetsvoorstel, de Kaderwet en de onderliggende regelgeving de «harde» formele
afspraken bieden over sturing, verantwoording en samenwerking tussen het departement
en ProRail, staat in de samenwerkingsvisie de zachte kant hiervan centraal. De visie
bevat de uitgangspunten voor sturing, toezicht, verantwoording en samenwerking en
beschrijft hoe ProRail en het departement met elkaar omgaan in voorspoedige én lastige
situaties. Voorop staat dat beide organisaties samenwerken als partners in de spoorketen,
waarbij reizigers en verladers voorop staan. Het departement en ProRail versterken
elkaar door goed samen te werken, het continue gesprek met elkaar te voeren en elkaar
tijdig en proactief te betrekken. De visie gaat ook in op de wijze waarop geëscaleerd
en geïntervenieerd wordt bij conflicten of tegenvallende prestaties. Zo wordt eerst
het contact geïntensiveerd, stuurt het departement daarna mee in de oplossing en als
dat onvoldoende werkt, grijpt het departement in. In de samenwerking wordt een helder
onderscheid gemaakt tussen het «wat» waarvoor het departement verantwoordelijk is,
en het «hoe» waarvoor ProRail aan de lat staat. Beide organisaties zijn rolvast en
adviseren over elkaars rol vanuit de eigen expertise. De samenwerking is integraal
en activiteiten, prestaties en middelen worden in samenhang met elkaar benaderd. De
sturing en verantwoording vindt op de belangrijkste hoofdlijnen plaats, waar nodig
is maatwerk mogelijk. Tot slot worden de rollen in de driehoek eigenaar, opdrachtgever
en opdrachtnemer optimaal op elkaar ingericht.

6. Gevolgen voor betrokkenen

6.1 Gevolgen voor ProRail

Als gevolg van de omvorming van ProRail tot zbo worden op ProRail de regels van toepassing
die op bestuursorganen van toepassing zijn, zoals de Awb, de Wob, de WNo en de Archiefwet
1995. Deze wetten hebben gevolgen voor de wijze waarop het zbo ProRail zijn taken
uitoefent, hoe het omgaat met stakeholders en voor de bedrijfsvoering (zie hiervoor
§ 5.16). Met name de toepassing van de Wob en de Archiefwet 1995 kan extra bestuurslasten
meebrengen voor ProRail.

De omvorming van ProRail tot een zelfstandig bestuursorgaan heeft in beginsel geen
gevolgen voor ProRail waar het gaat om omvang van de nalevingskosten en informatieverplichtingen.
Informatieverplichtingen zouden evenwel in de toekomst kunnen wijzigen als gevolg
van nadere afspraken over de sturing- en verantwoording die in lagere regelgeving
worden vastgelegd. Hierbij zal nadrukkelijk de balans worden gezocht tussen de informatiebehoefte
van de Minister en de bestuurlijke lasten van het zbo ProRail.

Het is wenselijk dat de veiligheidscultuur binnen ProRail na de transitie intact blijft.
In overeenstemming met de voorschriften van het veiligheidszorgsysteem zullen eventuele
risico’s bij de organisatorische wijziging moeten worden geïdentificeerd, geëvalueerd
en beheerst. De transitie van ProRail mag niet leiden tot een verslechtering van de
veiligheidscultuur binnen ProRail.

RIT B.V. en ProRail B.V. worden na de omvorming ontbonden door middel van een aandeelhoudersbesluit.
Na de vereffening zullen zij ophouden te bestaan. Een en ander zal niet langer duren
dan voor een zorgvuldige afwikkeling noodzakelijk is.

6.2 Gevolgen voor de werknemers van ProRail

Overeenkomstig het regeerakkoord zal de omvorming van ProRail tot zbo geen gevolgen
hebben voor de rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van het personeel van ProRail.

In de huidige situatie hebben de medewerkers van ProRail B.V. een arbeidsovereenkomst
naar burgerlijk recht. Op basis van deze overeenkomst zijn de medewerkers aangesloten
bij de collectieve arbeidsovereenkomst (cao) van ProRail. Een klein aantal werknemers
van ProRail valt buiten de cao. Ingevolge de geldende cao neemt ProRail afspraken
in acht die zijn opgenomen in de sociale eenheid NS. Het gaat onder meer om afspraken
over het pensioen, ziekte en arbeidsongeschiktheid, reisfaciliteiten en mobiliteit.
Werknemers van ProRail nemen deel aan de pensioenregeling van het Spoorwegpensioenfonds.

Dit wetsvoorstel bepaalt dat op het moment van inwerkingtreding van de wet de vermogensbestanddelen
van ProRail B.V. onder algemene titel overgaan op het zbo ProRail. Door de overgang
van de vermogensbestanddelen gaan ook de arbeidsovereenkomsten, de cao en de pensioenregeling
over op het zbo ProRail. Dit geldt zowel voor de arbeidsovereenkomsten die binnen
de cao vallen als die buiten de cao vallen.

Ingevolge artikel 15 van de Kaderwet zijn op het personeel in dienst van een zelfstandig
bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de Staat, de rechtspositieregels die
gelden voor de ambtenaren die zijn aangesteld bij ministeries, van overeenkomstige
toepassing. Om ProRail werknemers hun arbeidsvoorwaarden te laten behouden wordt op
basis van het voorstel artikel 15 Kaderwet buiten toepassing gelaten.

Ingevolge de Wet privatisering ABP (hierna WPA) nemen «overheidswerknemers» verplicht
deel in de Stichting Pensioenfonds ABP.110 In principe vallen daarmee de werknemers van het zbo ProRail onder het ABP.111 De werknemers van ProRail zullen echter op basis van een ministeriële regeling, opgesteld
krachtens de WPA, niet deelnemen aan het ABP. Deze uitzondering op deelname aan het
ABP is gerechtvaardigd gelet op de wens de mobiliteit van hoogwaardig opgeleid technisch
personeel binnen de spoorsector te behouden. Deze mobiliteit wordt binnen de Spoorsector
geborgd door een aantal gemeenschappelijke arbeidsvoorwaarden, momenteel neergelegd
in de sociale eenheid NS, waaronder deelname aan de pensioenregeling van het Spoorwegpensioenfonds.
Als gevolg van bovengenoemde ministeriële regeling zullen werknemers in dienst van
het zbo ProRail geen overheidswerknemers zijn zoals bedoeld in de WPA. Om die reden
zal zbo ProRail niet worden aangemerkt als overheidswerkgever in de zin van de WPA
en zullen de bepalingen uit de Werkloosheidswet met betrekking tot het eigenrisicodragerschap
ook niet van toepassing zijn op het zbo ProRail.

Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren
per 1 januari 2020 zijn ambtenaren niet langer werkzaam zijn op basis van een (publiekrechtelijk)
aanstellingsbesluit, maar op basis van een (privaatrechtelijke) arbeidsovereenkomst.
Deze wet heeft ook gevolgen voor de werknemers van ProRail. Na de omvorming van ProRail
is ProRail een ingevolge het publiekrecht ingestelde rechtspersoon. Op basis van de
Ambtenarenwet 2017, zoals die luidt sinds 1 januari 2020, is daarmee ProRail een overheidswerkgever112 in de zin van die wet en zijn de werknemers van het zbo ProRail daarmee ambtenaar
in de zin van die wet.113 Dit heeft geen gevolgen voor de toepassing van de cao van ProRail of de deelname
aan het Spoorwegpensioenfonds. Wel is daarmee de Ambtenarenwet 2017 van toepassing
op het personeel van ProRail en zullen daarmee bepalingen die betrekking hebben op
het goed functioneren van ambtenaren op ProRailwerknemers van toepassing zijn.

De Wet op de ondernemingsraden blijft op ProRail van toepassing.

6.3 Gevolgen voor de leden van de raad van bestuur en de raad van commissarissen

De bestuursleden van ProRail B.V. zijn werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst.
Wanneer dit voorstel tot wet is verheven en in werking treedt, als gevolg waarvan
ProRail een zbo wordt, zal de Kaderwet van toepassing zijn. Die wet bepaalt dat de
Minister de leden van een zbo benoemt, schorst en ontslaat.114 Op grond van de Ambtenarenwet 2017 kan een overheidswerkgever geen arbeidsovereenkomst
sluiten met degenen die zijn benoemd in het ambt van een eenhoofdig bestuursorgaan
of als lid van een orgaan of college dat onderdeel uitmaakt van een krachtens publiekrecht
ingestelde rechtspersoon, mits zij niet werkzaam zijn onder de verantwoordelijkheid
van een ander bestuursorgaan. Dit betekent dat bestuursleden van een zbo een publiekrechtelijke
rechtspositie hebben. De Minister zal hiertoe een rechtspositieregeling opstellen.

Als gevolg van de omvorming zal ProRail geen raad van commissarissen meer hebben.
Wel is sprake van inrichting van een raad van toezicht. De leden van de raad van toezicht
van ProRail worden benoemd door de Minister. De procedure voor de benoeming van leden
van de raad van toezicht wordt nader uitgewerkt in een beleidsregel, hierin zal ook
de rol van raad van toezicht bij die benoeming uitgewerkt worden. De raad van toezicht
kan in eigen reglementen de toebedeelde rol nader uitwerken. De Minister zal die leden
een schadeloosstelling toekennen.

De bestuursleden en de leden van de raad van toezicht van het zbo ProRail zullen topfunctionaris
zijn in de zin van de Wet normering topinkomens (WNT). Dit betekent dat de bezoldiging
genormeerd is door de WNT en op grond van de WNT openbaar gemaakt moet worden. Voor
de bestuursleden van de huidige ProRail B.V. gold de WNT formeel niet, maar in het
door de aandeelhouder vastgestelde bezoldigingsbeleid werd wel bij de WNT-norm aangesloten.
Er zijn bij de overgang dan ook geen bezoldigingen voor bestuursleden die boven de
WNT-norm uitkomen, waardoor er geen behoefte is aan toepassing van overgangsrecht
in het kader van de WNT.

6.4 Gevolgen voor vervoerders, reizigers en verladers

De omvorming van ProRail leidt in beginsel niet tot een wijziging van omvang van de
nalevingskosten of informatieverplichtingen van vervoerders. De bevoegdheid die aan
ProRail worden toegekend – de reeds bestaande bevoegdheid van artikel 22, derde lid,
Spoorwegwet – leidt niet tot een verhoging van de administratieve lasten.

In een afzonderlijk traject gerelateerd aan de modernisering van de spoorwegregelgeving
zal worden bezien in hoeverre bestaande privaatrechtelijke verhoudingen tussen ProRail
en vervoerders kunnen worden omgezet naar publiekrechtelijke verhoudingen, bijvoorbeeld
met betrekking tot capaciteitsverdeling. Deze mogelijke herijking van bestaande verhoudingen
maakt geen deel uit van dit voorstel.

De wijzigingen in dit wetsvoorstel hebben geen gevolgen voor de reizigers en verladers.

Voor de fiscale effecten van de omvorming wordt verwezen naar § 6.9 van deze toelichting.

6.5 Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector

ProRail werkt als spoorbeheerder nauw samen met reizigersvervoerders, goederenvervoerders
en vervoerende aannemers ten behoeve van reizigers en verladers. De plicht om samen
te werken wordt met dit voorstel wettelijk verankerd.115 De goede samenwerking met vervoerders zal inherent blijven aan de taakuitoefening
van ProRail.

De omvorming tot zbo heeft gevolgen voor de verhouding tussen de Minister en ProRail.
De verhouding tussen ProRail en de sector zal ingevolge het voorstel niet wijzigen.
ProRail blijft onafhankelijk van vervoerders bij de non-discriminatoire capaciteitsverdeling
en zal met vervoerders samenwerken om de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van het
spoor verder te verbeteren.

Op basis van het voorstel wordt slechts een bevoegdheid aan ProRail toebedeeld. De
verhouding met de sector blijft in overwegende mate een horizontale verhouding gebaseerd
op privaatrechtelijke overeenkomsten. Denk daarbij aan het afsluiten van de toegangsovereenkomsten.
Het voorstel brengt geen wijziging aan in de wijze waarop deze overeenkomsten tot
stand komen.

ProRail zal als zbo bij al zijn beslissingen en werkzaamheden zowel de belangen van
vervoerders als het publieke belang in acht nemen. ProRail richt zich op het maken
van een integrale afweging waarin het zbo uiteindelijk de meest effectieve en efficiënte
oplossing zal kiezen voor reiziger, verlader en belastingbetaler.

6.6 Gevolgen voor de samenwerking tussen (decentrale) overheid, ProRail en vervoerders

De samenwerking tussen de (decentrale)overheid – vervoerders – beheerder die het fundament
vormt voor de goede werking van het spoorsysteem, wijzigt met dit wetsvoorstel niet:
ProRail en de vervoerders werken samen aan de operatie en behouden ieder hun eigen
relatie met de (decentrale) overheid. In die samenwerking draagt ieder vanuit de eigen
rol bij aan de realisatie van een aantrekkelijk product voor de klant, het verbeteren
van de kwaliteit van het spoorsysteem inclusief de veiligheid en de capaciteit van
het spoorsysteem.

6.7 Sturing op gezamenlijke doelen

Met de omvorming van ProRail tot zbo behoudt de Minister de mogelijkheid om de infrastructuurbeheerder
op dezelfde doelen aan te sturen als die waarop hij NS aanstuurt vanuit zijn rol als
verlener van de vervoerconcessie over het hoofrailnet. Hoewel ProRail en NS qua inrichting
en financiering van elkaar verschillen, hebben zij elkaar nodig om goede prestaties
op het spoor te realiseren. De aansturing zoals neergelegd in dit voorstel alsmede
de uitwerking daarvan in de lagere regelgeving en de samenwerkingsvisie, bieden de
mogelijkheid om dezelfde kwalitatieve en kwantitatieve doelen en verplichtingen voor
ProRail en NS op te nemen conform de huidige situatie.116 De gezamenlijke inhoudelijke doelstellingen richten zich op prestatieverbetering
en kunnen voor een meerjarige periode worden vastgesteld en tussentijds worden bijgesteld.
Voorbeelden hiervan zijn kernprestatie-indicatoren gericht op de betrouwbaarheid van
en punctualiteit op het hoofdrailnet. De gelijkgerichte sturing stimuleert de samenwerking
tussen ProRail en NS en leidt tot een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het behalen
van de doelstellingen. Bovendien spreekt de Minister NS en ProRail gezamenlijk aan
op het succes hiervan. Ook uit de evaluatie van de werking van de beheerconcessie,
als onderdeel van de midterm review, komt naar voren dat gezamenlijke prestatie-indicatoren
en doelstellingen de samenwerking tussen NS en ProRail bevorderen.

Goede prestaties op het spoor zijn ook afhankelijk van andere vervoerders op het spoor,
waarmee de Minister geen directe aansturingsrelatie heeft. Het bereiken van gezamenlijke
doelen met andere vervoerders is daarom geregeld in samenwerkingsrelaties tussen IenW,
ProRail, decentrale concessieverleners en de andere spelers in de spoorsector, bijvoorbeeld
via de OV- en Spoortafels en het bestuurlijk overleg MIRT.

6.8 Gevolgen voor decentrale overheden

ProRail werkt nauw samen met de decentrale overheden door wier provincies en gemeenten
het spoor loopt. Daarnaast zijn decentrale overheden regelmatig opdrachtgever voor
ProRail bij de zogeheten werken voor derden. De omvorming van ProRail tot zbo heeft
niet ten doel de verhouding tussen ProRail en decentrale overheden te veranderen.
In de wet wordt mogelijk gemaakt dat ProRail werken voor derden kan blijven uitvoeren.
In lagere regelgeving zal verder uitgewerkt worden onder welke voorwaarden ProRail
hieraan mee moet werken en of in bijzondere gevallen anders omgegaan kan worden met
risicoverdeling.

6.9 Financiële effecten omvorming

De omvorming van ProRail van B.V. tot zbo leidt tot financiële en budgettaire gevolgen.
Het gaat hierbij om financiële gevolgen door enerzijds fiscale effecten en door anderzijds
de noodzakelijke aanpassingen aan de organisatie.

De fiscale effecten zijn te onderscheiden in incidentele en structurele effecten.
De incidentele fiscale effecten hebben te maken met de transitie van B.V. naar zbo
en met het feit dat ProRail B.V. ophoudt te bestaan. Hierdoor zal er voor een aantal
belastingsoorten afgerekend moeten worden met de Belastingdienst. Doordat ProRail
hiervoor zal worden gecompenseerd, is het totale effect zowel voor ProRail als de
Rijksbegroting per saldo nul ongeacht de omvang van de heffingen. De heffingen zullen
daarom niet ten koste gaan van vervoerders, verladers en investeringen aan het spoor.

De structurele fiscale effecten betreffen met name de btw. Als B.V. is ProRail volledig
btw-plichtig. Dat betekent dat ProRail de aan aannemers betaalde btw in vooraftrek
kan brengen bij de Belastingdienst en zelf btw berekent aan haar opdrachtgevers. Als
zbo voert ProRail wettelijke taken uit en overige activiteiten. Voor de wettelijke
taken aan de hoofdspoorweginfrastructuur zal ProRail niet langer btw-plichtig zijn.
Dat betekent dat ProRail betaalde btw niet langer in vooraftrek kan brengen en dat
ProRail zelf geen btw meer hoeft door te berekenen. Maar tevens kan ProRail de door
ProRail betaalde btw voor die activiteiten niet meer in vooraftrek brengen bij de
Belastingdienst. Dat leidt tot hogere kosten voor ProRail en betekent dat ProRail
die hogere kosten in principe ook moet doorberekenen aan opdrachtgevers van werken
voor derden. Derden, met name decentrale overheden, die investeren in de hoofdspoorweginfrastructuur,
zouden daardoor te maken krijgen met hogere kosten dan voorzien.

De regering wil dat voorkomen. Daarom zal in de lagere regelgeving worden verankerd
dat ProRail de hogere kosten als gevolg van een andere dan de huidige btw-behandeling
in voorkomende gevallen niet hoeft door te berekenen aan derden. De rijksoverheid
zal ProRail daarvoor compenseren. Het kabinet zal langjarig garanderen dat derden
het huidige kostenvoordeel materieel kunnen behouden en zal hier in de aan de Tweede
Kamer toegezegde brief over de financiële effecten van de omvorming verder op ingaan.

Overige structurele gevolgen naast de btw zijn er nog vanwege vennootschapsbelasting
en energiebelasting. Ook deze gevolgen worden gecompenseerd.

De omvorming leidt voor IenW tot lagere btw-uitgaven. Aan de ene kant leidt de omvorming
voor IenW tot een kostenverhoging omdat het zbo ProRail de aan aannemers e.d. betaalde
btw niet meer in vooraftrek kan brengen. Daar staat tegenover dat het zbo ProRail
hierover zelf geen btw meer hoeft te berekenen aan IenW voor wat betreft de wettelijke
taken. Deze twee effecten zijn even groot. De btw die ProRail niet meer aan IenW hoeft
te berekenen, omvat daarnaast ook de inzet van ProRail zelf. Hierdoor ontstaat voor
IenW een kostenverlaging. Deze zal net als de andere btw voor- en nadelen binnen de
Rijksbegroting worden vereffend.

Via de gebruiksvergoeding betalen vervoerders mee aan de kosten van de exploitatie
van het spoor. Zoals aangegeven zullen de kosten voor ProRail stijgen door het vervallen
van de vooraftrek van btw. Om te voorkomen dat dit leidt tot een hogere gebruiksvergoeding,
zal in de lagere regelgeving worden verankerd dat ProRail de aan aannemers betaalde
btw niet zal doorberekenen in de gebruiksvergoeding. Ook in dit geval zal deze betaalde
btw door de rijksoverheid worden gecompenseerd. Dat betekent dat de omvorming niets
verandert aan de hoogte van de gebruiksvergoeding (en de in dat kader te betalen vergoedingen
voor dienstenvoorzieningen en diensten) die aan de vervoerders (en soms indirect aan
concessieverleners) en verladers in rekening wordt gebracht. Door de omvorming tot
zbo is derhalve geen sprake van een verhoging van de prijs van het treinkaartje of
de tarieven voor verladers.

Tenslotte zijn er nog de eenmalige kosten die te maken hebben met de totstandkoming
van de instellingswet en lagere regelgeving en de structurele kosten vanwege noodzakelijke
aanpassingen aan de organisatie van ProRail om te kunnen voldoen aan de vigerende
wet- en regelgeving. Dit betreft de Wob, de Mededingingswet, de Awb, de Archiefwet
1995 en de WNo maar ook het aanpassen van de administratie voor de eisen die vennootschapsbelasting
en btw daaraan stellen, het uitvoeren van de jaarlijkse BIT toetsen en dergelijke.
Ook deze transitiekosten zullen worden gecompenseerd.

De budgettaire verwerking van bovenstaande financiële gevolgen zal plaats vinden in
de ontwerpbegroting 2021.

6.10 Implementatie

De implementatie van de nieuwe vormgeving en wijze van sturing en verantwoording dient
niet meer beslag te leggen op de ProRail-organisatie dan strikt noodzakelijk is. Een
belangrijke randvoorwaarde is dat de dagelijks operatie van het spoorweginfrastructuurbeheer
niet geraakt wordt door het voorstel.

Om het beslag op de organisatie te beperken wordt de implementatie gefaseerd opgepakt.
De focus zal in eerste instantie liggen op dat deel van de implementatie dat dwingend
volgt uit wijziging van regelgeving of cruciaal is voor het functioneren van het zbo.
Daarna, ook nadat het voorstel tot wet is verheven en in werking is getreden, zal
worden doorgewerkt aan alle overige wijzigingen die volgen uit de omvorming. Door
deze fasering zal de belasting van de organisaties van ProRail en het departement
beperkt zijn. Ook wordt er nauw aangesloten op reeds ingezette organisatieontwikkelingen
en worden kansen aangegrepen om de prestaties juist te verbeteren en werkwijzen te
vereenvoudigen.

De implementatieopgave wordt uitgevoerd langs vier hoofdlijnen:

Van privaat naar publiek.

Er wordt gewerkt aan het compliant maken van ProRail aan de wet- regelgeving die voor
het zbo zal gelden en nu niet voor de B.V. geldt. Het gaat bijvoorbeeld om de Wet
openbaarheid van bestuur en de Archiefwet 1995.

Samenwerken in de driehoek van opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar.

Hierin wordt enerzijds invulling gegeven aan de nieuwe governance- en overlegstructuren
en anderzijds aandacht geschonken aan de samenwerking tussen de drie actoren in de
driehoek.

Een nieuwe planning- en controlcyclus.

De sturing en verantwoording op het gebied van financiën en prestaties zal met de
omvorming van ProRail tot een zbo wijzigen. Zo wordt een deels nieuwe werkwijze geïntroduceerd,
die past bij de sturing en verantwoording van een zbo.

Eenmalige transitieacties.

Zowel bij ProRail als het departement zullen acties moeten worden uitgevoerd om de
omvorming goed te laten verlopen. Het gaat bijvoorbeeld om het nagaan van contracten
op de aanwezigheid van change of control bepalingen.

Bij de bovenstaande implementatieopgaven zal niet alleen aandacht worden besteed aan
de technische implementatie, maar zullen ook aspecten van houding en gedrag binnen
beide betrokken organisaties geadresseerd worden. Deze zogenaamde «zachte kant» is
minstens net zo belangrijk voor het slagen van de omvorming.

7. Verhouding tot Europese regelgeving

7.1 Richtlijn 2012/34/EU

Artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2012/34/EU bepaalt dat de infrastructuurbeheerder
verantwoordelijk is voor zijn eigen beheer, bestuur en interne controle. Hij neemt
hierbij het heffings- en toewijzingskader en de specifieke regels die door de lidstaten
zijn opgesteld, in acht.

Dit wordt op basis van het voorstel gerealiseerd door de omvorming van ProRail tot
een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid. De eigen verantwoordelijkheid van het zbo
staat er evenwel niet aan in de weg dat door middel van algemeen verbindende voorschriften
of beleidsregels eisen kunnen worden gesteld aan het beheer, het bestuur en de interne
controle van ProRail. De (eigen) verantwoordelijkheid van ProRail staat bovendien
de aansturing en verantwoording van het zbo ProRail overeenkomstig de Kaderwet niet
in de weg.

Artikel 7 bis, eerste lid, van richtlijn 2012/34/EU bepaalt: De lidstaten zorgen ervoor
dat, wat de essentiële functies betreft, de infrastructuurbeheerder, binnen de perken
van artikel 4, lid 2, en de artikelen 29 en 39, onafhankelijk is qua organisatie en
besluitvorming. Artikel 3, punt 2 septies, van richtlijn 2012/34/EU bepaalt dat «essentiële
functies» van het infrastructuurbeheer zijn: besluitvorming inzake toewijzing van
treinpaden, met inbegrip van de omschrijving en de beoordeling van de beschikbaarheid
en de toewijzing van individuele treinpaden, en besluitvorming inzake infrastructuurheffingen,
met inbegrip van de vaststelling en inning van die heffingen, overeenkomstig het uit
hoofde van respectievelijk artikel 29 en artikel 39 door de lidstaten vastgestelde
heffingskader en kader voor capaciteitstoewijzing.

Dit betekent dat, wat betreft de besluitvorming inzake de toewijzing van treinpaden
en de besluitvorming inzake de infrastructuurheffingen (ofwel vergoeding voor het
minimumtoegangspakket117, heffingen overeenkomstig artikel 31, vierde tot en met zesde lid, van richtlijn
2012/34/EU en heffingen, bedoeld in de artikelen 32 tot en met 36 van richtlijn 2012/34/EU)
ProRail qua organisatie en besluitvorming onafhankelijk moet zijn, waarbij ProRail
wel het kader voor capaciteitstoewijzing, gesteld krachtens artikel 61, eerste lid,
van de Spoorwegwet, en het heffingskader, gesteld krachtens artikel 62, vierde lid,
van de Spoorwegwet, en in acht moet nemen.

Gelet op deze onafhankelijkheidseis is ingevolge het voorstel de toepassing van bepaalde
bevoegdheden uit de Kaderwet met betrekking tot ProRail uitgezonderd.

Afwijking van art. 21 Kaderwet (beleidsregel)

Gelet op de specifieke verwijzing naar het heffingskader en kader voor capaciteitstoewijzing
wordt het niet mogelijk geacht om – naast de krachtens artikel 62, vierde lid, en
61, eerste lid, van de Spoorwegwet gestelde algemeen verbindende voorschriften met
betrekking tot de infrastructuurheffingen en capaciteitsverdeling – op basis van artikel
21 Kaderwet nog beleidsregels te stellen om die kaders te verfijnen of aan te vullen.
Een afwijking van de bevoegdheid om beleidsregels te stellen vanwege internationale
verplichtingen is in overeenstemming met het beleidskader inzake zelfstandige bestuursorganen.118

Afwijking van art. 22 Kaderwet (vernietiging besluit)

Ook staat de vereiste onafhankelijkheid in de weg aan toepassing van de in artikel
22, eerste lid, van de Kaderwet genoemde bevoegdheid om besluiten inzake de infrastructuurheffingen
en de capaciteitstoewijzing te vernietigen. Dit zou immers betekenen dat de Minister
concrete besluiten van ProRail inzake de vaststelling van de infrastructuurheffingen
alsmede de capaciteitsverdeling kan beïnvloeden. Een afwijking van de vernietigingsbevoegdheid
vanwege internationale verplichtingen is in overeenstemming met het beleidskader inzake
zelfstandige bestuursorganen.119

Zo ook worden in het voorstel beperkingen gesteld aan een aantal door het voorstel
toegekende bevoegdheden, zodat de onafhankelijkheid van ProRail met betrekking tot
de essentiële functies wordt gewaarborgd. De bevoegdheid om bij of krachtens het voorstel
nadere regels te stellen aan de taken van ProRail kan niet met betrekking tot de essentiële
functies worden toegepast.120 Ook de aan de Minister toegekende bevoegdheid om bij regeling bepaalde beslissingen
aan zijn voorafgaande instemming te onderwerpen kan niet ten aanzien van de essentiële
functies worden toegepast.121

7.2 Richtlijn 2016/798/EU

Artikel 16, eerste lid, van richtlijn 2016/798/EU bepaalt: Iedere lidstaat stelt een
nationale veiligheidsinstantie in. De lidstaten zien erop toe dat de nationale veiligheidsinstantie
over de vereiste interne en externe organisatorische capaciteit in termen van personele
en materiële middelen beschikt. Deze is, wat betreft haar organisatie, wettelijke
structuur en besluitvorming onafhankelijk van enige spoorwegonderneming, infrastructuurbeheerder,
aanvrager, aanbestedende dienst en iedere entiteit die overheidsopdrachten toekent.
Mits deze onafhankelijkheid gewaarborgd wordt, kan de betrokken instantie een afdeling
zijn binnen het voor transport bevoegde nationale ministerie.

De taken en bevoegdheden van de nationale veiligheidsinstantie zijn ingevolge de Spoorwegwet
toegekend aan de Minister en voor het merendeel gemandateerd aan de ILT, een agentschap
van IenW.122 Waarborgen voor een onafhankelijke oordeelsvorming van de ILT zijn opgenomen in de
Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.123 De onafhankelijkheid van de nationale veiligheidsinstantie tot ProRail wordt door
dit voorstel gerealiseerd door de omvorming van ProRail tot een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid.
ProRail maakt zo geen deel uit van dezelfde organisatie als de nationale veiligheidsinstantie.

8. Advies

Het voorstel is voor een uitvoerings- en handhavingstoets voorgelegd aan ProRail B.V.
ProRail B.V. wijst in haar reactie op de nauwe samenwerking bij de totstandkoming
van het voorstel124.

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft advies uitgebracht over het voorstel125. Ten eerste adviseert het ATR in de toelichting aard en omvang van het btw-aspect
nader uit te werken voor de verschillende betrokken partijen, evenals de gevolgen
van de mitigerende maatregelen. In § 6.6 is hierop ingegaan. Voorts adviseert het
ATR in de toelichting duidelijk te maken of wijzigingen in de informatiestromen aan
de orde zullen zijn, en zo ja in hoeverre dit eenmalige of structurele regeldrukgevolgen
tot gevolg heeft. Het adviseert daarbij tevens de regeldrukgevolgen van wijzigingen
in informatiestromen uit te werken in de toelichting conform de Rijksbrede methodiek.
Hierboven is aangegeven dat de omvorming geen gevolgen zal hebben voor de regeldruk
van vervoerders. Het voorstel beoogt een vereenvoudiging van de aansturing van ProRail
en een verbetering van de publieke verantwoording door ProRail te realiseren. De oprichting
van het zbo en de toepassing van de Kaderwet in plaats van de beheerconcessie, de
subsidieverlening en het vennootschapsrecht vormen hier de grootste veranderingen.
In hoeverre dat ook leidt tot verandering van de omvang van informatiestromen tussen
de Minister en het zbo is afhankelijk van nadere afspraken hierover tussen de Minister
en ProRail die zo nodig in lagere regelgeving worden vastgelegd. Het voorstel beoogt
tot slot geen wijziging aan te brengen in de bestaande externe overlegstructuren en
consultatieverplichtingen.

De ACM heeft in het kader van haar uitvoerings- en handhavingstoets opmerkingen gemaakt
over de onafhankelijke positie van ProRail126. De ACM meent dat ingevolge het voorgestelde artikel over de toedeling van wettelijke
taken geen regels mogen worden gesteld over de essentiële functies. De regering merkt
op dat ingevolge richtlijn 2012/34/EU wat de essentiële functies betreft, de infrastructuurbeheerder
onafhankelijk is qua organisatie en besluitvorming, binnen de perken van artikel 4,
lid 2, en de artikelen 29 en 39. Dat betekent dat de infrastructuurbeheerder het heffings-
en toewijzingskader en de specifieke regels die door de lidstaten zijn opgesteld,
in acht moet nemen.127 De Spoorwegwet kent reeds grondslagen voor het stellen van regels over de capaciteitsverdeling128 en de infrastructuurheffingen.129 Een aanvulling op deze grondslagen op grond waarvan algemene regels kunnen worden
gesteld aan deze essentiële functies, is niet noodzakelijk. Daarom is het voorstel
aangepast. Ook meent de ACM dat op basis van de wettelijke grondslag die het voorstel
kent om regels te stellen over het toezicht op de beheerder geen nadere regels mogen
worden vastgesteld over de taakuitoefening van de essentiële functies van de beheerder.130 Deze opmerking is niet overgenomen. Het voorstel kent, met artikel 15q, een grondslag
om regels te stellen inzake het toezicht. Regels inzake het toezicht, bijvoorbeeld
over specifieke informatieverplichtingen, kunnen noodzakelijk zijn om de kwaliteit
van de uitvoering van de wettelijke taken door de infrastructuurbeheerder te beoordelen
en daarover verantwoording af te leggen aan het parlement. Bij de uitoefening van
deze bevoegdheid zullen vanzelfsprekend de onafhankelijkheidseisen van richtlijn 2012/34/EU
in acht worden genomen. Dit hoeft niet expliciet bij deze grondslag te worden aangegeven.
Daarbij merkt de regering in algemene zin op dat het voorstel en de Kaderwet verschillende
bevoegdheden toedelen waarvan in theorie een uitoefening voorstelbaar is die niet
verenigbaar is met de door richtlijn 2012/34/EU voorgeschreven onafhankelijke uitoefening
van essentiële functies. Van die bevoegdheden waarvan het risico op een met de richtlijn
strijdige toepassing het meest nadrukkelijk aanwezig is, is de toepassing ten aanzien
van de essentiële functies uitgezonderd (zie hierboven § 7). Er zijn echter meer bevoegdheden
waarvan de uitoefening op enigerlei wijze op de essentiële functies van invloed zou
kunnen zijn. Hierbij kan worden gedacht aan de goedkeuringsbevoegdheden van de Minister
inzake de begroting, het meerjarenplan en de jaarrekening van het zbo en de benoemings-,
schorsings- en ontslagbevoegdheid van de Minister ten aanzien van leden van de raad
van bestuur. De regering meent dat het niet nodig is al deze bevoegdheden bij wet
in te kaderen. Uiteindelijk schrijft de richtlijn voor dat de infrastructuurbeheerder
de essentiële functies onafhankelijk moet kunnen uitoefenen. De bevoegdheden die krachtens
dit voorstel en de Kaderwet van toepassing zijn, zijn daar op zichzelf niet mee in
strijd. Vanzelfsprekend zal de Minister bij de uitoefening van deze bevoegdheden de
Europese kaders minutieus in acht nemen. De ACM wijst er daarnaast terecht op dat
als gevolg van de omvorming de incompatibiliteitseisen van de richtlijn tevens moeten
gaan gelden voor de leden van de raad van toezicht. Dit wordt krachtens dit voorstel
alsmede door de nog te wijzigen lagere regels gerealiseerd.131 Tot slot adviseert de ACM om in artikel 12, tweede lid, van het voorstel de verwijzing
naar artikel 68 te schrappen. Deze opmerking is overgenomen.

De ILT maakt in haar uitvoerings- en handhavingstoets vooral opmerkingen over de verhouding
tussen de verschillende informatieverplichtingen in dit voorstel en de Spoorwegwet132. De ILT vraagt of het voorgestelde artikel 15n gevolgen heeft voor de bestaande informatieverplichtingen
aan de ILT. In dit artikel is verhelderd dat het gaat om inlichtingen waar de Minister
gelet op zijn verantwoordelijkheid voor het functioneren van de beheerder over moet
beschikken. Artikel 15n gaat dus om het bestuurlijke toezicht op het zbo en laat de
bevoegdheden die de ILT namens de Minister als nationale veiligheidsinstantie uitoefent,
onverlet. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat de bevoegdheden die krachtens
het voorstel en de Kaderwet aan de Minister worden toebedeeld samenhangen met de verantwoordelijkheid
die de Minister heeft voor het algemeen functioneren van het zbo ProRail. Deze bevoegdheden
moeten worden onderscheiden van bevoegdheden die de ILT als nationale veiligheidsinstantie
in mandaat op basis van de Spoorwegwet namens de Minister uitoefent en de bevoegdheden
die individuele toezichthouders van de ILT op grond van de Awb uitoefenen (zie hiervoor
§ 5.14).

Het IPO meent dat het conceptvoorstel een rem dreigt te zetten op investeringen door
derden in het hoofdrailnet133. De vervangingskosten en risico’s in het beheer dienen de verantwoordelijkheid te
zijn en te blijven van de eigenaar. Voorts zijn provincies niet bereid om op te draaien
voor «alle kosten en risico’s». Het voorstel maakt mogelijk dat naast de Minister
ook derden opdracht kunnen geven aan ProRail om werken aan of op de hoofdspoorweginfrastructuur
uit te voeren. De opdrachtgever staat aan de lat voor de kosten en risico's van de
werken. Dat is niet anders dan in de huidige situatie het geval is. Het staat zowel
de Minister als de derde vervolgens vrij om tot overeenstemming te komen met andere
partijen om afspraken te maken over de verdeling van die kosten en risico's. Dat worden
de zogenaamde cofinancieringsprojecten die ook in de huidige situatie voorkomen.

9. Internetconsultatie

Een concept van dit voorstel is in november 2018 ter consultatie op het internet gepubliceerd.
Dit heeft geleid tot 16 reacties. Hieronder wordt op hoofdlijnen op deze reacties
ingegaan.

Verschillende partijen (NS, DB Cargo, Evofenedex, Maatschappij Voor Beter OV) geven
aan dat zij de noodzaak van het voorstel niet zien. ProRail functioneert de afgelopen
jaren steeds beter binnen de spoorsector en het wetsvoorstel kan deze opgaande lijn
verstoren. Zoals in § 2 van deze toelichting is aangegeven is de omvorming van ProRail
een principiële keuze van de regering. De omvorming van ProRail tot zbo kan de aansturing
van ProRail vereenvoudigen en zowel de verantwoording door ProRail aan de Minister
als de verantwoording van de Minister over ProRail aan de Kamer verbeteren. Een adequate
positionering en een bijbehorende sturings- en toezichtrelatie staan ten dienste van
een goede uitvoering van de wettelijke taken door ProRail. Het voorkomt problemen
en maakt dat, als problemen zich voordoen, deze in nauwe onderlinge samenwerking tussen
ProRail en de Minister, en in overleg met de Kamer en de sector kunnen worden opgepakt.
Het huidige goede presteren van ProRail creëert het juiste moment voor de voorgestelde
omvorming. Baten van het wetsvoorstel zijn onder meer een scherper onderscheid tussen
beleid en uitvoering, een eenvoudigere en meer integrale aansturing, een grotere focus
op de middellange termijn, betere samenwerking, inrichting van een continue strategische
dialoog tussen de Minister en ProRail, een betere benutting van de kennis van ProRail,
meer adequate informatievoorziening en een verbetering van het opdrachtgeverschap
door derden. Dit komt ten goede aan de sturings- en verantwoordingsrelatie tussen
de Minister en ProRail, aan de verantwoording door de Minister aan de Kamer en aan
het algemeen functioneren van ProRail binnen de spoorsector.

Verschillende partijen (NS, DB Cargo, FNV Spoor, Historisch Railvervoer Nederland,
Reizigersvereniging Rover, VNO/NCW) wijzen op de gevolgen van de omvorming voor de
positie van ProRail binnen de sector. De omvorming van ProRail heeft volgens hen tot
gevolg dat de verhouding tot vervoerders verandert van een horizontale in een verticale
verhouding. Daarmee zou ook de samenwerking binnen de spoorsector worden bemoeilijkt.
Zoals hierboven in § 5.16 is uitgewerkt heeft de omvorming van ProRail tot een zbo
tot gevolg dat ProRail als bestuursorgaan is gehouden aan bestuursrechtelijke regels
en beginselen. Daarmee gaan voor ProRail specifieke eisen gelden met betrekking tot
onder meer onpartijdigheid, zorgvuldigheid, openbaarheid en behoorlijk handelen. De
toepassing van deze regels en beginselen is in beginsel gunstig voor alle partijen
die in relatie staan tot ProRail. Er wordt ingevolge het voorstel slechts één publiekrechtelijke
bevoegdheid aan ProRail wordt toegekend; het gaat om de nu reeds door ProRail in mandaat
uitgeoefende bevoegdheid tot ontheffing van het verbod om handelingen te verrichten
met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur. De bestaande privaatrechtelijke
verhoudingen met vervoerders en met bouw- en onderhoudsondernemingen worden daarmee
nauwelijks gewijzigd. Daarom heeft de omvorming, naar het oordeel van de regering,
niet tot gevolg dat een in essentie horizontale verhouding met betrokken partijen
in de sector verandert in een verticale verhouding.

Daarbij wordt ook de vraag gesteld of besluiten van ProRail, zoals de netverklaring,
in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd. Voor zover er sprake is van besluiten,
gelden de regels voor bekendmaking van Afdeling 3.6 van de Awb. De netverklaring is
geen besluit in de zin van de Awb.134 Voor de netverklaring geldt overeenkomstig de Spoorwegwet dat ProRail deze algemeen
beschikbaar stelt, zendt aan de betrokken spoorwegondernemingen en de Autoriteit Consument
en Markt en mededeling doet in de Staatscourant van de vaststelling daarvan.135

De NS heeft vragen gesteld over de taakverdeling op stations, met name ten aanzien
van de transfervoorzieningen en de looproutes. Naar aanleiding daarvan is de invulling
van de beheertaak ten aanzien van de looproutes in de toelichting verhelderd.

FNV Spoor merkt op dat voor de meerjarenplannen die ProRail maakt, een stabiele beleidsomgeving
noodzakelijk is. Door ProRail dichter onder het ministerie te positioneren wordt de
bedrijfsvoering nog gevoeliger voor de politieke aandacht. Partijpolitiek, aldus FNV
Spoor, blinkt niet uit in het nemen van besluiten waarbij een stabiele omgeving wordt
gewaarborgd en dit heeft een negatieve invloed op het bedrijf. De regering merkt op
dat door ProRail een zbo te maken ProRail niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de
Minister en daarmee op afstand staat van het departement. De zelfstandige positie
brengt een onderscheid mee tussen de beleidsvorming en de uitvoering. De Minister
bepaalt, in samenspraak met de regering en de Eerste en Tweede Kamer, het beleid ten
aanzien van de hoofdspoorweginfrastructuur en legt politieke verantwoording af over
de prestaties van ProRail en de besteding van publieke middelen. ProRail voert het
beleid inzake de hoofdspoorweginfrastructuur uit, bepaalt daarbij hoe dit het beste
kan plaatsvinden en legt hierover verantwoording af. De zelfstandige positie van ProRail
biedt de mogelijkheid om het onderscheid tussen beleid en uitvoering helder af te
bakenen. De politieke invloed op de dagelijks gang van zaken binnen ProRail is als
gevolg van de zelfstandigheid van ProRail beperkt. Door de aansturing van ProRail
bovendien mede vorm te geven aan de hand van door ProRail op te stellen meerjarenplannen,
die door de Minister worden goedgekeurd, wordt de basis gelegd voor een langjarig
perspectief.

De NS wijst op de mogelijkheid om bij ministeriële regeling tarieven vast te stellen
met betrekking tot de bij ministeriële regeling aan te wijzen taken en stelt vragen
over de eisen waaraan die tarieven moeten voldoen. Het voorstel biedt de mogelijkheid
om bij ministeriële regeling taken op te dragen. Deze grondslag wordt gecreëerd om
mogelijk te maken op tijdelijke basis taken aan ProRail op te dragen of om op korte
termijn taken aan ProRail op te dragen (welke dan uiteindelijk bij wet worden opgedragen).
Financiering van wettelijke taken vindt in het algemeen plaats door middel van een
begrotingsbijdrage (door het Rijk) of door middel van wettelijke tarieven (derden).
Omdat de regering nu niet kan voorzien of en zo ja, welke nieuwe taken eventueel in
de toekomst bij ministeriële regeling zullen worden opgedragen en welke wijze van
financiering daarbij passend is, is er een mogelijkheid opgenomen om in de ministeriële
regeling waarmee de taak wordt opgedragen, ook een bevoegdheid tot tariefstelling
op te nemen, indien dat gewenst zou zijn. Het voorstel is aangevuld in die zin dat
nu tevens wordt bepaald dat nadere regels kunnen worden gesteld over de wijze van
vaststelling van en de hoogte van die tarieven.

NS adviseert in het voorstel of de toelichting op te nemen dat informatie afkomstig
van derden niet zonder meer aan het zbo kan worden verstrekt door de Minister en vice
versa. De regering merkt op dat de informatieverplichtingen die zijn opgenomen in
het voorstel en de Kaderwet vooral zien op de informatieverstrekking door het zbo
ProRail over de uitvoering van zijn wettelijke taken met het oog op de verantwoordelijkheid
van de Minister voor het algemeen functioneren van het zbo. Daarnaast verstrekt de
Minister aan ProRail de inlichtingen die het zbo voor zijn taakuitoefening redelijkerwijs
nodig heeft. Het gaat hier in principe over informatie over het beleidsontwikkelingen
die relevant zijn voor ProRail. Niet geheel uitgesloten kan worden dat bij de rechtmatige
informatie-uitwisseling tussen zbo en Minister op basis van de wettelijke bevoegdheden
en verplichtingen informatie over derden wordt verschaft die mede afkomstig is van
die derde. Zowel de Minister als ProRail zijn evenwel bestuursorganen. Voor bestuursorganen
geldt een geheimhoudingsplicht indien zij te maken hebben met vertrouwelijke informatie,
zodat in zoverre de vertrouwelijkheid van de gegevens is gewaarborgd.136

Verschillende partijen (NS, DB Cargo, VNCI) hebben gewezen op de negatieve effecten
die de toepassing van de Wob kan hebben op de bereidheid van vervoerders om informatie
te delen met ProRail. De regering meent dat de inhoud van de voorschriften van de
Wob hier geen reden voor biedt. Zoals in § 5.16 is beschreven kent de Wob een aantal
absolute en relatieve weigeringsgronden die de gerechtvaardigde belangen beschermen
van hen die informatie delen met bestuursorganen. Verstrekking van informatie blijft
bijvoorbeeld achterwege indien het bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door
natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan ProRail zijn meegedeeld.
Derden hebben echter geen rekening kunnen houden met de toepassing van de Wob op documenten
die vóór de in werking van het wetsvoorstel, nadat het tot wet is verheven, bij ProRail
zijn komen te berusten. Mogelijk hebben partijen informatie met ProRail gedeeld, die
zij niet zouden hebben gedeeld als ze hadden geweten dat deze door ProRail geopenbaard
zou moeten worden. De regering wil voorkomen dat derden met deze onvoorziene en voor
hen mogelijk onwenselijke gevolgen van de omvorming worden geconfronteerd. Daarom
is in het voorstel bepaald dat de Wob en de Woo niet van toepassing zijn op documenten
die voor het tijdstip van inwerkingtreding van het voorstel door ProRail zijn gegenereerd
of ontvangen.

Maatschappij Voor Beter OV vreest juist dat de toepassing van de Wob ten koste gaat
van de openbaarheid die ProRail betracht. De regering meent dat er voor deze vrees
geen grond is. De toepassing van de Wob is een waarborg voor openbaarheid en geen
beletsel daarvoor. Dat neemt echter niet weg dat, zoals ook in de Wob is vastgelegd,
er situaties zijn dat andere belangen kunnen prevaleren boven het belang van openbaarheid.

De NS verzoekt om een formeel inspraakrecht voor gerechtigden en andere stakeholders,
bijvoorbeeld met betrekking tot de meerjarenplannen, zoals ook nu is geregeld ten
aanzien van de jaarlijkse beheerplannen en het verlenen van de Beheerconcessie. Het
voorstel is zodanig aangepast dat in de inspraakmogelijkheid voor bij nadere regelgeving
te bepalen onderdelen van het meerjarenplan is voorzien.

De NS vraagt naar de wijze waarop het zbo ProRail invulling gaat geven aan zijn verplichting
om in het belang van een goede dienstverlening op het spoor samen te werken met partijen
in de spoorsector. De regering onderkent dat de spoorwegsector bij uitstek een systeem
is waarin infrastructuur en materieel als één geheel functioneren. Alleen door een
nauwe samenwerking kunnen goede vervoersprestaties worden bereikt en kunnen die verder
verbeterd worden. De samenwerking tussen de diverse partijen in de sector is de afgelopen
periode sterk verbeterd. Dit heeft zijn weerslag gevonden in de prestaties van de
sector, die momenteel op een hoog niveau liggen. Er is de regering veel aan gelegen
om de samenwerking tussen de belangrijkste partijen in de sector (behalve de Minister
en ProRail met name ook de reizigers- en goederenvervoerders en de spooraannemers)
in stand te houden en waar nodig nog te intensiveren. Bestaande structuren van overleg
en samenwerking worden daarom in beginsel gehandhaafd. Dit wordt niet verder gereguleerd.
Een volwassen samenwerking tussen de sectorpartijen kan goed worden ingericht en in
stand blijven, zonder dat die van bovenaf wordt voorgeschreven. Een onderdeel van
die volwassenheid is ook dat de structuren van overleg en samenwerking kunnen worden
aangepast aan wijzigende omstandigheden. Daar behoeft dan geen wijziging van wet-
en regelgeving aan te pas te komen. VNO/NCW vraagt of IenW een opdrachtgevers- en
klanten/stakeholderberaad gaat organiseren. Dat zal niet het geval zijn. ProRail zal
als zbo vanuit het publieke belang stakeholders op effectieve wijze betrekken en de
belangen van direct belanghebbende partijen meewegen in zijn beslissingen. ProRail
legt hierover verantwoording af aan de Minister. RailGood vraag hoe ProRail de samenwerking
met aangrenzende infrastructuurbeheerders gaat organiseren. De samenwerking met aangrenzende
infrastructuurbeheerders zal niet veranderen als gevolg van de omvorming.

Verschillende partijen (NS, Reizigersvereniging Rover en OV-NL) hebben vragen over
de adviesrol van ProRail. De toedeling van de wettelijke adviestaak van ProRail sluit
grotendeels aan bij een praktijk die voor ProRail al gebruikelijk is. ProRail is het
meest deskundig waar het gaat om de hoofdspoorweginfrastructuur. ProRail wordt door
de Minister gevraagd te adviseren over de uitvoerbaarheid van beleidsvoornemens en
conceptregelgeving. ProRail signaleert en adviseert over ontwikkelingen met betrekking
tot het spoor die het zbo voor de uitvoering van zijn taken relevant acht. Deze adviezen
kunnen worden benut voor de beleidsvorming door de Minister. De adviestaak is een
wettelijke taak, dus ProRail wordt geacht deze adequaat uit te voeren. De Minister
is geheel zelf verantwoordelijk voor het beleid en is dan ook niet gebonden aan de
adviezen. Afhankelijk van de aard van het advies kan het advies actief openbaar worden
gemaakt in combinatie met een reactie van de Minister. Indien dat nodig is voor een
goede advisering, zal ProRail andere partijen uit de spoorsector betrekken.

Verschillende partijen (NS, Maatschappij Voor Beter OV, FNV Spoor) wijzen erop dat
de wetgever een groot aantal onderwerpen voorwerp laat zijn van nader onderzoek, beleidsmatige
invulling of lagere regelgeving. De regering volgt bij het opstellen van wetgeving
de Aanwijzingen voor de regelgeving, zo ook bij dit voorstel. Deze geven aan dat de
belangrijkste elementen van een wettelijke regeling in de wet in formele zin moeten
worden opgenomen, maar laten evengoed de mogelijkheid om nadere uitwerking van deze
elementen op lager niveau vast te stellen. Ten opzichte van de ontwerpversie van dit
voorstel dat ter consultatie is voorgelegd, zijn de delegatiegrondslagen verder afgebakend.
Wat betreft de reikwijdte van het voorstel is ervoor gekozen om met name die onderwerpen
op te nemen die rechtstreeks verband houden met de instelling van het zbo ProRail,
de organen van het zbo, de toedeling van wettelijke taken en de wijze van aansturing
van en de verantwoording door het zbo. Onderwerpen die niet rechtstreeks samenhangen
met de omvorming zijn niet meegenomen. Deze kunnen bijvoorbeeld worden meegenomen
in het kader van het traject modernisering spoor (zie hierboven § 1).

Verschillende partijen hebben vragen over de prestatiesturing met betrekking tot het
zbo ProRail. RailGood geeft aan dat helder moet zijn op welke prestaties ProRail wordt
afgerekend. De NS meent dat artikel 8, zevende lid137, dwingend moet aangeven dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over
de wettelijke taken en daaraan kwalitatieve of kwantitatieve verplichtingen of doelen
worden verbonden. Voorts verzoekt NS in de toelichting op te nemen dat die eisen zullen
zijn afgestemd op de (concessie)eisen die aan de spoorwegondernemingen worden gesteld.
Er zullen kwalitatieve en kwantitatieve doelen gesteld worden aan ProRail. Deze zullen
ook worden afgestemd op de prestatieafspraken die gemaakt worden met NS (en andere
vervoerders). Omgekeerd zullen ook eventuele nieuwe prestatieafspraken met vervoerders
worden afgestemd op de prestatie-eisen aan het zbo ProRail.

DB Cargo vraagt naar de verhouding tussen het toezicht door de Minister en het toezicht
door de ILT en ACM. De regering verwijst naar § 5.14. Er moet onderscheid gemaakt
worden tussen de sturing- en toezichtrelatie van de Minister op het zbo ProRail ingevolge
dit voorstel en de Kaderwet enerzijds en het sectorspecifieke toezicht dat de ILT
en de ACM op de spoorsector uitoefenen anderzijds. Dit voorstel biedt een grondslag
om nadere regels te stellen over het toezicht dat de Minister vanuit zijn verantwoordelijkheid
op het zbo ProRail uitoefent. Dit houdt geen verband met het sectorspecifieke toezicht
door de ILT of de ACM.

DB Cargo vraagt zich af hoe de te vormen egalisatiereserve en de daarvoor nog op te
stellen nadere regels zich verhouden met de vergoeding van het minimumtoegangspakket
en de eisen die aan het bepalen daarvan in of krachtens richtlijn 2012/34/EU worden
gesteld. Ook vraagt DB Cargo zich af hoe de goedkeuring, die de Minister aan de begroting
moet verlenen, zich verhoudt met de op basis van de wettelijk voorgeschreven methode
van toerekening van kosten in de vergoeding voor het minimumtoegangspakket. Door middel
van de vergoeding minimumtoegangspakket worden alleen de directe kosten doorbelast
voor het gebruik van de hoofdspoorweginfrastructuur. De wijze van kostentoerekening
gebeurt, binnen de regels die bij en krachtens artikel 62 van de Spoorwegwet worden
gesteld, onafhankelijk van de Minister en behoeft de voorafgaande goedkeuring van
de ACM. Dat is nu zo en dat blijft ook zo. De Minister keurt met de begroting de geplande
activiteiten goed inclusief de daaraan verbonden kosten, waarbij de hoogte van de
vergoeding van het minimumtoegangspakket voor de Minister een gegeven is. Bij de uitoefening
van de goedkeuringsbevoegdheid van de begroting zal ervoor worden gewaakt dat deze
niet op gespannen voet komt te staan met de eisen van richtlijn 2012/34/EU. De egalisatiereserve
wordt in principe gevormd door het verschil in verkregen rijksbijdrage en de besteding
daarvan. De spelregels rond de egalisatiereserve worden in lagere regelgeving uitgewerkt.

Verschillende partijen (DB Cargo, Reizigersvereniging Rover) vragen naar de relatie
met de midterm review van de beheerconcessie. De midterm review van de beheerconcessie
bestaat uit verschillende elementen. Een van die elementen is de evaluatie van de
beheerconcessie, waarin de onderlinge sturingsrelatie die voortvloeit uit de beheerconcessie
2015–2025 wordt geëvalueerd. Deze evaluatie is reeds in opdracht van het ministerie
uitgevoerd met ProRail en diverse stakeholders. In de planning is dit onderdeel van
de midterm review in de tijd naar voren gehaald, zodat de uitkomsten hiervan meegenomen
kunnen worden in de nadere uitwerking van de sturingsrelatie bij de omvorming van
ProRail tot zbo. In het voorstel zijn de nodige grondslagen opgenomen, zodat de lessen
die zijn getrokken uit de evaluatie van de beheerconcessie in de verdere uitwerking
van lagere regelgeving kunnen worden meegenomen. Zo blijft het bijvoorbeeld mogelijk
om te werken prestatiegebieden en de daaraan gekoppelde kernprestatie-indicatoren.

De NS wijst op de gevolgen van de omvorming voor het grote aantal overeenkomsten dat
ProRail met aannemers en vervoerders heeft gesloten. Het voorstel zal geen wijziging
aanbrengen in de overeenkomsten die ProRail heeft gesloten. Deze overeenkomsten gaan
ingevolge het voorstel onder algemene titel over op het zbo. Wel zal een inventarisatie
worden gehouden van overeenkomsten die zogeheten «change of control» bepalingen bevatten
en waardoor mogelijk overeenkomsten opnieuw moeten worden gesloten.

DB Cargo meent dat het wetsvoorstel niet voorziet in een waarborg dat door een ongebreidelde
taakuitbreiding van ProRail, die los staat van de uit het Europees recht voortvloeiende
beheertaken, de eigenlijke beheertaken en met name de essentiële functies van het
beheer niet in het gedrang komen. Het voorstel gaat uit van een gesloten huishouding.
De hoofdtaken behelzen grotendeels taken die samenhangen met de in richtlijn 2012/34/EU
genoemde beheertaken. Het gaat dan om de exploitatie, het onderhoud en de vernieuwing
van de hoofdspoorweginfrastructuur en de deelname aan de ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur,
het aanbieden van bepaalde dienstvoorzieningen en diensten met betrekking tot de hoofdspoorweginfrastructuur
en de werken voor derden aan de hoofdspoorweginfrastructuur. De toedeling van andere
taken is mogelijk. Bij of krachtens andere wetten kunnen taken aan ProRail worden
toebedeeld. Het voorstel kent daarnaast een grondslag om bij ministeriële regeling
tijdelijke taken of onvoorziene taken die op korte termijn moeten worden uitgevoerd,
aan ProRail toe te delen.138 Er zijn voldoende waarborgen om te voorkomen dat er ongebreideld wettelijke taken
aan ProRail worden toebedeeld. Binnen het ministerie zal de eigenaar van het zbo ProRail
borgen dat de continuïteit van de wettelijke taakuitvoering van het zbo gewaarborgd
blijft. De Minister van BZK bewaakt het verzelfstandigingsbeleid van het kabinet en
zal voornemens voor nieuwe taaktoedelingen nauwgezet toetsen. Tot slot heeft het parlement
voortdurend aandacht voor het verzelfstandigingsbeleid van het kabinet zodat toedeling
van nieuwe taken aan het zbo ProRail niet vanzelfsprekend is.

Verschillende partijen (DB Cargo, Reizigersvereniging Rover en OV-NL, KNV, RailGood)
wijzen op de uit richtlijn 2012/34/EU voortkomende verplichting de onafhankelijkheid
van de uitoefening van de essentiële functies door het zbo ProRail te waarborgen.
Hierop is ingegaan in § 7 en § 8 van deze toelichting.

Het Havenbedrijf Rotterdam pleit ervoor dat niet ProRail maar de Minister het beleidskader
van de essentiële functies stelt. Hier is kennelijk sprake van een misverstand. Bij
en krachtens de Spoorwegwet worden kaders gesteld voor de capaciteitstoedeling en
de infrastructuurheffingen.139 De essentiële functies (de besluitvorming inzake capaciteitstoedeling en de infrastructuurheffingen)
worden weliswaar op onafhankelijke wijze, maar binnen de wettelijke kaders uitgevoerd.
Als de essentiële functies niet adequaat worden uitgevoerd kan dat aanleiding geven
tot aanpassing van de wettelijke kaders.

VNO/NCW geeft aan dat het wetsontwerp contraproductief zal werken op de noodzaak om
de spoorinfrastructuur middels gerichte investeringen naar een hoger niveau te brengen.
De regering merkt op dat ook het zbo ProRail investeringskapitaal kan aantrekken.
In beginsel worden investeringen aan de hoofdspoorweginfrastructuur gefinancierd met
budgetten van de overheid. Niettemin kunnen ook derden ProRail opdracht geven om wijzigingen
aan de hoofdspoorweginfrastructuur aan te brengen. Voor ProRail geldt het principe
van schatkistbankieren waarbij ProRail gebruik kan maken van de zogeheten leenfaciliteit.
Deze is primair bedoeld voor investeringen in de eigen interne bedrijfsvoering. Het
staat derden echter vrij om voor gewenste investeringen in de hoofdspoorweginfrastructuur
private financiering aan te trekken. Ook is het mogelijk dat ProRail met derden een
onderneming voor een specifiek doel opricht. Dergelijke opdrachten en deelnemingen
behoeven echter wel de voorafgaande instemming van de Minister. De Minister kan daarbij
desgewenst overwegen of cofinanciering vanuit het Rijk tot de mogelijkheden behoort

De OR van ProRail maakt een opmerking over het feit dat de organisatie van ProRail
niet is toegerust voor bestuursrechtelijke handhaving. Dat is juist. ProRail heeft
echter tijd om zich hierop voor te bereiden.

De OR van ProRail vraagt hoe geborgd wordt dat werknemers die voor en na de omvorming
van ProRail in dienst komen dezelfde rechten hebben. Verwezen wordt naar § 6.2 van
deze toelichting.

De OR van ProRail stelt de vraag hoe de kennis en deskundigheid van de raad van toezicht
worden gewaarborgd. Bij de benoeming van leden van de raad van toezicht zal een profiel
worden opgesteld dat onder meer eisen zal bevatten over de noodzakelijke kennis en
deskundigheid. Bij de vaststelling van beleidsregels door de Minister of interne reglementen
van ProRail zal bezien worden hoe de betrokkenheid van de OR bij benoemingen van leden
van de raad van toezicht van ProRail zal worden gewaarborgd.

Evofenedex stelt de vraag hoeveel tijd de organisatie ProRail kwijt is met de omvorming
en hoe wordt voorkomen dat dit ten koste gaat van de dienstverlening. De omvorming
tot ProRail tot zbo is voorzien op 1 januari 2021. Het gaat hier om de realisatie
van de juridische omvorming, de inrichting van de nieuwe organen, de herijking van
de verhoudingen tussen de Minister en ProRail en de aansluiting van de bedrijfsvoering
van ProRail op de nieuwe juridische situatie. ProRail zal moeten wennen aan de nieuwe
publiekrechtelijke status en de rechtsbeginselen en gedragsregels die die status met
zich brengt. Het ministerie en de organisatie van ProRail zullen daarnaast moeten
wennen aan nieuwe verhoudingen. Dit proces van cultuurverandering en hernieuwing van
de samenwerking zal niet op 1 januari 2021 zijn afgerond. Verwacht mag worden dat
hier aanmerkelijk meer tijd overeen zal gaan. Een voordeel van het voorstel is dat
het slechts weinig gevolgen heeft voor de activiteiten van ProRail en de verhoudingen
met vervoersondernemingen en bouw- en onderhoudsbedrijven. De primaire processen gericht
op de exploitatie, het onderhoud, de vernieuwing en de deelname aan de ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur
blijven ongewijzigd. De verwachting is dan ook dat de omvorming niet ten koste zal
gaan van de dienstverlening. Verwezen wordt naar § 6.10 van deze toelichting.

Verschillende partijen (NS, IPO, DB Cargo, RailGood, Reizigersvereniging Rover en
OV-NL, FNV Spoor, Evofenedex, Maatschappij voor beter ov) vragen hoe kostenstijgingen,
in het bijzonder als gevolg dat het zbo ProRail de btw die opdrachtnemers aan hem
factureren niet langer in aftrek kan brengen, worden voorkomen. De regering verwijst
hiervoor naar § 6.6 van deze toelichting.

10. Inwerkingtreding

De regering beoogt het wetsvoorstel, indien het tot wet wordt verheven, in werking
te laten treden op 1 januari 2021.

II. Artikelsgewijs deel

ARTIKEL I

Onderdeel A (artikel 1)

In artikel 1 van de Spoorwegwet wordt een aantal wijzigingen aangebracht. Deze wijzigingen
zijn van technische aard in verband met de instelling van het zbo ProRail als beheerder.

De begripsbepalingen «beheer» en «raad van commissarissen» vervallen. Met de nieuwe
benaming van de taak wordt niet langer gesproken van «beheer». Voorgesteld wordt om
te spreken van de uitoefening van de taken exploitatie, onderhoud en vernieuwing.
De raad van commissarissen bestaat niet meer vanaf het moment dat de beheerder een
zbo wordt. Wel wordt er een raad van toezicht ingesteld, dit wordt in de artikelen
15a en 15b geregeld.

Voorgesteld wordt om de beheerder in te stellen in artikel 7 van de Spoorwegwet, het
begrip beheerder op de hoofdspoorweginfrastructuur is niet langer verbonden aan het
zijn van concessiehouder op grond van artikel 16. Daarom behoeft de begripsbepaling
van beheerder een wijziging.

Artikelen 15a en 15b zien op de raad van toezicht en de toebedeelde taken. Waar in
de wet wordt gesproken over raad van toezicht, wordt dan ook de raad van toezicht
als bedoeld in artikel 15a bedoeld.

Onderdeel B (artikel 2)

In artikel 2 van de Spoorwegwet worden de criteria gegeven waaraan een spoor moet
voldoen om een hoofdspoorweg te zijn. Het huidige artikel 2, tweede lid, van de Spoorwegwet
kent twee vereisten om een spoorweg als hoofdspoorweg aan te wijzen:

– de spoorweg is uitsluitend of overwegend bestemd voor het verrichten van openbaar
personenvervoer of goederenvervoer ten behoeve van internationale, nationale of regionale
verbindingen (onderdeel a), en

– de Staat is rechthebbende ten aanzien van de spoorweg of de beheerder heeft een recht
van gebruik, huur of pacht (onderdeel b).

Onderdeel b, zoals dat thans luidt, gaat uit van de situatie waarin de juridische
eigendom bij RIT B.V. ligt. In artikel 124 van de Spoorwegwet is een grondslag opgenomen
waardoor de spoorwegen rechtmatig als hoofdspoorweg kunnen worden aangewezen ook als
de Staat niet de rechthebbende is. Er moet wel worden voldaan aan bepaalde eisen en
de aanwijzing moet zich voordoen binnen in de wet vastgestelde periodes.

Daarnaast is in onderdeel b voorzien in het geval de Staat ook na overdracht geen
rechthebbende is. Het betreft hier voornamelijk spoorwegen in de haven- en industriegebieden
van (grote) gemeenten. De beheerder heeft in die gevallen meestal de gebruiksrechten
op basis van overeenkomsten en is daarmee rechthebbende in de zin van de Spoorwegwet.140

Met de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel komt de juridische eigendom bij
de beheerder te liggen (zie voor verdere toelichting § 5.15 van deze toelichting).
Dit betekent dat het criterium in onderdeel b- de Staat als rechthebbende- zodanig
is aangepast dat een spoorweg tevens als hoofdspoorweg kan worden aangewezen als de
beheerder rechthebbende is. Uit artikel 1 van de Spoorwegwet volgt dat de rechthebbende
in dit geval de eigenaar, bezitter, of degene die een recht van erfpacht, opstal,
vruchtgebruik, gebruik, huur of pacht heeft, is. Omdat er een aantal spoorlijnen is,
zoals de HSL-Zuid, waarvan de Staat nu rechthebbende is en nog gekeken moet worden
of en wanneer deze spoorwegen worden overgedragen aan de beheerder, is er voor gekozen
om het ook mogelijk te maken om hoofdspoorweginfrastructuur aan te wijzen als de Staat
rechthebbende is. Hiermee wordt voorkomen dat onbedoeld spoorwegen niet meer als hoofdspoorweginfrastructuur
aan te wijzen zijn.

Onderdeel C (artikel 5)

In artikel 5 van de Spoorwegwet vervalt «beheer». Artikel 5 wordt gebruikt om de beheertaak
door middel van een beheerconcessie door een andere partij uit te kunnen laten voeren.
Momenteel is de beheerconcessie aan ProRail gegund. Omdat de taken waarvoor de beheerder
verantwoordelijk is rechtstreeks in artikel 8 worden toegekend aan de beheerder, is
het niet langer nodig dat beheer wordt benoemd in dit artikel. Vanwege de nieuwe terminologie
uit richtlijn 2012/34/EU is de term «aanleg» vervangen door «ontwikkeling».

Er is voor gekozen om ontwikkeling van hoofdspoorweginfrastructuur wel te laten staan.
Hiermee wordt de rol van de Minister verduidelijkt. De Minister is verantwoordelijk
voor de besluitvorming over ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur. De beheerder
is belast met deelname aan ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur. In de
toelichting bij artikel 8, eerste lid, wordt uitgelegd wat de rol van de beheerder
daarbij is.

Onderdeel D (paragrafen 3, 3a, 3b en 3c)

In hoofdstuk 2 wordt een aantal paragrafen ingevoegd die betrekking hebben op de instelling
van de beheerder, de taken en activiteiten die de beheerder uit zal voeren, de inrichting
van de organisatie en de relatie tussen de Minister en de beheerder.

§ 3. Instelling en taken van de beheerder

Artikel 7 (Instelling beheerder)

In dit artikel wordt het publiekrechtelijke zelfstandig bestuursorgaan ProRail in
het leven geroepen. ProRail is de beheerder. In het tweede lid is bepaald dat de beheerder
rechtspersoonlijkheid bezit. Zie § 5.2 van de algemeen deel van de toelichting voor
een verdere toelichting daarop. Het tweede lid geeft tevens een grondslag om te bepalen
waar de beheerder zich zal vestigen. Momenteel is de vestigingsplaats Utrecht, dit
zal in de ministeriële regeling worden opgenomen. In de toekomst zou de vestigingsplaats
kunnen wijzigen. Dit kan dan gebeuren zonder dat een wijziging van de wet noodzakelijk
is.

Artikel 8 (Taken van de beheerder)

Het uitgangspunt bij het opdragen van de taken is dat vanaf het moment dat deze wet
in werking treedt, de beheerder dezelfde taken zal blijven uitvoeren die nu in de
B.V. worden uitgevoerd. Voorheen werden de taken geregeld in artikel 16 van de wet
en in de beheerconcessie.

Eerste lid

De beheerder is de infrastructuurbeheerder in de zin van artikel 3, punt 2, van richtlijn
2012/34/EU.

Onderdeel a – hoofdspoorweginfrastructuur

De taken waarmee de beheerder belast is, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, vloeien
daaruit voort. De beheerder heeft op de hoofdspoorweginfrastructuur de volgende wettelijk
opgedragen taken:

Deelname aan ontwikkeling van hoofdspoorweginfrastructuur.

In artikel 3, punt 2, van richtlijn 2012/34/EU wordt de taak van de beheerder betreffende
de ontwikkeling als volgt omschreven: instantie of onderneming die verantwoordelijk
is (...) voor de deelname aan de ontwikkeling ervan overeenkomstig de door de betrokken
lidstaat voorgeschreven regels in het kader van zijn algemeen beleid inzake ontwikkeling
en financiering van infrastructuur. Onder deelname wordt verstaan betrokken worden
bij de voorbereiding, spoornetplanning, de financiële planning en de investeringsplanning.
Het houdt tevens in dat de beheerder verantwoordelijk is voor de realisatiefase. Het
betreft hier ontwikkeling van spoorweginfrastructuur, die na afronding, op grond van
artikel 2 van de wet, als hoofdspoorweginfrastructuur zal worden aangewezen.

Momenteel is de Minister verantwoordelijk voor de ontwikkeling van hoofdspoorweginfrastructuur.
Een onderdeel van deze verantwoordelijkheid is aanleg. Dit houdt in dat de Minister
de keuze maakt of er nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd. Dit besluit wordt
genomen op basis van de MIRT-systematiek en de Tracéwet. Voordat dit besluit genomen
kan worden, wordt er een startbesluit en eventueel een structuurvisie opgesteld. Hierin
wordt aangegeven wat het knelpunt of probleem is, om welk gebied het gaat, de wijze
waarop betrokkenen worden betrokken en wat de voorkeursoplossing is. Het betreft hier
aanleg van nieuwe spoorlijnen in opdracht van de Minister, voor aanleg in opdracht
van derden is artikel 9 van toepassing. Met de omvorming van B.V. naar een zbo, zal
dit niet worden veranderd. In de Omgevingswet wordt het Tracébesluit vervangen door
een projectbesluit. De werkzaamheden van de beheerder binnen de MIRT-systematiek blijven
onveranderd. Dit betekent dat een heel proces doorlopen zal moeten worden waarin een
start-, en projectbeslissing genomen moeten worden. Eventueel moet ook een voorkeursbeslissing
worden genomen. De keuze om nieuwe hoofdspoorweginfrastructuur aan te leggen blijft,
net zoals nu het geval is, bij de Minister.

Bovenstaande geldt ook grotendeels voor de verbetering van bestaande infrastructuur.
Hier is echter niet altijd sprake van een projectbesluit. In die gevallen kan de Minister
sturen via MIRT-processen of via de begrotingsbijdrage. Hiermee wordt aangesloten
op het bepaalde in artikel 3, punt 2 bis, van richtlijn 2012/34/EU. Verbetering houdt
in dit geval in dat door verbetering van de bestaande infrastructuur, de prestatie
ervan in het gebruik vooruit gaat (artikel 3, punt 2 sexies, van richtlijn 2012/34/EU).
Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan verdubbeling van bestaand spoor. Net als
bij aanleg is de Minister verantwoordelijk voor de besluitvorming.

De Minister zal de beheerder betrekken bij het voorbereidingsproces. Zo kan de beheerder
bijvoorbeeld gevraagd worden om (delen van) de verkenningen uit te voeren.

Exploitatie van de hoofdspoorweginfrastructuur en essentiële functies

Bij exploitatie gaat het om de «toewijzing van treinpaden, verkeersbeheer en infrastructuurheffingen».

Met ingang van de inwerkingtreding van de wet141 die richtlijn 2016/2370/EU142 implementeert, is voor de definitie van de essentiële functies aangesloten bij richtlijn
2012/34/EU. Dit houdt in dat de beheerder verantwoordelijk is voor de besluitvorming
omtrent capaciteitsverdeling (eerlijke, niet-discriminerende en transparante verdeling).
Daarnaast is de beheerder verantwoordelijk voor de besluitvorming omtrent infrastructuurheffingen,
hieronder valt zowel de vaststelling van de heffingen als de inning ervan. Hierbij
moet de beheerder rekening houden met de eisen die in artikel 7 bis van richtlijn
2012/34/EU zijn gesteld. Die verplichtingen zijn met de implementatie van richtlijn
2016/2370/EU opgenomen in de artikelen 16b, eerste tot en met vierde lid, en 16e van
de Spoorwegwet en de daarop berustende ministeriële regeling.

Belangrijk is de onpartijdigheid van de beheerder bij uitvoering van deze taak (artikel
7 ter van richtlijn 2012/34/EU). Deze onpartijdigheid is nodig om concurrentieverstoring
te voorkomen. Daarom is met het implementeren van richtlijn 2016/2370/EU in artikel
17, derde lid, van de Spoorwegwet een aantal verplichtingen opgenomen dat in de beheerconcessie
verder uitgewerkt moest worden. De inhoud van die bepaling wordt opgenomen in het
zevende lid, waarbij tevens een grondslag wordt geboden om regels die daar betrekking
op hebben bij of krachtens een AMvB uit te werken.

Onderhoud van de hoofdspoorweginfrastructuur

Dit zijn de werkzaamheden om de staat en de capaciteit van de bestaande infrastructuur
te handhaven. Net zoals onderhoud nu reeds een taak van ProRail B.V. is, zal dit worden
voortgezet na de omvorming tot zbo.

Vernieuwing van de hoofdspoorweginfrastructuur

Het kan zijn dat de economische/technische levensduur van een deel van de hoofdspoorweginfrastructuur
ten einde is of dat het niet langer rendabel is om de hoofdspoorweginfrastructuur
kwalitatief te onderhouden. In dat geval kan er voor gekozen worden om de infrastructuur
te vernieuwen. Het gaat dan om projecten waarin geen verandering van de algemene prestaties
of een functiewijziging plaatsvindt. De beheerder is zelf voor deze projecten verantwoordelijk.
Desalniettemin is er een aantal gevallen waarin de beheerder de Minister zal moeten
informeren voordat er een definitieve keuze is gemaakt. Hiermee ontstaat er een gelegenheid
tussen de Minister en de beheerder om hierover met elkaar in gesprek te gaan. Het
kan dan bijvoorbeeld gaan om het maken van een integrale keuzes tussen vernieuwing
en verbetering.

Voor het beheer van de stukken hogesnelheidsspoor van de HSL-Zuid (Barendrecht – Belgische
Grens en Hoofddorp – Rotterdam-West) geldt tot en met 2031 een afwijkende situatie.
De Staat heeft Infraspeed B.V. gecontracteerd voor het onderhoud aan de onderbouw,
en voor de realisatie van aanleg, onderhoud en vernieuwing van de bovenbouw voor deze
delen van de hoofdspoorweginfrastructuur. ProRail zal gedurende de looptijd van het
contract tussen de Staat en Infraspeed namens de Staat het contractbeheer uitvoeren.
Over de invulling van en voorwaarden aan het contractbeheer door ProRail zullen IenW
en ProRail nadere afspraken maken. Deze situatie is tijdelijk, namelijk tot het contract
met Infraspeed afloopt. Het streven is dat ProRail als beheerder voor deze taken verantwoordelijk
is op deze stukken hogesnelheidsspoor. Daartoe zullen dan aanvullende afspraken met
de beheerder worden gemaakt. De beheerder is verantwoordelijk voor de exploitatie
(waaronder de verkeersleiding, capaciteitsverdeling en de inning van de infrastructuurheffingen)
op de gehele HSL-Zuid.

Onderdeel b – dienstvoorzieningen

De beheerder is voorts belast met de deelname aan ontwikkeling, exploitatie, onderhoud
en vernieuwing van dienstvoorzieningen als bedoeld in bijlage II, punt 2, onderdelen
a, b, c, d en i, van richtlijn 2012/34/EU. Het gaat om bestaande activiteiten van
de beheerder met betrekking tot passagiersstations (transfer), vrachtterminals, rangeerstations,
remisestations en tankinstallaties. Zie ook de toelichting bij artikel 8, tweede lid,
onderdeel b.

Ook activiteiten die ondersteunend zijn aan de onder het eerste lid, onderdelen a
en b, genoemde taken zijn onderdeel van de wettelijke taak. Het gaat hier onder andere
om beleidsondersteuning, deelname aan (internationale) werkgroepen, samenwerking met
internationale infrastructuurbeheerders, het beheer en de ontwikkeling van verkeers-
en vervoersmodellen en omgevingsmanagement ten behoeve van effecten van het spoorvervoer.

Tweede lid

Waar op basis van het eerste lid onder andere de exploitatie van de hoofdspoorweginfrastructuur
en een aantal dienstvoorzieningen en diensten wordt opgedragen aan de beheerder, is
de beheerder op grond van het tweede lid belast met het verlenen van toegang tot de
infrastructuur, de dienstvoorzieningen en het verlenen van een aantal diensten die
zijn opgenomen in die richtlijn. Het verlenen van toegang tot de betreffende dienstvoorzieningen
en het verlenen van de desbetreffende diensten wordt door de regering zo belangrijk
geacht, dat zij, voor zover deze dienstvoorzieningen en diensten de hoofdspoorweginfrastructuur
betreffen, als wettelijke taak worden aangewezen. Voor uitgebreidere toelichting hierop,
zie § 5.4.2 van deze toelichting.

Onderdeel a – Het verlenen van het minimumtoegangspakket

De beheerder dient het minimumtoegangspakket op niet-discriminerende wijze te verlenen
aan alle spoorwegondernemingen. Dit vloeit voort uit artikel 13, eerste lid, van richtlijn
2012/34/EU. Zie § 5.4.2 van de toelichting voor verdere toelichting over het minimumtoegangspakket.

Onderdeel b – verlenen van toegang tot de dienstvoorzieningen in bijlage II, punten
2, 3 en 4, van richtlijn 2012/34/EU

• Transfervoorzieningen (onderdeel van dienstvoorziening passagiersstations, bijlage
II, punt 2, onderdeel a, van richtlijn 2012/34/EU)

De beheerder is verantwoordelijk voor de perrons en de toegangswegen voor passagiers
naar deze perrons en van perron naar perron. Transfer is dus onlosmakelijk verbonden
met de taak van de beheerder. Het waarborgen van een veilige en adequate toegang tot
perrons is onderdeel van deze taak. De verantwoordelijkheid voor overige voorzieningen
in passagiersstations ligt bij andere partijen. Zoals in het algemene deel is aangegeven
zal in het onderzoek naar de stations ook de discussie over de transfervoorzieningen
worden meegenomen. Mocht de evaluatie leiden tot een andere verdeling van taken, dan
zal de wet daar te zijner tijd op worden aangepast. In dit wetsvoorstel wordt daarop
niet vooruitgelopen en wordt de huidige situatie conform de concessie behouden.

• Laad- en losplaatsen (onderdeel van vrachtterminals, bijlage II, punt 2, onderdeel
b, van richtlijn 2012/34/EU)

De beheerder biedt op een aantal plaatsen in het land openbare laad- en losplaatsen
aan. Dit betreft uitsluitend het aanbieden van een spoor met daarnaast een ruimte
voor een vrachtwagen om goederen over te laden. Uitgebreide vrachtterminals worden
door andere partijen aangeboden. De openbare laad- en losplaatsen worden voornamelijk
aangeboden op locaties waar geen particulier alternatief wordt aangeboden.

• Opstelterreinen (rangeer-, vormings- en remisestations, bijlage II, punt 2, onderdelen
c en d van richtlijn 2012/34/EU)

De categorieën in bijlage II, punt 2, onderdelen c en d, omvatten terreinen en emplacementen
die worden gebruikt voor het opstellen en/of rangeren van treinen. Opstellen en rangeren
gebeurt vaak op hetzelfde terrein. Op deze terreinen kunnen ook voorzieningen aanwezig
zijn zoals depotvoedingen, aansluitingen voor treinvoorverwarming, vulhydranten, servicepunten,
rembeproevingskasten, geleiding voor in- en uitstapvoorzieningen, servicepaden en
wegen en lekbakken voor mobiel tanken. Deze voorzieningen worden aangemerkt als opstelvoorzieningen.
De beheerder is belast met de exploitatie, het onderhoud, de vernieuwing en deelname
aan ontwikkeling van de terreinen en de zich daarop bevindende opstelvoorzieningen.

• Tankinstallaties (Bijlage II, punt 2, onderdeel i, van richtlijn 2012/34/EU)

De beheerder is verantwoordelijk voor het onderhoud, vernieuwing en deelname aan ontwikkeling
van vaste tankinstallaties. De levering van brandstof wordt niet door de beheerder
aangeboden.

Onderdeel c – ondersteuning bij het laten rijden van speciale treinen (bijlage II,
punt 3, onderdeel c, tweede streepje, van richtlijn 2012/34/EU)

De beheerder is belast met de coördinatie van buitengewoon vervoer, het betreft hier
bijvoorbeeld spoorvoertuigen, inclusief lading, die niet voldoen aan de wettelijke
eisen of aan grensvoorwaarden voor normaal verkeer. Hiervoor kan het nodig zijn dat
bijv. perrons worden afgezet of dat tegemoetkomende treinen tijdelijk worden tegengehouden.
De beheerder kan door middel van aanpassingen langs het spoor en door middel van de
verkeersleiding zorg dragen voor de coördinatie van dit vervoer en is daarom ook belast
met deze taak. De additionele kosten die de beheerder maakt in verband met de voorbereiding
en uitvoering van buitengewoon vervoer worden ten laste gebracht van de aanvrager.

Onderdeel d – ondersteunde diensten (bijlage II, punt 4, onderdelen a en b, van richtlijn
2012/34/EU)

Het betreft hier de aanvullende diensten toegang tot het telecommunicatienet en levering
van aanvullende informatie. Het betreft hier diensten die kunnen worden aangeboden
omdat de beheerder de systemen reeds heeft ontwikkeld en in gebruik heeft genomen
voor de uitvoer van de taken uit het eerste lid of diensten die speciaal worden ontwikkeld
voor de uitvoering van die taken. De beheerder biedt een aantal ondersteunende ICT-diensten
aan (normaliter tegen een vergoeding van de integrale kosten). Het betreft hier diensten:

– waarbij toegang wordt geboden tot real time (vertrouwelijke143) informatie over het treinverkeer of de actuele situatie op de hoofdspoorweginfrastructuur,
waarbij deze informatie niet nodig is om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd
is tot stand te brengen of te exploiteren144;

– waarbij prestaties van het treinverkeer geanalyseerd worden door (vertrouwelijke)
informatie uit systemen van de beheerder te koppelen;

– waarbij op verzoek maatwerk informatie wordt geleverd over de hoofdspoorweginfrastructuur;

– waarbij informatie wordt geleverd of toegang tot systemen wordt gegeven om de veiligheid
op de hoofdspoorweginfrastructuur te vergroten145.

Derde lid

Naast de taken die de beheerder uitvoert op grond van de richtlijn, worden ook de
volgende taken opgedragen:

Onderdeel a – Bevorderen van kennis en innovatie op het gebied van spoorweginfrastructuur
en het gebruik daarvan

In het kader van verbetering van de spoorweginfrastructuur en het gebruik daarvan
kan de beheerder onder andere het doen van wetenschappelijk onderzoek en het aanbieden
van opleidingen bevorderen en innovatie stimuleren.

Onderdeel b – Gevraagde en ongevraagde advisering over de uitvoerbaarheid en de effecten
van beleid en regelgeving

Het is voor de regering van belang dat de Minister adequaat wordt geadviseerd over
de uitvoerbaarheid van beleid en wetgeving en over ontwikkelingen die op de uitvoering
van beleid en wetgeving van invloed zijn. De beheerder geeft de Minister gevraagd
en ongevraagd advies over:

• voorgenomen wet- en regelgeving van de Minister (uitvoerings- en handhavingstoetsen);

• beleidsvoorbereiding van de Minister (uitvoerings- en handhavingstoetsen)

• de inrichting en het gebruik van de infrastructuur;

• het verlenen van concessies voor openbaar personenvervoer per trein;

• de (door-)ontwikkeling van het vervoersysteem en bijbehorende systeem- en mobiliteitsvraagstukken;

• en voorts al hetgeen nodig wordt geacht ter uitvoering van de taken van de beheerder
met als oogmerk de besluitvorming van de Minister te ondersteunen.

De inrichting en het gebruik van de infrastructuur dienen ervoor om de verschillende
gelijktijdige, en naast elkaar bestaande of samenlopende, vervoerconcessies en goederenstromen
mogelijk te maken. De wijziging van een individuele vervoerconcessie kan (negatief)
van invloed zijn op andere concessies en ook op vervoer dat niet concessie-plichtig
is. De capaciteit op een baanvak kan hier bijvoorbeeld onevenredig door worden beïnvloed.
Daarom zal de beheerder als onderdeel van zijn adviesfunctie adviseren bij het verlenen
van concessies en ten aanzien van concessie overstijgende effecten. Deze adviezen
zien op de beoogde treinfrequentie, de samenhang van de aan te besteden concessie
met de andere concessies wat betreft logische verbindingen, overstaptijden, de te
nemen infrastructurele maatregelen (en de financiering daarvan), de vervoerswaarde,
gevolgen voor het goederenvervoer en andere effecten die mogelijk zouden kunnen optreden.
Daarbij gaat ProRail niet op de stoel van de vervoerders zitten. De Minister zal vervolgens
als stelselverantwoordelijke, de beheerder gehoord hebbende, besluiten over concessie-overstijgende
keuzes en hierbij vanuit het publieke belang de meest efficiënte en doelmatige beslissing
nemen. Indien wijziging van de inrichting en het gebruik van de infrastructuur nodig
is zal de Minister dit in opdracht geven aan de beheerder. De adviezen van de beheerder
zijn niet bindend. Deze bepaling staat er niet aan in de weg dat ook andere partijen,
zoals vervoerders, de Minister gevraagd en ongevraagd advies kunnen geven. De Minister
zal uiteraard bij beleidsafwegingen op transparante wijze omgaan met adviezen die
hij van de beheerder en van andere partijen heeft ontvangen.

Met het vervoerssysteem wordt bedoeld alles wat nodig is om reizigers en goederen
te vervoeren. Vanwege de sterke samenhang en onderlinge afhankelijkheid tussen infrastructuur,
vervoer en personeel in het vervoersysteem acht de regering het wenselijk om het systeem
in samenhang te beschouwen. Het gaat daarbij onder andere om raakvlakken van verantwoordelijkheden
tussen infrabeheerder en vervoerder op vervoersysteemniveau en om raakvlakken tussen
infrastructuur en materieel.

De adviestaak van de beheerder over de uitvoerbaarheid en de effecten van beleid en
regelgeving is geen zelfstandige adviestaak die los staat van de andere taken van
de beheerder; de beheerder is een uitvoeringsorganisatie en geen wettelijk adviescollege.
De Kaderwet adviescolleges is niet van toepassing. Wel is het voor de regering van
belang dat de Minister adequaat wordt geadviseerd over de uitvoerbaarheid van beleid
en wetgeving en ontwikkelingen die op uitvoering van beleid en wetgeving van invloed
zijn.

Onderdeel c – Ongevraagd adviseren van regionale concessieverleners

De beheerder kan regionale concessieverleners van spoorvervoer ongevraagd adviseren,
bijvoorbeeld over concessie overstijgende effecten die de taken van de beheerder raken.
De concessieverlener is reeds op grond van artikel 27a van de Wp 2000 verplicht om
de beheerder te raadplegen voordat een concessie wordt verleend.

Onderdeel d – beheer bijzondere spoorweg

Voor zover de beheerder op grond van de artikelen 1 jo. 3 van het Besluit bijzondere
spoorwegen de spoorwegbeheerder is van een bijzondere spoorweg en als zodanig belast
met het beheer van die bijzondere spoorweg, wordt dat als wettelijke taak van de beheerder
aangemerkt.

Onderdeel e – Werken voor derden

Voor een toelichting over werken voor derden wordt verwezen naar § 5.6 van deze toelichting
en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 9. Werken voor derden is (ook) in artikel
8 opgenomen om te benadrukken dat het hier een wettelijke taak van de beheerder behelst.

Onderdeel f – Andere bij regeling van Onze Minister opgedragen taken

Het derde lid, onderdeel f, maakt het mogelijk om aan de beheerder bij ministeriële
regeling taken op te dragen. Het gaat hier in eerste instantie om taken die slechts
tijdelijk aan de beheerder worden opgedragen. Het betreft hier dus taken die een einddatum
hebben. Daarnaast gaat het om onvoorziene taken die op korte termijn aan de beheerder
moeten worden opgedragen en waarvoor het hele wetgevingsproces te lang duurt. Indien
dat het geval is, zal binnen gerede tijd een voorstel tot aanpassing van de in de
wet opgedragen taken volgen. Op het moment dat dat voorstel tot wet is verheven en
in werking treedt, zal de betreffende taak uit de ministeriële regeling worden verwijderd.

Onderdeel g – Bij of krachtens andere wetten opgedragen taken

Naast de bij of krachtens de Spoorwegwet opgedragen taken kunnen de beheerder ook
taken worden opgedragen op grond van andere wet- en regelgeving. Een voorbeeld hiervan
is de Omgevingswet en de daarbij horende lagere regelgeving, waarin bijvoorbeeld een
taak is weggelegd voor de beheerder in verband met het monitoren en behalen van de
geluidproductieplafonds en het beperkingenregime. Daarnaast vloeien er ook nog taken
voort uit onder andere de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, de Elektriciteitswet 1998
en nadeelcompensatieregelingen.

Vierde lid

De beheerder voert op grond van het eerste lid een aantal taken uit die uit Europese
regelgeving voortvloeien. Deze taken voert hij uit op de hoofdspoorweginfrastructuur.
Het vierde lid geeft de Minister de mogelijkheid om de beheerder een of meerdere van
deze taken ook op een bijzondere spoorweg uit te laten voeren. Hierbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan de uitvoering van verkeersleiding. Indien daarvoor wordt gekozen,
zal in een ministeriële regeling worden opgenomen om welke taak het gaat en kan de
bijzondere spoorweg eventueel nog worden gespecificeerd tot een bepaald gebied.

Vijfde lid

Artikel 8, derde lid, onderdeel f, betreft wettelijke taken die tijdelijk worden uitgevoerd
en structurele taken die snel moeten worden opgedragen en waarvoor het proces om de
wet te wijzigen te lang duurt. Daarnaast kan de beheerder op grond van het vierde
lid taken uit te voeren op bijzonder spoor. Wettelijke taken worden door middel van
een bijdrage van de Minister of door middel van wettelijke tarieven gefinancierd.
Omdat niet kan worden voorzien welke taken op grond van dit artikel in een regeling
worden opgenomen en welke bekostiging daarbij hoort, is er een mogelijkheid op genomen
om in de ministeriële regeling waarin de taak wordt opgedragen ook een bevoegdheid
tot tariefstelling op te nemen, indien dat gewenst is. Dit tarief behoeft op grond
van artikel 17, eerste lid, van de Kaderwet de goedkeuring van de Minister.

Zesde lid

Het zesde lid biedt een grondslag om een aantal onderwerpen uit de richtlijn die thans
zijn geïmplementeerd in de beheerconcessie uit te werken bij of krachtens een AMvB.

Zevende en achtste lid

Het zevende lid geeft de mogelijkheid om bij of krachtens een AMvB nadere regels te
stellen aan de wettelijke taken genoemd in het eerste tot en met derde en het vijfde
lid. Dit lid geeft daarnaast de mogelijkheid om kwalitatieve en kwantitatieve doelen
te verbinden aan de taken. Bij of krachtens dit voorschrift worden de prestatiegebieden
uitgewerkt. De prestatie- en informatie-indicatoren worden vastgelegd bij beleidsregel
op grond van artikel 21, eerste lid, van de Kaderwet.

Op grond van het zevende lid kunnen geen nadere regels gesteld worden over de essentiële
functies. Dit volgt uit het achtste lid. De kaders voor de essentiële functies zijn
krachtens de artikelen 61 en 62 van de Spoorwegwet opgesteld.

Artikel 9 (Werken voor derden aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur)

Eén van de wettelijke taken van de beheerder is het op verzoek van derden uitvoeren
van werken aan, op of nabij de hoofdspoorweginfrastructuur. Het gaat om werkzaamheden
die niet kunnen worden uitgevoerd zonder de activiteiten genoemd in artikel 22, eerste
lid, van de Spoorwegwet.

Eerste en derde lid

Derden kunnen de beheerder verzoeken om werkzaamheden aan de hoofdspoorweginfrastructuur
uit te voeren. Daarbij wordt uitgegaan van de situatie, zoals die is opgenomen in
de huidige beheerconcessie; aan een verzoek wordt uitvoering gegeven tenzij er zwaarwegende
redenen zijn om dit niet te doen. Omdat de beheerder in principe als enige partij
werkzaamheden mag uitvoeren aan de hoofdspoorweginfrastructuur, wordt voorgeschreven
dat de beheerder genoemde werkzaamheden op verzoek van derden zal verrichten, tenzij
deze vallen onder de in wet- en regelgeving bepaalde beperkingen.

De beheerder zal een opdracht van een derde niet aanvaarden of realiseren wanneer
de opdracht niet voldoet aan de voorwaarden die krachtens het eerste lid worden gesteld
aan de werkzaamheden voor derden, indien er niet contractueel is overeengekomen dat
alle kosten en risico’s bij de derde liggen of indien er sprake is van opdrachten
die naar het oordeel van de Minister niet moeten worden uitgevoerd. Bij die laatste
weigeringsgrond zal elke wijziging van de technische of de functionele eigenschappen
van de hoofdspoorweginfrastructuur die de gebruiksmogelijkheden van de hoofdspoorwegen
aanmerkelijk verandert, ter instemming aan de Minister worden voorgelegd. Het begrip
«aanmerkelijk» is een niet geheel exact te omlijnen begrip. Wat belangrijk is dat
het gaat om een wezenlijke verandering van de gebruiksmogelijkheden van de hoofdspoorweginfrastructuur
gelet op de omvang en de aard van het spoorverkeer dat ter plekke van de beoogde verandering
in het verleden heeft plaatsgevonden en in de (nabije) toekomst naar verwachting zal
plaatsvinden. In geval van twijfel of er sprake is van een aanmerkelijke wijziging
dient de beheerder in ieder geval een verzoek tot instemming op grond van artikel
6, vijfde lid, van de Spoorwegwet te doen. In de beleidsregel is toegelicht wanneer
dit artikel van toepassing is en welk proces daarbij gevolgd dient te worden.

Tweede lid

In beginsel draagt de Minister op grond van zijn verantwoordelijkheid voor het spoor
alle kosten en risico’s als een werk in zijn opdracht wordt uitgevoerd. Zo ook draagt
de derde in beginsel de kosten en risico’s als een werk in opdracht van die derde
wordt uitgevoerd. Dit wordt in het tweede lid bepaald. De door de derde te betalen
kosten bestaan in ieder geval uit de kosten van voorbereiding, realisatie en de toename
van de instandhouding (exploitatie, onderhoud en vernieuwing) voor zover deze kosten
voor toename van de instandhouding geen onderdeel zijn van de directe kosten die verplicht
in rekening worden gebracht bij spoorwegondernemingen, inclusief vernieuwing en de
apparaatskosten van de beheerder. Kosten voor inkoop van bijvoorbeeld ingenieursbureaus
en aannemers worden op basis van werkelijke kosten doorbelast aan de derde. De beheerder
mag geen financieel risico lopen bij het uitvoeren van werkzaamheden voor derden en
heeft daarbij geen winstoogmerk. De beheerder zal zich inspannen om zijn aansprakelijkheid
jegens en de gevolgen daarvan optimaal te beperken, daarvoor zullen de nodige bedingen
worden opgenomen in de overeenkomst met de derde. Deze uitgangspunten laten onverlet
dat decentrale overheden de gelegenheid hebben om, bijvoorbeeld in het kader van het
Bestuurlijk Overleg MIRT, afspraken met het Rijk te maken over aanpassingen van de
hoofdspoorweginfrastructuur. Uit deze afspraken (bestuursovereenkomsten, etc.) kunnen
projecten voortvloeien in opdracht van de Minister in cofinanciering met de derde
of in opdracht van de derde in cofinanciering met de Minister. Onderdeel van de cofinancieringsafspraken
is een onderlinge verdeling van de kosten en risico’s.

Er zijn ook situaties waarbij niet alle kosten en risico’s voor rekening komen van
derden. Dit geldt bijvoorbeeld voor kosten in geval van aansprakelijkheid van de beheerder
vanwege opzet, bewuste roekeloosheid en grove schuld bij de uitvoering van overeengekomen
werkzaamheden en aan juridische (proces)kosten die de beheerder maakt ten behoeve
van een geschil tussen de beheerder en de derde. In geval van cofinanciering waarbij
bestuurlijke afspraken zijn gemaakt dat (delen van) exploitatie, onderhoud en vernieuwingskosten
voor rekening van de Minister komen, zal de Minister deze kosten rechtstreeks aan
de beheerder betalen door middel van de begrotingsbijdrage. Het tweede lid biedt een
grondslag om bovenstaande en eventuele andere uitzonderingen in ministeriële regeling
te regelen.

Vierde lid

De Minister kan de beheerder opdragen een opdracht van een derde uit te voeren. Dit
kan zich bijvoorbeeld voordoen, indien de Minister in een uitzonderlijk geval van
oordeel is dat de door de derde gewenste ontwikkeling ook in een dusdanig belang van
het Rijk is dat de door de beheerder toepaste (technische) eisen van ondergeschikt
belang zijn. Hierbij zullen nooit concessies aan de veiligheid worden gedaan. In een
dergelijke uitzonderlijke situatie wordt eerst met de beheerder afgestemd over de
redenen van weigering door beheerder. Daarbij wordt in kaart gebracht welke risico’s
(bijvoorbeeld niet behalen van kpi’s) er zijn bij het toch uitvoeren van de werkzaamheden.
De Minister zal de overwegingen van de beheerder tot zich nemen, maar kan eventueel
een andere keuze maken.

Vijfde lid

Onderdeel van de berekening van de kosten voor werken voor derden zijn uurtarieven
van medewerkers. In dit uurtarief worden alle personele en materiële kosten die verbonden
zijn aan de bedrijfsvoering van de beheerder verwerkt, waar onder andere de kosten
voor loon- en werkgeverslasten, de niet loon- en werkgeverslasten gerelateerde apparaatskosten,
zoals huisvesting, kantoorautomatisering, opleidingen etc., de kosten van de staven
en de inhuurtoeslag onder vallen. Dit lid biedt ook een grondslag om in een ministeriële
regeling regels vast te kunnen stellen over de uurtarieven en de wijze van vaststelling.
Hierbij kan gedacht worden aan regels over de opbouw van de kosten of een eventuele
maximumhoogte.

Net als in de huidige situatie stelt de beheerder deze uurtarieven jaarlijks vast.

Artikel 10 (Overige activiteiten)

Eerste lid

De beheerder kan met instemming van de Minister overige activiteiten verrichten. Zie
voor verdere toelichting § 5.7 van deze toelichting.

Tweede lid

De Minister zal in ieder geval geen instemming voor deze activiteiten verlenen, indien
naar het oordeel van de Minister:

– de werkzaamheden een negatief effect hebben op de uitoefening van de wettelijke taken;

– niet wordt voorzien in een doorberekening van tenminste de integrale kosten (artikel
25i Mededingingswet);

– de opdrachtgever146 zich niet wil verbinden aan de risico’s die zijn verbonden aan de werkzaamheden;
en/of

– indien de werkzaamheden in strijd met wet- en regelgeving zijn.

Deze lijst bevat geen limitatieve opsomming, instemming kan ook om andere redenen
geweigerd worden. De Minister is stelselverantwoordelijke en bovendien verantwoordelijk
voor het bewaken van de kwaliteit, doelmatigheid en de continuïteit van de zbo-organisatie
in het licht van de uitvoering van de wettelijke taken. Daarom is het ook aan de Minister
om al dan niet in te stemmen met activiteiten van het zbo die niet tot de wettelijke
taken behoren.

Derde lid

Indien de Minister instemming verleent, kan hij aan deze instemming voorwaarden verbinden.
Bij de uitvoering van de werkzaamheden zal in het bijzonder de Mededingingswet (markt
en overheid) in acht moeten worden genomen.

Vierde en vijfde lid

Gelet op de stelselverantwoordelijkheid van de Minister en zijn verantwoordelijkheid
voor de continuïteit van de zbo-organisatie kan hij onder alle omstandigheden bepalen
dat de beheerder binnen een door hem gestelde termijn een overige activiteit beëindigt.
De beheerder stelt de Minister op de hoogte wanneer hij dit doet.

Zesde lid

In een ministeriële regeling zullen uitzonderingen opgenomen worden op de door het
eerste lid voorgeschreven instemming. Deze activiteiten mag de beheerder zonder instemming
van de Minister verrichten. Indien zo’n uitzondering van toepassing is, gelden het
derde tot en met vijfde lid niet. Dit laat onverlet dat bij de in de ministeriële
regeling genoemde activiteiten evengoed sprake moet zijn van een doorberekening van
tenminste de integrale kosten, de opdrachtgever zich moet verbinden aan de mogelijke
risico’s, de werkzaamheden de wettelijke taak niet mogen raken en de activiteiten
mogen niet in strijd zijn met wet- en regelgeving. Dit lid biedt de grondslag om zo
nodig daarover voorwaarden te stellen.

Artikel 11 (Afwijkingen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen)

Omdat de beheerder een zbo in de betekenis van de Kaderwet is, is de Kaderwet van
toepassing. In dit artikel is opgenomen welke artikelen van de Kaderwet niet van toepassing
zijn op de beheerder en in welke gevallen wordt afgeweken van de Kaderwet. Zie ook
§ 7 van deze toelichting.

Eerste lid

Ingevolge artikel 15 van de Kaderwet zijn op het personeel in dienst van een publiekrechtelijk
zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de Staat, de rechtspositieregels
die gelden voor de ambtenaren die zijn aangesteld bij ministeries, van overeenkomstige
toepassing. In dit lid wordt artikel 15 van de Kaderwet buiten toepassing gelaten.
Op die manier behouden de werknemers van de beheerder hun huidige arbeidsvoorwaarden
en pensioen. Zij blijven dus in dienst op basis van hun huidige contract (zie voor
verdere toelichting § 6.2 van deze toelichting).

Tweede lid

Artikel 21 van de Kaderwet geeft de Minister de bevoegdheid om beleidsregels vast
te stellen met betrekking tot de taakuitoefening door een zbo.

Met een beleidsregel kan de Minister vooraf aangeven hoe hij vindt dat de taakuitoefening
moet plaatsvinden. Artikel 4:84 Awb verplicht een bestuursorgaan te handelen overeenkomstig
een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben
die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de
beleidsregel te dienen doelen.

De beheerder moet op grond van artikel 7 bis, eerste en tweede lid, van richtlijn
2012/34/EU onafhankelijk zijn: de lidstaten zien erop toe dat, wat de essentiële functies
betreft, de beheerder, binnen de perken van artikel 4, tweede lid, en de artikelen
29 en 39, onafhankelijk is qua organisatie en besluitvorming. Uit deze artikelen volgt
dat lidstaten er met name op moeten toezien dat een spoorwegonderneming of enige andere
rechtspersoon met betrekking tot de essentiële functies geen beslissende invloed uitoefent
op de beheerder.

Artikel 7 bis geeft duidelijk aan dat lidstaten een kader kunnen stellen ten aanzien
van heffingen en toewijzing, maar dat zij, zeker ten aanzien van de essentiële functie
de onafhankelijkheid van de beheerder moeten garanderen. Ingevolge artikelen 59, vierde
lid, 61 en 62, vierde lid, zesde lid, onder a en zevende lid, van de Spoorwegwet bestaat
reeds de bevoegdheid om dit kader bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen.
Verdere interventiebevoegdheden stemmen niet overeen met het doel van de richtlijn.
Het is in dat licht niet gewenst dat de beheerder bij elke handeling moet afwegen
of het handelen overeenkomstig de beleidsregels onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden
en dus mogelijk een afwijking van de beleidsregels betekent. Daarom wordt in dit lid
de bevoegdheid om beleidsregels te stellen ten aanzien van de essentiële functies
beperkt.

Derde lid

In het derde lid is een bepaling opgenomen waarmee artikel 22 van de Kaderwet buiten
toepassing wordt verklaard. Dit betekent dat de besluiten in de zin van artikel 1:3
van de Awb van het zbo niet door de Minister kunnen worden vernietigd, zolang het
om besluiten in de uitvoering van de essentiële functies gaat. Hier is voor gekozen
om wat de essentiële functies betreft, de onafhankelijkheid te kunnen waarborgen.

Artikel 12 (Samenwerking en efficiëntie)

Eerste lid

In de beheerconcessie zijn nu verschillende verplichtingen opgenomen om stakeholders
te betrekken met als doel de taakuitoefening van de beheerder en de daarbij behorende
processen te blijven verbeteren. Om deze horizontale betrokkenheid te blijven waarborgen
wordt in het eerste lid de verplichting opgenomen om samen te werken met partijen
in de spoorsector. Deze verplichting houdt ook een optimalisatie van het stakeholdersproces
in. Zie de toelichting bij § 5.13 van deze toelichting voor het stakeholderproces.
Het past niet in de publiekrechtelijk vormgegeven verhouding tussen Minister en zbo
dat de Minister de wijze van samenwerking met sectorpartijen in detail voorschrijft.
Stakeholders kunnen ProRail aanspreken op de samenwerking en tevens blijft de Minister
ook in dit opzicht systeemverantwoordelijk. Met dit artikel wordt duidelijk gemaakt
dat ProRail altijd goed moet samenwerken, niet alleen in een aantal omschreven situaties.
Afspraken over gelijkgerichte sturing op prestatieafspraken, zoals in § 6.7 van deze
toelichting is toegelicht, zullen daarbij worden nagekomen. Dat is immers nodig om
de gelijk gerichtheid in het spoorsysteem te waarborgen en de gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor het behalen van doelstellingen waar te maken.

Tweede lid

Ten behoeve van de taken van de beheerder worden in de wet en lagere regelgeving prikkels
ingebouwd om het efficiënt werken door de beheerder te waarborgen. Uiteraard worden
voorschriften over de in rekening te brengen kosten in acht genomen en mag de veiligheid
en de kwaliteit van de hoofdspoorweginfrastructuur niet in het geding komen. Deze
prikkels zijn er onder andere om te voldoen aan artikel 30, eerste lid, van richtlijn
2012/34/EU, waarin de Minister zorg moet dragen voor prikkels om de vergoedingen en
heffingen voor vervoerders zo laag mogelijk te houden. Naast deze algemene opdracht
gebeurt dit bijvoorbeeld ook door de verplichting voor zbo’s om doelmatig en doeltreffend
om te gaan met overheidsmiddelen en het stellen van kwantitatieve en kwalitatieve
doelen aan de taakuitoefening. Deze opgave kan dus bereikt worden door een efficiënte
besteding van middelen, maar ook door kwaliteitsverbetering en groei.

Artikel 13 (Kwaliteitsmanagement)

Ingevolge dit artikel dient de beheerder op systematische wijze te werken aan continue
verbetering van de taakuitvoering. Deze verplichting bestaat reeds op grond van de
beheerconcessie.

§ 3a. De organen van de beheerder

Artikelen 14 en 15 (Raad van bestuur en de taken van de raad van bestuur)

De raad van bestuur zal uit ten minste drie leden bestaan. Hiermee wordt aangesloten
op het huidige aantal leden van ProRail B.V. dat door de algemene vergadering van
aandeelhouders is bepaald. Het artikel laat echter de ruimte om in de toekomst voor
een andere inrichting te kiezen. Eén van deze leden is tevens de voorzitter. De Minister
is op grond van artikel 12 van de Kaderwet bevoegd om de leden van de raad van bestuur
te benoemen, te schorsen of te ontslaan. Indien een lid van de raad van bestuur wordt
geschorst, ontslagen of om andere reden niet in staat is om zijn taak uit te voeren,
zal de Minister voorzien in de waarneming van deze functie door iemand aan te wijzen
(artikel 14, derde lid).

De leden van de raad van bestuur worden benoemd voor een periode van maximaal vier
jaar. Het is mogelijk om deze periode eenmaal met vier jaar te verlengen (artikel
14, tweede lid). Bij hoge uitzondering en indien voorzien van voldoende motivatie,
kan er gekozen worden om de benoeming van de leden van de raad van bestuur een tweede
keer te verlengen voor maximaal twee jaar. De Minister stelt de bezoldiging van de
leden vast (artikel 14, tweede lid, Kaderwet).

Richtlijn 2012/34/EU stelt een aantal onafhankelijkheidseisen aan de benoeming van
leden van de raad van bestuur en de raad van toezicht. Deze eisen zijn met de implementatie
van richtlijn 2016/2370/EU in de Spoorwegwet en daarop berustende lagere regelgeving
opgenomen. De Minister en de raad van bestuur houden bij benoeming van leden respectievelijk
bij het vaststellen van het bestuursreglement rekening met het bepaalde in artikel
16a en de daarop berustende ministeriële regeling. Ook worden nevenfuncties beoordeeld.
Op grond van artikel 13, eerste lid, Kaderwet is het namelijk niet toegestaan om nevenfuncties
te vervullen die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van de bestuursfunctie
of de handhaving van zijn onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Daarnaast
voert de Minister een benoemingenbeleid gericht op een evenwichtige verhouding tussen
mannen en vrouwen en op diversiteit.

Bestuursleden van het zbo ProRail worden door de Minister benoemd en krijgen een publiekrechtelijke
rechtspositie. De Minister zal hiertoe, op grond van het vierde lid, een rechtspositieregeling
opstellen.

In artikel 14, vijfde lid, wordt bepaald dat de raad van bestuur een bestuursreglement
vaststelt. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Kaderwet behoeft dit reglement
(en eventuele wijzigingen daarvan) goedkeuring van de Minister. De goedkeuring kan
worden onthouden wegens strijd met het recht of op de grond dat het bestuursreglement,
naar het oordeel van de Minister, een goede taakuitoefening door het zelfstandig bestuursorgaan
kan belemmeren. Binnen de raad van bestuur geldt collegiaal bestuur als uitgangspunt.

De raad van bestuur is, op grond van artikel 15, eerste lid, belast met de dagelijkse
leiding en de zorg voor een goede uitvoering van de taken. Daarnaast is de raad van
bestuur de vertegenwoordiger van de beheerder in en buiten rechte (artikel 15, tweede
lid). De raad van bestuur kan vertegenwoordigers aanwijzen, dit kunnen bestuursleden
zijn maar ook andere personen (artikel 15, derde lid). Met vertegenwoordiging door
«andere personen» worden echter geen externen bedoeld. De raad van bestuur zorgt ervoor
dat tijdig gegevens worden verstrekt aan de raad van toezicht, zodat die ook zijn
taak kan uitvoeren (artikel 15, vierde lid).

Artikelen 15a en 15b (Raad van toezicht en taken van de raad van toezicht (instelling
en taken))

Het eerste lid van artikel 15a regelt de instelling van de raad van toezicht. In het
eerste lid wordt bepaald dat de raad van toezicht minimaal uit drie leden bestaat
en maximaal uit zes leden. Eén van de zetels voor de raad van toezicht zal niet structureel
worden ingevuld en beschikbaar zijn voor expertise die, in samenspraak tussen de Minister
en de raad van toezicht van ProRail, voor bijzondere omstandigheden nodig wordt geacht
voor een bepaalde, bestendige periode. Voor de invulling van deze «flexibele zetel»
kan worden gedacht aan grote programma’s of een expliciete veranderopgave. Deze uitgangspunten
zullen door middel van een beleidsregel nader worden uitgewerkt. In het tweede lid
wordt bepaald dat de Minister de bevoegdheid heeft leden van de raad van toezicht
te benoemen, te ontslaan en te schorsen. De benoemingsperiode bedraagt maximaal vier
jaar en een lid van de raad van toezicht komt eenmaal voor herbenoeming in aanmerking
(derde lid). Een herbenoeming is overigens geen automatisme. Ook voor een herbenoeming
zal een betekenisvolle heroverweging gemaakt worden. Om hun onafhankelijkheid te garanderen,
wordt in het vierde lid bepaald dat de leden op persoonlijke titel door de Minister
worden benoemd en zij hun werk doen zonder last. Naast ontslag op grond van zwaarwichtige
redenen kan een lid van de raad van toezicht ook zelf de Minister om ontslag verzoeken.
Dit volgt uit het vijfde lid. De raad van toezicht zal zodanig worden samengesteld
dat naast deskundigheid op het gebied van de algemene bedrijfsvoering en financiën
ook ervaring en deskundigheid op het gebied van politieke en bestuurlijke verhoudingen
is vertegenwoordigd. De basis daarvoor is een profielschets die door de raad van toezicht
zelf wordt opgesteld en waar de Minister zijn goedkeuring aan verleent.

De leden van de raad van toezicht moeten, net zoals de leden van de raad van bestuur,
melden als zij voornemens zijn een nevenfuncties uit te gaan oefenen. De Minister
moet garanderen dat er geen sprake is van belangenconflicten, om die afweging te kunnen
maken, moet de Minister op de hoogte zijn van een dergelijk voornemen. Daarnaast moet
de Minister ook kijken of wordt voldaan aan de eisen in artikel 16a en de daarop gebaseerde
ministeriële regeling.

De raad van toezicht als vormgegeven in het wetsvoorstel stemt niet overeen met de
definitie van raad van toezicht in richtlijn 2012/34/EU. Dit neemt niet weg dat de
eisen in die richtlijn aan de raad van toezicht worden gesteld op overeenkomstige
wijze op de raad van toezicht van het zbo ProRail worden toegepast.

Artikel 15b regelt de taken van de raad van toezicht. De raad van toezicht ziet toe
op de werkzaamheden van de raad van bestuur en staat die met raad terzijde. De raad
van toezicht is een belangrijke sparringpartner voor het bestuur vanuit zijn specifieke
deskundigheid op voor de beheerder relevante terreinen. Hij heeft daarmee een interne
functie en zal niet in plaats van de Minister treden bij de aansturing van en het
(systeem)toezicht op de beheerder. Onverminderd de stelselverantwoordelijkheid van
de Minister houdt de raad van toezicht bijvoorbeeld ook toezicht op de essentiële
functies van de beheerder. Tevens is het mogelijk dat de Minister en de raad van toezicht
samen overleg voeren of dat de Minister aan de raad van toezicht advies vraagt. Zo
kan ook de Minister de expertise en ervaring van de leden van de raad van toezicht
optimaal benutten.

In het derde lid is bepaald dat de raad van toezicht voorafgaande instemming moet
verlenen aan belangrijke voorgenomen beslissingen van de raad van bestuur van de beheerder.
Het gaat veelal niet om besluiten in de zin van de Awb, maar om interne besluitvorming
zoals de vaststelling van de begroting, het meerjarenplan of bijstellingsdocument,
het jaarverslag en de jaarrekening. Slechts de vaststelling van een tarief is een
besluit in de zin van de Awb. Ook het bestuursreglement en het reglement inzake het
ordentelijk financieel beheer behoeven de voorafgaande instemming van de raad van
toezicht voordat deze naar de Minister worden gestuurd ter goedkeuring.

Omdat het voor het adequaat functioneren van het zbo en voor de verantwoording van
de Minister aan het parlement noodzakelijk is dat er (tijdig) besluitvorming over
de begroting, het meerjarenplan, het bijstellingsdocument, de tarieven en de jaarrekening
plaatsvindt, is in het vijfde lid een conflictregeling opgenomen. Voor het bestuursreglement
en het reglement voor ordentelijk financieel beheer is in het zesde lid een soortgelijk
proces opgenomen dat afwijkt van het vijfde lid omdat er niet dezelfde tijdsdruk aan
verbonden is. In het zevende lid is een bepaling opgenomen dat de instemming door
de raad van toezicht wordt geacht te zijn verleend als de raad van toezicht geen beslissing
neemt, bijvoorbeeld omdat niet ten minste de meerderheid van de leden aanwezig is
(artikel 15b, vierde lid).

Om een goede wisselwerking tussen de raad van toezicht en de Minister te verankeren
wordt in het achtste lid geregeld dat de raad van toezicht de Minister, met het oog
op zijn systeemverantwoordelijkheid en zijn verantwoordelijkheid voor het algemeen
functioneren van het zbo, zonder vertraging informeert over bevindingen die voor de
uitoefening van de taak van de Minister, ten opzichte van het zbo, relevant zijn.
Deze inlichtingen verstrekt de raad van toezicht zowel gevraagd als ongevraagd, indien
de informatie van belang is voor de Minister voor de uitoefening van diens taak. Het
gaat hierbij met name om informatie waarover de raad van toezicht beschikt vanuit
zijn taak om toe te zien op de werkzaamheden van de raad van bestuur bijvoorbeeld
ten behoeve van de invulling van de werkgeversverantwoordelijkheid van de Minister.
De reguliere informatievoorziening door het zbo verloopt op grond van artikel 20 van
de Kaderwet zbo’s en specifieke bepalingen in de Spoorwegwet immers via de raad van
bestuur.

Overeenkomstig het negende lid stelt de raad van toezicht bij reglement zijn werkwijze
vast. Dit reglement behoeft de goedkeuring van de Minister.

Voorts wordt bepaald dat de raad van toezicht een auditcommissie zal instellen (artikel
15b, tiende lid). Dit wordt noodzakelijk geacht vanwege de omvang en de bijzondere
(financiële) risico’s die verband houden met het takenpakket van het begrotingsgefinancierde
zbo. De auditcommissie bestaat uit die leden die deskundigheid en ervaring hebben
ten aanzien van financiële- en bedrijfsvoeringsvraagstukken. De auditcommissie heeft
in ieder geval tot taak om advies uit te brengen over de borging van de kwaliteit
van de bedrijfsvoering inclusief de financiële verslaggeving, de regie op het auditbeleid
en het risicomanagementbeleid. In voorkomend geval zal de auditcommissie optreden
als sparringpartner voor zowel de raad van bestuur als de Minister. De werkwijze van
de auditcommissie zal in een reglement worden vastgelegd waar de Minister zijn goedkeuring
aan moet verlenen.

§ 3b. Bepalingen inzake begroting, toezicht en verantwoording

Artikel 15c (Ontvangsten van de beheerder)

De Minister stelt de beheerder ten behoeve van de uitvoering van zijn wettelijke taken
jaarlijks een bijdrage ter beschikking. Deze bijdrage vormt het grootste deel van
de ontvangsten van de beheerder. Gelet op het karakter van de wettelijke taken van
de beheerder zal deze bijdrage, behoudens eventuele uitzonderingen, worden verstrekt
uit het Infrastructuurfonds. De beheerder ontvangt daarnaast ook ontvangsten uit de
vergoeding minimumtoegangspakket (en aanvullende heffingen), uit vergoedingen voor
dienstvoorzieningen en diensten, uit werken voor derden en eventuele in rekening gebrachte
wettelijke tarieven. Tot slot is er een categorie overige ontvangsten. Het gaat hier
onder meer om ontvangsten uit opdrachten van het Rijk of derden die geen deel uitmaken
van de wettelijke taken.

Artikel 15d (Financieel beheer van de beheerder)

Ten behoeve van het voeren van een ordentelijk financieel beheer door de beheerder
stelt de raad van bestuur een reglement op met richtlijnen. Het reglement moet voldoen
aan het Gemeenschappelijk normenkader voor financieel beheer, verantwoording en intern
toezicht. De richtlijnen fungeren tevens als toetssteen voor de controle van het financieel
beheer door de externe accountant. Het reglement zal ter goedkeuring aan de Minister
worden voorgelegd.

Artikel 15e (Meerjarenplan)

Als onderdeel van de vereenvoudigde sturing en verantwoording wordt gewerkt met een
begroting, het meerjarenplan en bijstellingen daarvan. De beheerder deze zal aanbieden
aan de Minister. Het meerjarenplan zal in beginsel eens in de vier jaar worden opgesteld.
In de tussentijdse jaren wordt het meerjarenplan eventueel geactualiseerd door een
bijstellingsdocument. Een via de jaarbrief geïntroduceerde nieuwe beleidswens, eventueel
gepaard met extra financiële middelen, kan leiden tot een nieuwe of andere aanpak
of werkwijze van ProRail voor de resterende jaren van het meerjarenplan. Ook kan het
voorkomen dat ProRail een toezegging uit het meerjarenplan niet kan nakomen bijvoorbeeld
door onvoorziene omstandigheden. In beide gevallen volgt een aanpassing van het meerjarenplan
op basis van een bijstellingsdocument. In een ministeriële regeling zullen de details
van het meerjarenplan en het bijstellingsdocument verder worden uitgewerkt en worden
procedurele bepalingen opgenomen. Daarbij zal ook de in het tweede lid en vierde lid
voorgeschreven consultatieverplichting verder worden uitgewerkt. In ieder geval zal
aangegeven worden dat de beheerder gemotiveerd zal aangeven hoe zij met de zienswijzen
van de gerechtigden is omgegaan. Het tweede lid en het vierde lid bieden een grondslag
om in ministeriële regeling aan te wijzen welke onderdelen van het meerjarenplan en
indien er sprake is van wezenlijke wijzigingen, welke onderdelen van het bijstellingsdocument,
worden geconsulteerd. Bij de invulling daarvan zal in ieder geval aangesloten worden
bij hetgeen artikel 8, derde lid, van richtlijn 2012/34/EU voorschrijft. Afstemming
door de beheerder met belanghebbenden in het geval van wezenlijke wijzigingen is belangrijk
voor een goede samenwerking in de keten. Met een wezenlijke wijziging wordt gedoeld
op een situatie waarin sprake is van een nieuwe of andere aanpak c.q. werkwijze van
de beheerder voor de resterende jaren van het meerjarenplan. Dit kan bijvoorbeeld
optreden naar aanleiding van een in de jaarbrief geïntroduceerde nieuwe beleidswens
(bijvoorbeeld wijzigingen in één of meer prestatie-indicator(en), extra financiële
middelen c.q. een financiële taakstelling of als gevolg van wijzigingen in regelgeving).
Of als de beheerder een afspraak uit het meerjarenplan niet kan nakomen, of als de
beheerder – gelet op gewijzigde omstandigheden – een afspraak anders in wil vullen.
Een uitzondering hierop betreft ontwikkelingsactiviteiten waarbij de afstemming met
belanghebbenden eventueel plaats vindt via de MIRT-kaders.

Net zoals nu reeds het beheerplan naar de Tweede Kamer wordt gezonden, zal de Minister
het meerjarenplan of het bijstellingsdocument aan beide Kamers der Staten-Generaal
sturen.

Artikel 15f (Opdracht voor ontwikkeling)

De ontwikkeling van hoofdspoorweginfrastructuur vindt plaats in de vorm van projecten
volgens het MIRT-spelregelkader. Voor projecten verleent de Minister specifiek opdracht
aan de beheerder. De beheerder stuurt de Minister een onderbouwd verzoek tot opdracht
(offerte) voor uitvoering van een projectfase. Bij akkoord stuurt de Minister een
opdrachtbrief waarin de randvoorwaarden worden opgenomen. Na oplevering volgt een
verzoek van de beheerder tot verlening van decharge die door de Minister wordt verleend.
De beheerder levert de Minister in het kader van de planning- en controlcyclus informatie
ten behoeve van de Rijksbegrotings- en verantwoordingsdocumenten. Daarnaast kan tussentijds
beslisinformatie nodig zijn om bij specifieke projecten keuzes te laten maken, of
kunnen afspraken worden gemaakt over aanvullende rapportages, bijvoorbeeld vanwege
de status van «groot project». Prognoses van ontwikkelingsprojecten worden bij de
begroting van de beheerder per project aangeleverd met een meerjarige doorkijk en
vergelijking naar het totaalbudget ten behoeve van de IenW-begroting. Het kan nodig
worden geacht door de Minister om een interventie te plegen bij een ontwikkelingsproject,
zoals beschreven in §5.12, als bijvoorbeeld de voortgang achterblijft, zich tegenvallers
voordoen of de politieke druk toeneemt. In beginsel zal de beheerder interventies
voorkomen door zelf inzichtelijk te maken hoe hij knelpunten en risico’s ziet en beheerst.

Artikel 15g (Tussentijds verslag)

De beheerder stelt een tussentijds verslag op over de uitoefening van zijn taken en
het gevoerde beleid. In een ministeriële regeling zal worden uitgewerkt welke inhoud
dit verslag moet bevatten en met welke frequentie dit verslag moet worden aangeboden.

Artikel 15h (Overdraagbaarheid van de hoofdspoorweginfrastructuur)

De vervreemding van hoofdspoorweginfrastructuur kan alleen plaatsvinden met instemming
van de Minister. Zonder die instemming is het eigendom niet overdraagbaar.147 De Minister kan instemmen met de losse aanvraag of door middel van goedkeuring van
het meerjarenplan of het bijstellingsdocument zijn instemming verlenen. De Minister
zal op grond van artikel 15p in beginsel binnen zes weken zijn instemming verlenen.

Artikel 15i (Voorafgaande instemming beslissingen)

De Minister heeft de bevoegdheid om bepaalde voornemens van de beheerder aan zijn
voorafgaande instemming te onderwerpen. Het gaat voornamelijk om beslissingen genoemd
in artikel 32 Kaderwet betreffende het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen.
Dit artikel maakt echter ook mogelijk om, indien gewenst, andere beslissingen dan
die genoemd in artikel 32 Kaderwet aan voorafgaande instemming te onderwerpen. Ook
hier geldt dat de Minister door goedkeuring van het meerjarenplan of het bijstellingsdocument
zijn instemming kan verlenen. Vanwege de onafhankelijkheidseis bij de uitvoering van
de essentiële functies is ervoor gekozen om bij deze bevoegdheid, net zoals in artikel
11, een uitzondering op te nemen.

Artikel 15j (Nadere regels begroting, jaarverslag, jaarrekening, tussentijdse rapportages
en accountantscontrole)

Onderdeel van de planning- en controlcyclus zijn ook het jaarverslag, de jaarrekening
en een accountantscontrole. Jaarverslag, jaarrekening en verklaring omtrent de getrouwheid
afgegeven door de accountant zijn verplicht gesteld in de Kaderwet. Dit artikel maakt
het mogelijk om op het niveau van een ministeriële regeling nadere regels te stellen
over de inhoud van deze documenten en het proces van indiening inclusief een tijdspad.
Zie § 5.9 van deze toelichting over de planning- en controlcyclus.

Artikel 15k (Egalisatiereserve en andere reserves en voorzieningen)

Elk zelfstandig bestuursorgaan is op grond van artikel 33 van de Kaderwet verplicht
om een egalisatiereserve te vormen. Dat artikel geeft ook aan wat er in ieder geval
ten gunste en ten laste van de egalisatiereserve komt. Het voorgestelde artikel 15k,
eerste lid, geeft een grondslag om nadere regels vast te stellen. Voorts biedt artikel
15k, tweede lid, de mogelijkheid om voorschriften te stellen over andere door de beheerder
te vormen reserves. Zo zal worden voorschreven dat een reserve overige activiteiten
kan worden gevormd.

Artikel 15l (Geen goedkeuring begroting)

Teneinde te voorkomen dat onthouding van de goedkeuring van de begroting en het bijbehorende
meerjarenplan zou leiden tot stagnatie in de operationele bedrijfsvoering, is in het
voorgestelde artikel 15l opgenomen dat de raad van bestuur gedurende ten hoogste zes
maanden gerechtigd is voor iedere maand van het nieuwe boekjaar waarvoor goedkeuring
uitblijft, uitgaven te doen tot een maximum van een twaalfde deel van het totale bedrag
van de begroting van het voorgaande boekjaar voor bestaand beleid. Dit ontslaat de
raad van bestuur er niet van bij onthouding van de goedkeuring zo snel mogelijk een
nieuwe begroting op te stellen. De termijn van zes maanden is een standaardtermijn
voor zbo’s en is gekozen omdat de verwachting is dat binnen deze termijn altijd overeenstemming
over een gewijzigde begroting bereikt zal worden. Evenals bij andere zbo’s staat voor
de Minister de continuïteit van de dienstverlening van de beheerder voorop en zal
de Minister bij het gebruikmaken van zijn bevoegdheid om de goedkeuring van de begroting
te weigeren de belangen van een ongestoorde dienstverlening en het personeel van de
beheerder meewegen. Ook een gedeeltelijke weigering van de goedkeuring van de begroting
behoort tot de mogelijkheden.

Het kan ook gebeuren dat de Staten-Generaal de begroting van de Minister niet goedkeurt.
In dat geval kan dat ook gevolgen hebben voor de begroting van de beheerder. De Minister
mag uitgaven doen, maar het gaat hier om uitgaven van lopend beleid. Met lopend beleid
wordt beleid bedoeld dat reeds door de Staten-Generaal door middel van de begroting
van het voorafgaande jaar is geaccordeerd of waarover de Staten-Generaal reeds is
geïnformeerd. In aansluiting op de bestaande praktijk, gebaseerd op afspraken tussen
de regering en de Staten-Generaal uit 2004, is bepaald dat nieuw beleid dat in de
begroting is voorzien, in afwachting van de inwerkingtreding van de begrotingswetten,
niet in uitvoering mag worden genomen. Tot nieuw beleid wordt gerekend het nemen van
nieuwe maatregelen of besluiten met financiële consequenties, waarover de Staten-Generaal
nog niet zijn geïnformeerd.

§ 3c. Overige bepalingen met betrekking tot relatie Minister en beheerder

Artikel 15m (Informatieverstrekking van Onze Minister aan de beheerder)

Voor de uitvoering van de taken kan het nodig zijn dat de beheerder over bepaalde
informatie beschikt die bij de Minister bekend is. Het gaat hier in het bijzonder
om informatie betreffende beleidsvoornemens. Daarom is in onderhavig artikel de verplichting
opgenomen voor de Minister om informatie te verstrekken aan de beheerder indien de
beheerder die redelijkerwijs voor zijn taakuitoefening nodig heeft. Tevens kan de
Minister op grond van het tweede lid regels stellen over de informatie-uitwisseling
van de Minister aan de beheerder.

Artikel 15n (Informatieverstrekking van de beheerder aan Onze Minister)

Eerste lid

In het eerste lid van dit voorgestelde artikel wordt bepaald dat de beheerder, op
verzoek van de Minister, uitvoeringstoetsen zal verrichten op beleidsvoornemens en
wetsvoorstellen. Hiermee wordt een toets op de uitvoerbaarheid van wetgeving en beleid
door de beheerder gewaarborgd. Dit lid kan in samenhang gezien worden met artikel
8, derde lid, onderdeel b, van dit voorstel. Het onderdeel dat in artikel 15n, eerste
lid, wordt geregeld ziet op de uitvoerbaarheid van wetgeving en beleid van de Minister.
Artikel 8, derde lid, onderdeel b, is breder. Op grond daarvan kan bijvoorbeeld ook
advies worden gevraagd over Europese regelgeving of regelgeving van andere ministeries.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 15n zorgt ervoor dat de beheerder, uit eigen beweging,
aan de Minister informatie verstrekt die nodig is om aan zijn verantwoordelijkheid
voor het zbo uitvoering te geven. Het gaat hier dan met name om informatie over ontwikkelingen
of incidenten die aanmerkelijke gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van de taken
of ontwikkelingen of incidenten die aanmerkelijke politieke of bestuurlijke gevolgen
kunnen hebben. Dit lid ziet voornamelijk op het bestuurlijk toezicht van de Minister.

Derde lid

In het derde lid wordt een grondslag opgenomen om nadere regels te kunnen stellen
of de informatie uitwisseling van de beheerder aan de Minister. In de ministeriële
zal onder meer worden opgenomen welke informatie de beheerder structureel zal delen
met de Minister.

Vierde en vijfde lid

In bepaalde gevallen kan de Minister behoefte hebben om naast de gebruikelijke informatie-uitwisseling
in het kader van de sturing en verantwoording een audit, benchmark of evaluatie uit
te voeren naar de uitvoering van de taken door de beheerder. De Minister kan de beheerder
nu op grond van de beheerconcessie 2015–2025 verzoeken hieraan mee te werken, deze
praktijk wordt dus voortgezet. Het kan hier gaan om audits die betrekking hebben op
de uitvoering van de taken en benchmarks in het kader van bijvoorbeeld efficiency.

Voor het meten van indicatoren die betrekking hebben op klantoordelen ten aanzien
van zowel de reiziger, spoorwegondernemingen als de verlader, kunnen metingen van
klantoordelen worden uitgevoerd. De beheerder verleent hiervoor zover noodzakelijk
zijn medewerking aan. De Minister geeft opdracht om de klantoordelen te meten.

Het vierde lid legt de verplichting op om mee te werken aan bovenstaande onderzoeken,
het vijfde lid biedt de mogelijkheid om waar nodig nog regels betreffende het vierde
lid vast te stellen.

Zesde lid

In onderdelen a en b betreft het verplichtingen om informatie te verstrekken om te
kunnen voldoen aan artikelen 3.9, eerste lid, onderdeel b, van de Omgevingswet en
10.24, derde lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (bepaalde op grond van artikelen
20.16, eerste lid, en 20.17 van de Omgevingswet). Deze artikelen zien op implementatie
van verplichtingen uit richtlijn 2002/49/EG. Ook aan de verplichtingen in artikel
20.10, eerste lid, aanhef en onderdeel b van de Omgevingswet moet worden voldaan.
In de beheerconcessie zijn hier verdere regels over opgenomen, deze zullen worden
overgeheveld naar een regeling.

Artikelen 15o en 15p (Goedkeuring en instemming)

De termijn van zes weken in artikelen 15o en 15p is een waarborg voor de beheerder.
Deze termijn verplicht het ministerie om de interne processen erop in te richten dat
aan deze termijn kan worden voldaan. Indien er na zes weken nog geen reactie is, wordt
geen reactie gelijkgesteld met het geven van goedkeuring of instemmen. De automatische
instemming wanneer er geen reactie is ontvangen geldt echter niet voor de vervreemding
van hoofdspoorweginfrastructuur.

Artikel 15q (Toezicht op de beheerder)

Het artikel bevat de delegatiegrondslag voor de reeds in § 5.11 van deze toelichting
genoemde toezichtvisie. Het betreft hier het bestuurlijk toezicht door de Minister
op de beheerder. Dit staat los van het toezicht door de ACM en de ILT, zie daarvoor
§ 5.14 van deze toelichting.

Onderdelen E en L (artikelen 16, 17, 17a, 17b en 18)

Zoals reeds in de algemene toelichting in § 3.2 is toegelicht komt de beheerconcessie
te vervallen. Daarmee komen een aantal bepalingen in de wet ook te vervallen.

Ten eerste zal artikel 16 vervallen. Op grond van dit artikel bestaat de mogelijkheid
om beheer via een beheerconcessie bij een andere partij te leggen. Dit beheer omvat
het de zorg voor de kwaliteit, betrouwbaarheid en beschikbaarheid van het spoor, een
eerlijke en niet-discriminerende en transparante capaciteitsverdeling en verkeersleiding.
Deze taken worden nu via artikel 8, eerste en tweede lid, opgedragen aan de beheerder.

Het tweede lid van artikel 16 bepaalt dat in de beheerconcessie de werkzaamheden worden
opgenomen waarvoor de beheerconcessie wordt verleend, voorgesteld wordt om de taken
in het takenartikel en de daar bijhorende lagere regelgeving op te nemen.

Het derde lid van artikel 16 schrijft voor dat de beheerconcessie moet voldoen aan
artikel 30, tweede lid, van richtlijn 2012/34/EU. Deze bepaling bepaalt dat er een
beheersovereenkomst van tenminste vijf jaren wordt gesloten die voldoet aan de in
bijlage V van de richtlijn opgenomen beginselen en parameters. Na de inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel wordt de relatie met de infrastructuurbeheerder wettelijk
geregeld. Daarbij is rekening gehouden met artikel 30, tweede lid, van richtlijn 2012/34/EU.

Het vierde lid van artikel 16 is niet langer van toepassing, de beheerder krijgt een
wettelijk taak opgedragen. Dit betekent dat het beheer niet middels een beheerconcessie
aan een andere partij kan worden verleend en dus ook niet aan een spoorwegonderneming.

Artikel 17 bevat voornamelijk bepalingen over onderwerpen die in de beheerconcessie
nader uitgewerkt zullen worden. Waar nodig, met name waar het de implementatie van
Europese regelgeving betreft, zullen deze worden overgenomen in wet- en regelgeving.
Het tweede lid van artikel 17, onderdeel b, onder 2° en 3° wordt verplaatst naar artikel
15n, vijfde lid en het derde lid wordt verplaatst naar artikel 8, zesde lid.

Artikelen 17a en 17b zien op het beheerplan. Voorgesteld wordt om dit in het nieuwe
systeem een onderdeel van het meerjarenplan, en de eventuele bijstelling daarvan in
het bijstellingsdocument, te laten zijn, in de wet worden het meerjarenplan en het
bijstellingsdocument opgenomen in artikel 15e en in lagere regelgeving wordt de invulling
hiervan uitgewerkt, daarbij wordt rekening gehouden met richtlijn 2012/34/EU.

Gehele of gedeeltelijke intrekking van de beheerconcessie is mogelijk op grond van
artikel 18, uiteraard zal dit artikel niet meer nodig zijn als er geen beheerconcessie
bestaat. Het verlenen of wijzigen van een beheerconcessie is ook niet langer nodig,
daarmee kan ook artikel 18a vervallen.

Onderdeel F (artikel 16a)

Omdat de beheerder geen raad van commissarissen heeft maar wel een raad van toezicht,
wordt de verwijzing daarnaar in artikel 16a gewijzigd. Tevens wordt er in artikel
16a voorgesteld om een grondslag voor een ministeriële regeling op te nemen waarin
nadere regels gesteld kunnen worden over de benoembaarheid van de leden van de raad
van bestuur en de raad van toezicht en over de onverenigbaarheid van bepaalde (neven)functies,
die niet voortvloeien uit implementatie van richtlijn 2012/34/EU.

Onderdelen F, G, H, I, J, K, N, O, P, U en AA (artikelen 16a, 16b, 16c, 16d, 16f,
16g, 26bb, 27, 32, 71 en 96)

De voorgestelde wijzigingen zijn technische wijzigingen in verband met het aanwijzen
van één beheerder van de hoofdspoorweginfrastructuur.

Onderdelen H, O, P en Q (artikelen 16c, 27, 32 en 59)

De voorgestelde wijzigingen zijn technische wijzigingen in verband met het vervallen
van artikel 16.

Onderdeel M (artikel 22)

ProRail B.V. oefent thans namens de Minister publiekrechtelijke bevoegdheden uit op
grond van een door de Minister verleend mandaat.148 Het betreft onder andere de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffingen van het
verbod om anders dan als rechtmatige gebruiker in te grijpen in de bediening of werking
van installaties van de hoofdspoorweginfrastructuur, deze te beschadigen, te vernielen,
te verwijderen, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen,
zich te bevinden op of langs de hoofdspoorwegen of daar dieren te drijven of te laten
lopen of enige handeling op of nabij de hoofdspoorweg te verrichten waardoor het beheer
van de hoofdinfrastructuur kan worden gehinderd of belemmerd (artikel 22, derde lid).
Deze bevoegdheid strekt ter bescherming van de fysieke integriteit van de hoofdspoorwegen en in het belang en het veilig
en ongestoord gebruik daarvan. Voorgesteld wordt om deze bevoegdheid over te dragen
aan de beheerder. Zie § 5.5 van deze toelichting voor verdere toelichting.

In het tweede lid van artikel 22 worden de onderdelen a en c samengevoegd nu ook de
beheerder belast is met een wettelijke taak. De strekking van het nieuwe onderdeel
a wijzigt niet ten aanzien van de bestaande strekking van het huidige onderdeel c,
het betreft hier alleen een toevoeging van de taken van beheerder. Werken die door
derden, bijvoorbeeld door aannemers, worden gedaan in opdracht van de beheerder in
het kader van de wettelijke taken, vallen eveneens onder deze uitzondering. Daarnaast
wordt in onderdeel b verduidelijkt dat het de uitoefening van de veiligheidsfuncties
betreft van de beheerder en van spoorwegondernemingen.

Onderdeel R (artikel 68b)

Dit onderdeel heeft betrekking op de voorafgaande goedkeuringsbevoegdheid van de ACM
op voorwaarden en tarieven van zgn. categorie II dienstvoorzieningen en diensten.
Voor een toelichting op de voorgestelde wijziging van artikel 68b wordt verwezen naar
§ 5.14.1 van deze toelichting.

Onderdeel S (artikel 69)

De voorgestelde wijziging in artikel 69 van de Spoorwegwet betreft een technische
wijziging als gevolg van de voorgestelde wijziging in artikel 22 van de Spoorwegwet
voor ontheffingsverlening, waarbij de bevoegdheid die de beheerder thans namens de
Minister in mandaat uitoefent, rechtstreeks aan de beheerder wordt geattribueerd.

Onderdeel T (artikel 70)

De voorgestelde wijziging is een technische wijziging in verband met het verplaatsen
van de inhoud van artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet naar artikel 8, zesde
lid. Daarnaast is het artikel redactioneel aangepast.

Onderdelen V en W (artikelen 75, 75a en 76)

Zoals hiervoor is toegelicht in onderdeel M, wordt de bevoegdheid tot het verlenen
van ontheffingen van het verbod om anders dan als rechtmatige gebruiker in te grijpen
in de bediening of werking van installaties van de hoofdspoorweginfrastructuur, deze
te beschadigen, te vernielen, te verwijderen, af te breken, te verstoren, te verplaatsen
of in enig opzicht te wijzigen, zich te bevinden op of langs de hoofdspoorwegen of
daar dieren te drijven of te laten lopen of enige handeling op of nabij de hoofdspoorweg
te verrichten waardoor het beheer van de hoofdinfrastructuur kan worden gehinderd
of belemmerd (artikel 22, derde lid), geattribueerd aan de beheerder. In samenhang
hiermee wordt de beheerder ook bevoegd om handhavend op te treden ter zake van overtreding
van artikel 22 en van de krachtens artikel 22 gestelde voorschriften. Het voorgestelde
artikel 75a voorziet hierin. Uit artikel 5:32 Awb volgt dat de beheerder in beginsel
ook bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen.

Artikel 75a biedt een grondslag voor de beheerder om bestuurlijke boetes op te leggen.
Dit is in lijn met het huidige artikel 77, eerste lid, op grond waarvan de Minister
een boete kan opleggen ter zake van overtreding van voorschriften die zijn verbonden
aan een artikel 22-ontheffing.

Omwille van de inzichtelijkheid van de toedeling van handhavende taken wordt voorgesteld
de handhavingsbevoegdheden van de ACM, de beheerder en de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat in afzonderlijke bepalingen te regelen. De huidige bevoegdheden van
de ACM en de Minister staan thans samen in artikel 76; de voorgestelde artikelen 75
en 76 komen hiervoor in de plaats.

Bij het voorgestelde artikel 75 wordt opgemerkt dat zowel spoorwegondernemingen als
de beheerder overtreder kunnen zijn van de in het eerste lid genoemde bepalingen.
Omdat de beheerder volgens het voorstel geen onderneming is, maar een zelfstandig
bestuursorgaan, kan voor de hoogte van de bestuurlijke boete niet langer volstaan
worden met een verwijzing naar artikel 57, eerste en vierde lid, Mededingingswet.
De beheerder is immers geen onderneming waarvoor een bestuurlijke boete aan de omzet
gerelateerd kan worden (zie hierover ook § 5.14.1 van het algemeen deel van deze toelichting).
Het voorgestelde derde, vierde en vijfde lid van artikel 75 voorzien in het nodige
maatwerk ter vervanging van de verwijzing naar de Mededingingswet in het huidige artikel
76, derde lid. Het maximale boetebedrag dat aan de beheerder kan worden opgelegd ingeval
van overtreding, is ontleend aan de regeling voor de aan een onderneming ten hoogste
op te leggen boete. Deze boetebevoegdheid bestaat omdat artikel 56, negende lid, van
richtlijn 2012/34/EU voorschrijft dat een onafhankelijke toezichthouder boetes op
moet kunnen leggen.

Het voorgestelde artikel 76 regelt de bestuursdwangbevoegdheid van de Minister, die
van toepassing is als de ACM of de beheerder niet bevoegd zijn tot bestuurlijke handhaving.
Het artikel bevat de voorzetting van het huidige artikel 76, eerste lid. Het tweede
en derde lid van de geldende bepaling zijn opgenomen in het voorgestelde artikel 75.
De bestuursdwangbevoegdheid voor de zogenoemde beperkingengebiedactiviteiten spoor
berust bij de Minister op grond van artikel 18.4 van de Omgevingswet.

Onderdeel X (artikel 77)

De voorgestelde wijziging houdt verband met de bestuurlijke handhavingsbevoegdheden
die aan de beheerder geattribueerd worden. De aanpassing van artikel 77 voorkomt dat
ook de Minister bestuurlijke boetes zou kunnen opleggen ter zake van overtreding van
de voorschriften die aan een op grond van artikel 22 verleende ontheffing worden verbonden.

Onderdeel Y (artikel 80)

De voorgestelde wijziging houdt verband met de bestuurlijke handhavingsbevoegdheden
die aan de beheerder geattribueerd worden. De aanpassing van artikel 80 voorziet erin
dat de regels die gelden voor bestuurlijke boetes die door de Minister kunnen worden
opgelegd, ook gelden voor bestuurlijke boetes die door de beheerder kunnen worden
opgelegd.

Onderdeel Z (artikel 81)

Het behelst een technische wijziging als gevolg van de aanpassingen met betrekking
tot de artikelen 75, 75a en 76.

ARTIKEL II (Faillissementswet)

De hoofdspoorweginfrastructuur is bestemd voor het verrichten van openbaar personenvervoer
of goederenvervoer ten behoeve van internationale, nationale of regionale verbindingen
en wordt met publieke middelen in stand gehouden. Hoofdspoorweginfrastructuur is dan
ook aan te merken als een goed dat bestemd is voor de openbare dienst. Goederen bestemd
voor de openbare dienst zijn op grond van artikel 436 van het Wetboek van Burgerlijke
rechtsvordering niet vatbaar voor beslaglegging. De registergoederen die deel uitmaken
van de hoofdspoorweginfrastructuur, dienen derhalve ook buiten een algemeen beslag
op grond van de Faillissementswet te blijven. Voorgesteld wordt om artikel 21 van
de Faillissementswet aan te vullen met een bepaling van die strekking.

ARTIKEL III (Wet Basisregistratie grootschalige topografie)

Het betreft hier een technische wijziging om een verwijzing naar de definitie van
«beheerder» aan te passen.

ARTIKELEN IV en V (overgangsrecht – Wob en Woo)

Als gevolg van de omvorming van ProRail tot een zbo wordt op de beheerder de Wob van
toepassing. Tot dat moment is ProRail echter gewoon een B.V. waarvoor geen bijzonder
openbaarheidsregime geldt. De informatie die binnen de B.V. beschikbaar is, is niet
naar een bestuursorgaan gezonden of door een bestuursorgaan gegenereerd. Het behelst
geen bestuurlijke aangelegenheid. Personen en bedrijven die met ProRail B.V. hebben
gecommuniceerd, hebben in hun communicatie geen rekening kunnen houden met het feit
dat de Wob op deze communicatie van toepassing zou worden. De regering kiest er daarom
voor om de informatie die voor het moment van omvorming door ProRail B.V. is verzameld
of gegenereerd niet onder het regime van de Wob te brengen. Dit artikel regelt dat
de toepassing van de Wob is gekoppeld aan het ontstaansmoment van de publiekrechtelijke
status van de beheerder (bestuursorgaan), zodat geen sprake kan zijn van (materiële)
terugwerkende kracht van het rechtskarakter van stukken en van verplichtingen.

In artikel V is een vergelijkbare bepaling opgenomen voor de Wet open overheid (Woo).
Voor deze opvolger van de Wob geldt dezelfde uitzondering. Voor beide wetten is nu
een uitzondering opgenomen omdat niet bekend is op welk moment de Woo in werking treedt.

ARTIKEL VI (overgangsrecht – overgang van vermogensbestanddelen)

De vermogensbestanddelen van ProRail B.V. en RIT B.V., met uitzondering van de aandelen
van RIT B.V. in ProRail B.V., zullen onder algemene titel overgaan op de beheerder.
De aandelen in ProRail B.V. blijven in RIT B.V. om te kunnen ontbinden op een fiscaal
gunstige wijze.

Nadat alle vermogensbestanddelen zullen zijn overgegaan op de nieuwe rechtspersoon
zal ProRail B.V. worden ontbonden krachtens de voorschriften die de wet aan een ontbinding
stelt, inzonderheid de bepalingen van art. 2:19 Burgerlijk Wetboek. Hetzelfde geldt
voor RIT B.V.

Met de overgang wordt de beheerder de rechtsopvolger van ProRail B.V. Dit betekent
dat bijvoorbeeld bij lopende onderzoeken door de ACM of de ILT ten aanzien van de
B.V., de beheerder in de plaats treedt van ProRail B.V.

Door de overgang onder algemene titel van de vermogensbestanddelen naar de beheerder
gaan tevens de vergunningen en andere publiekrechtelijke toestemmingen verleend aan
ProRail B.V. over op de beheerder. Deze maken immers deel uit van het vermogen van
ProRail B.V. Het derde lid stelt uit bestuursrechtelijk oogpunt zeker dat de betreffende
vergunningen en andere toestemmingen na de overgang op de beheerder van toepassing
zijn en dat de beheerder aan de daaraan verbonden voorwaarden is gehouden.

De beheerder zal na de overgang bedoeld in het eerste lid de registergoederen inschrijven
in de openbare registers. In het lid is tevens opgenomen dat voor het inschrijven
van de registergoederen in de openbare register geen tarief verschuldigd is. In artikel
125 van de Spoorwegwet is een bepaling opgenomen voor een soortgelijke situatie. Die
bepaling voorziet in de overgang van de vermogensbestanddelen van RIT B.V. naar de
staat (de hoofdspoorweginfrastructuur). In het geval van onderhevig artikel betreft
het de overgang van de vermogensbestanddelen van RIT B.V. en ProRail B.V. naar de
beheerder. Deze vermogensbestandsdelen bevatten onder meer de hoofdspoorweginfrastructuur.

Artikel VII

De netverklaring voor het dienstregelingsjaar 2021 is gepubliceerd in december 2019
(derhalve voordat dit wetsvoorstel is ingediend en inwerking treedt). Het is de privaatrechtelijke
rechtspersoon ProRail B.V. die deze netverklaring zal opstellen. Daarbij moet ProRail
B.V. zich baseren op de Spoorwegwet zoals die ten tijde van het opstellen van de netverklaring
geldt, zodat de netverklaring niet toegesneden is op de gewijzigde Spoorwegwet waarin
de beheerder aangemerkt is als zelfstandig bestuursorgaan. De discontinuïteit zou
uitsluitend de formele positie van de beheerder betreffen, niet de inhoud van de netverklaringen.
Om een soepele overgang mogelijk te maken, wordt de netverklaring in het eerste lid
van het voorgestelde artikel gelijkgesteld aan de netverklaring die is opgesteld door
de beheerder en voldoet de reeds gepubliceerde netverklaring, opgesteld op grond van
tot voor de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, geldende wet- en regelgeving,
van rechtswege aan de vigerende wet- en regelgeving na inwerkintreding van artikel
I, onderdeel D. Daarbij blijft de netverklaring materieel ongewijzigd. Zo wordt met
name voorkomen dat de netverklaring 2021 per 1 januari 2021 aangepast moeten worden.

Voor de toegangsovereenkomsten voor het dienstregelingsjaar 2021 geldt eveneens dat
ProRail B.V. deze afsluit met de gerechtigden, voordat dit wetsvoorstel in werking
treedt. Om te voorkomen dat de circa 50 toegangsovereenkomsten aangepast moeten worden
aan het nieuwe wettelijke regime, voorziet het tweede lid in een vergelijkbare bepaling
als het eerste lid waarbij ook de overeenkomsten materieel ongewijzigd blijven.

In afwijking artikel 15e van dit voorstel is in 2021 het beheerplan 2020–2021 dat
op grond van artikel 17a van de Spoorwegwet, zoals dit luidde voor 1 januari 2012,
is opgesteld, van toepassing.

ARTIKEL VIII (overgangsrecht- Archiefwet 1995)

Artikel VIII heeft tot gevolg dat de archiefbescheiden die door ProRail B.V. zijn
ontvangen of opgemaakt, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding berusten
onder de beheerder en worden aangemerkt als archiefbescheiden als bedoeld in artikel
1, onderdeel c, 2oo, van de Archiefwet 1995.

ARTIKEL IX (Overgangsrecht- lopende aanvragen, procedures en rechtsgedingen en onderzoeken-
overgang op rechtsopvolger)

Het voorgestelde eerste lid voorziet in overgangsrecht voor aanvragen om een ontheffing
op grond van artikel 22, derde lid, van de Spoorwegwet die op het tijdstip van inwerkingtreding
van het wetsvoorstel nog niet door ProRail B.V. in mandaat namens de Minister zijn
afgehandeld. Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat de Minister niet meer bevoegd is
om op deze aanvragen te beslissen (artikel I, onderdeel M). Het mandaat aan ProRail
B.V. komt met ingang van dat tijdstip dan ook van rechtswege te vervallen. De beheerder
wordt op grond van het eerste lid bevoegd om te beslissen op de betreffende aanvragen.

Besluiten die zijn genomen op grond van de Spoorwegwet zoals die luidde voor inwerkingtreding
van onderhavige wet, worden geacht te zijn genomen op grond van de nieuwe artikelen.
Dit maakt het mogelijk om eventueel wijzigingen in voorwaarden aan te brengen, besluiten
in te trekken etc. In het tweede lid is dit geregeld voor besluiten genomen op grond
van artikel 22, derde lid, van de Spoorwegwet. Deze bestaande bevoegdheid gaan van
de Minister naar de beheerder.

Het voorgestelde derde lid regelt dat de beheerder met ingang van de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel ter zake van de op dat moment aanhangige wettelijke procedures
en rechtsgedingen van rechtswege in de plaats treedt van ProRail B.V.

ARTIKEL X (intrekken beheerconcessie 2015–2025)

De Beheerconcessie 2015–2025 wordt ingetrokken.

ARTIKEL XII

In artikelen IV en V is geregeld vanaf wanneer de Wob en de Woo van toepassing zijn
op het de beheerder. Deze bepalingen zijn beide opgenomen vanwege de onzekerheid van
de inwerkingtredingsdatum van de Woo. Omdat artikel IV niet langer nodig is als de
Woo van kracht is voor dit wetsvoorstel in werking treedt, kan dat artikel in dat
geval vervallen.

ARTIKEL XIII (inwerkingtreding)

De inwerkingtreding van deze wet zal bij koninklijk besluit geregeld worden. Hierbij
is de mogelijkheid opgenomen om onderdelen op verschillende momenten in werking te
laten treden.

III. Transponeringstabel

Het wetsvoorstel wijzigt een aantal artikelen in de Spoorwegwet waarin richtlijn 2012/34/EU
is geïmplementeerd. In onderstaande tabel is te zien hoe deze bepalingen van de richtlijn
na de wijziging van de Spoorwegwet worden geïmplementeerd.

Artikel uit richtlijn 2012/34/EU

Opnieuw geïmplementeerd in:

Toelichting

Een aantal begrippen uit de richtlijn uit artikel 3

(exploitatie, onderhoud, vernieuwing, verbetering en ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur)

Artikel 8, eerste lid, van het voorstel

Met de nieuwe taaktoedeling in de wet is aangesloten op de Europeesrechtelijke termen.

Artikel 3 definitie van raad van toezicht

Niet overgenomen

De raad van toezicht zoals vormgegeven in het wetsvoorstel stemt niet overeen me de
definitie van raad van toezicht in de richtlijn. Dit neemt niet weg dat de eisen in
die de richtlijn aan de raad van toezicht worden gesteld op overeenkomstige wijze
op de raad van toezicht van het zbo worden toegepast.

Artikel 4, tweede lid

Volgt uit zbo status

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is
behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid
één van de instellingsmotieven voor een zbo. Het instrumentarium in de Kaderwet past
daar dan ook bij. De eigen verantwoordelijkheid van de infrastructuurbeheerder is
met de instelling van het zbo een gegeven.

Artikel 7, eerste lid, eerste alinea

Artikel 8, eerste lid, onderdeel a en tweede lid, onderdeel a

Taaktoedeling aan beheerder is nu in de wet geregeld. Daarbij is aangesloten bij richtlijn
2012/34/EU.

Artikel 7, eerste lid, derde alinea

Artikel 16a

Artikel 16a wordt inhoudelijk niet aangepast. Het artikel wordt wel gewijzigd omdat
er niet langer sprake is van een RvC maar van een RvT.

Artikel 7bis, eerste lid en tweede lid, onderdeel a

Naast artikel 16b, eerste en tweede lid, welke niet worden aangepast, worden in artikel
11 van de Spoorwegwet een aantal bevoegdheden van de Minister beperkt om de onafhankelijkheid
te garanderen. In de wet worden daarnaast nog een aantal bepalingen voor zover deze
de essentiële functies betreffen niet of gedeeltelijk niet van toepassing verklaard.
(artikelen 8, achtste lid en 15i, tweede lid)

Het voorstel en de Kaderwet bevatten verschillende bevoegdheden waarvan in theorie
een uitoefening voorstelbaar is die niet verenigbaar met de door richtlijn 2012/34/EU
voorgeschreven onafhankelijke uitoefening van essentiële functies. Van die bevoegdheden
waarvan het risico op een met de richtlijn strijdige toepassing het meest nadrukkelijk
aanwezig is, is de toepassing ten aanzien van de essentiële functies in artikel 11
uitgezonderd.

Daarnaast is in een aantal artikelen ook opgenomen dat (delen van) dat artikel niet
van toepassing zijn op de essentiële functies.

Artikel 7ter, tweede en derde lid

Worden vanuit artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet naar artikel 8, zesde lid,
verplaatst.

Geen inhoudelijke wijziging

Artikel 7sexies

Wordt vanuit artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet naar artikel 8, zesde lid,
verplaatst

Geen inhoudelijke wijziging

Artikel 8, derde lid

Artikel 15e – meerjarenbeleidsplan of bijstellingsdocument – en de onder dat artikel
hangende lagere regelgeving

In artikel 15e wordt de verplichting om een meerjarenplan of een bijstellingsdocument
op te stellen opgenomen daarbij is aangegeven dat dit plan / document moet voldoen
aan artikel 8, derde lid. Daarnaast is ook de consulstatieverplichting in dat artikel
opgenomen. In lagere regelgeving zal de inhoud en het proces verder worden uitgewerkt.
Hierbij wordt uiteraard ook de richtlijn in acht genomen.

Art 13, eerste lid

Artikel 16 vervalt. Artikel 4, eerste lid Besluit capaciteitsverdeling schrijft hetzelfde
voor.

In artikel 4, eerste lid, van het besluit capaciteitsverdeling is ook opgenomen dat
de beheerder op een niet-discriminerende wijze het minimumpakket moeten aanbieden.

Artikel 30, eerste lid

Artikel 12, tweede lid

In artikel 12, tweede lid, is de algemene prikkel opgenomen en krachtens het voorstel
vastgestelde lagere regelgeving.

Artikel 30, tweede lid en bijlage V

In plaats van een beheerconcessie is er nu een wettelijke regeling voor onbepaalde
tijd

Inhoud van bijlage V is / wordt verwerkt in de volgende wet- en regelgeving:

1. In het voorgestelde takenartikel (artikel 8)

2. Wet op het infrastructuurfonds / Kaderwet / het voorgestelde artikel 15c Spoorwegwet
en de bestaande artikelen 62 en 68 Spoorwegwet en de daarop gebaseerde regelgeving

3. Lagere regelgeving op grond van het voorgestelde artikel 8, zevende lid en in een
beleidsregel op grond van artikel 21, eerste lid, van de Kaderwet

4. Meerjarenplan / meerjaren begroting (artikel 26 e.v. Kaderwet en voorgestelde artikel
15e Spoorwegwet)

5. voorgestelde artikel 12, tweede lid, van de Spoorwegwet

6. Artikelen 18 en 34 van de Kaderwet en de voorgestelde artikelen 1gf en 15j Spoorwegwet
en de op de artikel 15g en 15j gebaseerde lagere regelgeving.

7. De overeengekomen duur is voor onbepaalde tijd. Wel meerjarenplan op grond van
het voorgestelde artikel 15c en vijfjarige evaluatie krachtens artikel 39 Kaderwet.

8. Voorgestelde artikel 8, zesde lid, Spoorwegwet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.

9. Beëindiging van de overeenkomst is hier niet van toepassing.

In het voorgestelde artikel 15l wordt bepaald hoe wordt gehandeld als er geen goedkeuring
is op de begroting.

Artikel 30, derde en vierde lid

 

Voorgestelde artikel 12, tweede lid in combinatie met planning en controlcyclus.

Artikel 30, vijfde lid

Wet op het infrastructuurfonds / Kaderwet / voorgestelde artikel 15c Spoorwegwet en
bestaande artikelen 62 en 68 Spoorwegwet en de daarop gebaseerde regelgeving

Financiën

Artikel 30, zesde lid

Internetconsultatie op wetsvoorstel en daarnaast consulatie van meerjarenplan

Op deze wijze krijgen partijen de mogelijkheid om hun zienswijze te geven.

Artikel 38, eerste lid, eerst zin

Artikel 8, eerste lid, onderdeel a, en tweede lid, onderdeel a

In het takenartikel wordt exploitatie van de hoofdspoorweginfrastructuur aan infrastructuurbeheerder
opgedragen.

Artikel 54, eerste lid, derde en vierde volzin

Worden vanuit artikel 17, derde lid, van de Spoorwegwet naar artikel 8, zesde lid
verplaatst

Geen inhoudelijke wijziging

De Minister voor Milieu en Wonen, S. van Veldhoven-van der Meer

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops