Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting
35 157 Voorstel van wet van de leden Ploumen, Özütok, Jasper van Dijk en Van Brenk tot wijziging van de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen in verband met de invoering van een certificaat als bewijs dat vrouwen en mannen gelijk loon ontvangen voor arbeid van gelijke waarde (Wet gelijke beloning van vrouwen en mannen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Het is nu nauwelijks meer voor te stellen, maar enkele decennia geleden was het nog
heel normaal dat vrouwelijke ambtenaren bij hun huwelijk ontslagen werden. Zij werden
immers toch huisvrouw en moeder. Gelukkig zijn er sindsdien grote stappen gezet, zowel
wettelijk – zoals met de inwerkingtreding van de Wet gelijke behandeling van mannen
en vrouwen op 15 maart 1980 – maar ook in de dagelijkse praktijk. Het is nu volstrekt
normaal dat mannen en vrouwen allebei werken en samen afspraken maken over de verdeling
van werk en zorg in het gezin.
Daarom is het bijna niet voor te stellen dat ook in 2018 het allerminst vanzelfsprekend
is dat mannen en vrouwen hetzelfde betaald krijgen voor hetzelfde werk. Sterker nog,
vrouwen krijgen gemiddeld gezien flink minder betaald. WomenInc en Loonwijzer berekenden
dat een vrouw in haar werkende leven 300.000 euro minder verdient dan een man.1 Om hetzelfde salaris te verdienen moeten vrouwen nog altijd bijna vijftig dagen per
jaar meer werken dan mannen.2
Daar zijn verschillende verklaringen voor. Nog steeds werken vrouwen bijvoorbeeld
meer in deeltijd en minder in leidinggevende functies. Maar als rekening wordt gehouden
met dergelijke factoren blijft er nog steeds een fors loonverschil over. Dit loonverschil
is hardnekkig en blijft bestaan door tal van andere redenen, die lastig te duiden
zijn.
Ongelijke beloning en loondiscriminatie is sinds lange tijd verboden, maar verdwijnt
helaas niet vanzelf, vooral omdat werkgevers bijna nooit vrouwelijke werknemers bewust
minder betalen dan hun mannelijke collega’s. Werkgevers die worden geconfronteerd
met het feit dat dit in hun onderneming plaatsvindt, schrikken daar zelf ook vaak
van.
De initiatiefnemers van dit wetsvoorstel zijn daarom van mening dat er iets moet veranderen.
Niet langer kan oogluikend worden toegestaan dat vrouwen minder verdienen dan mannen.
Daarom beogen de initiatiefnemers met dit wetsvoorstel een radicale verandering te
bewerkstelligen ten aanzien van het probleem rond ongelijke beloning. Niet langer
de werknemer moet verantwoordelijk zijn om loondiscriminatie te constateren en aan
te kaarten, maar de werkgever krijgt de plicht te laten zien dat in de onderneming
gelijk loon voor gelijk werk wordt geboden.
Daarmee wordt ongelijke beloning een probleem van de samenleving als geheel. Net zoals
de oplossing. Daarmee kan volgens de initiatiefnemers door middel van dit wetsvoorstel
loondiscriminatie spoedig tot het verleden behoren. Zoals eigenlijk in 1980 al was
beoogd met de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen.
2. Achtergrond problematiek
Het gemiddelde beloningsverschil tussen mannen en vrouwen is een hardnekkig verschijnsel.
Want hoewel vrouwen al jarenlang een inhaalslag maken qua arbeidsparticipatie en opleidingsniveau,
is er nog steeds sprake van een forse loonkloof. In 2016 verdienden vrouwen bij de
overheid 8 procent minder dan mannen, in het bedrijfsleven was het verschil 19 procent.3 Concreet betekent dit dat in 2016 het gemiddelde uurloon bij mannen bij de overheid
28 euro was en bij vrouwen 26 euro. In het bedrijfsleven was dit voor mannen 22 euro
per uur en voor vrouwen 18 euro per uur. Dit wordt aangeduid als het ongecorrigeerde beloningsverschil of de loonkloof. Sinds enige jaren wordt dit ongecorrigeerde beloningsverschil kleiner. De loonkloof
tussen mannen en vrouwen was in 2008 in Nederland (alle werknemers, zelfstandigen
niet meegenomen) nog 20 procent en in 2016 is dit gedaald naar 15,5 procent. Nederland
staat daarmee op de negentiende plaats van Europa, waar de loonkloof gemiddeld 16,2 procent
is. Van alle landen in de Europese Unie deed in 2016 tweederde het beter dan Nederland.4
Het is lastig om exact aan te wijzen welke oorzaken dit beloningsverschil heeft. Niet
automatisch is er ook daadwerkelijk sprake van ongelijk loon voor gelijk werk. Om
dat aan te tonen is immers noodzakelijk dat werknemers met elkaar worden vergeleken
binnen dezelfde onderneming. Het College voor de Rechten van de Mens – voorheen de
Commissie Gelijke Behandeling – heeft in de afgelopen jaren drie van dit soort onderzoeken
uitgevoerd. Op basis daarvan kunnen conclusies worden getrokken ten aanzien van de
mate waarin loondiscriminatie plaatsvindt en op welke wijze dit ontstaat.
Het eerste onderzoek naar de mechanismen achter beloningsongelijkheid werd in 2011
gedaan bij algemene ziekenhuizen.5 Het College concludeerde dat de salarisverschillen steeds in het nadeel zijn van
vrouwen, significant zijn en zich uitstrekken over alle functiegroepen en ziekenhuizen.
Het ging om verschillen tussen de 35 euro en 279 euro bruto per maand. Als oorzaak
van deze salarisverschillen is gekeken naar de beloningsmaatstaven. Van de 44 beloningsmaatstaven
worden er 32 als niet neutraal gekwalificeerd. De grootste verschillen bij gelijkwaardige
functies worden veroorzaakt door salarisonderhandelingen en salarisgaranties.
In 2016 werd eenzelfde onderzoek uitgevoerd naar de beloningsverschillen bij hogescholen.6 Het gemiddelde beloningsverschil binnen de hogescholen is 10,8 procent in het nadeel
van vrouwen. Er zijn vijf functiegroepen onderzocht, daarin is het verschil tussen
de 0,2 procent en 4,3 procent. Bij vier van deze functiegroepen is dit in het nadeel
van vrouwen. Bij 85 procent van de salarisvergelijkingen tussen gelijke functies is
er mogelijk sprake van beloningsonderscheid bij gelijk werk. Als belangrijkste oorzaken
worden te lage inschaling op basis van werkervaring, aansluiting bij laatstverdiende
salaris, salarisonderhandelingen, salarisgaranties en het bevorderingspercentage genoemd.
Tot slot is in 2017 onderzoek gedaan naar gelijke beloning binnen de verzekeringsbranche.7 Mannen verdienen bij verzekeringsmaatschappijen gemiddeld 3.999 euro per maand, vrouwen
3.465 euro. Dat betekent dat de loonkloof 13,3 procent bedraagt in het nadeel van
vrouwen. De gecorrigeerde loonkloof is tussen de 0,2 procent en 3 procent in het nadeel
van vrouwen. Net als in de eerdere twee onderzochte branches is er in de verzekeringssector
sprake van niet-neutrale beloningsmaatstaven, waarvan mannen in grotere mate meer
profiteren dan vrouwen. Het gaat dan onder meer om te hoge of te lage inschaling van
het aanvangssalaris, salarisonderhandelingen en aansluiting bij het laatstverdiende
salaris.
De initiatiefnemers zijn van mening dat op basis van de vergelijkende onderzoeken
die zijn gedaan door het College voor de Rechten van de Mens de conclusie kan worden
getrokken dat zowel in de publieke sector, de semipublieke sector als in de private
sector sprake is van ongelijke beloning. In overgrote meerderheid is dit in het nadeel
van vrouwen.
Het is voor individuele werknemers erg moeilijk om een vermoeden van loondiscriminatie
aan te tonen. Het is namelijk aan de werknemer om in een beroepsprocedure feiten aan
te voeren die doen vermoeden dat er sprake is van ongelijke beloning.8 Daarmee wordt ongelijke beloning een individueel probleem, in plaats van het probleem
van de betreffende onderneming of zelfs de gehele samenleving. Er zijn daarom maar
weinig gevallen waarbij werknemers een zaak maken van ongelijke beloning.
3. Noodzaak wettelijke maatregel
Het beloningsverschil tussen mannen en vrouwen is zeer hardnekkig. De gevolgen ervan
zijn groot. Bijna de helft van de vrouwen in Nederland is niet economisch zelfstandig.9 Dat betekent dat vrouwen (en eventuele kinderen) niet rond kunnen komen van hun inkomen,
waardoor vrouwen bij een (dreigende) echtscheiding of bij huiselijk geweld extra kwetsbaar
zijn. Bijna twee miljoen vrouwen waren in 2016 financieel kwetsbaar, twee keer zoveel
als bij mannen.10
Het bieden van ongelijk loon voor arbeid van gelijke waarde is in strijd met verschillende
wetten en verdragen:
• artikel 23 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie,
• artikelen 3, derde lid, en 157 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU),
• artikelen 3 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke
Rechten (IVBPR),
• artikel 1 van het twaalfde protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM),
• artikelen 7:646, 7:648 en 7:649 van het Burgerlijk Wetboek,
• de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (1980),
• de Algemene wet gelijke behandeling (1994).
Desondanks is er tot op heden onvoldoende vooruitgang. Het verschil in beloning bij
het bedrijfsleven is in de periode 2008 tot 2016 met slechts drie procent afgenomen
tot negentien procent. In dat tempo duurt het dus nog 60 jaar voordat mannen en vrouwen
hetzelfde betaald krijgen.
Dat komt volgens de initiatiefnemers omdat deze wetsartikelen onvoldoende mogelijkheden
bieden om ongelijke beloning tegen te gaan. Loondiscriminatie is immers gelet op bovenstaande
wetten al decennialang verboden, maar toch komt het nog voor. Initiatiefnemers willen
daarom met dit wetsvoorstel extra mogelijkheden verankeren om loondiscriminatie tegen
te gaan en strafbaar te stellen.
Op dit moment ligt het bewijsvermoeden om ongelijke beloning aan te tonen bij de werknemer.
Het is aan de individuele werknemer om erachter te komen of zij mogelijk onterecht
minder verdient dan een collega die hetzelfde werk doet. Het is echter erg moeilijk
voor werknemers om achter deze informatie te komen. Volgens de initiatiefnemers wordt
hierdoor van de werknemers een onredelijke hoeveelheid acties gevraagd:
• Een werknemer zal normaal gesproken eerst het gesprek met een andere werknemer aangaan
met de vraag wat deze verdient. Vervolgens moet zij erop vertrouwen dat de collega
naar waarheid antwoord heeft gegeven over de hoogte van diens salaris.
• Een werknemer kan ook direct naar de werkgever gaan met de vraag of er sprake is van
gelijke beloning. Dat wordt vaak als risico gezien voor de werkrelatie, en nog steeds
moet de werknemer er vervolgens op vertrouwen dat de werkgever naar waarheid de vraag
over de hoogte van het salaris beantwoordt.
• Als de werknemer heeft vastgesteld dat een andere werknemer – met dezelfde achtergrondkenmerken
en dezelfde functie – anders betaald krijgt, is het aan de werknemer om het gesprek
daarover met de werkgever aan te gaan.
• Indien de werkgever niet wil meewerken aan een vergelijking van de salarissen, ontkent
dat er sprake is van ongelijke beloning of weigert de salarissen aan te passen, is
het aan de werknemer om een beroepsprocedure te starten.
De initiatiefnemers zijn van mening dat dit onwenselijke drempels oplevert. Het is
geen vanzelfsprekendheid om als werknemers onderling specifiek over het salaris te
spreken. Ook is het voor veel werknemers niet eenvoudig om dit op te brengen bij de
werkgever. De werknemer loopt hiermee immers het risico op een blijvend conflict binnen
de onderneming. Datzelfde geldt ook voor het eventueel aanhangig maken van een klacht
als er sprake is van ongelijke beloning.
Daarbij menen de initiatiefnemers dat er teveel vertrouwd moet worden op de informatie
die andere werknemers of de werkgever verstrekken over de salarissen. Een werknemer
zal snel geneigd zijn te vertrouwen op een mondelinge toelichting over de salarissen,
aangezien de stap om naar loonstrookjes te vragen groot is.
Tot slot zijn de initiatiefnemers van mening dat de regeling dat de werknemer feiten
moet aantonen die doen vermoeden dat er sprake is van ongelijke beloning – zoals vastgelegd
in het Burgerlijk Wetboek en in de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen – principieel
onjuist is. Het is de werkgever die volgens de initiatiefnemers wettelijk verantwoordelijk
moet zijn voor het feit dat er geen sprake mag zijn van loondiscriminatie tussen mannen
en vrouwen. Het moet dus ook aan de werkgever zijn om aan te tonen of in de onderneming
sprake is van gelijk loon voor gelijk werk.
Verschillende organisaties hebben Nederland aanbevolen om extra stappen te ondernemen
om ongelijke beloning tegen te gaan. In 2010 heeft het VN-comité inzake de uitbanning
van discriminatie van vrouwen (CEDAW) de regering aanbevolen meer te doen om ongelijke
beloning tegen te gaan.11
Het College voor de Rechten van de Mens heeft naar aanleiding van de verschillende
onderzoeken die zijn uitgevoerd adviezen opgesteld voor werkgevers en de overheid.
De overheid wordt geadviseerd maatregelen te nemen om de loonkloof te verkleinen en
de inspectie SZW daarbij een toezichthoudende rol te laten spelen.12
Initiatiefnemers hebben ook gekeken naar de wijze waarop andere Europese landen ongelijke
beloning tegengaan. In IJsland is in 2017 een wet aangenomen die certificering verplicht
stelt bij ondernemingen met meer dan 25 werknemers. Een certificaat kan alleen worden
verkregen als de onderneming aantoonbaar ongelijke beloning tegengaat.
In Duitsland zijn bedrijven met meer dan 200 werknemers verplicht informatie over
het beloningsbeleid openbaar te maken. Ondernemingen met meer dan 500 werknemers zijn
verplicht gemiddelde lonen op te nemen in het jaarverslag en daarin melding te maken
van de wijze waarop gewerkt wordt aan het bestrijden van loonongelijkheid.
In het Verenigd Koninkrijk is in 2017 een wet aangenomen die bedrijven met meer dan
250 werknemers verplicht om informatie te verzamelen en openbaar te maken over het
bonusbeleid en aantallen mannen en vrouwen in de verschillende salarisschalen.
De initiatiefnemers zijn van mening dat Nederland ten opzichte van andere Europese
landen achterloopt op het gebied van wetgeving om ongelijke beloning tegen te gaan.
De initiatiefnemers zien met name mogelijkheden vergelijkbaar met de IJslandse wetgeving
en hebben met dit wetsvoorstel daarom wat betreft gelijke beloning van vrouwen en
mannen aansluiting gezocht bij de IJslandse wetgeving. Het wetsvoorstel is daarmee
ook in lijn met het advies zoals gegeven door het College voor de Rechten van de Mens.
Op basis van het vorenstaande zijn de initiatiefnemers van mening dat aanvullende
wetgeving noodzakelijk is om ongelijke beloning tussen mannen en vrouwen tegen te
gaan en dat dit wetsvoorstel daar een belangrijke bijdrage aan kan leveren.
4. Werking van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel bevat meerdere instrumenten. Een belangrijke wijziging is dat het
aanvoeren van feiten die een onderscheid doen vermoeden niet meer bij de werknemer
is neergelegd maar bij de werkgever. Door werkgevers te verplichten aan te tonen dat
in de onderneming gelijk loon voor gelijk werk wordt betaald, verschuift het probleem
van het individu naar het collectief. Vrouwen staan dan niet meer alleen tegenover
vaak machtigere werkgevers. De positie van werknemers wordt daarnaast versterkt door
hen te allen tijde op verzoek het recht van inzage te geven in het salaris van collega’s
in dezelfde of vergelijkbare functies.
De verschuiving van de bewijslast naar de werkgever wordt – net als in IJsland – vormgegeven
via een certificeringssysteem. Grote ondernemingen dienen een certificaat te verkrijgen
waaruit blijkt dat zij vrouwen en mannen gelijk belonen. Dat houdt in dat vrouwen
en mannen in dezelfde functie voor hetzelfde aantal uur, gelijk beloond worden.
De certificering wordt gedaan door een onafhankelijke instantie. De certificerende
instelling ontwikkelt een onafhankelijke en transparante standaard op basis waarvan
de certificering plaatsvindt. De standaard is een kwaliteitskader waarin wordt uitgewerkt
hoeveel het verschil in beloning tussen vrouwen en mannen mag afwijken van exact gelijke
beloning. Wanneer dit verschil significant is moet gesproken worden over ongelijke
beloning.
Ondernemingen dienen dit certificaat te verkrijgen. Zij leveren informatie over de
geanonimiseerde brutolonen per functie en standaardgegevens over hun personeel aan.
Indien ze voldoen aan de standaard, krijgt de onderneming een certificaat als bewijs
dat vrouwen en mannen gelijk betaald krijgen. De onderliggende toetsing kan worden
ingezien door werkgevers, zodat zij weten waar zij goed scoren en wat zij kunnen verbeteren.
Het certificaat dient elke drie jaar vernieuwd te worden. Welke ondernemingen een
certificaat hebben, is openbare informatie en wordt gepubliceerd op de website van
de certificeringsinstantie.
Het is vervolgens, conform het advies van het College voor de Rechten van de Mens,
aan de Inspectie SZW om toezicht te houden. Wanneer een werkgever zich niet aan deze
wet houdt, kan de inspectie SZW in het uiterste geval een bestuurlijke boete opleggen
van de vijfde categorie, met de mogelijkheid van boeteverhoging in geval van recidive.
Er wordt hiermee aangesloten bij het systeem van boeteoplegging, zoals opgenomen in
de arbeidsomstandighedenwetgeving.
Individuen die vermoeden dat er sprake is van ongelijke beloning, kunnen zich wenden
tot het College voor de Rechten van de Mens om een klacht in te dienen. Voordat een
werknemer zich met een klacht kan wenden tot het College dient hij of zij zich eerst
met de klacht te wenden tot de desbetreffende ondernemer. De ondernemer heeft twee
maanden de tijd om de klacht af te handelen. Als de ondernemer de klacht niet binnen
deze termijn heeft afgehandeld of naar het oordeel van de werknemer niet naar behoren
heeft afgehandeld, kan de werknemer de klacht indienen bij het College Ook kan de
werknemer direct bij het College een klacht indienen als in de desbetreffende onderneming
helemaal geen klachtenregeling bestaat.
Naast de certificering dient de werkgever in het jaarverslag informatie te verstrekken
over de omvang van de verschillen in beloning tussen vrouwelijke en mannelijke werknemers.
Als er sprake is van ongelijke beloning van vrouwen en mannen dient dit te worden
toegelicht en verklaard in het jaarverslag. Ook moet in dat geval in het jaarverslag
worden aangegeven hoe de beloningsverschillen kleiner gemaakt zullen worden. Op deze
wijze kan de Ondernemingsraad hierop toezien.
Om ook vanuit de politiek druk uit te kunnen blijven oefenen krijgt de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid de wettelijke taak om het parlement elke twee jaar
te informeren over de ontwikkelingen van de loonkloof in Nederland, de verwachtingen
en welk beleid er op dit gebied wordt ontwikkeld om de beloningsverschillen te verkleinen.
5. Regeldruk
Inhoudelijke naleving
De Wet gelijke beloning van vrouwen en mannen zal van toepassing worden op ondernemingen
met meer dan vijftig werknemers, dat betreffen ongeveer 16.800 ondernemingen13. Tevens wordt het wetsvoorstel van toepassing op kleinere ondernemingen die vrijwillig
een certificaat aanvragen.
De onderneming wordt verplicht om te rapporteren over de verhouding van het basissalaris
en de beloning van vrouwen tot mannen, voor elke werknemerscategorie. Hoe deze verhouding
eruit ziet, wordt bekeken aan de hand van een standaard. In IJsland is een standaard
opgesteld waarbij iedere drie jaar gegevens moeten worden aangeleverd over competenties,
verantwoordelijkheid, belasten en arbeidsomstandigheden (binnen elk kenmerk zijn er
verschillende factoren zoals opleidingsniveau, werkervaring (in jaren), aanstelling
(uren per week), functieniveau conform functie-indeling bij de onderneming). Deze
worden met elkaar vergeleken in een puntenschaal systeem waarmee het loon wordt bepaald.
De gegevens die moeten worden geleverd zijn dan de eerdergenoemde gegevens (en onderliggende
factoren) naast geslacht en leeftijd. Deze gegevens zijn beschikbaar in de personeelssystemen.
Met deze gegevens kan vervolgens worden beoordeeld of er al dan niet sprake is van
ongelijke beloning tussen vrouwen en mannen.
Voor dit wetsvoorstel moet in Nederland door de certificeringsinstantie een standaard
ontwikkeld worden. Daarbij kan IJsland als voorbeeld dienen. Bij de Nederlandse standaard
moet in elk geval genderspecifieke informatie aangeleverd worden opgesplitst in:
• Werkervaring (in jaren)
• Aanstelling (uren per week)
• Opleidingsniveau
• Functieniveau conform functie-indeling bij de onderneming
Alle gegevens worden geanonimiseerd aangeleverd. Het uitgangspunt is om bij de standaard
het salarisniveau tussen werknemers in eenzelfde functie te vergelijken. Omdat binnen
de onderneming wordt vergeleken, kan een organisatie zelf functieniveaus benoemen
en hoeven er geen standaarden voor functies te worden gemaakt. Wel dient de onderneming
bij de aanvraag van het certificaat alle gegevens aan te leveren op de wijze die krachtens
artikel 10, vijfde lid, is voorgeschreven.
Deze gegevens moeten worden verantwoord aan de certificeringsinstantie. Indien de
certificeringsinstantie de aanvraag voor een certificaat afwijst omdat er sprake is
van ongelijke beloning tussen vrouwen en mannen, kan de onderneming hiertegen in bezwaar
gaan. Via de hoorplicht van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht krijgt de
organisatie de kans te verklaren waarom er een verschil in beloning is.
Als er binnen een onderneming sprake is van ongelijke beloning, dan dient de onderneming
een plan van aanpak aan te leveren op welke wijze gelijke beloning tussen vrouwen
en mannen alsnog tot stand wordt gebracht. De onderneming dient vervolgens jaarlijks
op basis van bovenstaande criteria te verantwoorden of er sprake is van gelijke beloning.
Rapportage over de loonverschillen en certificering in het jaarverslag wordt gebaseerd
op reeds bekende informatie die wordt aangeleverd ten behoeve van de certificering.
Administratieve lasten
De inhoudelijke nalevingskosten bestaan voor bedrijven uit twee componenten. Allereerst
het aanleveren van gevraagde gegevens in verband met een verzoek tot het verkrijgen
van een certificaat. Daarnaast dient informatie omtrent gelijke beloning te worden
opgenomen in de jaarstukken. Aangezien de aan te leveren gegevens over het personeel
doorgaans reeds bekend zijn bij ondernemingen, zullen de administratieve lasten beperkt
zijn.
6. Constitutionele paragraaf
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd om de beloningsverschillen, die bestaan tussen vrouwen
en mannen die werkzaam zijn binnen dezelfde onderneming, op te heffen. Het wetsvoorstel
waarborgt gelijke behandeling op grond van geslacht waardoor een hoger beschermingsniveau
wordt geboden van het gelijkheidsbeginsel, zoals dat is neergelegd in artikel 1 van
de Nederlandse Grondwet en de gelijke behandelingswetgeving. Ook op internationaal
niveau geldt het gelijkheidsbeginsel als een fundamenteel principe. In de Europese
Unie is de gelijkheid van vrouwen en mannen gecodificeerd in artikel 23 van het Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie en in artikel 3, derde lid, van het Verdrag
betreffende de Werking van de Europese Unie. Dit beginsel is wat betreft gelijke beloning
voor vrouwen en mannen in het Europese recht nader uitgewerkt in een aanbeveling van
de Europese Commissie.14 Hierin worden een aantal suggesties voor maatregelen gegeven welke de lidstaten kunnen
gebruiken om gelijke beloning voor vrouwen en mannen in wetgeving te verankeren, waaronder
het recht van werknemers op informatie over de beloningsniveaus en het bieden van
effectief toezicht en handhaving. Dit wetsvoorstel komt aan deze aanbeveling tegemoet
omdat wordt voorzien in een inzagerecht met betrekking tot beloningen en een nieuw
handhavingssysteem via certificering. Ook in andere internationale verdragen die door
Nederland zijn geratificeerd speelt het gelijkheidsbeginsel een belangrijke rol, zoals
in de artikelen 3 en 26 van het IVBPR en artikel 1 van het twaalfde Protocol bij het
EVRM. Ook voor deze bepalingen geldt dat dit wetsvoorstel een hoger beschermingsniveau
biedt.
7. Privacy
Gegevens worden geanonimiseerd aangeleverd. Ook bij vervolgonderzoek zal gebruik worden
gemaakt van geanonimiseerde gegevens door de certificeringsinstantie. Daarmee blijft
de privacy van werknemers gewaarborgd.
8. Internetconsultatie
Het concept initiatiefwetsvoorstel is zes weken opengesteld voor internetconsultatie.
Van deze gelegenheid hebben 50 particulieren en 14 organisaties gebruik gemaakt. Onderstaand
wordt ingegaan op de meest voorkomende reacties.
Ongeveer de helft van de reacties was positief over het initiatiefwetsvoorstel. Het
probleem werd breed erkend, en ook de noodzaak om hier als overheid in op te treden.
De andere helft was negatief om uiteenlopende redenen. Een veel voorkomende reden
is dat het recht van inzage in strijd zou zijn met de privacy van werknemers.
Naast bovenstaande redenen gaven meerdere particulieren, maar ook organisaties als
Atria en FNV, aan dat de grens van 50 werknemers te hoog is en dat kleinere bedrijven
ook vrijwillig in de gelegenheid moeten worden gesteld om een certificaat te halen.
Deze suggestie vinden de initiatiefnemers waardevol en daarom is artikel 10 hierop
aangepast.
Meerdere particulieren, maar ook organisaties als VNO/NCW, Raad Nederlandse Detailhandel,
Detailhandel Nederland en Vakcentrale voor Professionals (VCP) gaven aan wat loon
en arbeid van gelijke waarde betekent. De initiatiefnemers sluiten voor deze begrippen
aan bij de huidige Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen en wijzigen niets
in de huidige uitleg van deze begrippen.
9. Financiële gevolgen
Dit voorstel zal naar verwachting niet leiden tot een flinke toename van kosten voor
de overheid.
Globaal zijn de volgende kosten voor de overheid te onderscheiden:
• kosten die het zbo moet gaan maken voor de uitoefening van de certificering;
• kosten voor het toezicht en de handhaving;
• kosten in verband met de bestuurlijke rechtsbescherming (bezwaar, beroep, hoger beroep);
• kosten voor het College voor de Rechten van de Mens i.v.m. de nieuwe klachtenregeling.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
A, D, L en M
Deze onderdelen wijzigen de indeling van de Wet gelijke behandeling van mannen en
vrouwen (hierna: WGB). Op dit moment is de wet alleen onderverdeeld in paragrafen.
Met dit wetsvoorstel komt er een onderverdeling in hoofdstukken en paragrafen, waarbij
de huidige paragrafen hoofdstukken worden en in het nieuwe hoofdstuk 2 een aantal
paragrafen wordt ingevoegd (zie onderdelen E, G en J).
B
De definitie van loon wordt verplaatst van artikel 7, tweede lid, naar artikel 1.
Artikel 1 bevat namelijk de definities van begrippen die worden gehanteerd in de huidige
Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Het verplaatsen van de definitie van
loon naar artikel 1 past beter in de structuur van de wet. De definitie van loon wordt
inhoudelijk niet gewijzigd.
Ook worden in artikel 1 twee nieuwe definities opgenomen, namelijk de definitie van
onderneming en van ondernemer. In de huidige paragraaf over gelijke beloning worden
deze begrippen ook al gebruikt, maar zijn deze niet als definitie opgenomen in de
wet. Dit onderdeel voorziet hierin. Inhoudelijk is aangesloten bij de definities zoals
die worden gebruikt in de Wet op de ondernemingsraden. Dit betekent dat ook (semi)
publieke instellingen binnen de reikwijdte vallen van dit wetsvoorstel.
C
Aan artikel 6a wordt een nieuw lid toegevoegd, dat een zwaardere bewijslast introduceert
voor ondernemers die in strijd met artikel 10, eerste lid, handelen doordat zij niet
in het bezit zijn van het vereiste certificaat. Een werknemer die werkzaam is voor
een dergelijke ondernemer en die meent dat deze in diens nadeel een onderscheid in
loon maakt of heeft gemaakt, hoeft namelijk geen feiten meer aan te voeren die het
onderscheid in loon doen vermoeden. Een dergelijk vermoeden wordt namelijk al geacht
te bestaan door het feit dat de ondernemer niet in het bezit is van het vereiste certificaat.
Het is dan aan de ondernemer om het vermoeden in een concreet geval te weerleggen
door middel van feiten. Deze verzwaarde bewijslast geldt niet voor ondernemers zonder
certificaat die minder dan 50 werknemers in dienst hebben.
Verder wordt het eerste lid van artikel 6a opnieuw vastgesteld. In de huidige bepaling
is de omkering van de bewijslast in algemene zin voor de WGB geregeld. Hierbij is
vereist dat de betreffende werknemer feiten aanvoert die het vermeende onderscheid
doen vermoeden. In het huidige artikel 6a is gebruik gemaakt van een archaïsche formulering.
Omdat dit wetsvoorstel een nieuw lid toevoegt aan artikel 6a, wordt tevens van de
gelegenheid gebruik gemaakt om de formulering van het huidige artikel 6a qua formulering
te moderniseren. Het wetsvoorstel verandert inhoudelijk niets aan het huidige artikel 6a,
maar voorziet wel in aanpassing van de formulering, zodat deze beter aansluit bij
de overige tekst van het wetsvoorstel.
E
Dit onderdeel voegt in hoofdstuk 2 (nieuw) een paragraaf in: § 1. Algemeen. De artikelen 7
tot en met 9 maken deel uit van deze paragraaf.
F
Artikel 7 wordt opnieuw vastgesteld en behelst het recht voor vrouwen en mannen in
dezelfde onderneming om gelijk loon te ontvangen voor arbeid van gelijke waarde dan
wel, bij gebreke daarvan, voor arbeid van nagenoeg gelijke waarde. Dit recht wordt
nu normatief geformuleerd en vormt een nadere uitwerking van artikel 646, eerste lid,
van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Hierin is opgenomen dat geen onderscheid mag
worden gemaakt tussen mannen en vrouwen in de arbeidsvoorwaarden.
Het begrip arbeid van gelijke waarde is nader uitgewerkt in het reeds bestaande artikel 8
en het begrip gelijk loon is nader uitgewerkt in het reeds bestaande artikel 9.
G
Dit onderdeel voegt in hoofdstuk 2 (nieuw) na artikel 9 een paragraaf in: § 2. Certificering.
De artikelen 10 en 11 (nieuw) maken deel uit van deze paragraaf.
H
Artikel 10 wordt opnieuw vastgesteld en bevat in het eerste lid de verplichting voor
ondernemers die een onderneming in stand houden waarin in de regel ten minste 50 personen
werkzaam zijn, om in het bezit te zijn van een certificaat waaruit blijkt dat de ondernemer
gelijk loon verstrekt aan mannen en vrouwen die arbeid verrichten van gelijke waarde
dan wel, bij gebreke daarvan, van nagenoeg gelijke waarde. Voor het aantal van 50
personen is aangesloten bij de verplichting voor een ondernemer om een ondernemingsraad
in te stellen, zoals geregeld in artikel 2 van de Wet op de ondernemingsraden.
Er wordt gesproken over «in de regel 50 werkzame personen» om aan te geven dat het
personeelsbestand van werknemers enigszins duurzaam dient te zijn. De ondernemer die
een onderneming met 45 werknemers in stand houdt en vanwege een pieksituatie tijdelijk
10 extra personen aanstelt, is niet verplicht een certificaat aan te vragen.
Verder wordt in het tweede lid de mogelijkheid geïntroduceerd voor een onderneming
waarbij minder dan 50 personen werkzaam zijn om vrijwillig te kiezen voor het verkrijgen
van een certificaat. Deze kleine(re) ondernemingen zijn dus niet verplicht om een
certificaat te bezitten, maar ze kunnen op deze manier wel makkelijk kenbaar maken
dat vrouwen en mannen in hun onderneming gelijk loon voor arbeid van gelijke waarde
ontvangen.
Het certificaat wordt op aanvraag van de ondernemer verstrekt door een certificerende
instelling die bij algemene maatregel van bestuur wordt aangewezen (lid 3). Deze certificerende
instelling is een zelfstandig bestuursorgaan in de zin van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. Op die manier wordt verzekerd dat de certificaten op onafhankelijke
wijze worden verstrekt, ook voor (semi) publieke instellingen.
Een certificaat is drie jaar geldig (lid 4). Na drie jaar moet de ondernemer het certificaat
laten verlengen. De certificerende instelling toetst dan opnieuw of de ondernemer
voldoet aan de voorwaarden die gelden voor de verlening van het certificaat.
Bij algemene maatregel van bestuur wordt verder geregeld op welke wijze ondernemers
een aanvraag moeten doen voor (de verlenging van) het certificaat en op welke gronden
een certificaat kan worden geweigerd (lid 5).
De verlening of weigering van een certificaat is een besluit in de zin van de Algemene
wet bestuursrecht. Daardoor is de rechtsbescherming van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing op het besluit van de certificerende instelling. Een belanghebbende,
zoals de ondernemer, kan tegen dit besluit bezwaar maken bij de certificerende instelling
zelf, in beroep gaan bij de rechtbank en hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.
I
In het voorgestelde artikel 11, eerste lid, wordt geregeld dat de certificerende instelling
een onafhankelijk toetsingskader vaststelt op grond waarvan de certificering plaatsvindt.
Het toetsingskader is transparant en toegankelijk zodat willekeur in de certificering
van ondernemers wordt voorkomen. Ook is het de bedoeling dat ondernemers inzage krijgen
in het toetsingskader, zodat zij kunnen zien op welke punten zij goed scoren en wat
ze kunnen verbeteren.
Daarnaast houdt de certificerende instelling een openbaar register bij waarin wordt
opgenomen aan of van welke ondernemers het certificaat is verleend, geweigerd, geschorst
of ingetrokken (lid 2). Enerzijds zal dit ertoe leiden dat ondernemers uit zichzelf
het certificaat zullen aanvragen, omdat zij anders op een negatieve wijze in de publiciteit
komen. Anderzijds kunnen werknemers gemakkelijk controleren of hun (toekomstige) werkgever
rekening houdt met een gelijke beloning van vrouwen en mannen.
Over het toetsingskader en het openbaar register kunnen nadere regels worden gesteld
bij algemene maatregel van bestuur (lid 3).
J
Onderdeel J voegt na artikel 11 (nieuw) enkele nieuwe paragrafen in: paragraaf 3 (Jaarverslag,
artikel 11a), paragraaf 4 (Toezicht op de naleving, artikelen 11b en 11c), paragraaf
5 (Sancties, artikelen 11d, 11e en 11f) en paragraaf 6 (Politieke verantwoording,
artikel 11g).
Artikel 11a (Jaarverslag)
Dit nieuwe artikel regelt dat de ondernemer voor wie in de regel meer dan 50 personen
werkzaam zijn in het bestuursverslag informatie opneemt over de verschillen in het
loon tussen bij de onderneming werkzame vrouwen en mannen die arbeid van gelijke waarde
dan wel, bij gebreke daaraan, arbeid van nagenoeg gelijke waarde verrichten. De onderneming
die niet verplicht is op basis van de wet een bestuursverslag te publiceren, kan voor
de publicatie van deze gegevens een daarmee vergelijkbaar document gebruiken. Indien
sprake is van ongelijk loon tussen vrouwen en mannen, dient de ondernemer aan te geven
op welke wijze de verschillen in loon ongedaan gemaakt zullen worden. Door deze verplichtingen
kan de ondernemingsraad beter toezien op het beloningsbeleid en de beloningsverschillen
binnen een onderneming.
Artikel 11b (Toezicht op de naleving)
De Inspectie SZW zal krachtens dit artikel aangewezen worden als toezichthouder.
Artikel 11c
Dit artikel roept een klachtenregeling in het leven voor werknemers ingeval onverklaarbare
verschillen bestaan in het loon tussen vrouwen en mannen die arbeid van gelijke waarde
dan wel, bij gebreke daarvan, arbeid van nagenoeg gelijke waarde verrichten bij de
onderneming waar de werknemer werkzaam is. Omdat het voor een werknemer vaak lastig
is vast te stellen of dergelijke verschillen in loon bestaan, kan de werknemer op
grond van het eerste lid een ondernemer verzoeken inzage te bieden in de geanonimiseerde
gegevens van het loon van andere werknemers in dezelfde of vergelijkbare functies.
De ondernemer is verplicht deze inzage te bieden. Omdat in kleine ondernemingen geanonimiseerde
gegevens snel herleidbaar kunnen zijn naar specifieke personen, geldt de verplichting
om inzage te bieden alleen voor ondernemingen die 50 of meer werknemers in dienst
hebben.
Indien een werknemer, al dan niet na inzage in het loon van andere werknemers, constateert
dat sprake is van onverklaarbare verschillen in loon, kan hij of zij een klacht indienen
bij de ondernemer (lid 2). De ondernemer dient de betrokken ondernemingsraad of het
daarmee vergelijkbare medezeggenschapsorgaan direct op de hoogte te stellen van de
klacht en heeft twee maanden om de klacht af te handelen. Als de ondernemer de klacht
niet binnen deze termijn heeft afgehandeld of naar het oordeel van de werknemer niet
naar behoren heeft afgehandeld, kan de werknemer de klacht indienen bij het College
voor de Rechten van de Mens (lid 3). Het College kan naar aanleiding van de klacht
onderzoeken of de ondernemer nog voldoet aan de voorwaarden die gelden voor afgifte
van het certificaat of dat anderszins sprake is van schending van het recht op gelijke
beloning. Als de behandeling van een klacht door het College is afgerond, informeert
het College de certificerende instelling en de Inspectie SZW over de inhoud van de
klacht en over de uitkomst van de beoordeling door het College (lid 5). De Inspectie
SZW en de certificerende instelling kunnen deze informatie gebruiken bij de handhaving
respectievelijk de beoordeling van de verlening of verlenging van certificaten.
Artikel 11d
In dit artikel wordt het niet naleven van een aantal bepalingen uit dit wetsvoorstel
aangemerkt als overtreding. Dit betreft het niet in het bezit hebben van het certificaat
(artikel 10, eerste lid), het niet opnemen van de vereiste informatie in het jaarverslag
(artikel 11a), het weigeren inzage te bieden in de geanonimiseerde gegevens van het
loon op verzoek van een werknemer (artikel 11c, eerste lid) en het niet informeren
van de ondernemingsraad over ingediende klachten (artikel 11c, vierde lid).
Artikel 11e
Als de Inspectie SZW heeft vastgesteld dat een ondernemer die in het bezit is van
een certificaat niet meer aan de voorwaarden daarvoor voldoet, is zij bevoegd het
certificaat te schorsen of in te trekken. Ook als een onderneming onjuiste of onvolledige
informatie heeft verstrekt bij de aanvraag of als het certificaat anderszins onterecht
aan een onderneming is verstrekt, kan dit een reden zijn tot intrekking of schorsing
van het certificaat. Een intrekking of schorsing is een besluit in de zin van de Algemene
wet bestuursrecht. De ondernemer kan dus bezwaar maken bij de Inspectie SZW, in beroep
gaan bij de rechtbank en hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.
De Inspectie SZW maakt tevens melding van elke schorsing of intrekking bij de certificerende
instelling. De certificerende instelling verwerkt deze gegevens in het openbare register,
bedoeld in artikel 11, tweede lid. Zie onderdeel I.
Artikel 11f
Dit artikel geeft de Inspectie SZW de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te
leggen aan de ondernemer voor wie ten minste 50 personen werkzaam zijn. De hoogte
van de bestuurlijke boete bedraagt maximaal het bedrag van de vijfde categorie, zoals
vastgelegd in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (per 1 januari
2018 € 83.000). Als een ondernemer voor de tweede keer binnen vijf jaar in overtreding
is, wordt het boetebedrag met 100 procent verhoogd. Het boetebedrag wordt met 200%
verhoogd als een ondernemer voor de derde keer binnen vijf jaar in overtreding is.
Indien één overtreding langer voortduurt dan het tijdstip waarop de bestuurlijke boete
onherroepelijk is geworden, kan de overtreding vanaf dat tijdstip worden aangemerkt
als een nieuwe overtreding waarvoor dus ook weer een nieuwe bestuurlijke boete kan
worden opgelegd. Het is dus niet mogelijk voor een onderneming om éénmalig de bestuurlijke
boete te voldoen en vervolgens de overtreding in stand te laten zonder dat daarvoor
een nieuwe sanctie kan worden opgelegd. In een beleidsregel worden nadere regels gesteld
over de hoogte van de boete voor de overtredingen. Het is de bedoeling de hoogte van
de boete in de beleidsregel dusdanig wordt vastgesteld dat in de toekomst een preventieve
werking hiervan uitgaat.
Artikel 11g
Dit artikel regelt de politieke verantwoording. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
informeert de beide Kamers der Staten-Generaal iedere twee jaar over de ontwikkeling
van de loonverschillen tussen vrouwen en mannen in de afgelopen vijf jaar, de verwachting
met betrekking tot die ontwikkeling voor de komende vijf jaar, de voorgenomen maatregelen
om die loonverschillen te beperken en het aantal op grond van deze wet begane overtredingen
en opgelegde sancties in de afgelopen drie jaar.
K
Dit onderdeel bevat een technische aanpassing naar aanleiding van de gewijzigde indeling
van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Zie de toelichting bij onderdelen
A, D, L en M.
N
Dit wetsvoorstel beoogt geen veranderingen aan te brengen in het huidige toezicht
regime, zoals dat is geregeld in artikel 21. Deze wijziging brengt tot uitdrukking
dat de in hoofdstuk twee voorgestelde regeling slechts dient ter aanvulling en niet
ter vervanging van het huidige toezicht.
O
Dit onderdeel stelt artikel 23 opnieuw vast en breidt het toepassingsbereik van de
bestaande voorhangbepaling uit, zodat nieuwe delegatiegrondslagen hier ook onder komen
te vallen. Het parlement wordt gedurende vier weken in de gelegenheid gesteld opmerkingen
over een voorgehangen ontwerp-besluit te maken en daarover met de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid van gedachten te wisselen.
Artikel II
Dit artikel voorziet in de evaluatie van deze wet binnen vijf jaar na inwerkingtreding.
Hierbij is rekening gehouden met de overgangsperiode van twee jaar (zie de toelichting
bij artikel III).
Artikel III
Dit artikel voorziet in een overgangsregime van twee jaar voor ondernemers die een
onderneming in stand houden waarin in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn,
die is opgericht voor inwerkingtreding van deze wet. Ondernemers die een reeds bestaande
onderneming in stand houden krijgen daarmee twee jaar de tijd om eventuele verschillen
in loon tussen mannen en vrouwen die binnen die onderneming arbeid van gelijke waarde
dan wel, bij gebreke daarvan, arbeid van nagenoeg gelijke waarde verrichten, weg te
nemen en de certificering te regelen. Vanaf twee jaar na inwerkingtreding is de wet
van toepassing op elke ondernemer die in Nederland een onderneming met ten minste
vijftig werkzame personen in stand houdt.
Artikel IV
Dit artikel regelt de inwerkingtreding. Het moment van inwerkingtreding wordt vastgesteld
bij koninklijk besluit.
Artikel V
Dit artikel bevat de citeertitel van deze wet.
Ploumen
Özütok
Jasper van Dijk
Van Brenk
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.M.J. Ploumen, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
J.J. (Jasper) van Dijk, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
N. Özütok, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
C.M. van Brenk, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.