Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 juni 2018, No. W04.18.0109/I, en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 19 juni
2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 mei 2018
heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Van Raak tot wijziging van de Algemene
pensioenwet politieke ambtsdragers en enige andere wetten in verband met de toepassing
van het sociale zekerheidsstelsel op politieke ambtsdragers (Wet sociale zekerheid
politieke ambtsdragers 2018), met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe de regels inzake sociale zekerheid voor politieke ambtsdragers,
zoals die gelden ingevolge de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa),
zoveel mogelijk gelijk te trekken met de regels die gelden voor werknemers. Hiertoe
worden de afwijkende voorzieningen in de Appa ongedaan gemaakt en wordt voor werkloosheid,
ziekte of arbeidsongeschiktheid zo veel mogelijk aangesloten bij de socialezekerheidsregelingen
voor werknemers.

De Afdeling advisering van de Raad van State concludeert dat de noodzaak van het voorstel
onvoldoende wordt gemotiveerd en door feiten gestaafd. Daarmee is de noodzaak van
de voorgestelde wijzigingen onvoldoende aangetoond en ontbreekt het zicht op de mogelijke
effecten van de voorgestelde wijzigingen in rechtspositie van politieke ambtsdragers.
Dit klemt temeer omdat de rechtspositie van politieke ambtsdragers onderdeel vormt
van de wezenlijke uitgangspunten die het goed functioneren van de democratische rechtstaat
en de kwaliteit van het openbaar bestuur waarborgen.

De Afdeling overweegt in dit verband het volgende.

Het voorstel vervangt een eerder voorstel van dezelfde initiatiefnemer uit 2009 met
dezelfde strekking.1 Hierover heeft de Raad van State advies uitgebracht,2 maar hierop is niet gereageerd. Het wetsvoorstel is sinds de indiening ervan niet
verder behandeld, en onlangs (bij brief van 10 april 2018) ingetrokken.3 De toelichting vermeldt dat het oude wetsvoorstel is ingetrokken en opnieuw ingediend
omdat sindsdien verschillende aanpassingen zijn aangebracht in de «wachtgeldregeling»
voor politieke ambtsdragers.4

In het advies van 2009 wees de Raad op de bijzondere aard van politieke ambten en
de omstandigheden waaronder zij (moeten) worden vervuld,5 in vergelijking met «gewone» functies op de arbeidsmarkt. Die bijzondere aard wordt
mede gevormd door het belang van onafhankelijkheid van waaruit politieke ambtsdragers
hun ambt moeten kunnen vervullen.6 Een adequate regeling van de rechtspositie van de dragers van politieke ambten ontleent
haar betekenis mede aan het algemene belang dat steeds weer voldoende daartoe gekwalificeerde
personen bereid gevonden kunnen worden om zich beschikbaar te stellen voor dergelijke
ambten.

De Afdeling wijst erop dat hetgeen zij destijds hierover in dat advies op dit punt
heeft opgemerkt onverminderd van toepassing is op het voorliggende voorstel.

Sinds 2009 heeft zich bovendien een aantal relevante ontwikkelingen voorgedaan met
betrekking tot de rechtspositie van politieke ambtstdragers. Met name in de Appa zelf
is een aantal ingrijpende wijzigingen doorgevoerd. De reikwijdte van de Appa is in
2010 verbreed, waardoor deze voortaan ook van toepassing is op commissarissen van
de Koning, burgemeesters en voorzitters van waterschapsbesturen.7 Voorts is nadien een sollicitatieplicht ingevoerd (na drie maanden)8 en is de duur van de (voortgezette) uitkering verkort.9

Al met al zijn daarmee sinds 2010 stappen gezet in het dichter bij elkaar brengen
van de regelingen voor politieke ambtsdragers en regelingen voor werknemers, via een
verdere normalisering van de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers.10 In het debat daarover is naar voren gekomen dat beroepsgroepen van decentrale politieke
ambtsdragers, alsook de bestuurlijke koepels,11 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben aangedrongen
op het ontwikkelen van een integrale visie op de rechtspositie van politieke ambtsdragers.
Die visie is in juni 2015 verschenen.12 Daarin zijn de verschillende aspecten die in dit verband een rol spelen op een rij
gezet. Op die manier is een afwegingskader met betrekking tot de rechtspositie van
politieke ambtsdragers geboden en duidelijk gemaakt welke aspecten van belang zijn
en waaraan, gelet op staatsrechtelijke principes en uitgangspunten in de wetsgeschiedenis,
de rechtspositie van politieke ambtsdragers moet voldoen.

De Afdeling begrijpt dat de afweging die ten grondslag ligt aan de vraag in welke
mate voor politieke ambtsdragers andere regels met betrekking tot sociale zekerheid
dienen te gelden dan voor werknemers in belangrijke mate van politieke aard is. Dat
neemt echter niet weg dat met het oog op kwaliteit van wetgeving en de zorgvuldigheid
in het wetgevingsproces verwacht mag worden dat in de toelichting wordt ingegaan op
de verschillende aspecten die hierbij aan de orde zijn, zoals onder meer opgesomd
in de hiervoor genoemde integrale visie uit 2015. Daarnaast dient duidelijk te worden
gemaakt op welke wijze de relevante aspecten tegen elkaar worden afgewogen.

De Afdeling merkt op dat de in de toelichting bij het voorliggende voorstel opgenomen
motivering om de bijzondere positie van politieke ambtsdragers zoveel mogelijk gelijk
te trekken met die van werknemers niet wezenlijk verschilt van die uit de toelichting
bij het voorstel uit 2009. Destijds kwam de Raad tot de conclusie dat de in de toelichting
ingenomen standpunten niet gemotiveerd waren en niet door feiten waren gestaafd.13 De vraag is dan ook wat het nieuwe is aan het voorliggende wetsvoorstel. Weliswaar
besteedt de toelichting bij het voorliggend voorstel aandacht aan de verschillende
wijzigingen die sinds 2009 in de Appa zijn aangebracht, maar daaraan wordt slechts
de conclusie verbonden dat het argument van het bijzondere karakter van het politieke
ambt aan kracht heeft ingeboet, nu reeds stappen zijn gezet in de richting die het
wetsvoorstel bepleit. Niet wordt echter ingegaan op de betekenis van de voorgestelde,
verdergaande wijzigingen voor de balans tussen de verschillende relevante aspecten
die een rol spelen bij de rechtspositie van politieke ambtsdragers, en de ervaringen
met de in de Appa aangebrachte wijzigingen die mede aanleiding hebben gegeven tot
het ontwikkelen van de hiervoor genoemde integrale visie op de rechtspositie van politieke
ambtsdragers. Daardoor ontbreekt naast inzicht over de noodzaak van het voorstel ook
het zicht op de mogelijke effecten van de voorgestelde wijzigingen in de rechtspositie
van politieke ambtsdragers. Deze effecten zijn evenwel van belang omdat de rechtspositie
van politieke ambtsdragers onderdeel vormt van de wezenlijke uitgangspunten die het
goed functioneren van de democratische rechtstaat en de kwaliteit van het openbaar
bestuur waarborgen.

Nu het voorstel geen aandacht besteedt aan de balans die in de huidige regeling is
getroffen en de reden waarom deze niet (meer) zou voldoen, wordt de noodzaak van de
voorgestelde wijzigingen niet aangetoond. Daarmee voldoet het voorstel niet aan een
fundamenteel uitgangspunt van zorgvuldige wetgeving: een gefundeerde motivering van
de in het voorliggende voorstel gemaakte keuzes. De Afdeling acht een dergelijke motivering
noodzakelijk, zeker voor een ingrijpend voorstel als het voorliggende. Deze motivering
dient gegeven te worden in het licht van de verschillende relevante afwegingsaspecten,
zoals beschreven in het in 2015 opgestelde integrale visie, alsook in het licht van
de ontwikkelingen die zich in de afgelopen periode hebben voorgedaan en de ervaringen
die daarmee zijn opgedaan.

De vraag naar de juiste sociale voorzieningen voor politieke ambtsdragers bij werkloosheid,
ziekte of arbeidsongeschiktheid is volgens de Afdeling advisering van de Raad van
State «in belangrijke mate van politieke aard.» Gangbaar is dat bij wetgeving vooral
advies wordt gegeven over de beleidsmatige, juridische en wetstechnische kwaliteit.
Politiek-inhoudelijke adviezen passen veel minder bij de positie van de Afdeling advisering,
omdat deze afbreuk zouden kunnen doen aan de positie van dit instituut. De initiatiefnemer
constateert dat dit advies van een meer «politieke aard» is dan voor de Afdeling gebruikelijk
is.

In 2009 heeft de initiatiefnemer een wetsvoorstel over een gelijkluidend onderwerp
aanhangig gemaakt (Kamerstukken II 2008/09, 32 023). Destijds waren de opmerkingen van de Raad van State vergelijkbaar met de kritiek
van nu, namelijk dat het wetsvoorstel niet voldoende zou zijn gemotiveerd. Nader aangeven
zou moeten worden waarom verandering van de sociale voorzieningen voor politieke ambtsdragers
mogelijk en wenselijk zou zijn. Sindsdien is echter de sociale zekerheid voor politieke
ambtsdragers versoberd en meer in lijn gebracht met die voor de werknemers. Daarmee
hebben dus veranderingen plaatsgevonden.

De initiatiefnemer constateert dat de regels voor de sociale zekerheid van politieke
ambtsdragers zijn aangepast. Hij meent ook dat daarmee de mogelijkheid en ook de wenselijkheid
om voorzieningen te treffen tot verandering is aangetoond. Dan blijft de vraag of
die veranderingen voldoende zijn. De initiatiefnemer is het daarbij eens met de opmerking
van de Afdeling advisering dat deze afweging van «politieke aard» is. De Afdeling
zegt naar aanleiding van dit wetsvoorstel dat in de «huidige» regelingen een «balans»
is, maar zei dat ook in 2009 toen er andere regels waren met een andere «balans».

De initiatiefnemer ziet dat voor politieke ambtsdragers nog altijd andere voorzieningen
gelden bij werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid. De initiatiefnemer merkt
dat dit leidt tot veel kritiek in de publieke opinie. Hij meent ook dat dit verschil
in sociale zekerheid slecht is voor het aanzien van de politiek. De versoberingen
die de laatste jaren hebben plaatsgevonden in de sociale zekerheid voor werknemers
hebben die kritiek opnieuw actueel gemaakt. De initiatiefnemer is van mening dat regelingen
voor sociale zekerheid die gelden voor iedereen, ook goed zijn voor politieke ambtsdragers.

De Afdeling advisering vraagt een reactie op de visie uit 2015 van de Minister van
Binnenlandse Zaken (Kamerstukken II 2014/15, 28 479, nr. 73). Hierin worden negen criteria genoemd waaraan de regelingen voor politieke ambtsdragers
zouden moeten voldoen. De rechtspositie moet toetreding tot politieke ambten mogelijk
maken; de vertrouwensregel ondersteunen; bijdragen aan een evenwichtige afspiegeling;
het oordeel over het functioneren is voorbehouden aan de kiezers; de arbeidsvoorwaarden
zijn niet individueel onderhandelbaar; ze moet een integere invulling van het ambt
bevorderen; ze moet rechtszekerheid bieden; besluitvorming over arbeidsvoorwaarden
moet zo veel mogelijk geobjectiveerd en de rechtspositie moet met regelmaat worden
geijkt aan de bestuurlijke context. De initiatiefnemer merkt op dat deze wet geen
afbreuk doet aan enige van de door de Minister genoemde criteria.

Bijzondere aandacht vraagt de Afdeling voor de «bijzondere aard» van politieke ambten,
dat zou in het bijzonder gelden voor de «ongewisheid» die inherent zou zijn aan de
vervulling van politieke ambten, zo leest de initiatiefnemer in een voetnoot. De initiatiefnemer
is het daar mee eens. Politieke ambten zijn ongewis en die ongewisheid is inherent
aan deze publieke functies. Dat is ook een reden waarom de vergoedingen voor deze
publieke functionarissen hoog zijn. Ook bewegen ambtsdragers zich in allerlei publieke
netwerken die bevorderlijk zijn bij het vinden van nieuwe functies.

De initiatiefnemer constateert dat de arbeidsmarkt volop in beweging is en dat flexibele
contracten voor steeds meer werknemers gebruikelijk zijn geworden. Ook de ontslagbescherming
is onderhevig aan verandering. De «ongewisheid» van het politieke ambt is daarmee
minder van «bijzondere aard» dan in het verleden het geval was. In het wetsvoorstel
is echter wel rekening gehouden met de bijzondere positie van politieke ambtsdragers.
Ook als zij zich om politieke redenen gedwongen voelen zélf ontslag te nemen kunnen
zij in tegenstelling tot werknemers een beroep doen op de WW.

In een andere voetnoot maakt de Afdeling zich zorgen over mogelijke beïnvloeding als
een politieke ambtsdrager vanwege de normalisering van de sociale zekerheid al gedurende
de vervulling van het ambt op zoek zou gaan naar een andere functie. De initiatiefnemer
ziet ook de ontwikkeling dat politieke ambtsdragers al vóór het einde van hun ambtsperiode
kiezen voor een andere functie. Of dit zou samenhangen met eerdere versoberingen van
de wachtgeldregeling kan hij met cijfers staven noch weerleggen. Bijzondere regels
voor sociale zekerheid zouden ook geen reden moeten zijn voor mensen om te kiezen
voor een politiek ambt.

De Afdeling stelt ten slotte dat een adequate regeling ertoe zou moeten leiden dat
«steeds weer voldoende daartoe gekwalificeerde personen bereid gevonden kunnen worden
om zich beschikbaar te stellen voor dergelijke ambten». De initiatiefnemer deelt de
opvatting dat financiële regelingen het bekleden van een politiek ambt niet in de
weg moeten staan. Hij meent echter ook dat betere sociale regelingen niet een reden
zouden moeten zijn om een ambt te aanvaarden. Door de regels voor sociale zekerheid
voor iedereen gelijk te maken, wordt niemand bevoor- of benadeeld.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

S.F.M. Wortmann

De initiatiefnemer,

Van Raak