Verslag van een werkbezoek : Verslag van een werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Europese Zaken aan Albanië en Noord-Macedonië van 6 mei tot en met 8 mei 2019

Nr. 360
VERSLAG VAN EEN WERKBEZOEK VAN EEN DELEGATIE UIT DE VASTE COMMISSIE VOOR EUROPESE
ZAKEN AAN ALBANIË EN NOORD-MACEDONIË VAN 6 MEI TOT EN MET 8 MEI 2019

Vastgesteld 27 mei 2019

Een delegatie van de vaste commissie voor Europese Zaken heeft van maandag 6 tot en
met woensdag 8 mei 2019 een werkbezoek gebracht aan achtereenvolgens Albanië en Noord-Macedonië,
die beide kandidaat-lidstaat van de Europese Unie zijn. Aanleiding voor het werkbezoek
zijn de binnenkort te verwachten voortgangsrapportages van de Europese Commissie over
beide landen die mogelijk ook de aanbeveling bevatten om toetredingsonderhandelingen
te starten. Albanië en Noord-Macedonië treffen momenteel voorbereidingen om aan de
voorwaarden voor het openen van onderhandelingen te voldoen. Deze voorwaarden zijn
vastgelegd in de Raadsconclusies van 26 juni 2018.

De vaste commissie voor Europese Zaken heeft uit haar midden de heer Anne Mulder aangewezen als rapporteur Westelijke Balkan en hem gemandateerd om zich in deze hoedanigheid
door middel van een bezoek aan beide landen namens de commissie ter plaatse te informeren
over de stand van zaken. Hij werd bij het werkbezoek begeleid door de commissievoorzitter,
de heer Hayke Veldman, en de commissiegriffier, de heer Jeffrey van Haaster.

De rapporteur Westelijke Balkan brengt als volgt verslag uit van zijn bevindingen
tijdens zijn bezoeken aan Albanië en Noord-Macedonië.

Algemeen

Allereerst wil de rapporteur het parlement van Albanië in Tirana en het parlement
van Noord-Macedonië in Skopje bedanken voor de uitnodiging om een bezoek aan beide
hoofdsteden te brengen. De rapporteur is overal zeer gastvrij ontvangen, de verscheidene
gesprekspartners hebben ruimhartig informatie gedeeld en waren gaarne bereid om alle
vragen van de rapporteur te beantwoorden. De gesprekspartners waardeerden het bezoek
zeer daar er binnenkort door de EU-lidstaten belangrijke beslissingen voor de toekomst
van hun landen worden genomen. De rapporteur kijkt mede daardoor terug op een nuttig
werkbezoek met vruchtbare besprekingen met parlementsleden, bewindspersonen en vertegenwoordigers
van maatschappelijke organisaties.

De rapporteur wil graag ook langs deze weg de Nederlandse ambassades in Tirana en
Skopje, onder leiding van respectievelijk ambassadeur Guusje Korthals Altes en ambassadeur Wouter Plomp, hartelijk danken voor de voorbereiding van dit werkbezoek en de ondersteuning ter
plaatse.

Bezoek aan Albanië (6–7 mei 2019)

De rapporteur heeft in Tirana gesproken met de vicevoorzitter van het parlement, mevrouw
Vasilika Hysi, en enkele andere parlementariërs. Tevens heeft de rapporteur separaat gesproken
met de oppositieleider, de heer Lulzim Basha. Van regeringszijde heeft de rapporteur gesprekken gevoerd met de Minister-President,
de heer Edi Rama, de Minister voor Europa en Buitenlandse Zaken, de heer Gent Cakaj, de Minister van Binnenlandse Zaken, de heer Sandër Lleshaj, en de viceministers van Justitie, de heer Toni Gogu en mevrouw Fjoralba Caka. Tot slot heeft de rapporteur gesproken met vertegenwoordigers van non-gouvernementele
organisaties op het gebied van media, rechtspraak en mensenrechten alsmede met diplomaten
van internationale organisaties en van andere EU-lidstaten in Tirana. De rapporteur
heeft in zijn gesprekken het accent gelegd op de vijf hervormingsprioriteiten die
als voorwaardelijk gelden voor het openen van toetredingsonderhandelingen: hervorming
van de rechterlijke macht en het openbaar bestuur, bestrijding van corruptie en georganiseerde
misdaad en bescherming van mensenrechten. Ook heeft de rapporteur gekeken naar het
functioneren van de parlementaire democratie.

De rapporteur stelt vast dat Albanië serieus werk maakt van de justitiële hervormingen.
Het proces van hertoetsing van rechters en openbaar aanklagers aan criteria van vakbekwaamheid,
onpartijdigheid en integriteit door een onafhankelijke kwalificatiecommissie (het
«vetting process») is op streek en heeft meer dan 140 beslissingen opgeleverd. In zo’n 40% van de
gevallen heeft dit tot ontslag van functionarissen geleid. In hoger beroep zijn de
beroepszaken in ruime meerderheid in stand gebleven. Ook gaat er een zelfreinigend
vermogen vanuit: sommige rechters en aanklagers hebben het oordeel van de commissie
niet afgewacht en hebben zelf ontslag genomen. In totaal is voor het vetting process vijf jaar uitgetrokken. Op het vetting process wordt toezicht gehouden door een International Monitoring Operation (IMO) van de Europese Commissie en de Verenigde Staten. Albanië heeft de IMO juridisch
mogelijk gemaakt door een substantiële wijziging van de Grondwet.

Albanië heeft eveneens nieuwe instituties op het gebied van justitie en rechtsstaat
in het leven geroepen, zoals de High Judicial Council, de High Prosecutorial Council en de Justice Appointment Council, die verantwoordelijk zijn voor de werving, selectie, toetsing en benoeming van ambtenaren
in de rechterlijke macht. Daarnaast is er een nieuwe instelling, de Speciaal Aanklager
en onderzoeksunit voor corruptie en georganiseerde misdaad (afgekort de SPAK) in oprichting.
Het vetting process en de toetsing van de kandidaten die voor functies in de SPAK hebben gesolliciteerd
loopt momenteel. De instelling is daarom op dit moment nog niet operationeel.

Voor het Constitutioneel Hof geldt dat er momenteel slechts één rechter in functie
is en de overige negen posities vacant zijn. Daarmee kan er op dit moment niet gesproken
worden van een functionerende staatsinstelling. Van regeringszijde wordt tegengeworpen
dat dit aan het succes van het vetting process is te wijten, waardoor een aantal rechters ontslag hebben gekregen of genomen, en
dat de huidige vacatures nog voor de zomer worden ingevuld. Deze lezing wordt ondersteund
door verscheidene andere sprekers van non-gouvernementele organisaties en internationale
partners die de delegatie gedurende het werkbezoek heeft ontmoet. Critici van de regering
spreken daarentegen van een constitutionele crisis, waarin de checks and balances zijn verdwenen en de regering de bevoegdheden van het Constitutioneel Hof heeft overgenomen.

Ten aanzien van de aanpak van corruptie zijn er maatregelen genomen gericht op preventie
en is de politie-inzet op de opsporing van corruptie geïntensiveerd. Hoewel deze extra
inzet tot een aantal zaken heeft geleid, blijft de strafrechtelijke vervolging en
het aantal veroordelingen op het hogere niveau beduidend achter. Ook verloopt de samenwerking
tussen politie en Openbaar Ministerie niet altijd even soepel. Het is zaak voor Albanië
om de track record in de aanpak van corruptie verder op te bouwen.

Als het gaat om de aanpak van georganiseerde misdaad valt het op dat Albanië resultaten
heeft geboekt in het opsporen en ontmantelen van cannabisplantages en het vervolgen
en berechten van drugscriminelen. De drugshandel is hierdoor afgenomen; volgens overheidsstatistieken
is er in 2018 circa 80% minder drugs uit of via Albanië in Italië onderschept. Ook
heeft Albanië het witwassen van crimineel geld teruggedrongen.

Het Albanese parlement heeft wetten aangenomen om de rechten van etnische en seksuele
minderheden in Albanië te beschermen. Albanië heeft voortgang geboekt ten aanzien
van de vrijheid van meningsuiting, maar dient de transparantie van staatsadvertenties
in de media te vergroten. De bescherming van eigendomsrechten kan verder verbeterd
worden, onder andere door kadastrale registratie van onroerende goederen. Albanië
heeft wetten aangenomen om deze rechtsbescherming te waarborgen.

Albanië heeft tot slot hervormingen doorgevoerd in het openbaar bestuur. Er is voortgang
geboekt op het gebied van transparantie en efficiëntie van de publieke dienstverlening.

Daarnaast heeft de rapporteur zich een beeld gevormd van het functioneren van de democratie
in Albanië. Herziening van het kiesstelsel om de democratie te versterken is in gang
gezet, hetgeen een goed teken is. Het is echter de verstoorde verhouding tussen regerings-
en oppositiepartijen die de rapporteur zorgen baart. Gekozen volksvertegenwoordigers
van de twee grootste oppositiepartijen hebben de parlementaire werkzaamheden geboycot
en zijn zelfs uit het parlement gestapt, uit protest tegen de regering die in hun
ogen de verkiezingsuitslag had gecompromitteerd en hun parlementaire rechten had geschonden.
Hun zetels zijn inmiddels ingenomen door partijgenoten die wel bereid zijn om hun
taken in het parlement uit te voeren. Deze gang van zaken tekent de moeizame politieke
verhoudingen in Albanië.

De rapporteur kan en wil hier geen oordeel over vellen, aangezien dit een binnenlandspolitieke
aangelegenheid is. De verdeeldheid en het gebrek aan samenwerking belemmert echter
wel het functioneren van de democratie. De rapporteur hoopt dat oppositie- en regeringspartijen
zich op korte termijn met elkaar verzoenen en een gezamenlijke visie op het bestuur
en de democratie van hun land zullen ontwikkelen.

Ten slotte merkt de rapporteur op dat er door de gesprekspartners enkele additionele
argumenten voor het openen van toetredingsonderhandelingen onder de aandacht zijn
gebracht. Meerdere sprekers betoogden dat het strakke kader van toetredingsonderhandelingen
Albanië het instrumentarium en de externe druk geeft om de democratische rechtsstaat
verder te ontwikkelen. EU-toetreding kan het eindpunt van dit proces zijn, maar dat
hoeft niet per se. Daarnaast werd ook het geopolitieke argument door een aantal sprekers
ingebracht: het EU-toetredingsperspectief van Albanië brengt stabiliteit in de regio
en dat is in het belang van de EU, zo redeneerden deze sprekers, te meer daar buitenlandse
mogendheden zoals China en Turkije hun invloed op Albanië en daarmee in Zuidoost-Europa
willen vergroten.

Tegelijkertijd werd aangegeven dat de Albanese bevolking richting de EU kijkt. Tevens
werd aangegeven dat, indien het EU-perspectief steeds wordt verschoven, de indruk
ontstaat dat de EU Albanië eigenlijk niet wil. Een enkele gesprekspartner had bijvoorbeeld
het beeld dat de EU de doelpalen voor de opening van de onderhandelingen verschuift
om EU-interne, binnenlandspolitieke redenen of om redenen die niet samenhangen met
de criteria die aan Albanië zijn gesteld. Dat kan demotiverend werken.

Een aantal gesprekspartners oordeelde dat de hervormingen van Albanië onomkeerbaar
zijn, hetgeen opening van de onderhandelingen zou rechtvaardigen. Tot slot werd veelvuldig
benadrukt dat er in deze fase geen besluit wordt genomen over toetreding van Albanië
tot de EU. Het besluit gaat over opening van onderhandelingen die zonder meer vele
jaren gaan duren en waarbij toetreding pas aan de orde is als Albanië aan alle vereisten
voor EU-lidmaatschap voldoet.

Bezoek aan Noord-Macedonië (7–8 mei 2019)

In Skopje heeft de rapporteur gesproken met de parlementsvoorzitter, de heer Talat Xhaferi, en met parlementsleden uit de commissie Europese Zaken onder voorzitterschap van
de heer Artan Grubi. Daarnaast sprak hij met de vicepremier voor Europese Zaken, de heer Bujar Osmani en met de Minister van Buitenlandse Zaken, de heer Nikola Dimitrov. Tevens sprak hij met vertegenwoordigers van non-gouvernementele organisaties op
het terrein van media, mensenrechten en verkiezingen. De focus in Noord-Macedonië
lag op bestendiging van de hervorming van het rechtssysteem en de professionalisering
van het openbaar bestuur.

Evenals in Albanië heeft de rapporteur ook aan de gesprekspartners in Noord-Macedonië
de Nederlandse visie op EU-uitbreiding uiteengezet, die zich laat kenmerken door «streng
en rechtvaardig» en met grote nadruk op het belang van de rechtsstaat en mensenrechten,
goed bestuur, een functionerende democratie en duurzame implementatie van hervormingen
en wetswijzigingen.

De rapporteur constateert dat er grote stappen gezet zijn door Noord-Macedonië. Het
land is recentelijk een ontwrichtende binnenlandspolitieke crisis te boven gekomen
en is er in geslaagd om de bilaterale banden met zijn buurlanden te herstellen. Het
zogeheten Prespa-akkoord met Griekenland, waarin het decennialange voortslepende naamdispuut
werd bijgelegd, verdient complimenten. De constitutionele verankering van de nieuwe
landsnaam maakt de weg vrij voor verdere vooruitgang en een perspectief richting de
Europese Unie. Ondanks de partijpolitieke meningsverschillen werken coalitie en oppositie
constructief samen in het parlement. Er is een gezamenlijk gedragen visie op de integratie
van Noord-Macedonië in de Euro-Atlantische structuren (EU en NAVO). Ook is er tegenwoordig
geen sprake meer van interetnische spanningen en verdeeldheid. Er is een grote mate
van persvrijheid, het wettelijke kader voor bescherming van mensenrechten is aanwezig
en er is veel bewegingsruimte voor maatschappelijke organisaties. Er zijn anti-corruptiemaatregelen
genomen die geleid hebben tot de berechting en veroordeling van (voormalige) politieke
ambtsdragers.

Verscheidene sprekers hebben aangevoerd dat de doelstelling van EU-lidmaatschap breed
gedragen wordt door de bevolking van Noord-Macedonië, mede onder verwijzing naar de
uitslag van de presidentsverkiezingen in het voordeel van de kandidaat die de politieke
en constitutionele herzieningen heeft gesteund. De maatschappelijke organisaties waarmee
de rapporteur heeft gesproken beoordelen deze verkiezingen en de verkiezingscampagne
als eerlijk, succesvol en nagenoeg vlekkeloos verlopen. Dit wordt bevestigd door internationale
organisaties. De verkiezingsuitslag werd ook door alle partijen erkend en er waren
geen (noemenswaardige) klachten. De stemming onder de gesprekspartners over Noord-Macedonië
was positief en optimistisch.

Diverse sprekers hamerden verder op het belang van een individuele beoordeling van
de door Noord-Macedonië behaalde resultaten ten aanzien van de door de EU gewenste
hervormingen. Verscheidene sprekers opperden dat het openen van toetredingsonderhandelingen
de hervormingsgezinde krachten in Noord-Macedonië zal versterken en het effect van
de transformatie verder zal bestendigen. Sommige sprekers voerden aan dat een positief
besluit wanneer een land aan alle criteria voldoet ook de geloofwaardigheid van het
EU-uitbreidingsbeleid in de Westelijke Balkan ten goede zal komen.

Ook werd gezegd dat opening van de onderhandelingen ertoe kan leiden dat er een stimulerende
onderlinge competitie ontstaat tussen kandidaat-lidstaten om als eerste land aan de
criteria te voldoen. Net als in Albanië werd in Noord-Macedonië benadrukt dat er in
deze fase geen besluit wordt genomen over toetreding van het land tot de EU. Het besluit
gaat over opening van onderhandelingen die vele jaren gaan duren.

De rapporteur stelt vast dat Noord-Macedonië veel (sociaal en politiek kapitaal) heeft
geïnvesteerd in de oprichting en doorontwikkeling van instituties, zoals de EU ook
heeft voorgeschreven. Op het moment van het werkbezoek stond echter de definitieve
regeling en status van de Speciale Openbaar Aanklager voor high-level georganiseerde
misdaad alsmede de herziening van de veiligheidsdiensten nog open. De rapporteur begrijpt
dat de gesprekken in het parlement over deze benodigde wetswijzigingen op dat moment
nog gaande waren en hoopt dat het parlement erin slaagt om de wetsvoorstellen voor
het einde van de maand juni aan te nemen. Verder constateert de rapporteur dat de
hervorming en professionalisering van het openbaar bestuur (transparantie van benoemingen)
nog niet afgerond is en dat dit een langere adem zal vergen.

Behandeling van de EU-uitbreidingsstrategie in de Tweede Kamer

Eerdaags zal de Europese Commissie haar jaarlijkse landenspecifieke voortgangsrapportages
inclusief aanbevelingen in het kader van de EU-uitbreidingsstrategie publiceren. In
de Raad Algemene Zaken (RAZ) zullen vervolgens Raadsconclusies worden aangenomen over
het EU-uitbreidingsbeleid. Indien de Europese Commissie (opnieuw) de aanbeveling doet
om toetredingsonderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië te starten, zal de Raad
hier bij unanimiteit over moeten besluiten.

Wat de rapporteur betreft, verdient elk land een individuele beoordeling op zijn eigen
merites. Elk land is immers zelf verantwoordelijk voor het verwezenlijken en bestendigen
van de hervormingen om aan de toetredingscriteria te kunnen voldoen. Het is dan ook
eerlijk dat elke kandidaat-lidstaat op de eigen resultaten en prestaties wordt beoordeeld.
Niet zonder reden stelt de Europese Commissie per land afzonderlijk een jaarlijkse
voortgangsrapportage op. Ook de Tweede Kamer heeft in voorgaande jaren bij de behandeling
van de EU-uitbreidingsstrategie telkens onderscheid gemaakt tussen de verschillende
landen in de Westelijke Balkan bij de beoordeling van de geboekte vooruitgang en resultaten.
Als goede prestaties in het ene land leiden tot een positieve beoordeling strekt dit
ook tot voorbeeld voor andere landen in de regio.

Volgens vaste praktijk zal het kabinet een appreciatie van de EU-uitbreidingsstrategie
en voortgangsrapportages aan de Kamer toezenden. Deze appreciatie zal geagendeerd
worden voor het algemeen overleg van de commissie Europese Zaken met de Minister van
Buitenlandse Zaken voorafgaande aan de RAZ waarin behandeling van de EU-uitbreidingsstrategie
is voorzien. Tevens zal de commissie op maandag 3 juni aanstaande in Brussel nog spreken
met Eurocommissaris Johannes Hahn over de EU-uitbreidingsstrategie van de Europese Commissie, waarbij de rapporteur
dit verslag aan de Eurocommissaris zal toelichten.

De commissie Europese Zaken wordt aanbevolen dit verslag van het rapporteurswerkbezoek
bij de behandeling van de EU-uitbreidingsstrategie te betrekken.

De rapporteur, Anne Mulder