Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het Advies Afdeling advisering Raad van State

Nr. 5
MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

De intrinsieke waarde van dieren wordt door samenleving en wetgever steeds zwaarder
meegewogen in steeds meer besluiten. In het maatschappelijke en politieke debat gaat
het zowel over het zorgen voor het welzijn van dieren, als ook over de vraag of dieren
gebruikt mogen worden voor bepaalde doeleinden. Dit heeft recentelijk bijvoorbeeld
geleid tot een verbod op het gebruik van wilde dieren in circussen (2015) en een verbod
op het houden en fokken van nertsen voor de productie van bont (2014). Eerder, in
de jaren 90, heeft het toenemend belang om dieren te beschermen geleid tot onder meer
een verbod op dierproeven voor cosmetica en het drastisch verminderen van het aantal
diersoorten voor de plezierjacht. Steeds meer mensen maken zich zorgen over de wijze
waarop omgegaan wordt met dieren in de veehouderij. Gewezen kan worden op de recentelijke
verontwaardiging in Nederland over ernstige dierenmishandeling in Belgische slachthuizen
(2017), de massale dodingen van landbouwdieren bij dierziektecrises, de zorgen rondom
de lange afstandstransporten van dieren en veelvuldig voorkomende stalbranden zoals
in de zomer van 2017.

De maatschappelijke discussie over dierenwelzijn heeft er in 1992 toe geleid dat de
intrinsieke waarde van het dier wettelijk is erkend. De Wet dieren uit 2013 heeft
de vijf vrijheden van Brambell wettelijk verankerd. In artikel 1.3 van de Wet dieren
staat dat tot de zorg die dieren redelijkerwijs behoeven in elk geval gerekend worden
dat dieren zijn gevrijwaard van dorst, honger en onjuiste voeding; fysiek en fysiologisch
ongerief; pijn, verwonding en ziektes; angst en chronische stress; beperking van hun
natuurlijk gedrag; voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd.

Er worden dus steeds hogere eisen ten aanzien van dierenwelzijn gesteld door de maatschappij
en die wens is inmiddels verankerd in wetgeving.

In het kader van deze aandacht voor dierenwelzijn en de roep om strengere beschermingsnormen
is het passend om te kijken naar de omstandigheden waaronder dieren worden gedood
voor vlees.

In Nederland worden per jaar 650 tot 700 miljoen dieren geslacht1 – bijna twee miljoen dieren per dag. Er kan geen misverstand over bestaan: het slachten
van een dier gaat altijd gepaard met aantasting van het welzijn en de integriteit
van het betreffende dier. Het dier wordt immers van het leven benomen. Dierenartsen
en wetenschappers stellen dat de slacht het meest stressvolle moment is in het leven
van een «productiedier»2 – dieren die worden gefokt en gehouden voor hun vlees –.

Hoewel slacht nooit een diervriendelijke activiteit kan worden, ligt de vraag voor
of het lijden van dieren voorafgaand aan en tijdens de slacht kan en moet worden beperkt.
Die vraag is al aan het begin van de vorige eeuw door de wetgever beantwoord met een
overtuigend «ja»3. Zowel het kabinet als beide Kamers der Staten Generaal rekenden het tot hun taak
om de inbreuk op het welzijn en de integriteit van dieren rondom de slacht zo klein
mogelijk te maken. De beschikbaar gekomen bedwelmingstechnieken maakten het mogelijk
om dieren voorafgaand aan de slacht buiten bewustzijn te brengen, zodat zij niet hoefden
mee te maken hoe hen ernstige verwondingen werden toegebracht die leidden tot de dood.
En wanneer de mens slachtdieren onnodig lijden kan besparen, is er een morele plicht
om dat dan ook te doen: «De humaniteit eischt verplichte bedwelming van slachtdieren
vóór het dooden» stelt de Vleechkeuringswet van 1919.4

Daarmee erkende de wetgever honderd jaar geleden al de morele plicht van de overheid
om het lijden van slachtdieren zoveel mogelijk te beperken en concludeerde dat daarvoor
noodzakelijk is dieren voorafgaand aan de slacht te bedwelmen. Deze conclusie leidde
ertoe dat wettelijk werd vastgelegd dat te slachten dieren «na voorafgaande bedwelming,
door verbloeding zoo snel mogelijk [worden] gedood»5. Dit besluit is sinds 1 juni 1922 in Nederland van kracht.

De bedwelmingsplicht is daarmee een van de eerste wettelijke bepalingen om «productiedieren»
te beschermen tegen onnodige pijn, angst en stress. Het was een van de eerste concrete
uitingsvormen van het beginsel dat gehouden dieren moeten worden gevrijwaard van leed.
Dat beginsel is sindsdien onweersproken gebleven en heeft jaren later in bredere zin
bekrachtiging gevonden in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Thans vormt
het nog altijd de kern van de dierenwelzijnswetgeving in Nederland (Wet Dieren en
het Besluit houders van dieren).

In meerdere opzichten vormt de bedwelmingsplicht van 1920 dus een historisch besluit
met grote betekenis voor de verdere ontwikkeling van de ethische reflectie op het
gebruik van dieren en de wettelijke weerslag daarvan.

Hoewel er geen twijfel bestond over de morele plicht om dieren onnodige stress en
pijn te besparen voorafgaand aan en tijdens de slacht en ook niet over de wijze waarop
invulling kon worden gegeven aan die plicht, gold er vanaf aanvang een uitzondering
op de wettelijke bepalingen. In het besluit van 1920 werd bepaald dat iedereen die
dieren slachtte voortaan verplicht was om de dieren voorafgaand aan die slacht te
bedwelmen, met uitzondering van Joodse rituele slachters: «de bepalingen omtrent bedwelming zijn niet van toepassing op dieren, bestemd voor
halssneden volgens de Israëlitischen ritus»6. De beschermingsmaatregel voor slachtdieren gold daarmee niet als deze dieren werden
geslacht volgens de Israëlitische rite. Werd aanvankelijk en gedurende tientallen
jaren alléén de Israëlitische rituele slacht uitgezonderd, na protesten uit de islamitische
gemeenschap werd in 1977 bepaald dat ook de islamitische rituele slacht niet hoefde
te voldoen aan de beschermingsmaatregel voor slachtdieren. De reden hiervoor was dat
moslimorganisaties de situatie, waarbij uitsluitend voor de Israëlitische ritus afwijkende
regels waren gesteld, als discriminerend ervaarden7.

De uitzondering op de plicht om dieren voorafgaand aan de slacht te bedwelmen is van
meet af aan onderwerp geweest van kritiek. Al in de beginjaren van de wettelijke plicht
werd de vraag gesteld waarom niet alle Nederlanders voor de wet gelijk waren; de een
moest wel zorgdragen voor slachtmethoden en technieken waarbij het dier van tevoren
buiten bewustzijn werd gebracht en de ander – met een verwijzing naar zijn religieuze
overtuiging – hoefde dat niet. De kritiek op deze ongelijkheid, ten nadele van het
dier, houdt aan tot op de dag van vandaag, en heeft in de loop der jaren steeds meer
maatschappelijke weerklank gevonden.

Het is van belang om op te merken dat de wetgever zelf, ondanks de gemaakte uitzondering
voor de rituele slacht, het belang van bescherming van slachtdieren door middel van
bedwelming voorafgaand aan de slacht nooit heeft betwist. Zij deed dat niet bij het
toekennen van een uitzonderingspositie aan de Israëlitische en islamitische rituele
slacht en niet in de vele decennia van discussie die daarop volgden.

De (maatschappelijke en politieke) discussie over de (on)bedwelmde rituele slacht
concentreert zich niet rond de vraag óf voorafgaande bedwelming een geëigende maatregel
is om dieren te beschermen tegen vermijdbaar lijden rond de slacht. Centraal staat
de vraag of het gerechtvaardigd is dat het dierenwelzijnsvoorschrift om het dier te
bedwelmen voorafgaand aan de slacht, niet hoeft te worden nagekomen bij rituele slacht.
De discussie is dan ook gericht op het welzijn van de dieren en hoe dit ten volle
kan worden gewaarborgd.

Initiatiefnemer meent dat er onvoldoende rechtvaardiging is om een uitzondering in
stand te houden op een effectieve maatregel die dieren tijdens het meest stressvolle
moment in hun leven beschermt tegen onnodig lijden. Initiatiefnemer wijst er tevens
op dat de intrinsieke waarde van dieren in het geding is bij de onverdoofde slacht.
In deze opvatting past het niet dat wettelijke bepalingen ter bescherming van dieren
niet voor iedereen zouden hoeven gelden. Initiatiefnemer acht het maken van een uitzondering
op die verplichting met het oog op het dierenwelzijn en op de maatschappelijke ontwikkelingen
niet langer gerechtvaardigd.

Het voorliggende wetsvoorstel beoogt de bescherming van slachtdieren tegen vermijdbaar
lijden dan ook uit te strekken tot alle dieren die in Nederland worden geslacht. Hiertoe
regelt het wetsvoorstel dat elk dier voorafgaand aan de slacht dient te worden bedwelmd.

Initiatiefnemer stelt daarbij voor een overgangstermijn van 5 jaar in acht te nemen
waarin de onverdoofde slachtpraktijk de gelegenheid krijgt zich aan te passen aan
de wettelijke plicht om dieren voorafgaand aan de slacht te bedwelmen.

Het wetsvoorstel regelt voorts dat gedurende deze overgangstermijn slachterijen worden
verplicht om te voldoen aan de zogenaamde «best practices» (best beschikbare technieken)
waarmee de wettelijk bepaalde doelen om dieren te vrijwaren van onnodige pijn, angst
en fysiek en fysiologisch ongerief het beste worden benaderd zolang de voorafgaande
bedwelming nog niet wordt toegepast.

Voor zover het schrappen van de uitzondering op de bedwelmingsplicht voor de rituele
slacht een beperking op de vrijheid van godsdienst betekent, is deze volgens de initiatiefnemer
conform de wettelijke mogelijkheden. In paragraaf 2.5 en 2.6 wordt dit nader uiteengezet.

In deze memorie van toelichting worden achtereenvolgens de aanleiding voor en achtergrond
van het voorstel beschreven, waarbij wordt ingegaan op de wettelijke kaders voor het
doden van dieren (2.1), de uitzondering op de wettelijke kaders (2.2) en de dierenwelzijnsproblematiek
bij onverdoofde slacht (2.3), gevolgd door een schets van de maatschappelijke ontwikkelingen
op het gebied van de bescherming van dieren en de erkenning van de intrinsieke waarde
van dieren (2.4) en wordt de invoering van een verplichte algehele bedwelming beschouwd
in het licht van de vrijheid van godsdienst (2.5 en 2.6). In hoofdstuk 3 worden de
gevolgen van dit wetsvoorstel met betrekking tot de financiële en administratieve
lasten voor slachterijen uiteengezet. De artikelsgewijze toelichting is opgenomen
in II.

2. Aanleiding en achtergrond

2.1 Schets huidige situatie wetgeving rondom het slachten van dieren

Europese wetgeving regelt, omwille van het dierenwelzijn, de verplichting tot het
verdoven van dieren voorafgaande aan de slacht. De Europese Verordening 1099/20098 inzake de bescherming van dieren bij het doden vermeldt in overweging 20: «veel methoden om dieren te doden zijn pijnlijk. Bedwelming is dan ook noodzakelijk
om het bewustzijn en de gevoeligheid uit te schakelen vóór of op het moment van het
doden».

Regelgeving met betrekking tot het doden van dieren, waaronder de verplichting tot
het verdoven van dieren voorafgaande aan de slacht, is in de Nederlandse wetgeving
vastgelegd in artikel 2.10 van de Wet dieren en in het daarop mede gebaseerde Besluit
houders van dieren.

De Verordening 1099/2009 schrijft voor welke bedwelmingsmethoden per diersoort toegestaan
zijn. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in de mechanische bedwelming (bijvoorbeeld
het penschiettoestel), elektrische bedwelming en bedwelming door middel van gas.

Initiatiefnemer merkt op dat verplichte bedwelming een noodzakelijke voorwaarde vormt
om dieren te beschermen tegen onnodige angst, stress en pijn voorafgaande de slacht.
In de laatste decennia hebben maatschappelijke en politieke organisaties terechte
kritiek geuit op een aantal van deze toegestane methoden omdat zij niet diervriendelijk
zijn, of onzorgvuldig worden toegepast. De kritiek geldt bijvoorbeeld voor CO2-bedwelming bij varkens en de elektrische waterbadmethode voor pluimvee, omdat deze
met grote dierenwelzijnsproblemen gepaard gaan.

Aandacht voor de uitvoering is en blijft geboden, evenals voortdurende monitoring
en aanscherping van de reguliere slachtpraktijk en slachtmethoden met het oog op de
belangen van het dier. Dat laat onverlet, dat de keuze van de wetgever om bedwelming
verplicht te stellen, de meest aangewezen maatregel is om dieren te beschermen tegen
onnodig lijden voorafgaand aan de slacht. Bedwelming, indien correct en zorgvuldig
uitgevoerd, leidt tot een onmiddellijke staat van bewusteloosheid9. Het handhaven van de plicht tot voorafgaande bedwelming, en het schrappen van de
uitzondering die daarop is gemaakt voor de rituele slacht, levert een belangrijke
bijdrage aan het wettelijke doel dat (slacht)dieren worden gevrijwaard van pijn, stress,
angst en fysiologisch ongerief10.

2.2 Schets huidige situatie uitzondering onverdoofd slachten van dieren

Conform artikel 4, eerste lid, van de Europese Verordening 1099/200911 geldt in EU-lidstaten, waaronder Nederland, het verbod op het onverdoofd slachten
van dieren. In het vierde lid van dit artikel is een uitzondering opgenomen voor het
slachten volgens de Israëlitische en islamitische ritus. Lidstaten hebben op grond
van artikel 26, derde lid, onderdeel c, van de verordening de bevoegdheid om te bepalen
of zij strengere regels stellen voor de onverdoofde rituele slacht ofwel de onverdoofde
slacht geheel verbieden. Nederland heeft tot op heden nog geen gebruik gemaakt van
deze beleidsruimte. Lid 4 van artikel 2.10 van de Wet Dieren stelt: «Het is toegestaan om dieren zonder voorafgaande bedwelming te doden volgens de Israëlitische
of de islamitische ritus».

In Nederland zijn 76 geregistreerde slachterijen waar onverdoofd geslacht mag worden12. Het aantal slachtingen op deze slachterijen loopt naar schatting sterk uiteen van
enkele dieren tot circa 50.000 dieren per jaar. Op een aantal van deze slachterijen
wordt niet regelmatig of alleen voor het offerfeest onverdoofd geslacht. Het totaal
aantal onverdoofd geslachte dieren in Nederland was lange tijd niet bekend13, omdat registratie ontbrak tot het moment dat het convenant onbedwelmd slachten in
werking trad. In 2011 schatte de Staatssecretaris van Economische Zaken het totale
aantal onverdoofd geslachte dieren in Nederland op 370.000 tot maximaal 1,1 miljoen
dieren per jaar14, waarbij 1,1 miljoen dieren het maximale aantal dieren was dat was geslacht bij de
slachterijen met registratie om ritueel te mogen slachten. Volgens een schatting van
de KNMvD uit januari 2018 werden er jaarlijks 1,2 miljoen runderen, schapen en geiten
onbedwelmd geslacht15. Medio 2018 schreef de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede
Kamer dat het aantal onbedwelmde slachtingen in het eerste kwartaal van 2018 leek
te zijn afgenomen.16

2.2.1 Kosher en Halal slachten

De religieuze voorschriften of spijswetten die hun basis vinden in respectievelijk
de Torah en de Koran, beschrijven het voedsel dat genuttigd mag worden en de wijze
waarop dieren geslacht en verbloed dienen te worden om vlees geschikt te maken voor
consumptie.

Volgens beide rites mogen alleen levende en gezonde dieren worden geslacht. Deze dieren
mogen op het moment van slacht geen leed ondervinden. Beide godsdiensten onderstrepen
het belang van een humane behandeling van dieren en geven daarbij aan dat het slachten
van een dier een grote verantwoordelijkheid is.

De wetenschappelijke adviescommissie onbedwelmd ritueel slachten (WAC) concludeerde
in 2015 dat de huidige uitvoeringspraktijk van onbedwelmd ritueel slachten zeer varieert17. Bij zowel Kosher slachten als Halal slachten zijn de volgende onderdelen in het
slachtproces van belang, waarbij per onderdeel de gehanteerde methode kan variëren:

• de fixatie van het dier;

• de eisen aan de messen waarmee de halssnede dient te worden toegebracht;

• de wijze van toebrengen van de halssnede;

• de handelingen die het verbloeden moeten bevorderen;

• de mogelijkheid tot (reversibele) onderbreking van het bewustzijn vooraf of direct
aansluitend op de halssnede.

Het slachten volgens de Israëlitische ritus gebeurt in Nederland zonder het dier te
verdoven. Bij het slachten volgens de islamitische ritus passen sommige slachterijen
wel verdoving toe, maar ook hier komt slacht zonder voorafgaande verdoving voor. Exacte
cijfers hierover ontbreken.

De productie van Kosher vlees en gevogelte moet plaatsvinden volgens de voorschriften
uit de Torah (Shechita). Zo is alleen vlees van herkauwende zoogdieren met gespleten
hoeven toegestaan. Een getrainde slager (shochet), wiens kundigheid van tevoren is
beoordeeld door een Rabbi, is gekwalificeerd om een dier te slachten. De luchtpijp,
slokdarm en slagaders van het dier moeten door middel van een halssnede met een speciaal,
scherp mes in een snelle beweging worden doorgesneden zodat het dier een langzame
en pijnloze dood sterft. Volgens de Israëlitische rite moet een dier levend, gezond
en zonder verwondingen zijn ten tijde van het moment van slacht. Één van de genoemde
religieuze bezwaren tegen het bedwelmen voorafgaand aan de slacht ligt in de gedachte
dat bedwelmingsmethoden het dier kunnen verwonden.

Ook bij de islamitische slachtmethode wordt gebruik gemaakt van een scherp mes en
dient het dier geheel te verbloeden. De slacht dient te worden uitgevoerd door een
moslim. Het dier dat wordt geslacht, moet rein zijn en vrij van bacteriën. In tegenstelling
tot de shochet (Koshere slacht) wordt de islamitische slachter niet door een religieuze
autoriteit geaccrediteerd (HSA18, 2007). Terwijl het dier wordt geslacht, is een imam aanwezig die religieuze woorden
uitspreekt.

2.3 Dierenwelzijnsproblemen bij onverdoofde slacht

Op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Wet Dieren wordt tot de zorg die dieren
redelijkerwijs behoeven in elk geval gerekend dat dieren zijn gevrijwaard van:

1. dorst, honger en onjuiste voeding

2. fysiek en fysiologisch ongerief

3. pijn, verwondingen en ziektes

4. angst en chronische stress

5. beperking van hun natuurlijk gedrag.

Het achterwege blijven van voorafgaande bedwelming van het dier bij de rituele slacht
leidt tot aantasting van deze wettelijk bepaalde vrijheden. De belangrijkste knelpunten
worden gevormd door het optreden van angst, stress, pijn, fysiek en fysiologisch ongerief
bij het dier. Hieronder wordt hier nader op ingegaan.

Wetenschappelijk onderzoek van onder andere Wageningen University & Research (WUR)
stelt dat de aantasting van het dierenwelzijn geldt gedurende het hele proces van
het onverdoofd slachten19, zowel bij de Israëlitische als bij de islamitische slacht20. Voor dieren die zonder verdoving worden geslacht, zijn er verschillende momenten
waarop zij leed ervaren:

a) de tijd voorafgaande aan de slacht. Hieronder valt de periode dat het dier op transport
wordt gezet, het verplaatsen van het dier vanuit de veewagen naar de wachtbox en de
tijd dat het dier hierin doorbrengt, het verplaatsen naar de snijbox, de toegang tot
het fixatie-apparaat en het fixeren en het roteren van het dier zodat de slachter
makkelijker de halssnede kan aanbrengen.

b) de slacht zelf als gevolg van het bewust meemaken van het doorsnijden van de hals.

c) de tijd totdat bij het dier de definitieve bewusteloosheid en gevoelloosheid intreedt.

2.3.1 Voorafgaand aan de slacht

De wijze van slachten, de duur van het verbloeden en het proces dat daaraan vooraf
gaat, zoals het uitselecteren, verplaatsen en fixeren van de dieren, is sterk bepalend
voor de mate van aantasting van het dierenwelzijn. Het uitselecteren, verplaatsen
en fixeren bij onbedwelmd slachten neemt over het algemeen meer tijd in beslag dan
bij een regulier slachtproces21. Uit onderzoek van Vanthemsche et al.22 blijkt dat kalveren gemiddeld 170 minuten in een wachtbox moesten blijven staan.
Dit gemiddelde liep bij stieren zelfs op tot 303 minuten. Sommige stieren moesten
tot wel 9 uur wachten in de wachtbox.

Het verplaatsen van de dieren van de wachtbox naar de snijbox kan gepaard gaan met
angst en stress waardoor het dier tegen gaat stribbelen. De mate van angst en stress
kan zo hoog zijn dat dit het gedrag van dieren dusdanig beïnvloedt dat drijvers het
nodig achten om instrumenten als lawaai, slaan, stokken en prikkelaars toe te passen
om dieren te dwingen zich te verplaatsen23. In de praktijk gebeurt het regelmatig dat het onmogelijk voor een drijver is om
een dier in de drijfgang te drijven.

Dieren worden gefixeerd zodat daarmee de halssnede effectief uitgevoerd kan worden.
Het fixeren levert dierenwelzijnsproblemen op24,
25
,
26 en staat daardoor op gespannen voet met het vrijwaren van angst, stress, fysiek en
fysiologisch ongerief. In de meeste gevallen zijn verregaande maatregelen nodig om
het dier te fixeren. Zo worden runderen voorafgaand aan het toebrengen van de halssnede
met behulp van een kantelapparaat in zij- of rugligging gebracht. Ook het kantelen
levert acute stress op en is belastend voor dieren27. Onderzoek van de WUR toont aan dat bij de helft van de runderen de fixatie onvoldoende
of slecht uitgevoerd werd28
,
29. Bij schapen gold dit bijna in alle gevallen. Schapen en geiten worden in «restrainer»
of op een «burrie» op de rug liggend vastgehouden wat tot additionele stress leidt
bij de toch al angstige dieren. Dieren kunnen zich verzetten en heftige afweerbewegingen
maken in de snijbox; heftig schoppen met de poten in de box, slaan met de staart of
schudden met de kop30. De kans op complicaties en fouten tijdens dit proces is groot. Problemen door het
verzet van het dier bij de fixatie kunnen bij het onbedwelmd slachten de periode tot
het intreden van het bewustzijnsverlies sterk verlengen.

Door de bijkomende problemen, angst en stress bij het fixeren kunnen dieren langere
tijd doorbrengen in de snijbox. Hoe langer de doorgebrachte tijd in de snijbox, hoe
langer het duurt voordat een dier het bewustzijn verliest31. Uit praktijkonderzoek blijkt dat kalveren gemiddeld anderhalve minuut in de snijbox
verblijven voordat de kinlift aangebracht wordt. Ondertussen zien zij het snijden
en verbloeden van het vorige kalf naast hen, wat niet bevorderlijk is voor het rustig
worden. De onderzoekers van de WUR stellen dat zowel staande fixatieboxen als kantelboxen
op geen enkele slachterij voldoende geschikt zijn om het hele scala aan diercategorieën
in voldoende mate te fixeren32.

2.3.2 De halssnede

Bij het onverdoofd slachten wordt de halssnede uitgevoerd terwijl het dier bij bewustzijn
is. Ook dit staat haaks op het gevrijwaard zijn van fysiologisch ongerief en pijn33. Het is vaak nodig om de halssnede meerdere malen uit te voeren wat leidt tot extra
pijn, stress en angst34. Bij onderzoek van de WUR bleek dat de halssnede werd uitgevoerd in tot wel 6 snijbewegingen
per dier. In slechts 42% van de geobserveerde runderslachtingen werd er aangesneden
in één snijbeweging35.

2.3.3 Periode tot bewusteloosheid

Na het aanbrengen van de halssnede treedt niet onmiddellijk bewustzijnsverlies op,
waarbij stress de lengte van de periode tot het verlies van bewustzijn verlengt. Deze
periode kan in lengte sterk variëren, afhankelijk van de diersoort, de wijze van het
aanbrengen van de halssnede en de manier van verbloeden, maar kan oplopen tot meer
dan twee minuten36. Een vaak voorkomend verschijnsel bij snijden en onverdoofd slachten is «ballooning».
Hierbij klontert het bloed binnen enkele seconden na het doorsnijden van de halsslagaders
samen. Door dit samenklonteren van het bloed treedt de bewusteloosheid trager in,
omdat het bloed via alternatieve bloedbanen door de hersenen zal stromen. Wanneer
ballooning optreedt, grijpen medewerkers van de slachtinrichting in door de slagaders
opnieuw in te snijden. Een praktijk die door de NVWA wordt getolereerd. Het uitvoeren
van één halssnede zoals is voorgeschreven door het Besluit houders van dieren, wordt
bij het optreden van ballooning structureel overschreden37.

Tijdens de periode van verbloeden is het dier bij kennis en is er sprake van onnodige
pijn en lijden vanwege onder andere38:

• de toegebrachte halssnede waarbij verschillende van zenuwweefsel voorziene weefsels
worden gekliefd;

• de mogelijkheid tot het inademen van bloed en in het geval van herkauwers ook van
de pensinhoud;

• het manipuleren van de wondranden om het uitbloeden te bespoedigen;

• de ademnood die kan optreden door zenuwbeschadiging van de nervus vagus (zenuw die
uit de hersenen komt en naar organen in de borstkas en buik gaat) en de nervus phrenicus
(zenuw die het middenrif doet samentrekken), met onder meer het ontbreken van de hoestreflex
als gevolg;

• de mogelijkheid van stress als gevolg van een plotselinge bloeddrukdaling;

• het in aanraking komen van de snijwond met een onderdeel van de fixatiebox39 of met de staart van een ander dier40.

Nadat bewusteloosheid is ingetreden, wordt het dier gereleased. Na de release ligt
het dier op de roostervloer en is klaar om getakeld te worden. Op dit moment, of wanneer
het dier getakeld is, kan het voorkomen dat het dier bijkomt uit zijn bewusteloosheid.
Dit bijkomen komt veelvuldig voor en wordt waargenomen doordat het dier bepaalde reflexen
vertoont die op bewustzijn duiden41.

2.3.4 Specifieke welzijnsaantasting bij runderen

Bij runderen wordt bij de halssnede de arteria vertebralis niet doorgesneden omdat
deze langs de ruggenwervels loopt. Deze slagader verzorgt een deel van de bloedvoorziening
van de hersenen. Daardoor is de periode tot het optreden van bewustzijnsverlies bij
runderen aanmerkelijk langer dan bij andere dieren die onverdoofd worden geslacht,
tot wel meer dan twee minuten42
,
43
,
44.

2.3.5 Specifieke welzijnsaantasting bij schapen en geiten

Praktijkonderzoek van de WUR toont aan dat wijze van fixeren bij schapen bijna in
alle gevallen onvoldoende of slecht uitgevoerd wordt45. Met name bij schapen is er sprake van een extra welzijnsrisico door de aanwezigheid
van wol. De dikte van de wol bemoeilijkt het snijden en zorgt ervoor dat het mes sneller
bot wordt. Hierdoor bestaat het risico dat er meer dan één halssnede uitgevoerd moet
worden, wat extra pijn oplevert46. De meeste slachterijen in Nederland maken gebruik van een V-tafel waarin ze één
of meer dieren kunnen plaatsen. Voor rassen met brede ruggen en zwaar bewolde dieren
is de V-tafel in veel gevallen te smal waardoor dieren zich uit de tafel kunnen spartelen.
Het komt vaak voor dat schapen na het snijden verplaatst moeten worden of bij spartelen
teruggeplaatst moeten worden. De kop wordt na het snijden niet langer of slechts kort
ondersteund waardoor de kop achterover uit de tafel hangt. Tijdens het uitbloeden
komt de wond zeer regelmatig in contact met de wol. Bij schapen op een V-band komt
de wond tevens vaak in contact met de rug of de staart van het dier voor hem, wat
onnodig pijn veroorzaakt47.

2.3.6 Specifieke welzijnsaantasting bij kippen

Voor de Koshere slacht worden kippen vastgehouden waarbij de nek handmatig wordt gestrekt,
waarna de hals wordt doorgesneden. Uit onderzoek is gebleken dat in zeer veel gevallen
(42% van de onderzochte dieren) de halsslagaders niet volledig worden doorgesneden,
waardoor de periode tot het verlies van bewustzijn wordt verlengd.48 Het duurt tot 26 seconden voordat een kip het bewustzijn verliest. Voor de Halal
slacht worden kippen bij bewustzijn aan hun poten aan haken gehangen, waarna zij mechanisch
door een elektro bad worden geleid. Dit bad zorgt voor een schok waarvan de dieren
niet buiten bewustzijn raken, maar die leidt tot het strekken van de nek, waarna de
halssnede wordt uitgevoerd.49 De dieren blijven daardoor blootgesteld aan pijn en stress. Ook de NVWA stelt in
haar werkvoorschriften dat levend aanhangen stressvol en pijnlijk is voor dieren.50

In 2018 werden kippen in alle Nederlandse pluimveeslachthuizen pas na een (reversibele)
elektrische of na gasbedwelming aangesneden.51

2.3.7 Conclusie

Initiatiefnemer concludeert dat er wetenschappelijke consensus is over de vraag of
het slachten zonder voorafgaande verdoving leidt tot meer pijn en lijden in vergelijking
met de verdoofde slacht52
,
53
,
54. Diverse veterinaire en wetenschappelijke experts, waaronder de Federation of Veterinarians
of Europe55, de Britse Farm Animal Welfare Council56, geven aan dat het onverdoofd slachten onder alle omstandigheden onacceptabel is.
In oktober 2015 adviseerde overheidsinstantie Bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering
van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit57 (hierna: bureau NVWA) de regering om, vanuit het oogpunt van dierenwelzijn, het onbedwelmd
doden van dieren te verbieden.

De initiatiefnemer concludeert op basis van wetenschappelijk onderzoek dat de regering
in 1922 niet voor niets een verbod op de onverdoofde slacht heeft ingesteld. De gedachte
achter dit verbod was dat dieren onnodig zouden lijden bij het achterwege blijven
van voorafgaande bedwelming. Het gaat hier om vermijdbaar leed, aangezien dit leed
te voorkomen is door het toepassen van bedwelming. Sinds het intreden van het verbod
op de onverdoofde slacht in 1922 is er geen enkele expert of onderzoeker geweest die
dit verbod overbodig heeft gevonden en die gepleit heeft voor de afschaffing van de
verplichte voorafgaande bedwelming.

Dit werd tevens bevestigd door het kabinet, bij monde van de Staatssecretaris van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, tijdens het debat over een verbod op onbedwelmd
slachten in 201158: «Er is in de stukken die voorliggen en in het debat tot nu toe zeer uitgebreid gesproken
over de vraag of het aannemelijk is te maken dat het onbedwelmd slachten van dieren
tot extra leed leidt gedurende het moment van het starten van het slachtproces. De
regering is ervan overtuigd dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat dit het geval
is. Er zijn veel onderzoeken die dit onderbouwen. (...) Dat betekent dat voor de regering
de basiswaarneming of er sprake is van extra leed bij het niet bedwelmen en het slachten
op de wijze zoals die door bepaalde geloofsovertuigingen gewenst wordt, voldoende
plausibel en overtuigend is vast te stellen. (...) Het is het meest evident bij zwaardere
runderen en de manier waarop dat in het geval van halssneden tot het doodsproces leidt.»

2.4 Maatschappelijke ontwikkelingen

2.4.1 Dierenwelzijn als maatschappelijke waarde

De initiatiefnemer wijst op de maatschappelijke ontwikkelingen waarbij de belangen
van dieren steeds zwaarder meewegen. De mate waarin de intrinsieke waarde van dieren
in het geding is, wordt steeds scherper afgezet tegen het doel of de belangen waarvoor
de dieren worden gebruikt.

Initiatiefnemer wijst op de lange traditie in de Nederlandse samenleving van betrokkenheid
bij het welzijn van dieren. Die betrokkenheid is in de loop der eeuwen alleen maar
gegroeid, en dat geldt zeker voor de afgelopen decennia. De moderne, algemene maatschappelijke
opvatting is dat dieren bescherming verdienen tegen pijn, angst en stress. De wetgever
heeft, mede naar aanleiding van de maatschappelijke ontwikkelingen, gemeend de wet
te moeten aanpassen. In de Wet dieren die per 1 januari 2013 in werking is getreden
is nadrukkelijk aandacht voor het dierenwelzijn. Artikel 1.3 van de Wet dieren bepaalt
dat de intrinsieke waarde van het dier wordt erkend. Met het begrip intrinsieke waarde
wordt tot uitdrukking gebracht dat dieren, zijnde levende wezens met gevoel, een eigen,
zelfstandige waarde hebben, los van de gebruikswaarde die de mens aan het dier toekent.
Naast welzijn en gezondheid vormen onder andere ook de eigenheid en/of integriteit
van het dier elementen die onder het begrip intrinsieke waarde kunnen worden geschaard.
Dit brengt met zich dat bij het stellen van regels op grond van de Wet dieren de inbreuk
op de integriteit of het welzijn van dieren, verder dan redelijkerwijs noodzakelijk,
wordt voorkomen en de zorg die de dieren redelijkerwijs behoeven is verzekerd. De
erkenning van de intrinsieke waarde strekt ertoe dat deze waarde uitdrukkelijk in
de omgang met dieren moet worden betrokken: het belang van het dier wordt inzichtelijk
gemaakt en wordt afgewogen tegen overige relevante belangen59.

Ook de wetgever erkent dat de maatschappelijke opvattingen over de omgang met dieren
in de loop der tijd zijn «gewijzigd en opgeschoven, waarbij een steeds zwaarder gewicht wordt toegekend aan
de belangen van het dier op basis van de erkenning van de intrinsieke waarde van het
dier». De wetgever heeft deze verschuiving de afgelopen jaren tot uitdrukking gebracht
in verdergaande wettelijke bescherming van dieren60. Tegelijk met de introductie van de Wet dieren is in Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek
een artikel ingevoegd dat bepaalt dat dieren geen zaken zijn61. De motivatie hiervoor was dat dit aansluit op het breed gedragen rechtsgevoel dat
dieren niet zonder meer gelijk kunnen worden gesteld met zaken.

Daarmee is blijk gegeven van een levende rechtsstaat, waarin wetten, regels en uitzonderingen
niet statisch zijn, maar telkens in het licht van nieuwe ontwikkelingen worden bezien
en waar nodig worden aangepast.

De discussie over dieren en de morele en wettelijke verantwoordelijkheid voor een
fatsoenlijke omgang met dieren is tevens verbreed: het gaat niet langer alleen om
bij het gebruik van dieren het welzijn te waarborgen en ongerief te voorkomen, maar
ook over de vraag óf je dieren mag gebruiken voor bepaalde doeleinden. Dit heeft onder
andere geresulteerd in een verbod om wilde dieren te gebruiken in circussen (sinds
2015), een wettelijk verbod op het fokken van pelsdieren voor hun vacht (ingesteld
in 2014) en een verbod op het doen van dierproeven voor de ontwikkeling van cosmetische
producten (sinds 1997).

Dat in de maatschappij de betrokkenheid bij dieren steeds groter wordt, blijkt onder
andere uit het feit dat dierenbeschermingsorganisaties groeiende ledenaantallen kennen,
ook in tijden dat de ledenaantallen bij andere organisaties afnemen.62
,
63 Tevens is er een stijgend aantal mensen dat minder of geen vlees eet.64

Ook binnen Europa wordt in opiniepeilingen dierenwelzijn steevast als belangrijk beoordeeld.65
,
66

Overweging 4 van de Verordening 1099/2009 luidt dan ook:

Dierenwelzijn is een van de waarden van de Gemeenschap en is vastgelegd in het Protocol
nr. 33 betreffende de bescherming en het welzijn van dieren («Protocol nr. 33») dat
aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht. De bescherming
van dieren bij het slachten of doden is een publieke zaak, die de houding van consumenten
tegenover landbouwproducten beïnvloedt. Daarnaast leidt een verbetering van de bescherming
van dieren bij het slachten tot een betere vleeskwaliteit en indirect ook tot veiligere
arbeidsomstandigheden in slachthuizen.

Het dierenwelzijn is als waarde erkend in artikel 13 VWEU (Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie). Hieruit blijkt wel dat de maatschappelijke opvattingen
over het slachten en doden van dieren van groot belang zijn, ook voor de EU. In de
lidstaten van de EU is hier ook maatschappelijk consensus over. In verschillende lidstaten
is het onbedwelmd ritueel slachten verboden of wordt het verboden en in veel lidstaten
is er discussie over het onbedwelmd ritueel slachten en de verenigbaarheid met dierenwelzijnseisen.
Daarnaast is ook onder de Europese instituties discussie over deze materie. Zo heeft
het Europees Sociaal en Economisch Comité gesteld dat het toestaan van onbedwelmd
ritueel slachten volledig in strijd is met de waarden van de EU.67

Uit zowel de standpunten en ontwikkelingen binnen de EU, de maatschappelijke ontwikkelingen
in Nederland als uit de ontwikkelingen binnen de Nederlandse wetgeving blijkt overduidelijk
dat de zorgplicht en het beschermen van dieren vallen onder de goede zeden.

2.4.2 Discussie over onverdoofd ritueel slachten

De overtuiging dat dieren rond de slacht bescherming verdienen tegen vermijdbaar lijden,
en wel door middel van voorafgaande bedwelming, is in de afgelopen 100 jaar steeds
sterker geworden bij zowel het publiek als bij de wetgever.

De afgelopen jaren heeft dit in verschillende landen discussie opgeleverd over de
toelaatbaarheid van het onverdoofd slachten. In een toenemend aantal landen heeft
dit ertoe geleid dat er een algeheel verbod is ingesteld op het onverdoofd slachten.
Zo geldt er in Denemarken (sinds 2014), Nieuw-Zeeland (sinds 2010), Zweden (sinds
1937), Noorwegen (sinds 1929), Zwitserland (sinds 1897), IJsland en Finland een verbod
op het onverdoofd slachten. In Oostenrijk, Estland en Slowakije is bedwelming direct
na de halssnede verplicht gesteld. België heeft in 2017 het onverdoofd slachten geheel
verboden68, met ingang van 2019.

Een andere illustratie van deze ontwikkeling vormt de politieke discussie in Nederland
over de toelaatbaarheid van het onverdoofd slachten. Nadat in 1922 het verbod op onverdoofd
slachten in Nederland werd vastgelegd in de «Vleeschkeuringswet», is dit zeventig
jaar later verankerd in artikel 4469 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren: «het slachten van slachtdieren vindt plaats na voorafgaande bedwelming. Dit is geschied
omdat daardoor met de grootste mate van zekerheid wordt voorkomen dat het dier lijdt
door pijn of stress gedurende de slachtfase.» De wetgever bevestigt hiermee dat bedwelming voorafgaand aan de slacht de grootste
garantie biedt tot het voorkomen van vermijdbaar leed.

Vanwege dit vermijdbare dierenleed en de ontwikkeling binnen religieuze kringen tot
het aanvaarden van bedwelming, heeft de wetgever meerdere malen getracht om in overleg
met religieuze organisaties het aantal dieren te beperken dat onverdoofd werd geslacht.
De toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Visserij is in 1995 met religieuze
partijen hierover in overleg gegaan. Een inventarisatie naar het ritueel slachten
uit 2002, in opdracht van het expertisecentrum LNV van het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Visserij70 vermeldt: Het overleg dat sinds 1995 werd gevoerd met betrokkenen heeft met betrekking tot
deze inspanningsverplichting niet tot resultaten geleid. De groep is sinds eind 1999
niet meer bijeen geweest.

In de Nota Dierenwelzijn71 van 2007 kondigde de Minister van Landbouw aan te willen onderzoeken wat de mogelijkheden
waren om te komen tot meer bedwelmingen bij de religieuze slacht om het onnodig lijden
van dieren tegen te gaan; «Ik ben van mening dat we steeds moeten zoeken naar nieuwe methoden en verbetering
van de bestaande methoden om zo onnodig lijden te voorkomen. Zowel het Jodendom als
de Islam schrijven voor dat dieren onbedwelmd moeten worden geslacht. Gebleken is
dat er ruimte zit in de interpretatie van het begrip «onbedwelmd». Zo is er de mogelijkheid
om de dieren reversibel te bedwelmen. Ik wil met de betrokken organisaties de mogelijkheden
onderzoeken om te komen tot meer reversibel bedwelmen, met name bij runderen.» De Kamer heeft niets vernomen van de uitkomsten van dit overleg.

In 2008 werd het wetsvoorstel van het lid Thieme, houdende de invoering van een verplichting
tot voorafgaande bedwelming bij het ritueel slachten72, ingediend. Dit wetsvoorstel had de strekking tot een algeheel verbod op het onverdoofd
slachten. Tijdens het debat over het wetsvoorstel spraken alle partijen hun zorgen
uit over het (extra) dierenleed tijdens de (onverdoofde) slacht. Op 28 juni 2011 werd
dit wetsvoorstel met een ruime meerderheid van 116 stemmen voor en 30 stemmen tegen
aangenomen door de Tweede Kamer. Hiermee maakte de Tweede Kamer duidelijk dat het
welzijn van dieren onaanvaardbaar wordt aangetast bij het onverdoofd slachten en dat
hier een verbod op moet komen.

Het wetsvoorstel van de Tweede Kamer werd door de Eerste Kamer verworpen, nadat de
Staatssecretaris van Economische Zaken tijdens de plenaire behandeling beloofde om
een convenant te sluiten met de betrokken religieuze organisaties om het welzijn tijdens
de slacht te verbeteren. De overleggen vingen in 2012 aan. De afspraken in dit convenant73 betreffen de toediening van een verdoving tijdens het slachtproces indien na 40 seconden
blijkt dat het dier nog bij bewustzijn is. Tevens is afgesproken om «best practices»
in te stellen, verbeteringen in het slachtproces, met als doel om de aantasting van
het dierenwelzijn te verminderen.

Een wetenschappelijke advies commissie (WAC) werd ingesteld om de uitvoeringspraktijk
te onderzoeken en advies te leveren ten behoeve van de uitvoering van het convenant.

Het eerste advies dat door de WAC werd uitgebracht was om de uitvoeringspraktijk te
verbeteren en meer te standaardiseren74. De vele dierenwelzijnsproblemen die in het kader van dit onderzoek zijn geconstateerd,
zijn reeds besproken in hoofdstuk 2.3.

Mede op basis hiervan adviseerde de WAC om de 40 seconden regel niet in te voeren.
De verwachting was dat het invoeren van deze regel zou leiden tot een toename van
het aantal dieren dat (in eerste instantie) onbedwelmd wordt geslacht, aangezien het
vlees van dieren die na 40 seconden alsnog zijn bedwelmd, niet meer als Kosher vlees
zou worden aangemerkt.

De Staatssecretaris van Economische Zaken stelde op basis van dit advies in 2016 dat
de huidige uitvoeringspraktijk onacceptabel is75. Hij kondigde hierbij aan aanvullende maatregelen te willen treffen76. Deze maatregelen betroffen het invoeren van een behoefteverklaring en het scheiden
van vlees van dieren die met en zonder verdoving zijn geslacht. Zo zou het vlees van
onbedwelmd geslachte dieren niet in de reguliere verkoopkanalen terecht kunnen komen.
Tevens is besloten om over te gaan door permanent toezicht door de NVWA in slachterijen
waar onbedwelmd wordt geslacht.

Ondanks het advies van de WAC werd besloten de 40 seconden regel te handhaven. De
WAC heeft vervolgens een aanvullend advies uitgebracht over mogelijkheden tot het
verbeteren van de uitvoeringspraktijk.

Het convenant met de aanvullende afspraken over het permanente NVWA toezicht en de
verbetering van de uitvoeringspraktijk is per 1 januari 2018 in werking getreden.
Sindsdien blijkt dat dat de 40 seconden regel inderdaad leidt tot het afkeuren van
het vlees van onbedwelmd geslachte dieren, aangezien veel dieren niet binnen deze
periode buiten bewustzijn raken. Mogelijk heeft dit als gevolg dat er meer dieren
(in eerste instantie) onbedwelmd worden geslacht. Cijfers hierover zijn nog niet bekend.
De afspraken met betrekking tot het beperken van het aantal dieren dat onverdoofd
wordt geslacht tot het aantal dat op basis van de (binnenlandse) behoefte aan halal
en Kosher vlees noodzakelijk is en het beloofde systeem van etikettering en gescheiden
verkoopkanalen, zijn tot op heden nog altijd niet uitgewerkt of ingevoerd.77

Initiatiefnemer merkt op dat de afspraken uit het convenant het onnodig lijden van
dieren niet wegnemen. Met deze maatregelen en afspraken wordt voorbijgegaan aan de
wetenschappelijke conclusies dat, ook met verbeteringen voor fixatie, snijtechnieken,
opleiding en toezicht, er bij onbedwelmd slachten aanmerkelijk meer dierenleed is
ten opzichte van de bedwelmde slacht onder gelijke omstandigheden.

In de tweede plaats merkt de initiatiefnemer op dat «de 40 seconden-regel» een regel
is, die door de convenantspartijen is opgesteld, zonder dat hier sprake is van enige
wetenschappelijke onderbouwing. De 40 seconden bepaling is niet gebaseerd op het lijden
van het dier, maar op de tijd die nodig is voor de techniek van het vaststellen van
het bewustzijn. De 40 seconden regeling wekt de schijn tot het verbeteren van het
dierenwelzijn maar zal juist het tegenovergestelde bewerkstelligen. Door deze regeling
wettelijk vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur wordt een tijdsbestek
van pijn en onnodig lijden politiek geaccepteerd en gelegaliseerd. 40 Seconden lijden
kan dan als de normale praktijk worden gezien78.

De initiatiefnemer stelt dat met het convenant niet hetzelfde doel wordt bewerkstelligd
als met een verplichting tot voorafgaande bedwelming. Immers, het onnodig extra lijden
blijft bestaan in vergelijking tot bedwelmd slachten. Het onwenselijke effect van
de 40 seconden regel is de «acceptatie» van 40 seconden angst, pijn en stress bij
het stervende dier. Dit is in strijd met de wet. Met het aanscherpen van de regels
van het convenant is er nog steeds sprake van vermijdbaar dierenleed als gevolg van
het onbedwelmd slachten. De nieuwe maatregelen die zijn gesteld in de aanvulling op
het convenant, kunnen dan ook niet worden aangemerkt als een volwaardig alternatief
voor het voorliggende wetsvoorstel.

2.5 Verplichte bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht in het licht van de
vrijheid van godsdienst

De discussie rond onverdoofd slachten spitst zich toe op twee punten: de bescherming
van dieren en de vrijheid van godsdienst. De initiatiefnemer wijst in dit verband
erop dat de vrijheid van godsdienst niet absoluut is en dat beperkingen zijn toegestaan,
bijvoorbeeld om redenen van openbare orde of de goede zeden. Voor zover de vrijheid
van godsdienst in het geding is, is het de vraag of de beperking te rechtvaardigen
is. Hieronder wordt toegelicht waarom de initiatiefnemer van mening is dat deze vraag
bevestigend beantwoord moet worden.

2.5.1 Dierenwelzijn en intrinsieke waarde van het dier

Hiervoor is uiteengezet dat het dierenwelzijn van slachtdieren extra in het geding
is wanneer voorafgaande bedwelming achterwege wordt gelaten. Initiatiefnemer constateert
daarnaast dat de maatschappelijke opvattingen over de omgang met dieren in de loop
der tijd wijzigen, waarbij een steeds zwaarder gewicht wordt toegekend aan de belangen
van het dier. Deze verschuiving laat zich kennen in een groot maatschappelijk draagvlak
voor verbetering van het dierenwelzijn in Nederland en in aanscherping van de wetten
en normen die bijdragen aan dierenwelzijn door de wetgever.

De samenleving acht een betere bescherming van dieren op zijn plaats en toont een
brede wens tot wettelijke bescherming. Uitzonderingen op wetten die bedoeld zijn om
dieren te beschermen staan haaks op deze maatschappelijke opvattingen en worden dan
ook steeds minder toelaatbaar geacht.

2.5.2. Vrijheid van godsdienst: artikel 6 Grondwet, artikel 10 van het Handvest van
de grondrechten van de Europese Unie en artikel 9 EVRM

De vrijheid van godsdienst en levensovertuiging is een groot goed en geniet grondwettelijke
bescherming. Initiatiefnemer onderstreept het grote belang van de grondrechten van
burgers, evenals de plicht deze rechten bij voortduring te bewaken en te beschermen.
Dat gezegd hebbende, moet worden opgemerkt dat de vrijheid van godsdienst nooit absoluut
is of kan zijn. De vrijheid om te geloven wat je wilt en daar in het dagelijks leven
uiting aan te geven is begrensd door de wet en andere grondrechten. Zowel in de Nederlandse
Grondwet als in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zijn grenzen gesteld
aan de vrijheid van godsdienst en is bepaald op welke gronden de vrijheid van godsdienst
mag worden ingeperkt, indien nodig.

Alvorens wordt verkend hoe het voorliggende wetsvoorstel zich verhoudt tot de grondwettelijke
en verdragsrechtelijke bescherming van godsdienst, moet worden opgemerkt dat binnen
de betreffende geloofsgemeenschappen, zowel de Joodse als de islamitische, verschillend
wordt gedacht over de vraag of er strikte religieuze voorschriften zijn die het toepassen
van bedwelming voorafgaand aan de slacht in de weg zouden staan. Zowel in de Joodse
als in de islamitische geloofsgemeenschap bestaan verschillende interpretaties van
de religie en de religieuze praktijk ten aanzien van de voedselvoorschriften79. Het is niet aan de wetgever om zich een oordeel aan te meten over de vraag welke
interpretatie de juiste is en welke niet. Wel is het goed om vast te stellen dat het
onverdoofd slachten van dieren door een deel van de joden en moslims wordt gezien
als onverenigbaar met de religieuze voedselvoorschriften en met de plicht het welzijn
van dieren te waarborgen. Zo is in 1982 al door de rector van de Al-Alzhar Universiteit
(Cairo) gesteld dat het verdoofd slachten niet in strijd is met het islamitische geloof80. Op 4 maart 2018 stelde de Antwerpse rabbijn Moshe Friedman in de krant Het Laatste
Nieuws dat: «Rond het verbod op onverdoofd slachten een consensus bij 99% van de bevolking
heerst, met inbegrip van een meerderheid van de Joodse gemeenschap.» In Nieuw-Zeeland,
waar onbedwelmd ritueel slachten is verboden, wordt bij het slachten conform de islamitische
ritus gebruik gemaakt van bedwelming. Deze methode kreeg instemming van de moslimautoriteiten81. Nieuw-Zeeland is overigens een grote exporteur van Halal vlees. In landen als Indonesië,
Jordanië en Maleisië wordt eveneens de consumptie en import van vlees van verdoofde
dieren aanvaard als halal vlees.82

Een ander deel vindt dat het onverdoofd slachten wél volledig in overeenstemming is
met de religieuze voorschriften. De conclusie die hieruit volgt, is dat verplichte
bedwelming voorafgaand aan de slacht de godsdienstvrijheid niet per definitie hoeft te raken.

Er is binnen zowel de Joodse als de islamitische geloofsgemeenschap sprake van veranderende
opvattingen over bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht. Uit onderzoek naar
ritueel slachten in het Verenigd Koninkrijk is gebleken dat bij het slachten volgens
de islamitische ritus 80% van de dieren voorafgaand aan de slacht werd bedwelmd en
dat dit conform de ritus werd geacht.83

De invoering van een algehele verplichting tot het bedwelmen van dieren voorafgaand
aan de slacht beoogt een volgende stap te zetten in de verbetering van het dierenwelzijn
voortvloeiend uit de maatschappelijke ontwikkelingen op dit punt.

Grondwet

Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet: (Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging)
luidt:

1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap
met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

Artikel 6 van de Grondwet stelt dat beperken mogelijk is- er staat immers «behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Hieruit volgt dat de eis die de Grondwet
stelt aan beperking is dat deze wordt neergelegd in een wet in formele zin. Bedwelming
van dieren voorafgaand aan de slacht is al bijna 100 jaar wettelijk verplicht in Nederland.
Dit wetsvoorstel beoogt deze plicht voortaan ongeclausuleerd, zonder uitzonderingen,
van toepassing te laten zijn in Nederland. Wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen,
is aan deze voorwaarde van de Grondwet voldaan.

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en EVRM

Initiatiefnemer wijst erop dat het Handvest wordt uitgelegd aan de hand van het EVRM,
waarbij het EVRM als ondergrens geldt voor de te bieden bescherming. Hieronder wordt
het EVRM besproken- deze bescherming wordt immers ook door het Handvest geboden.

Het EVRM stelt in artikel 9 (Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst):

1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat
tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid
hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst
te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht,
in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.

2. De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan
geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en
in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid,
voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen.

Het EVRM geeft, net als de Grondwet, de mogelijkheid om grondrechten te beperken.
Het is geenszins een absoluut recht. Er is nadrukkelijk voorzien in de mogelijkheid
om grenzen te stellen aan de vrijheid van godsdienst. Breder beschouwd herinnert initiatiefnemer
eraan dat de wetgever niet alleen de mogelijkheid, maar zelfs de plicht heeft om grondrechten,
zoals die van de vrijheid van godsdienst, te wegen ten opzichte van andere (grond)rechten
en andere zwaarwegende belangen in de samenleving. Het gaat hierbij dan om belangen
die zowel door de Grondwet als het EVRM duidelijk worden onderkend als legitieme gronden
op basis waarvan beperkingen kunnen worden gesteld aan de vrijheid van godsdienst.

Uit de bewoordingen van artikel 9 EVRM blijkt dat er een verschil is tussen de vrijheid
van gedachten, geweten en godsdienst enerzijds, de kern van de godsdienstvrijheid,
en de vrijheid om in de praktijk een bepaalde godsdienst te belijden of overtuiging
tot uiting te brengen anderzijds. De vrijheid om opvattingen of overtuigingen in de
praktijk te brengen is niet onbegrensd.

Het wetsvoorstel om de bedwelmingsverplichting voorafgaand aan de slacht voortaan
zonder uitzondering te laten gelden voor alle vormen van slacht, laat de kern van
de godsdienstvrijheid ongemoeid. Daarmee voldoet dit wetsvoorstel aan het eerste vereiste
van artikel 9 EVRM. Deze conclusie wordt ondersteund door jurisprudentie van het Europese
Hof84.

Omdat een deel van de Joodse en islamitische geloofsgemeenschappen de onbedwelmde
slacht beschouwt als een uiting van hun respectievelijke religies, raakt het voorstel
echter voor deze groepen wel de vrijheid om een godsdienst in de praktijk te belijden.
Een dergelijke beperking is mogelijk, indien zij is voorzien bij wet, een legitiem
doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving.

Vereiste van voorzien bij wet

Zoals hiervoor reeds is gesteld, wordt aan dit vereiste voldaan zodra dit wetsvoorstel
tot wet wordt verheven.

Beperking vrijheid van godsdienst dient legitiem doel

Een beperking is conform het EVRM alleen rechtmatig als die een legitiem doel dient.
In het tweede lid van artikel 9 EVRM staan deze doelen omschreven als «in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde,
gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen».

Initiatiefnemer stelt vast aan de hand van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen
en de ontwikkelingen in de wetgeving dat dat het geval is.

In de eerste plaats is deze wet in het belang van de openbare orde. Zoals eerder aangegeven
maakt het dierenwelzijn op Europees en nationaal niveau deel uit van de wetgeving.
Hiermee is het dierenwelzijn een legitiem doel van algemeen belang, zoals is bevestigd
door het Hof van Justitie.85

Bescherming van dierenwelzijn behoort daarnaast aantoonbaar tot de hedendaagse moraal
-oftewel: de goede zeden- in onze democratische samenleving86. Zoals de wetgever het zelf al formuleerde in 1922: «de humaniteit eischt verplichte bedwelming van slachtdieren vóór het dooden». Naast de bescherming van het eigen belang van dieren, een uitgangspunt dat expliciet
vorm kreeg in diverse dierenbeschermingsmaatregelen en wetgeving in de 20ste eeuw, met als mijlpaal de wettelijke erkenning van de intrinsieke waarde van dieren
in 1992 en de wettelijke verankering van de vijf vrijheden van Brambell in 2013, heeft
de wetgever van oudsher dus ook in de bescherming van het menselijk belang dat geworteld
is in de ethiek, in de menselijke waardigheid en de goede zeden, een belangrijk motief
gezien om aan dieren juridische bescherming te bieden.

De betrokkenheid bij het welzijn van dieren en het belang dat aan de integriteit van
het dier wordt gehecht in onze samenleving, is in de afgelopen eeuw allerminst afgenomen,
maar juist sterk gegroeid. Daarmee is de noodzaak gegroeid om dieren te beschermen
omwille van hun intrinsieke waarde en recht om gevrijwaard te zijn van angst, pijn
en stress veroorzaakt door mensen (zie ook de vijf vrijheden van Brambell). En omwille
van het menselijk belang dat gelegen is in de moraal en bescherming van de goede zeden.

Noodzakelijk in een democratische samenleving

Of een beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving hangt af van de
beoordelingsvrijheid of de zogenaamde margin of appreciation. Staten hebben onder het EVRM en de bijbehorende jurisprudentie over het algemeen
een ruime margin om te bepalen of een beperking op de vrijheid van godsdienst gerechtvaardigd is87. Deze beoordelingsvrijheid vloeit voort uit de gedachte dat de staat in een betere
positie verkeert dan het Hof om een oordeel te geven over de noodzaak van een maatregel
omdat zij direct en voortdurend in contact staat met het krachtenveld in hun land.
Initiatiefnemer acht dat, onder verwijzing naar deze ruime margin, een einde aan het onverdoofd slachten noodzakelijk is ter bescherming van de openbare
orde en goede zeden in Nederland. Het is immers in zowel het algemeen belang als in
het belang van de bescherming van de publieke moraal dat het dierenwelzijn met deze
wet wordt gediend.

Proportionaliteit

De initiatiefnemer wijst aanvullend op het eerder beschreven onderzoek dat aantoont
dat ook de regels van het convenant aangaande het onverdoofd slachten niet tegemoet
kunnen komen aan de hoge dierenwelzijnseisen die de maatschappij vraagt. Een minder
vergaande regeling is derhalve al geprobeerd en heeft niet tot de gewenste resultaten
geleid en kàn ook niet tot de gewenste resultaten leiden, waardoor deze wet proportioneel
moet worden geacht. Het overgangsrecht, dat een uitgestelde werking beoogt, maakt
dat de bewuste sector zich vijf jaar lang kan voorbereiden op de algehele verplichting
tot bedwelming.

2.6 Conclusie

In een democratische samenleving zijn grondrechten van groot belang. Een grondrecht
zoals die van de vrijheid van godsdienst is echter nooit absoluut of onder alle omstandigheden
onaantastbaar. De wetgever heeft de plicht deze af te wegen tegen andere (grond)rechten
en andere zwaarwegende belangen in de samenleving – belangen die in zowel de Grondwet
als het EVRM worden aangemerkt als legitieme gronden op basis waarvan de godsdienstvrijheid
mag worden ingeperkt indien nodig.

De opvatting dat het welzijn van dieren bescherming verdient behoort tot de hedendaagse
moraal in de samenleving. Daarmee is een goede bescherming van het dierenwelzijn noodzakelijk
voor de bescherming van de goede zeden in de samenleving. De wettelijke plicht om
dieren voorafgaand aan de slacht te bedwelmen is sinds haar invoering bijna 100 jaar
geleden de belangrijkste maatregel om dieren te beschermen tegen vermijdbare pijn
en stress voorafgaand aan en gedurende de slacht. Gelet op het sindsdien alleen maar
groeiende belang dat in de samenleving wordt gehecht aan dierenwelzijn en aan de integriteit
van het dier, zijn uitzonderingen op een dergelijke wettelijke beschermingsmaatregel
steeds slechter verdedigbaar of gerechtvaardigd te noemen.

Het opheffen van de uitzondering op de plicht om dieren voorafgaand aan de slacht
te bedwelmen voor de Israëlitische en islamitische rituele slacht betekent op dit
moment een beperking van de vrijheid van godsdienst, meer specifiek: de vrijheid om
een religie in de praktijk te kunnen uiten. Deze inperking is gewogen ten opzichte
van de Grondwet, die stelt dat iedereen zich aan de wet dient te houden. Voorts is
de inperking gewogen ten opzichte van het in het EVRM omschreven noodzaak om de goede
zeden te beschermen, in dit geval de geldende moraal dat dierenwelzijn bescherming
verdient.

De conclusie luidt dat de invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren
voorafgaand aan de slacht, zonder uitzonderingen, wat dit wetsvoorstel beoogt, en
de daarmee gepaard gaande inperking van de godsdienstvrijheid de toets aan de Grondwet
en het EVRM kan doorstaan, en bovendien legitiem en rechtvaardig is.

3. Gevolgen van een algehele verplichting tot bedwelming voorafgaand aan de slacht

In 2015 waren er 76 slachterijen in Nederland waar onbedwelmd mocht worden geslacht.
Slechts een klein deel daarvan slacht uitsluitend onbedwelmd. Exacte en actuele cijfers
over het aantal dieren dat op jaarbasis in deze slachterijen wordt geslacht, zijn
niet beschikbaar.

Als gevolg van de afspraken die zijn gemaakt in het convenant onbedwelmd slachten
volgens religieuze riten, dat op 1 januari 2018 in werking is getreden, hebben de
slachterijen moeten werken aan het verbeteren van de uitvoeringspraktijk aan de hand
van «best practices», vastgelegd in artikel 5.5 t/m 5.9a van het Besluit houders van
dieren. Deze verbeterde uitvoeringspraktijk zal na inwerkingtreding van dit wetvoorstel
voortgezet kunnen worden. Een van de afspraken uit dit convenant is het verplicht
bedwelmen van dieren die na veertig seconden nog bij bewustzijn zijn. Als gevolg hiervan
hebben de slachterijen al moeten investeren in benodigde apparatuur en middelen. Dit
wetsvoorstel heeft op dit punt geen gevolgen voor de financiële lasten die hiermee
gepaard gaan.

Wel heeft dit wetsvoorstel positieve gevolgen voor de administratieve lasten van slachterijen.
Het aantal dieren dat onbedwelmd wordt geslacht, hoeft niet apart te worden geregistreerd
wanneer de bedwelming verplicht wordt voor alle dieren die worden geslacht. Hierdoor
zullen de administratieve lasten verminderen.

Tevens is als gevolg van de afspraken permanent toezicht door de NVWA verplicht gesteld,
dat bekostigd moet worden door de slachterijen zelf. Deze financiële lasten zouden
met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel komen te vervallen. Derhalve worden ook
de financiële lasten verminderd.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A

Dit onderdeel regelt de algehele verplichting om productiedieren te bedwelmen alvorens
zij worden gedood. Uit de systematiek van de wet volgt dat bij AMvB kan worden vastgesteld
op welke wijze de bedwelming plaatsvindt. Wanneer een dier niet wordt bedwelmd voordat
het wordt gedood, wordt dit gehandhaafd via de bestuursrechtelijke weg. Volledigheidshalve
wordt erop gewezen dat gelet op artikel 26, tweede lid, onder c, van de Verordening
1099/2009 met dit wetsvoorstel strengere voorschriften worden gesteld op dit punt.
Artikel 4, vierde lid, van de Verordening 1099//2009 is hiermee niet langer van toepassing
in Nederland.

Artikel I, onderdelen B t/m E

Hiermee worden de verwijzingen naar de verschillende leden van artikel 2.10 aangepast.

Artikel II

Dit artikel regelt het overgangsrecht. Wanneer slachthuizen beschikken over een registratie
en voldoen aan de best beschikbare technieken, die bij AMvB worden vastgesteld, blijft
de huidige uitzondering voor het onbedwelmd ritueel slachten van toepassing. Zij mogen
uiteraard wel bedwelming toepassen indien zij hiervoor kiezen. Volledigheidshalve
wordt erop gewezen dat deze bedwelmingsmethode wel moet voldoen aan de wettelijke
vereisten.

Artikel III

De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geschiedt op een bij koninklijk besluit vast
te stellen tijdstip.

Thieme