Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt / uitsluitend opmerkingen van redactionele
aard bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State)

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd
bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit voorstel van wet strekt tot wijziging van de Meststoffenwet om de implementatie
van het zesde actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2018 -2021) mogelijk
te maken. De inwerkingtreding van de bij wet te regelen maatregelen uit het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn is voorzien per 1 januari 2020. Er wordt achtereenvolgens
ingegaan op de achtergronden bij het wetsvoorstel en op de voorgestelde wijzigingen.
Vervolgens komen de bedrijfseffecten, de milieueffecten en de administratieve lasten,
de uitvoering en handhaving, alsmede de zienswijzen uit de consultatie aan de orde.
Tot slot wordt het wetsvoorstel artikelsgewijs toegelicht. Deze toelichting wordt
gegeven mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

2. Achtergrond

Met het in de Meststoffenwet opgenomen gebruiksnormenstelsel wordt uitvoering gegeven
aan richtlijn 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december
1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische
bronnen (PbEG L 375; hierna: Nitraatrichtlijn). Ook strekt het gebruiksnormenstelsel
ter uitvoering van de uit Europese regelgeving voortvloeiende verplichtingen tot normering
van het gebruik van fosfaat houdende meststoffen. Het gaat dan vooral om richtlijn
nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober
2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het
waterbeleid (PbEG L 327; hierna: Kaderrichtlijn water). Op grond van artikel 5 van
de Nitraatrichtlijn dient een lidstaat een actieprogramma op te stellen om de doelstellingen
uit de Nitraatrichtlijn te bereiken. Waar nodig zijn aan het actieprogramma aanvullende
maatregelen verbonden. Het actieprogramma dient ten minste eens in de vier jaar te
worden bezien en waar nodig herzien voor de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn.
Het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2014–2017 is in dat licht herzien voor
de periode 2018–2021 waarop het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn ziet.

De Nitraatrichtlijn stelt een maximale hoeveelheid van 170 kilogram stikstof uit dierlijke
mest per hectare per jaar vast dat op of in de bodem gebracht mag worden. De Europese
Commissie kan een lidstaat derogatie verlenen waardoor een hogere hoeveelheid dan
170 kilogram stikstof kan worden toegepast, indien aan een aantal voorwaarden is voldaan.
Ten eerste dient de lidstaat onder meer door een actieprogramma voldoende invulling
aan de Nitraatrichtlijn te geven. Ten tweede moet de derogatie gemotiveerd worden
aan de hand van objectieve criteria, zoals lange groeiperiodes, gewassen met hoge
stikstofopname en bodems met een uitzonderlijk denitrificatievermogen. Ten slotte
dient door een wetenschappelijke onderbouwing aangetoond te zijn dat met een derogatie
de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn worden behaald. De Tweede Kamer is in de
afgelopen jaren uitgebreid geïnformeerd over de invulling van het zesde actieprogramma
Nitraatrichtlijn. Zie daartoe onder meer Kamerstukken II 2015–2016, 33 037, nummer 168, Kamerstukken II 2016–2017, 33 037, nummers 183, 195, 200, 201, 219, 222, Kamerstukken II 2017–2018, 33 037, nummers 224, 225, 226. Aan de Eerste en Tweede Kamer is het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn bij brieven
van 22 december 2017 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede
namens de Minister en de Staatssecretaris van Infrastructuur & Waterstaat aangeboden
(Kamerstukken I 2017/2018, 33 037 nr. J en Kamerstukken II 2017/2018, 33 037, nr. 250). De implementatie van de maatregelen uit het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
in de Meststoffenwet is een noodzakelijke voorwaarde voor de derogatie die per 31 mei
2018 voor de jaren 2018 en 2019 is verleend1.

3. Wijzigingsvoorstellen

De gebruiksnormen

De gebruiksnormen strekken ertoe het gebruik van meststoffen op of in de bodem te
begrenzen. Met ingang van het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2006–2009) is
het gebruiksnormenstelsel voor stikstof en fosfaat ingevoerd met als uitgangspunt
de bemesting op landbouwgronden af te stemmen op de gewasbehoefte om aldus de belasting
van het milieu door meststoffen die niet door gewassen worden opgenomen te beperken.
Tot en met 2009 was het stelsel van fosfaatgebruiksnormen alleen gedifferentieerd
naar grondgebruik, te weten grasland of bouwland. Het stelsel van fosfaatgebruiksnormen
is met het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2010–2013) verder verfijnd door
de hoogte van de norm te relateren aan de fosfaattoestand van de bodem. Conform goede
landbouwpraktijk voor bemesting bepalen het grondgebruik (gewasteelt) en de fosfaattoestand
van de bodem de fosfaatgebruiksnorm die op een landbouwperceel van toepassing is.
De differentiatie naar fosfaattoestand van de bodem is gericht op de beperking van
de uitspoelingsverliezen naar het oppervlaktewater. Naarmate de fosfaattoestand van
de bodem hoger is, kan het gewas voor productie meer fosfaat uit de bodem opnemen
en is er minder fosfaat nodig om bij te bemesten. Daardoor nemen de uitspoelingsverliezen
naar oppervlaktewater af. In het fosfaatgebruiksnormenstelsel is het streven het bereiken
van de fosfaattoestand «neutraal». Het niveau van bemesting met fosfaat en dat van
onttrekking van fosfaat door het gewas zijn dan in evenwicht met elkaar (evenwichtsbemesting).

Afspraken op grond van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn

In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn is voor de jaren 2020 en 2021 voorzien
in twee wijzigingen in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen om een betere aansluiting
van de fosfaatgebruiksnormen op de stijgende gewasopbrengsten en de fosfaattoestand
van de bodem te bewerkstelligen. De veranderingen hebben betrekking op de hoogte van
de normen, opdat deze beter aansluiten op de veranderingen in de opbrengsten van landbouwgewassen.
Dat is inherent aan een biologisch systeem als de landbouw waarin klimatologische
omstandigheden, teeltomstandigheden en voortgaande ontwikkelingen in de plantveredeling
tot een geleidelijk proces van veranderingen leiden.

De wijziging die per 1 januari 2020 is voorzien betreft de fosfaatgebruiksnormen en
een verfijning van de huidige klasse-indeling. In de wet is op dit moment een klasse-indeling
van de fosfaattoestand van de bodem in hoog, neutraal en laag opgenomen. In het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn is opgenomen dat de klasse «arm» die nu nog als een
specifieke subklasse van de klasse laag wordt aangemerkt, per 2020 als een aparte
klasse wordt aangemerkt en dat de klasse «neutraal» wordt opgedeeld in de klassen
«neutraal» en «ruim voldoende». Met deze opsplitsing wordt een meer op de toestand
van het perceel toegesneden fosfaatbemesting mogelijk gemaakt en is het mogelijk beter
invulling te geven aan de verhoging van de fosfaatgebruiksnormen door hogere gewasopbrengsten.

Op grond van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zal met ingang van 1 januari
2021 een gecombineerde indicator van de fosfaattoestand voor grasland en bouwland
ingevoerd worden om de fosfaattoestand te bepalen. Dat betreft een combinatie van
een intensiteitsindicator en een capaciteitsindicator. Deze intensiteitsindicator
is eenvoudig, geeft snel een indicatie van de beschikbare hoeveelheid fosfaat in de
bodem, kan snel worden toegepast, kan positief bijdragen aan het milieu en kan goed
worden gebruikt om tevens een beeld te krijgen van de hoeveelheid andere mineralen
in de bodem. De capaciteitsindicator geeft een beeld van de totale hoeveelheid fosfaat.

In het huidige stelsel worden er voor grasland en voor bouwland onderscheiden indicatoren
toegepast. De gecombineerde indicator kan op zowel bouwland als grasland worden toegepast
om in de bemestingsadviezen voor fosfaat en de fosfaatgebruiksnormen meer rekening
te houden met de mate van beschikbaarheid van fosfaat in de bodem gedurende het groeiseizoen.
Er loopt nog onderzoek naar de overgang van de onderscheiden indicatoren voor grasland
en bouwland die tot en met 2020 van kracht zijn naar de gecombineerde indicator in
verband met de gevolgen voor de berekening van de fosfaattoestand van de bodem en
de fosfaatgebruiksnormen die aan de fosfaattoestand van de bodem verbonden zijn. Vanwege
dit onderzoek is het nog niet mogelijk vast te stellen hoe de invulling van de verschillende
klassen van de fosfaattoestand vanaf 2021 zal zijn.

Delegatie van regels inzake de toestand van de bodem en fosfaatgebruiksnormen

De implementatie van de gecombineerde indicator is voorzien per 1 januari 2021. Dit
gebeurt door op basis van artikel 35 te voorzien in een kader bij algemene maatregel
van bestuur en nadere regeling bij ministeriële regeling. Het onderzoek naar de toepassing
van de gecombineerde indicator heeft mogelijk gevolgen voor de klasse-indeling van
de fosfaattoestand van de bodem en daarmee voor de fosfaatgebruiksnormen. Dit zou
betekenen dat na de verfijning van de klasse-indeling van de fosfaattoestand de in
het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn aangekondigde wijziging van de fosfaatgebruiksnormen
die per 2020 gaan gelden, de klasse-indeling en de fosfaatgebruiksnormen als gevolg
van de introductie van de gecombineerde indicator een jaar later opnieuw in de wet
zouden moeten worden aangepast. De implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
zou hiermee in gedrang komen.

Om de volledige implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn per 2020
en 2021 toch mogelijk te maken wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om de onderdelen
inzake de indicator en klasse-indeling van de fosfaattoestand van de bodem te laten
vervallen in dit wetsvoorstel. De regeling van de indicatoren, de klasse-indeling
van de fosfaattoestand van de bodem en andere regels over de toestand van de bodem
kunnen reeds op grond van artikel 35, eerste lid, van de Meststoffenwet bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. De bevoegdheid van artikel 35,
eerste lid, Meststoffenwet is voldoende beperkt, aangezien de regels inzake de indicatoren
en de klasse-indeling van de fosfaattoestand van de bodem in dienst staan van de fosfaatgebruiksnormen.

Tevens wordt voorgesteld om de fosfaatgebruiksnorm die geldt voor de fosfaatklasse
«hoog» op het niveau van de wet te regelen, in plaats van de norm voor de fosfaatklasse
«neutraal» zoals nu het geval is. Daarbij wordt het vaststellen van de hogere fosfaatgebruiksnormen
gedelegeerd aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister).
Het kader voor het vaststellen hiervoor wordt opgenomen in een nog op te stellen algemene
maatregel van bestuur die eveneens per 1 januari 2020 in werking moet treden. Deze
wijze van afwijking van de in de wet vastgelegde fosfaatgebruiksnorm voor gronden
met een fosfaattoestand lager dan hoog past hiermee binnen de structuur van artikel
11 van de Meststoffenwet zoals deze thans geldt. Zie hiertoe ook de artikelsgewijze
toelichting. De rechtszekerheid van de landbouwers die worden getroffen door de fosfaatgebruiksnormen
en het behalen van de doelen van de Nitraatrichtlijn is geborgd omdat het hier gaat
om het vastleggen van hogere normen voor gronden met een lagere fosfaattoestand dan
hoog. Op deze gronden zijn door lagere fosfaattoestand van de bodem de uitspoelingsverliezen
immers kleiner.

Plafonds productie dierlijke meststoffen

Sinds 2006 is de mestproductie door de veehouderij in Nederland gemaximeerd, uitgedrukt
in 172,9 miljoen kilogram fosfaat en 504,4 miljoen kg stikstof. Dit plafond is verdeeld
naar sectorale plafonds voor de varkens-, pluimvee- en melkveehouderij, alsmede de
categorie overige diersoorten. In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn is opgenomen
dat Nederland het nationale mestproductieplafond en de sectorplafonds, uitgezonderd
de categorie overige diersoorten, zal vastleggen in wetgeving. De Europese Commissie
heeft deze vastlegging als voorwaarde gesteld voor het verkrijgen van een nieuwe derogatie
(Kamerstuk 33 037, nrs. 222 en 226, 7 september 2017 en 18 oktober 2017). Het nationale mestproductieplafond bedraagt
172,9 miljoen kilogram fosfaat en 504,4 miljoen kilogram stikstof. De sectorplafonds
bedragen voor de melkveehouderij 84,9 miljoen kilogram fosfaat en 281,8 miljoen kilogram
stikstof, voor de varkenshouderij 39,7 miljoen kilogram fosfaat en 99,1 miljoen kilogram
stikstof en voor de pluimveehouderij 27,4 miljoen kilogram fosfaat en 60,3 miljoen
kilogram stikstof. De overige productie van fosfaat en stikstof in het nationale mestproductieplafond
betreft de categorie overige diersoorten.

Het is cruciaal dat overschrijdingen van het fosfaatproductieplafond, zoals die zich
in 2015 en 2016 hebben voorgedaan, in de toekomst worden voorkomen. Hiervoor zijn
de sectorale plafonds en bijbehorende rechtenstelsels bepalend. In het zesde actieprogramma
Nitraatrichtlijn is dan ook aangegeven dat Nederland zowel het nationale plafond als
elk van de sectorale plafonds zal handhaven door middel van de rechtenstelsels voor
de varkens-, pluimvee- en melkveehouderij (brief van 22 december 2017, Kamerstukken
II 33 037, nr. 250). De Europese Commissie heeft in de voor 2018–2019 verleende derogatiebeschikking
als voorwaarde gesteld dat Nederland ervoor dient te zorgen dat de totale productie
van dierlijke mest, zowel wat stikstof als fosfaat betreft, het niveau van het jaar
2002 niet overschrijdt. Zie daartoe de beschikking van de Europese Commissie van 31 mei
2018, nummer 2018/820/EU. Gelet op het voorgaande dient nieuwe wetgeving ter uitvoering
van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn te voorzien in bindende plafonds voor
de productie van dierlijke mest die niet mogen worden overschreden. Voorliggend wijzigingsvoorstel
voorziet daarin.

Voorgesteld wordt dat de Minister elk jaar de totale jaarlijkse nationale productie
van meststoffen en de jaarlijkse totale productie van meststoffen per sector (varkens-,
pluimvee- en melkveehouderij) in de Staatscourant publiceert. Deze publicatie vindt
plaats wanneer de Minister beschikt over de definitieve cijfers van het Centraal bureau
voor de statistiek (hierna: CBS) over de productie van dierlijke meststoffen in het
voorgaande kalenderjaar. Voor melkvee gaat het daarbij om de totale dierlijke meststoffenproductie
uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, gecorrigeerd voor ruwvoer.
Voor de vaststelling van de productiecijfers van de melkveehouderij is in het kader
van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn namelijk met de Europese Commissie afgesproken
dat rekening mag worden gehouden met natuurlijke variaties in het fosfaat- en stikstofgehalte
van ruwvoer: voor het aandeel ruwvoer in de productiecijfers mag uitgegaan worden
van een gemiddelde over een drietal jaren (brief van 22 december 2017, Kamerstukken
II 33 037, nr. 250). Deze drie jaren betreffen de afgelopen vijf kalenderjaren minus het kalenderjaar
met de hoogste en het kalenderjaar met de laagste waarde. Voor melkvee wordt hoofdzakelijk
zelf geteeld ruwvoer gebruikt. Door jaarlijkse schommelingen in bijvoorbeeld temperatuur
en neerslag kunnen grote variaties optreden.

Voor de vaststelling van de productiecijfers van de pluimveehouderij wordt alleen
rekening gehouden met de productie door kippen en kalkoenen. Voor deze dieren bestaan
er productierechten.

Met de bekendmaking van de productiecijfers wordt jaarlijks aan een ieder duidelijkheid
gegeven over de totale productie van meststoffen in het voorgaande kalenderjaar en
over de totale productie per sector in dat jaar. In dit wetsvoorstel worden tevens
gevolgen verbonden aan de overschrijding van een sectorplafond. Deze gevolgen betreffen
de omvang van het op een bedrijf rustend productierecht.

Plafondoverschrijding

In het geval van de overschrijding van een sectoraal plafond voor stikstof of fosfaat
kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage vastgesteld worden waarmee het
productierecht wordt verminderd. Daarbij wordt in de algemene maatregel van bestuur
aangegeven per wanneer het productierecht met het vastgestelde percentage wordt verminderd,
de generieke korting. De omvang van het percentage wordt bepaald door de omvang van
de totale overschrijding in de sector die het betreft.

De definitieve cijfers van het CBS over de jaarlijkse totale productie, zowel nationaal
als per sector, komen normaliter beschikbaar halverwege het jaar volgend op het kalenderjaar
waarop de cijfers zien. Indien er sprake is van een overschrijding zal de korting
op het productierecht na overschrijding van het plafond worden doorgevoerd. In de
regel zal een kortingsmaatregel betrekking hebben op het kalenderjaar na vaststelling
van de overschrijding. De systematiek van mestregelgeving is immers ingericht op een
kalenderjaar. Dit betekent dat een korting in beginsel niet op een lopend kalenderjaar
kan worden toegepast, uitzonderlijke gevallen daargelaten. Gelet op de goedkeuringsbeschikking
van de Europese Commissie ten aanzien van het fosfaatrechtenstelsel2 brengt het wetsvoorstel geen wijziging in de uitzondering van het huidige artikel
33Ab, tweede lid, van de Meststoffenwet voor grondgebonden melkveebedrijven.

In verband met de voor alle sectoren voorgestelde (generieke) kortingsmaatregel wordt
voorgesteld de specifieke regeling van het huidige artikel 32 van de Meststoffenwet
te wijzigen. Dat artikel biedt thans bij overschrijding van het landelijke en het
desbetreffende sectorale plafond de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur
te bepalen dat varkensrechten of pluimveerechten bij overdracht van rechten kunnen
worden verlaagd. Voorgesteld wordt om deze bevoegdheid in het vervolg te kunnen inzetten
bij een dreigende overschrijding van het plafond voor de productie van dierlijk mest
van pluimvee of varkens. Dit biedt de mogelijkheid het risico van een overschrijding
van het plafond en daarmee de noodzaak van een generieke korting van dierrechten te
verkleinen. Het kortingspercentage bij overdracht zal worden vastgesteld aan de hand
van de geprognotiseerde overschrijding.

Eigendomsbescherming

In onderhavig wetsvoorstel worden grondslagen voorgesteld voor de vaststelling van
een generieke korting van het aantal dierrechten dat een bedrijf heeft in geval van
de overschrijding van de plafonds dierlijke mestproductie in de varkens- of pluimveesector
en de korting bij overdracht van dierrechten in geval van een dreigende overschrijding
van het desbetreffende plafond. Op dierrechten rusten geen zelfstandige eigendomsrechten.
De varkens- en pluimveerechten, maar ook de fosfaatrechten, zijn productierechten
die de productie van dierlijke mest begrenzen. De Hoge Raad heeft bepaald dat varkensrechten
niet als zodanig een vorm van eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste protocol
bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden (hierna: EP EVRM) zijn en dat ontneming van die rechten geen eigendomsontneming
is. Daarbij zijn niet de productierechten zelf het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming,
maar het met die productierechten uitgeoefende bedrijf. Wel kan sprake zijn van regulering
van eigendom (NJ 2002, 469). De afroming van dierrechten en de generieke korting waarvan
de bevoegdheidsverlening bij onderhavig wetsvoorstel wordt beoogd, betreft dan ook
geen ontneming van eigendom, maar regulering van eigendom. Daarvoor geldt ingevolge
artikel 1 EP EVRM dat een eerlijke afweging moet worden gemaakt tussen doel en middel
en dat eventuele individuele en excessieve lasten voor de betrokken bedrijven moeten
worden gecompenseerd. De afweging tussen doel en middel die is gemaakt bij de totstandkoming
van dit wetsvoorstel is hierboven beschreven. Het verwachte effect van een eventuele
kortings- of afromingsmaatregel zal bij de voorbereiding van de desbetreffende algemene
maatregelen van bestuur moeten worden vastgesteld. Het kabinet verwacht evenwel niet
dat het effect van dergelijke maatregelen tot individuele en excessieve lasten voor
de betrokken bedrijven zullen leiden.

4. Consultatie

Het ontwerp van het wetsvoorstel is bekendgemaakt voor de internetconsultatie. In
de periode van 17 september 2018 tot en met 26 oktober 2018 konden reacties worden
verstuurd. Op de ontvangen reacties wordt per onderwerp ingegaan.

Gebruiksnormen

Een reactie gaat over het gebruik van de term evenwichtsbemesting in de memorie van
toelichting. Naar aanleiding daarvan is de betreffende passage verhelderd zodat duidelijker
is hoe dit begrip in het kader van het gebruiksnormenstelsel is en wordt gehanteerd.

Een respondent heeft een opmerking gemaakt over de terminologie inzake de fosfaatgebruiksnorm.
Het wetsvoorstel is hierop aangepast waarbij is aangesloten bij de terminologie in
artikel 8 van de wet.

Plafonds productie dierlijke meststoffen

De meerderheid van de respondenten merkt op dat een verplichte generieke korting bij
een overschrijding van enig sectoraal plafond voor de productie van dierlijke meststoffen
een onjuist instrument is om de productieplafonds te handhaven omdat de plafondoverschrijding
verschillende oorzaken kan hebben en bij een algemene korting geen rekening gehouden
kan worden met specifieke feiten en omstandigheden. De opmerkingen hebben geleid tot
aanpassing van het ontwerpwetsvoorstel. De verplichting tot een generieke korting
ingeval van overschrijding van een plafond is omgezet in een mogelijkheid. Dit biedt
de Minister de mogelijkheid om de oorzaak van de overschrijding te betrekken bij de
afweging om al dan niet de generieke korting toe te passen. Daarnaast blijft de mogelijkheid
om varkens- en pluimveerechten bij overdracht af te romen bestaan voor de situatie
dat er een overschrijding van het desbetreffende sectorplafond dreigt. Ook dat draagt
bij aan het voorkomen van een generieke korting.

Een van respondenten geeft aan de voorkeur te hebben voor de regulering van dieraantallen
door middel van productierechten, zonder plafonds voor de productie van dierlijke
meststoffen. Het kabinet acht aanpassing van het ontwerpwetsvoorstel hierop niet wenselijk.
Dit zou niet in lijn zijn met het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en de goedkeuring
van de Europese Commissie van de staatssteun in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel3.

Een van de respondenten merkt op dat het wenselijk is dat schotten tussen de sectorale
productieplafonds permeabel worden. Het kabinet acht aanpassing van het ontwerpwetsvoorstel
hierop niet wenselijk. Dit zou niet in lijn zijn met het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
en de goedkeuring van de Europese Commissie van de staatssteun in verband met de invoering
van het fosfaatrechtenstelsel.

In het geval van een generieke korting van de fosfaatrechten worden grondgebonden
melkveehouders van deze korting uitgezonderd. Een van de respondenten verzoekt deze
uitzondering ook toe te passen in de pluimvee- en varkenssectoren. Het kabinet acht
dit niet opportuun aangezien, anders dan in de melkveesector, in de pluimveesector
en de varkenssector slechts een zeer beperkt aantal bedrijven grondgebonden is, ervan
uitgaande dat dit inhoudt dat deze bedrijven hun gehele mestproductie op eigen grond
kunnen plaatsen.

Een van de respondenten vraagt te voorzien in regulering van productie in sectoren
die niet gereguleerd zijn. Dit is niet wenselijk. De groei van de productie van dierlijke
meststoffen is in de niet-gereguleerde sectoren niet dusdanig dat er op dit moment
aanleiding is regels te stellen. Het gaat in deze sectoren om onvergelijkbare diersoorten
waardoor de invoering van een rechtenstelsel of meer rechtenstelsels voor deze sectoren
niet goed mogelijk is en gepaard zou gaan met zeer hoge administratieve lasten.

Een respondent vraagt om naast de mogelijkheid van een generieke korting van productierechten
te voorzien in de mogelijkheid van een ophoging van de productierechten. Het kabinet
acht een dergelijke voorziening niet nodig omdat de wet hier reeds in voorziet, bijvoorbeeld
via de mogelijkheid van het verstrekken van ontheffingen.

Een respondent vindt het wenselijk een voorziening te treffen waarbij productierechten
gekort worden bij overdracht, zodat de productieplafonds verder dalen en wordt bijgedragen
aan kringlooplandbouw. Het kabinet vindt het wenselijk ingeval van een dreigende overschrijding
de mogelijkheid te behouden dierrechten te kunnen korten bij overdracht zodat het
risico van overschrijding kan worden ingeperkt. Conform het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
liggen de productieplafonds vast en een daling daarvan is dan ook niet aan de orde.
Het kabinet acht een wettelijke voorziening die hiertoe strekt dan ook niet wenselijk.

5. Adviesorganen

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: ATR) heeft op 14 november 2018 advies
uitgebracht over het wetsvoorstel. Het college heeft geadviseerd na te gaan of en
zo ja welke gevolgen de nadere verfijning van de bestaande gebruiksnormen en klasse-indeling
hebben voor de bedrijfsvoering van bedrijven op handelingsniveau en deze te beschrijven
in de toelichting. Paragraaf 5 over «Effecten voor bedrijfsleven» is hierop aangevuld.

De ATR heeft daarnaast geadviseerd in de toelichting eventuele regeldrukeffecten te
beschrijven dan wel te onderbouwen waarom er geen regeldrukeffecten worden verwacht.
Paragraaf 8 over «Regeldruk en administratieve lasten» is hierop aangevuld.

6. Effecten voor bedrijfsleven

De aanpassing van de fosfaatgebruiksnormen kan gevolgen hebben voor de plaatsingsruimte
van meststoffen en voor de mate van grondgebondenheid van melkveebedrijven.

De plaatsingsruimte verandert door een wijziging van de fosfaatgebruiksnorm of een
verandering van de fosfaattoestand van de bodem. De in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
voorziene wijziging van de fosfaatgebruiksnormen in 2020 betreft een verhoging van
de norm bij enkele fosfaattoestanden («laag» en «neutraal») en een verlaging van de
fosfaatgebruiksnorm bij fosfaattoestand «hoog». Als door verschuiving van de klassen
de fosfaattoestand verandert, kan dit ook de plaatsingsruimte beïnvloeden. Hierop
zal kwantitatief worden ingegaan in de wijzigingen die op regelingsniveau voor het
stelsel van fosfaatgebruiksnormen worden doorgevoerd.

De invoering van een gecombineerde indicator bij ministeriële regeling draagt bij
aan een beter handelingsperspectief voor een landbouwer vanaf de invoering in 2021
en verder in de toekomst. De uitslag van een gecombineerde indicator is sneller beschikbaar
waardoor een landbouwer eerder kan handelen.

De invoering van een gecombineerde indicator betekent daarnaast voor een landbouwer
die fosfaatfixerende of fosfaatarme gronden heeft dat hij niet langer een apart bemonsteringsprotocol
moet volgen om het bezit van dergelijke gronden aan te tonen. Hij kan volstaan met
de uitvoering van één bemonsteringsprotocol

Het formuleren van mestproductieplafonds per sector kan gevolgen voor het bedrijfsleven
inhouden. Bij overschrijding van een sectorplafond kan bij algemene maatregel van
bestuur een generieke korting worden opgelegd. In dat geval wordt een korting toegepast
op de op bedrijven rustende productierechten. Het kortingspercentage wordt bepaald
door de omvang van de overschrijding. Bij een dreigende overschrijding van het sectorplafond
voor varkens of pluimvee kan bij algemene maatregel worden voorzien in een korting
op het aantal verhandelde rechten bij overdracht. Dit kan een prijsopdrijvend effect
hebben op de productierechten. In beide gevallen zullen de kwantitatieve effecten
voor het bedrijfsleven inzichtelijk worden gemaakt bij de desbetreffende algemene
maatregel van bestuur.

Ten algemene kan een ondernemer een generieke korting compenseren door het verwerven
van fosfaat-, varkens- dan wel pluimveerechten op de vrije markt. Ook kan een ondernemer
er voor kiezen minder dieren te gaan houden om zo de stikstof- dan wel fosfaatproductie
met melk-, varkens- of pluimvee in overeenstemming te brengen met het fosfaat-, varkens-
of pluimveerecht dat op zijn bedrijf rust na het doorvoeren van de korting.

7. Milieueffecten

In onderhavig wetsvoorstel staat voor zowel bouwland als grasland de fosfaatgebruiksnorm
die geldt bij fosfaattoestand «hoog». De bemesting met fosfaat op deze gronden kan
conform goede landbouwpraktijk laag zijn omdat het gewas voor productie voldoende
fosfaat uit de hoge bodemvoorraad kan opnemen. De fosfaatgebruiksnormen worden in
de wet vastgelegd, omdat bij een hoge fosfaattoestand het risico voor uitspoeling
van fosfaat naar oppervlaktewater het grootst is. Bij ministeriële regeling zullen
voor gronden met een fosfaattoestand lager dan hoog de overige normen worden vastgesteld,
die hoger zullen zijn dan deze laagste norm die geldt voor gronden met de fosfaattoestand
hoog. De verfijning van de klasse-indeling zal ertoe leiden dat een situatie van evenwichtsbemesting
eerder zal worden bereikt doordat ten opzichte van de huidige situatie de fosfaatgebruiksnorm
voor de fosfaattoestand «hoog» naar beneden zal worden bijgesteld. Ook wordt het door
toepassing van de gecombineerde indicator beter mogelijk de hoogte van de fosfaatgebruiksnorm
af te stemmen op de verhouding tussen de meer direct beschikbare en de op termijn
totaal beschikbare hoeveelheid fosfaat in de bodem. Het geheel aan veranderingen draagt
bij aan vermindering van het risico op uit- en afspoeling van fosfaat naar oppervlaktewater.
De milieueffecten worden bij de uitwerking bij ministeriële regeling verder toegelicht.

8. Regeldruk en administratieve lasten

Voor alle onderdelen van dit wetsvoorstel geldt dat de regeldruk niet verandert.

De wijzigingen in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen worden bij ministeriële regeling
uitgewerkt. Een nadere verfijning in de indeling van fosfaatklassen kan voor bedrijven
beteken dat zij in een andere klasse terechtkomen resulterend in een andere fosfaatgebruiksnorm
die mag worden toegepast. Dit heeft gevolgen voor de mestplaatsingsruimte voor een
landbouwer, waarbij een dalende plaatsingsruimte zal leiden tot opwaartse druk op
prijzen van mestafzet. Hierbij dient te worden opgemerkt dat veranderingen in fosfaattoestanden
van de bodem en daarmee ook in fosfaatklassen en veranderingen in arealen landbouwgrond
autonome gevolgen hebben op de plaatsingsruimte. De exacte omvang is niet constant.

De vastlegging van de productieplafonds voor meststoffen in dit wetsvoorstel zal voor
individuele bedrijven geen gevolgen voor de bedrijfsvoering inhouden. De mogelijkheid
bij algemene maatregel van bestuur een korting op te leggen kan voor bedrijven handelingen
inhouden die zien op de aanschaf van productierechten en op het in overeenstemming
brengen van stikstof- en fosfaatproductie met de betreffende rechten waaraan handelingen
zijn verbonden die zien op de afvoer en registratie van dieren. De mogelijkheid bij
algemene maatregel van bestuur varkens- of pluimveerechten te korten bij overdracht
kan voor individuele bedrijven betekenen dat de prijs van productierechten kan toenemen
als gevolg van de korting. De kwantitatieve gevolgen zullen bij invoering van de desbetreffende
algemene maatregel van bestuur worden beschreven.

9. Uitvoering en handhaving

Bij de opstelling van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn heeft een beoordeling
plaatsgevonden door RVO.nl en NVWA op de uitvoering en handhaafbaarheid van deze maatregel die ziet op aanpassing
in het kader van fosfaatgebruiksnormen. Hierin is aangegeven dat de aanpassing in
het stelsel van fosfaatgebruiksnormen geen wezenlijke gevolgen heeft voor de uitvoering
en handhaving. In het kader van de voorgeschreven uitvoerings- en handhavingstoets
bevestigen RVO.nl en NVWA deze beoordeling. Voor de uitvoering en de handhavingslasten betekent de
aanpassing in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen door wijziging in de fosfaatklasse-indeling
dat de interne instructies van RVO.nl en NVWA aangepast moeten worden. Voor zowel de uitvoering als de handhaving zal de
inhoud van de administratieve en fysieke controle niet wezenlijk wijzigen ten opzichte
van de huidige controle. De inhoudelijke en administratieve controle in door RVO.nl en NVWA veranderen niet bij gewijzigde normen en klassen. Daarnaast dient RVO.nl de informatie voor de communicatie over de gewijzigde normen en klassen aan te passen.

II. ARTIKELEN

Artikel I, onderdeel A

In dit onderdeel wordt voorgesteld de begripsomschrijvingen voor Pw-getal, PAL-getal
en voor grond met lage, neutrale en hoge fosfaattoestand in artikel 1, eerste lid,
van de (Meststoffen)wet te laten vervallen. Deze begrippen komen te vervallen omdat
de indicatoren voor de bepaling van de fosfaattoestand van de landbouwgrond (het Pw-getal
en het PAL-getal) worden gewijzigd. In plaats daarvan vindt regeling bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur plaats, waarbij 2020 een overgangsjaar is en per 2021
de gecombineerde indicator zal gelden. Door het voorgestelde artikel 11 (fosfaattoestand)
en het al bestaande artikel 35 (indicator) is regeling op het niveau van de wet niet
(meer) nodig.

Artikel I, onderdeel B

In artikel I, onderdeel B, wordt voorgesteld om artikel 11 te vervangen. Met het voorgestelde
artikel 11 wordt beoogd de implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
mogelijk te maken, waarbij een vijftal klasse-indelingen van de fosfaattoestand van
landbouwgrond wordt geïntroduceerd. Het voorgestelde artikel voorziet in de vaststelling
van de voor normadressaten strengste, laagste fosfaatgebruiksnorm. Bij ministeriële
regeling worden op basis van een nog op te stellen algemene maatregel van bestuur
hogere fosfaatgebruiksnormen vastgesteld. Deze systematiek sluit aan bij de opzet
van het huidige artikel 11. In artikel 11 is op dit moment namelijk bepaald dat (strengere)
gebruiksnormen voor een hogere fosfaattoestand dan neutraal bij algemene maatregel
van bestuur worden vastgesteld en (lichtere) gebruiksnormen voor een lagere fosfaattoestand
bij ministeriële regeling. De delegatiebepaling in het tweede lid zoals dat in het
onderhavige onderdeel wordt voorgesteld, moet voorts in samenhang worden gelezen met
artikel 35, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van de wet. Daarin is geregeld dat
in verband met de hoeveelheid meststoffen die in de bodem mogen worden gebracht bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld ten aanzien
van de aard, de fosfaattoestand en de samenstelling van de bodem en ten aanzien van
de gewasopbrengst. Dit betreft regels ten aanzien van de indicatoren, de fosfaattoestand
en de klasse-indeling van de bodem.

Artikel I, onderdeel C

In artikel I, onderdeel, C, wordt voorgesteld een nieuw artikel 18a in te voegen.
In dit artikel wordt allereerst het plafond neergelegd voor de totale nationale productie
van dierlijke meststoffen (artikel 18a (nieuw), eerste lid). Tevens wordt voorgesteld
de sectorale plafonds van de sectoren melkveehouderij, varkenshouderij en pluimveehouderij
op te nemen (artikel 18a (nieuw), tweede, derde en vierde lid). De omvang van de daadwerkelijke
mestproductie wordt elk kalenderjaar berekend door het CBS. In het vijfde lid van
het voorgesteld artikel 18a wordt de verplichting opgenomen dat de Minister deze cijfers
omtrent de totale productie (als geheel en sectoraal) bekend maakt in de Staatscourant.
Aan de overschrijding van het in het eerste lid genoemde plafond is geen rechtsgevolg
verbonden. Bewaking van dat plafond vindt plaats via de sectorale plafonds. Aan de
overschrijding van de sectorale plafonds is wel een rechtsgevolg verbonden. Dat wordt
in dit voorstel neergelegd in de artikelen 33Ab en 33Ac van de wet. Zie daartoe de
toelichting van de onderdelen E en F.

Artikel I, onderdeel D

In artikel I, onderdeel D, wordt voorgesteld om artikel 32 te wijzigen. De bevoegdheid
om te regelen dat bij overdracht dierrechten in de varkens- of pluimveesector worden
verlaagd, kan op grond van deze wijziging worden ingezet indien de respectieve productieplafonds
dreigen te worden overschreden. In het eerste lid komt derhalve de verwijzing naar
het nationale productieplafond te vervallen. Daarnaast wordt voorgesteld te verwijzen
naar de productieplafonds zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 18a. Bij dit voorstel
komt de voorhangprocedure voor de algemene maatregel van bestuur waarin de korting
van dierrechten bij overdracht wordt geregeld te vervallen. Artikel 32, zoals deze
na de voorgestelde wijziging zal luiden, beoogt de wettelijk vast te stellen plafonds
voor de productie van dierlijke mest in de varkens- en pluimveesector op een minder
ingrijpende wijze te handhaven dan door de generieke korting van de dierrechten. Er
moet terughoudendheid worden betracht bij de parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde
regelgeving. Omdat geen voorhangverplichting is opgenomen in het artikel dat voor
fosfaatrechten reeds voorziet in een bevoegdheid tot het opleggen van een bij algemene
maatregel van bestuur geregelde generieke korting (artikel 33Ab), wordt voorgesteld
evenmin in een dergelijke verplichting te voorzien bij de minder ingrijpende bevoegdheid
van het korten van dierrechten bij overdracht.

Artikel I, onderdeel E

In artikel I, onderdeel E, eerste lid, wordt voorgesteld het eerste lid van artikel
33Ab te vervangen en een nieuw tweede lid in te voegen. In het nieuwe eerste lid wordt
het rechtsgevolg van de overschrijding van het sectorale plafond voor de productie
van dierlijke meststoffen in de melkveesector neergelegd (onderdeel a). Indien is
vastgesteld dat het plafond uitgedrukt in kilogrammen fosfaat of kilogrammen stikstof
in een kalenderjaar is overschreden kan er een generieke korting plaats vinden op
het fosfaatrecht van melkveehouders. Het percentage van de korting wordt vastgesteld
bij algemene maatregel van bestuur. Daarnaast wordt in dit lid de reeds bestaande
bevoegdheid om in het geval van een Nederland verbindend verdrag of een (andere) verplichting
van een volkenrechtelijke organisatie, zoals de Europese Commissie, een generieke
korting te kunnen toepassen gehandhaafd (onderdeel b). Door de voorgestelde invoeging
van het nieuwe tweede lid worden de daarop volgende leden vernummerd.

De uitzondering voor de grondgebonden melkveehouderij die geldt voor de bestaande
mogelijkheid voor een generieke korting wordt ook van toepassing op de generieke korting
die kan worden opgelegd naar aanleiding van een overschrijding van het productieplafond
dierlijke meststoffen in de melkveesector.

Artikel I, onderdeel F

In artikel I, onderdeel F, wordt voorgesteld een nieuw artikel 33Ac in te voegen.
In dit artikel wordt voor de varkenssector en pluimveesector in een soortgelijke regeling
voorzien als voor de melkveesector in artikel 33Ab, zij het zonder de uitzondering
van grondgebondenheid.

Artikel I, onderdeel G

De voorgestelde wijziging in artikel I, onderdeel G, betreft het herstel van een omissie.

Artikel I, onderdeel H

De voorgestelde wijziging in artikel I, onderdeel H, betreft de verwijzingen in artikel
43, eerste lid, naar artikel 11. De verwijzing in onderdeel a komt volgens dit voorstel
te vervallen en de verwijzing in onderdeel b wordt aangepast in overeenstemming met
de voorgestelde nieuwe formulering van artikel 11.

Artikel I, onderdeel I

In artikel I, onderdeel I, wordt voorgesteld de verwijzingen naar artikel 11 in de
artikelen 51 en 62, tweede lid, in overeenstemming te brengen met de voorgestelde
nieuwe formulering van artikel 11.

Artikel I, onderdeel J

Artikel 77, eerste lid, maakt het mogelijk de bepalingen inzake de dierrechtenstelsels
voor varkens en pluimvee bij koninklijk besluit te laten vervallen. Aan die bepalingen
is voorgesteld artikel 33Ac toegevoegd.

Artikel II

De Wet op de economische delicten regelt onder meer de strafbaarstelling van de overtreding
van de fosfaatgebruiksnormen. In artikel II wordt de verwijzing in de desbetreffende
wet naar artikel 11 van de Meststoffenwet in overeenstemming gebracht met het nieuwe
artikel 11 (zie de toelichting bij artikel I, onderdeel B). Er wordt geen inhoudelijke
wijziging beoogd.

Artikel III

Het voorstel voor artikel III regelt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten