Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over de Signaleringswaarden voor de reserves van onderwijsinstellingen

Nr. 14
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 18 oktober 2019

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen voorgelegd
aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister voor Basis- en
Voortgezet Onderwijs en Media over de brief van 20 juni 2019 van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap en de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
inzake de signaleringswaarden voor de reserves van onderwijsinstellingen (Kamerstuk
35 000 VIII, nr. 208).

De daarop, door de Ministers gegeven, antwoorden zijn hierbij afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Tellegen

Adjunct-griffier van de commissie, La Rocca

1

Wat zijn de laatste cijfers inzake de reserves in het onderwijs en bij de samenwerkingsverbanden?

In de brief die wij uw Kamer tegelijk met de beantwoording van deze vragen sturen,
gaan we in op de financiële positie van de onderwijsinstellingen. Dit doen wij op
basis van de meest recente cijfers, namelijk die over het jaar 2018.

2

Komt er voor schoolbesturen een verplichte verantwoording in het bestuursverslag als
deze de signaleringswaarde voor hoge reserves overschrijden, conform «pas toe of leg
uit»?

In het jaarverslag leggen besturen integraal verantwoording af over hun financiële
positie, ook over eventuele reserves.

Op dit moment werkt de Inspectie van het Onderwijs aan een methode voor het vaststellen
van een signaleringswaarde van hoge reserves. In samenhang daarmee wordt gekeken naar
de wijze waarop besturen zich, in voorkomend geval, moeten verantwoorden. Dit betekent
dat het bestuur het aanhouden van dergelijke reserves dient te motiveren en duiden.

3

Bent u van plan om aan schoolbesturen een sanctie op te leggen als de signaleringsgrens
voor te hoge reserves wordt overschreden? Zo ja, welke sanctie?

In de brief die wij uw Kamer tegelijk met de beantwoording van deze vragen sturen,
gaan we in op de stand van zaken rondom het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
naar een signaleringswaarde voor bovenmatige reserves. Op dit moment doe ik een verkenning
naar de mogelijkheden om in de toekomst juridische maatregelen te treffen in het kader
van de afbouw van de overmatige publieke vermogensopbouw bij onderwijsinstellingen.
In mijn beleidsreactie over het onderzoek van de Inspectie en de handhavingsmaatregelen
die daarbij horen zal ik uw Kamer in het voorjaar 2020 nader informeren.

4

Op welke wijze kunt u ervoor zorgen dat de signaleringswaarden geen «vrijblijvende»
inspanningsverplichting worden voor schoolbesturen, maar een regel die ook echt gehandhaafd
wordt?

Zie het antwoord op vraag 3.

5

Heeft u kennis van de algemene reserves en de vrij te besteden gelden (dus exclusief
bezittingen) van de instellingen voor hoger onderwijs, dus alle hogescholen en universiteiten?
Zo ja, kunt u hiervan een globaal overzicht geven?

De algemene reserve maakt samen met de bestemmingsreserves publiek en privaat, de
bestemmingsfondsen publiek en privaat, de herwaarderingsreserve en andere wettelijke
reserves onderdeel uit van het eigen vermogen aan de passivazijde van de balans. In
de jaarrekening moet elke onderwijsinstelling dit inzichtelijk maken.

De «vrij te besteden middelen» zijn niet inzichtelijk. Het eigen vermogen is nodig
voor de reguliere bedrijfsvoering als buffer voor tegenvallers en het mogelijk maken
van toekomstige verplichtingen en investeringen. Dit betreffen dus geen vrij te besteden
gelden.

Onderstaand overzicht geeft voor de universiteiten en hogescholen gezamenlijk aan
welke bedragen door de instellingen zijn opgegeven als algemene reserve in de jaarstukken.
Een aantal instellingen hanteert geen algemene reserve maar wijst het hele eigen vermogen
toe aan de andere subposten die daarin onderscheiden worden.

6

Kan per universiteit en hogeschool worden aangegeven welk deel van de algemene reserve
in gebouwen, terreinen, apparatuur en inrichting zit?

De algemene reserve maakt samen met de bestemmingsreserves publiek en privaat, de
bestemmingsfondsen publiek en privaat, de herwaarderingsreserve en andere wettelijke
reserves onderdeel uit van het eigen vermogen aan de passivazijde van de balans. In
de jaarrekening moet elke onderwijsinstelling dit inzichtelijk maken.

Gebouwen, terreinen, apparatuur en inrichting maken, voor zover geactiveerd op de
balans, onderdeel uit van de materiële vaste activa. Er is niet rechtstreeks aan te
geven welke passiva gebruikt zijn om bepaalde activa te financieren.

7

In hoeverre drukken historische panden op de algemene reserves van hogescholen en
universiteiten?

Historische panden zijn niet als zodanig gespecificeerd op de balans van onderwijsinstellingen.
De activa minus langlopende-, kortlopende schulden en voorzieningen bepalen het eigen
vermogen. Historische panden zijn onderdeel van de vaste activa.

8

In hoeverre verschillen de algemene reserves van instellingen voor hoger onderwijs
van die van primair- en voortgezetonderwijsinstellingen?

De algemene reserve maakt samen met de bestemmingsreserves publiek en privaat, de
bestemmingsfondsen publiek en privaat, de herwaarderingsreserve en andere wettelijke
reserves onderdeel uit van het eigen vermogen aan de passivazijde van de balans. In
de jaarrekening moet elke onderwijsinstelling dit inzichtelijk maken. Er is daarbij
in principe geen verschil tussen de algemene reserve van onderwijsinstellingen in
het hoger onderwijs en die van primair- en voorgezet onderwijsinstellingen.

9

Hoe gaat u het opbouwen van te hoge reserves ontmoedigen?

In de brief die wij uw Kamer tegelijk met de beantwoording van deze vragen sturen,
gaan we in op de financiële positie van de onderwijsinstellingen. Ook geven we de
stand van zaken op de door ons ingezette acties weer, zoals het ontwikkelen van een
signaleringswaarde voor bovenmatige reserves en het onderzoek naar de redenen van
besturen om reserves aan te houden.

10

Bestaat er enig verband tussen de verschillen in de definities die samenwerkingsverbanden
hanteren voor basisondersteuning en de verbazingwekkende grootte van de reserves die
de samenwerkingsverbanden aanhouden? Wat betekent het onderscheid dat samenwerkingsverbanden
naar eigen inzicht mogen maken tussen basisondersteuning en extra ondersteuning voor
de grootte van hun reserves?

We hebben recent gekeken naar de samenhang tussen de reserves van samenwerkingsverbanden
en verevening en hebben daar geen verband tussen gevonden. Het onderscheid tussen
basisondersteuning en extra ondersteuning is niet eenduidig en wordt verschillend
gehanteerd waardoor een verband tussen basisondersteuning en reserves moeilijk te
onderzoeken is.

11

Per sector zal 10% van de besturen en samenwerkingsverbanden geselecteerd worden met
de hoogste reserves. Hoe hoog zijn deze reserves ten opzichte van de totale reserve?

De 10% selectie van besturen en samenwerkingsverbanden worden geselecteerd op basis
van een voorlopige methode. Op basis van deze methode wordt een normatief eigen vermogen berekend. Daar
wordt het daadwerkelijke eigen vermogen van een bestuur tegen afgezet. Of deze methode
voor het bepalen van het normatieve eigen vermogen de juiste is, wordt nu nog onderzocht
door de inspectie. We kunnen op dit moment dus nog geen absolute bedragen koppelen
aan de methode van de Inspectie.

12

Waarom worden bij de raden van toezicht van universiteiten reserves aangehouden vanwege
de gepercipieerde moeilijk voorspelbare rijksbijdrage vanuit het ministerie, en speelt
dit niet bij de raden van toezicht van hogescholen? Welke rol speelt het werven van
internationale studenten hierbij?

Reserves maken onderdeel uit van het eigen vermogen en worden aangehouden door de
rechtspersoon die de instelling in stand houdt. De raad van toezicht van een instelling
is onder meer belast met het toezicht op de financiële continuïteit van de instelling.
Dit uit zich onder andere in de bevoegdheid om de begroting goed te keuren en de jaarstukken
vast te stellen.

Het werven van buitenlandse studenten speelt voor zover mij bekend geen rol in de
redenen van raden van toezicht om reserves aan te houden.

Uit gesprekken met raden van toezicht is naar voren gekomen dat sommige raden van
toezicht terughoudend zijn met het goedkeuren van begrotingen die een negatief exploitatieresultaat
omvatten. Raden van toezicht hechten, volgens betrokkenen in het onderwijs, waarde
aan het aanhouden van solvabiliteitsratio’s boven de signaleringswaarde van de Inspectie
van het Onderwijs. Veel hogescholen en universiteiten hebben de laatste jaren wel
een negatief exploitatieresultaat begroot. Dit zijn ze ook de komende jaren van plan.
Mij is daarbij geen groot verschil bekend tussen de risicobereidheid van raden van
toezicht van hogescholen en universiteiten. De hogescholen hebben in 2016 en 2017
negatieve exploitatieresultaten geboekt. Veel universiteiten sluiten zich, in elk
geval in 2018, aan bij die ontwikkeling.

Publiek bekostigde hogescholen en universiteiten zijn voor hun baten in hoge mate
afhankelijk van de rijksbijdrage.

De rijksbijdrage leidt als volgt tot reserves:

Instellingen stellen de hoofdlijnen van hun begrotingen voor het volgende kalenderjaar
in de regel al voor Prinsjesdag vast. Tijdens een lopend begrotingsjaar wordt de rijksbijdrage
enkele keren bijgesteld voor bijvoorbeeld afwijkingen in de studentenaantallen ten
opzichte van de referentieraming en de loon-/prijsbijstelling. Hierover vindt besluitvorming
plaats via de voorjaarsnota.

In de praktijk blijkt dat de rijksbijdrage door onderwijsinstellingen voorzichtigheidshalve
vaak lager wordt ingeschat ten opzichte van het bedrag dat in de definitieve rijksbijdrage,
van een lopend begrotingsjaar in december, opgenomen wordt. Dit leidt regelmatig tot
een positief exploitatieresultaat op het einde van het begrotingsjaar en daarmee op
papier tot een toename van de reserve van de onderwijsinstelling.

De universiteiten hebben aangegeven vanaf 2019 in hun begrotingen alvast rekening
te houden met tussentijdse bijstellingen. Daarnaast vindt de aanpassing, in verband
met studentenaantallen, vanaf 2020 niet meer in het lopende jaar plaats, maar met
ingang van het volgende boekjaar. Dit maakt het voor de instellingen makkelijker de
middelen in hun begroting op te nemen. Daarnaast blijf ik inzetten op tijdige communicatie
met de Vereniging Hogescholen en de VSNU over ontwikkelingen rond de rijksbijdrage,
zodat instellingen een zo voorspelbaar mogelijke rijksbijdrage tegemoet zien.

13

Kan het onderzoek naar de omvang van de reserves bij instellingen voor middelbaar
beroepsonderwijs verwacht worden vóór de aankomende begrotingsbehandeling?

Nee, het onderzoek naar de redenen van besturen om reserves aan te houden loopt nog
en wordt samen met de Financiële Staat van het Onderwijs in december aan uw Kamer
verstuurd.

14

Hoe is de signaleringswaarde van 5% bij samenwerkingsverbanden, inhoudende dat het
eigen vermogen min het private vermogen kleiner moet zijn dan 5% van de totale nettobaten,
tot stand gekomen?

De voorlopige signaleringswaarde is bepaald door ook de kapitalisatiefactor te berekenen volgens
de IOO-methode. Het omslagpunt bij die methode komt overeen met netto weerstandsvermogen
5%. De ordening is 100% identiek. Omdat weerstand makkelijker te berekenen en uit
te leggen is, is deze gebruikt. De signaleringswaarde wordt op dit moment nog onderzocht
door de Inspectie.

15

Wat gebeurt er als een bestuur of samenwerkingsverband, nadat men schriftelijk heeft
moeten onderbouwen hoe men de reserves in de daaropvolgende jaren zal inzetten, alsnog
bovenmatige reserves aanhoudt en deze niet inzet volgens plan?

In het voorjaar 2020 levert de Inspectie de uitkomsten van het onderzoek «doelmatige
omvang van de reserves bij onderwijsinstellingen». Ik wacht eerst deze onderzoeksresultaten
en de duiding van deze uitkomsten van de Inspectie af. Het daadwerkelijk afdwingen
van een versnelde afbouw van de mogelijk overmatige, publieke vermogensopbouw bij
onderwijsinstellingen via handhaving kan alleen op basis van een wettelijk vastgestelde
norm. Deze grenswaarde zal de Inspectie in haar onderzoek benoemen. Deze resultaten
kunnen dienen voor de discussie over de vraag of er sprake moet zijn van een wettelijk
verankerde grenswaarde gericht op handhaving.

De Inspectie zal deze signaleringsindicator verder integreren in haar toezichtskader
en jaarlijkse onderzoeksaanpak. In deze onderzoeksaanpak zal onder andere het aantal
controlemomenten, de duur van de afbouw, de mogelijke escalaties en het wettelijk
instrumentarium ingebouwd worden. Op dit moment doe ik een verkenning van de mogelijkheden
om in de toekomst juridische maatregelen te treffen in het kader van de afbouw van
de overmatige, publieke vermogensopbouw bij onderwijsinstellingen. In mijn beleidsreactie
over het onderzoek van de Inspectie zal ik uw Kamer in het voorjaar 2020 nader informeren.

16

Hoeveel controlemomenten zijn er nadat een bestuur of samenwerkingsverband een schriftelijke
onderbouwing heeft moeten opstellen van de inzet van reserves?

Zie het antwoord op vraag 15.

17

Hoe stuurt de inspectie bij als uit een controlemoment blijkt dat het inzetten van
reserves niet volgens plan gaat?

Zie het antwoord op vraag 15.

18

Welke redenen noemen samenwerkingsverbanden voor hun (te) hoge reserves?

Op dit moment loopt er een onderzoek naar de redenen van besturen om reserves aan
te houden. Ook samenwerkingsverbanden worden hierin betrokken. In de brief die ik
uw Kamer tegelijk met de beantwoording op deze vraag stuur, gaan we kort in op redenen
die wij veel horen van samenwerkingsverbanden om reserves aan te houden. Samen met
de Financiële Staat van het Onderwijs stuur ik uw Kamer in december de resultaten
van het onderzoek.

19

Klopt het dat de reserves die hogescholen en universiteiten in hun jaarverslagen rapporteren,
bedragen zijn die onder meer gealloceerd zijn voor investeringen in huisvesting?

De algemene reserve maakt samen met de bestemmingsreserves publiek en privaat, de
bestemmingsfondsen publiek en privaat, de herwaarderingsreserve en andere wettelijke
reserves onderdeel uit van het eigen vermogen aan de passivazijde van de balans. In
de jaarrekening moet elke onderwijsinstelling dit inzichtelijk maken.

De bestemmingsreserves betreffen, zoals de naam doet vermoeden, reserves die door
het instellingsbestuur een bestemming hebben gekregen. Hiervoor zullen in principe
liquide middelen tegenover staan die gealloceerd zijn of worden voor investeringen
in huisvesting. Ook tegenover de algemene reserve kunnen liquide middelen staan die
gealloceerd zijn of worden ingezet voor investeringen in huisvesting.

In de continuïteitsparagraaf maakt elke instelling inzichtelijk welke financiële ontwikkelingen
de komende drie tot vijf jaar verwacht worden. Hieruit blijkt dat verschillende onderwijsinstellingen
forse investeringen en intensiveringen als voornemen hebben.

20

Klopt het dat in de jaarverslagen van hogescholen en universiteiten bezittingen worden
opgeteld als vermogen?

Alle bezittingen, waaronder de gebouwen en terreinen, die boekhoudkundig erkend worden
zijn opgenomen aan de activazijde van de balans. Het totaal hiervan is gelijk aan
de passivazijde van de balans, waarop de schulden, voorzieningen en het eigen vermogen
staan. Onderstaand plaatje geeft de verhouding weer:

21

Kunt u een rekenvoorbeeld geven van de signaleringwaarde die de inspectie bij samenwerkingsverbanden
gaat hanteren?

De signaleringswaarde die de Inspectie voor samenwerkingsverbanden op dit moment aan
het toetsen is, is een «netto weerstandsvermogen» van 5%. De formule voor het netto
weerstandsvermogen is als volgt: netto weerstandsvermogen = (publiek eigen vermogen
/ netto totale baten) x 100. Wanneer het «publiek eigen vermogen» van een samenwerkingsverband
500 euro bedraagt en de netto totale baten 10.000 euro, dan is de formule: (500/10.000)
x 100 = een netto weerstandsvermogen van 5%.

De inspectie signaleert wanneer een bestuur een netto weerstandsvermogen heeft dat
hoger is dan 5%.

22

Welke samenwerkingsverbanden passeren al op dit moment de signaleringswaarde van 5%?
En om welke concrete bedragen gaat het dan hierbij?

De samenwerkingsverbanden worden geselecteerd op basis van een voorlopige methode. Op basis van deze methode wordt het weerstandsvermogen berekend. Of de grens
van 5% de juiste is, wordt nog onderzocht door de Inspectie. We kunnen op dit moment
nog geen absolute aantallen of bedragen koppelen aan de methode van de Inspectie aangezien
deze nog niet is vastgesteld.