Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 juni 2018 en het nader rapport d.d. 16 januari 2019, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 17 april 2018, no. 2018000711, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering tot strafbaarstelling
van verblijf in een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied (strafbaarstelling
verblijf in een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot strafbaarstelling van personen die zonder toestemming
van de Minister van Justitie en Veiligheid opzettelijk verblijven in een gebied dat
onder controle staat van een terroristische organisatie. Dit gebied wordt bij algemene
maatregel van bestuur (amvb) aangewezen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het voorstel die
van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden
dan nadat daarmee rekening is gehouden. Hoewel de Afdeling het grote belang van de
bestrijding van terrorisme onderschrijft, is zij van oordeel dat de vereiste noodzaak
van het voorstel niet is aangetoond. Het voorstel maakt een ieder strafbaar die zich
aangewezen grondgebied bevindt; ook personen die niet betrokken zijn bij de terroristische
organisatie die het gebied onder controle heeft. De ervaringen met uitreizigers en
terugkeerders uit Syrië en Irak hebben geleerd dat het bestaande (strafrechtelijke
en bestuursrechtelijke) instrumentarium voldoende is. Met name het aantonen dat personen
in een dergelijk gebied zijn geweest blijkt complex. Dit wordt met de voorgestelde
strafbaarstelling niet opgelost.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 april 2018, nr. 2018000711,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
22 juni 2018, nr. W16.18.0089/II, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen ten aanzien van de noodzaak van de
voorgestelde strafbaarstelling. De afdeling vraagt daarbij aandacht voor het bestaande
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumentarium, de aanwijzing van een onder
controle staand gebeid en personen die in het gebied verblijven zonder zich aan te
sluiten bij een terroristische organisatie. Graag ga ik op deze opmerkingen in het
navolgende in.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel strekt tot strafbaarstelling van personen die zonder toestemming
van de Minister van Justitie en Veiligheid opzettelijk verblijven in een gebied dat
onder controle staat van een terroristische organisatie. Dit gebied wordt bij amvb
aangewezen. Met het voorstel wordt uitvoering gegeven aan het Regeerakkoord.2

Ten aanzien van Syrië en Irak is een dergelijke strafbaarstelling niet meer nodig,
aldus de toelichting. In de toekomst kan een dergelijke strafbaarstelling mogelijk
op enig moment wel weer toegevoegde waarde hebben.3 De ervaring met de strijd in Syrië en Irak heeft geleerd dat het enige tijd duurt,
voordat een voldoende scherp beeld ontstaat van de situatie ter plaatse. Dit geldt
ook voor de rol die uitgereisde Nederlandse ingezetenen vervullen in de strijd van
een terroristische organisatie, op grond waarvan het openbaar ministerie (OM) in staat
is deze personen succesvol te vervolgen wegens betrokkenheid bij terroristische misdrijven.

De Afdeling heeft in 2017 kritisch geadviseerd over de noodzaak van een eerdere strafbaarstelling
van verblijf op terroristisch grondgebied.4 Deze strafbaarstelling was opgenomen in het wetsvoorstel versterking strafrechtelijke
aanpak terrorisme, maar maakt geen deel meer uit van het wetsvoorstel zoals dat bij
de Tweede Kamer is ingediend. De strafbaarstelling zoals opgenomen in het aanvankelijke
wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme is bijna identiek aan
het voorliggende voorstel. Niet is gebleken dat er sindsdien sprake is van wijzigingen
die de beoordeling van de noodzaak van een strafbaarstelling van verblijf op terroristisch
grondgebied veranderen. Gelet hierop zal de Afdeling haar bezwaren zoals verwoord
in dat advies hier dan ook grotendeels herhalen.

2. Noodzaak

De voorgestelde strafbaarstelling betekent een inmenging in het recht op vrijheid
van beweging, zoals neergelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van Mens (EVRM)
en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBRPR).
Het voorstel beperkt immers het recht om vrijelijk een keuze voor een land van bestemming
(of deel daarvan) te maken.5 Een dergelijke beperking is gerechtvaardigd als deze een wettelijke grondslag heeft,
een legitiem doel heeft6 en – hier met name relevant – deze noodzakelijk is in een democratische samenleving.
Daarbij gaat het onder meer om de vraag of de voorgestelde beperking nodig en geschikt
is in het licht van de bestaande wettelijke mogelijkheden om het doel – het voorkomen
van terroristische misdrijven – te bereiken. In dat verband wijst de Afdeling op het
volgende.

2. Noodzaak

Naar aanleiding van het advies is een passage aan de memorie van toelichting toegevoegd
over de noodzakelijkheid in het licht van het EVRM, evenals een passage over de afweging
die in dat licht zal worden gemaakt bij de aanwijzing van een gebied.

a. Bestaande strafrechtelijke en bestuursrechtelijke mogelijkheden

i. Terugkeerders

De beschrijving van de meerwaarde van de strafbaarstelling in de toelichting is summier.
Er wordt niet nader ingegaan op de vraag of er inderdaad een zodanig probleem bestaat
bij de vervolging van terugkeerders uit gebieden die onder controle staan van een
terroristische organisatie dat dit het voorgestelde strafrechtelijk vangnet noodzakelijk
maakt. De ervaringen met terugkeerders uit Syrië en Irak leren dat het bestaande strafrechtelijke
instrumentarium afdoende is gebleken en dat alle terugkeerders konden worden vervolgd
voor terroristische misdrijven.7 Ook het OM heeft dat naar voren gebracht.8 Hoewel het voorliggende voorstel niet (specifiek) ziet op Syriëgangers zijn de ervaringen
die daarmee zijn opgedaan van direct belang voor de beoordeling van dit voorstel.
Die ervaringen geven geen aanleiding tot de introductie van de voorgestelde strafbaarstelling.

a. Bestaande strafrechtelijke en bestuursrechtelijke mogelijkheden

i. Terugkeerders

In reactie op dit onderdeel van het advies wordt opgemerkt dat niet uit te sluiten
valt dat in de komende jaren in de wereld nieuwe centra van terrorisme ontstaan, die
een aanzuigende kracht hebben op Nederlandse ingezetenen, die ter plaatse gaan deelnemen
aan daden van terrorisme. Op Nederland rust de verantwoordelijkheid om dit tegen te
gaan, ook om te voorkomen dat Nederlandse ingezetenen die terugkeren uit de strijdgebieden
in Nederland of elders in Europa aanslagen gaan plegen. Daarvoor is van belang dat
ook strafrechtelijk kan worden opgetreden. Het kan echter enige tijd duren voordat
een voldoende scherp beeld is ontstaan van de rol die (Nederlandse) personen vervullen
in de strijd van de bewuste terroristische organisatie om tot een succesvolle vervolging
wegens betrokkenheid bij terroristische misdrijven over te kunnen gaan. De voorgestelde
strafbaarstelling voorziet in de mogelijkheid om ook in dergelijke gevallen op te
treden tegen personen die – zonder toestemming – naar een gebied zijn gereisd dat
onder controle staat van een terroristische organisatie.

ii. (Dreigende) uit reizigers

Dreigende uitreizigers kan op grond van de Tijdelijke wet Bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding een uitreisverbod worden opgelegd.9 De toelichting merkt op dat er duidelijke verschillen zijn tussen het voorstel en
het uitreisverbod. Het uitreisverbod kan worden opgelegd ter bescherming van de nationale
veiligheid en veronderstelt voorafgaande bekendheid met het voornemen om uit te reizen.
Bovendien ziet het uitreisverbod op een persoon die zich buiten Schengengebied wil
begeven met als doel zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie. De voorliggende
strafbaarstelling is daarentegen gericht op specifieke gebieden die onder controle
staan van terroristische organisaties. Elke Nederlandse ingezetene die na aanwijzing
zonder toestemming in het gebied verblijft, wordt er door geraakt. Het voorliggende
voorstel heeft daarom een ruimere reikwijdte, aldus de toelichting.

De Afdeling merkt het volgende op. De betekenis van het voorstel voor het voorkómen
van uitreizen lijkt zeer beperkt. Voorbereiding van opzettelijk verblijf is niet strafbaar
omdat het delict niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden van strafbare voorbereiding.10 Voor strafbaarheid wegens poging tot opzettelijk verblijf is vereist dat sprake is
van een begin van uitvoering.11 Dit betekent bij de voorgestelde strafbaarstelling dat pas in een betrekkelijk late
fase, dichtbij de voltooiing van het feit, strafbaarheid ontstaat en zodoende pas
in een vrij late fase strafrechtelijk kan worden opgetreden tegen een vermoedelijke
uitreiziger. De gestelde ruimere reikwijdte van het voorstel lijkt daarmee zeer beperkt.

Daarnaast wijst de Afdeling er op dat het uitreisverbod weliswaar een ander doel heeft
dan de voorgestelde strafrechtelijke pendant (namelijk preventie en het beschermen
van de nationale veiligheid), maar het uiteindelijke doel van zowel het strafrechtelijk
als bestuursrechtelijk optreden is deels hetzelfde: het voorkomen van terreuraanslagen
ter plaatse dan wel bij terugkeer. Overtreding van het uitreisverbod is bovendien
ook strafrechtelijk gesanctioneerd.12 In de toelichting bij de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
wordt gesteld dat zich situaties kunnen voordoen waarin zowel de inzet van bestuurlijke
maatregelen als de opsporing aan de orde is.13 Aannemelijk is derhalve dat met het uitreisverbod het aangegeven probleem reeds kan
worden ondervangen.

Bovendien lijkt ook de algemeen preventieve werking van het voorstel voor uitreizigers
beperkt. Dat van de strafbaarstelling een zekere afschrikkende werking zal uitgaan
waardoor uitreizen wordt tegengegaan, is gelet op het doel van de uitreis van deze
personen, niet erg aannemelijk.

ii. (Dreigende) uitreizigers

Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies is de passage in de memorie van toelichting
over de verhouding tot de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen verhelderd.

De voorgestelde strafbaarstelling kent duidelijke verschillen met het in artikel 3
van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen (Twbm) geregelde uitreisverbod. Het
doel en het toepassingsgebied van de Twbm en het strafrecht zijn niet gelijk. Allereerst
is van belang dat het bij de Twbm niet gaat om het vervolgen en berechten van strafbare
feiten, maar om preventief optreden. Er hoeft (nog) geen sprake te zijn van een verdenking
van een strafbaar feit: het criterium voor het opleggen van maatregelen op grond van
de Twbm is de bescherming van de nationale veiligheid. Verder is een belangrijk verschil
dat artikel 3 van de Twbm een maatregel betreft die kan worden opgelegd aan een bepaalde persoon die zich buiten het Schengengrondgebied wil begeven met als doel zich aan te sluiten
bij een terroristische organisatie (het gaat om de lijst van terroristische organisaties,
vastgesteld op grond van artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap).
De maatregel veronderstelt voorafgaande bekendheid met het geschetste voornemen van
de desbetreffende persoon, anders kan de maatregel niet worden opgelegd. Daarentegen
is de in dit wetsvoorstel voorgestelde strafbaarstelling gericht op specifieke gebieden die onder controle staan van terroristische organisaties. Elke Nederlandse ingezetene
die na aanwijzing van het desbetreffende gebied daar zonder toestemming opzettelijk
verblijft is strafbaar. De bepaling strekt zich daarmee ook uit over personen wiens
terroristische motieven niet bekend waren en aan wie niet vooraf een maatregel is
opgelegd. In die zin heeft de voorgestelde bepaling een ruimere reikwijdte. Het gaat
dus om twee verschillende maatregelen met een eigen toepassingsbereik, die elkaar
aanvullen waar het gaat om het voorkomen dat Nederlanders en personen die een vaste
woon- of verblijfplaats in Nederland hebben zich aansluiten bij terroristische organisaties.

b. Aanwijzing van een onder controle staand gebied

De Afdeling merkt op dat het aanwijzen van een gebied als staande onder controle van
een terroristische organisatie pas mogelijk is als een voldoende scherp beeld ontstaat
van de situatie ter plaatse. De ervaringen met Syrië en Irak hebben geleerd dat dit
enige tijd kost.14 De toelichting lijkt te suggereren dat de strafbaarstelling van verblijf in terroristisch
grondgebied van toegevoegde waarde kan zijn, omdat de aanwijzing van zo'n gebied eerder
kan plaatsvinden dan dat het OM kan overgaan tot succesvolle vervolging voor betrokkenheid
van uitgereisde Nederlanders bij deze terroristische organisatie. Om een gebied op
de lijst te kunnen plaatsen en verblijf aldaar strafbaar te doen zijn, zal moeten
worden vastgesteld dat een terroristische organisatie aldaar de controle heeft. Dit
vereist een inzicht in de activiteiten van deze organisatie ter plaatse en daarmee
ook in de (Nederlandse) personen die daarbij betrokken zijn. Dat de aanwijzing van
een gebied eerder kan plaatsvinden dan dat het OM tot vervolging van betrokken Nederlanders
of ingezetenen kan overgaan, acht de Afdeling dan ook niet op voorhand aannemelijk
en in ieder geval in de toelichting niet voldoende gemotiveerd.

b. Aanwijzing van een onder controle staand gebied

Naar aanleiding van het advies van de afdeling wordt opgemerkt dat er een verschil
bestaat tussen het vaststellen dat een bepaald gebied onder controle is van een terroristische
organisatie en het in kaart brengen van de precieze rol die Nederlandse personen die
daar verblijven vervullen. Ook in die situatie moet echter kunnen worden voorkomen
dat personen uitreizen om bij te dragen aan terroristische activiteiten en moet kunnen
worden opgetreden tegen personen die terugkeren uit een door een terroristische organisatie
gecontroleerd gebied.

c. Verblijf zonder aansluiting bij een terroristische organisatie

Het voorstel maakt het strafbaar om zonder toestemming van de Minister te verblijven
op een aangewezen grondgebied, ongeacht de vraag wat een persoon op dat grondgebied
heeft gedaan. De toelichting merkt op dat er voor buitenlanders die verblijven in
een gebied dat onder controle staat van een terroristische organisatie er vaak geen
andere optie is dan – desnoods gedwongen – hetzelfde gedachtegoed aan te nemen en
te participeren in de strijd.15

De Afdeling merkt het volgende op. De premisse van het voorstel is dat iemand die
zich zonder toestemming van de Minister bevindt op een grondgebied dat onder controle
staat van een terroristische organisaties daar (terroristische) strafbare feiten begaat,
en/of bij terugkeer naar Nederland zal begaan. Het is de vraag of louter verblijf
op grondgebied dat onder controle staat van een terroristische organisatie altijd
met zich brengt dat iemand zich aansluit bij die organisatie en strafbaar is voor
aldaar gepleegde (terroristische) misdrijven.

Niet uit te sluiten is dat er ook personen op een dergelijk grondgebied zijn die dergelijke
handelingen ter plaatse niet verrichten en dat ook na terugkeer in Nederland niet
zullen doen. Daarbij kan worden gedacht aan vrouwen die tegen hun wil daar aanwezig
zijn, (aldaar geboren) kinderen, missionarissen of hulpverleners die geen toestemming
hebben gevraagd of verkregen. Van hen gaat niet per definitie een serieuze terreurdreiging
uit bij terugkomst. Ook deze personen zijn echter strafbaar. Bij de strafvervolging
zal immers slechts hoeven te worden bewezen dat zij zich op dat grondgebied bevonden;
niet meer hoeft te worden aangetoond dat zij ook daadwerkelijk feiten hebben gepleegd
die op zichzelf strafbaar zijn, of dat deze zullen worden gepleegd na terugkeer in
Nederland. De stelling in de toelichting dat personen die verblijven in een dergelijk
gebied geen andere optie hebben dan – desnoods gedwongen – hetzelfde gedachtegoed
aan te nemen, is niet gemotiveerd.

c. Verblijf zonder aansluiting bij een terroristische organisatie

De Afdeling advisering vraagt aandacht voor personen die op een door een terroristische
organisatie gecontroleerd grondgebied verblijven en zich niet (willen) aansluiten
bij die organisatie en voor personen die tegen hun wil aanwezig zijn in het betreffende
gebied.

Ten aanzien van de eerste categorie is allereerst van belang dat personen ook op andere
wijze kunnen bijdragen aan terroristische activiteiten dan als strijder. Zie in dit
verband de veroordeling wegens voorbereiding van terroristische misdrijven van een
vrouwelijke Syriëganger: Rechtbank Rotterdam 13 november 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:8858).
Ook dat moet worden tegengegaan.

De voorgestelde strafbaarstelling biedt daarvoor een handvat. Bovendien voorziet het
toestemmingsvereiste in een oplossing voor personen die om legitieme redenen in het
gebied willen verblijven. Zij kunnen daarvoor toestemming vragen aan de Minister voor
Justitie en Veiligheid. Als de betreffende persoon een voldoende zwaarwegend belang
heeft om in het gebied te verblijven, kan de toestemming worden verleend. Zo kunnen
bijvoorbeeld de door de Afdeling genoemde hulpverleners toestemming krijgen om zich
in het gebied te begeven. Pas wanneer een persoon in een terroristisch gebied verblijft
zonder de toestemming is hij strafbaar. Dat toestemming moet worden verkregen voor
het verblijf in een bepaald gebied, zal voor eenieder voldoende kenbaar zijn: de gebieden
worden waarvoor het toestemmingsvereiste geldt worden bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen.

Bij de tweede categorie personen – personen die tegen hun wil verblijven in het gebied
– ontbreekt het vereiste opzet op het verblijf. Zij zijn daardoor niet strafbaar op
grond van de voorgestelde bepaling. Er zullen wel omstandigheden aanwezig moeten zijn
op basis waarvan aannemelijk is dat een persoon tegen zijn wil in het gebied verblijft.
Dat neemt overigens niet weg dat indien deze personen desalniettemin opzettelijk aan
terroristische activiteiten deelnemen, zij mogelijk alsnog vervolgd kunnen worden
op grond van andere strafbepalingen.

In de memorie van toelichting zal dit worden verhelderd.

d. Schrapping eerdere strafbaarstelling

De strafbaarstelling van verblijf op terroristische grondgebied was ook opgenomen
in het wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme zoals dat in 2017
aan de Afdeling is voorgelegd. Het Wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak
terrorisme is echter zonder deze strafbaarstelling bij de Tweede Kamer ingediend.
De reden daarvoor was dat het bestaande strafrechtelijke instrumentarium afdoende
bleek.16 Ook het OM heeft aangegeven dat er geen zaken zijn van Syriëgangers (mannen noch
vrouwen) die na het uitroepen van het jihadistisch kalifaat zijn uitgereisd of die
na het uitroepen van het jihadistisch kalifaat in het strijdgebied zijn gebleven waarin
van vervolging moet worden afgezien wegens het ontbreken van voldoende strafrechtelijke
mogelijkheden.17 Daarbij is gebleken dat het vooral complex is aan te tonen dat personen in een dergelijk
gebied zijn geweest. Dit probleem wordt door de strafbaarstelling niet opgelost.18 De Afdeling merkt op dat uit de toelichting op het voorliggende voorstel niet blijkt
waarom thans een ander standpunt moet worden ingenomen ten aanzien van de noodzaak
van een strafbaarstelling van verblijf op terroristisch grondgebied.

d. Schrapping eerdere strafbaarstelling

Reden om de strafbaarstelling van het verblijf in een door een terroristische organisatie
gecontroleerd gebied eerder uit het wetsvoorstel 34 746 te schrappen was dat een dergelijke
strafbaarstelling in de praktijk van de vervolging van jihadistische strijders, althans
ten aanzien van de situatie in Syrië en Irak, niet meer nodig was. Dat neemt evenwel
niet weg dat een strafbaarstelling in de toekomst toegevoegde waarde kan hebben, wanneer
elders in de wereld centra van terrorisme ontstaan. Dat is de reden waarom het kabinet
een strafbaarstelling van verblijf zonder toestemming in een door terroristische organisatie
gecontroleerd gebied alsnog wenselijk acht. Ten opzichte van het eerdere voorstel
en de memorie van toelichting zijn enkele wijzigingen aangebracht met het oog op het
bevorderen van de bestendigheid van de strafbaarstelling en het geschikt maken daarvan
voor duurzaam gebruik. Ook is gezocht naar oplossingen voor punten van kritiek die
de Afdeling advisering in haar advies uitte ten aanzien van de eerdere strafbaarstelling
(Kamerstukken II 2016/17, 34 746, nr. 4, p. 3–11) en is conform het advies van de Afdeling de motivering op tal van punten
uitgebreid. Ook de opmerkingen gemaakt door de adviesorganen in de consultatiefase
hebben geleid tot aanvulling van de memorie van toelichting. Het gaat onder meer om
verduidelijking van de definitie van gebieden die onder controle staan van een terroristische
organisatie en de afwegingen die dienen te worden gemaakt omtrent de aanwijzing van
een bepaald gebied en om een verbetering van de beschrijving van de procedure ter
verkrijging van toestemming om te verblijven in een aangewezen gebied.

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om een enkele technische onvolkomenheid te herstellen,
waaronder het ontbreken van het slotformulier.

e. Conclusie noodzaak strafbaarstelling

De voorgestelde strafbaarstelling leidt tot een inmenging in het recht op vrijheid
van beweging, zoals neergelegd in onder meer het EVRM. Een dergelijke beperking is
slechts gerechtvaardigd indien deze geschikt is in het licht van de bestaande wettelijke
mogelijkheden om het doel te bereiken. Het doel van de strafbaarstelling is te voorkomen
dat Nederlandse ingezetenen betrokken raken bij terroristische misdrijven in een gebied
dat onder controle staat van een terroristische organisatie, bij terugkomst in Nederland
of elders in de wereld.

Hoewel de Afdeling het grote belang van de bestrijding van terrorisme onderschrijft,
is zij van oordeel dat de vereiste noodzaak niet is aangetoond. Het voorstel maakt
een ieder strafbaar die zich op het aangeduide grondgebied bevindt; ook personen die
niet betrokken zijn bij de terroristische organisatie die het gebied onder controle
heeft. Dit terwijl de ervaringen met uitreizigers en terugkeerders uit Syrië en Irak
hebben geleerd dat het bestaande instrumentarium voldoende is om tot vervolging over
te kunnen gaan. Daarnaast is niet aannemelijk dat de aanwijzing van een gebied als
staande onder controle van een terroristische organisatie eerder kan plaatsvinden
dan dat het OM tot vervolging van betrokken Nederlandse ingezetenen aldaar kan overgaan.
Ook in dat opzicht is er geen noodzaak tot de introductie van de voorgestelde strafbaarstelling.
Tot slot is met name het aantonen dat personen in een dergelijk gebied zijn geweest
complex gebleken. Dit probleem wordt door de strafbaarstelling niet opgelost.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel te heroverwegen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van
wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

S.F.M. Wortmann

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus