Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling
(hierna: Wvb). Met dit wetsvoorstel wordt beoogd te regelen dat het verantwoordingsorgaan
(hierna: Vo) en belanghebbendenorgaan (hierna: Bo) bij pensioenfondsen een goedkeuringsrecht
krijgen op het uitsluitingenbeleid van het pensioenfonds en een adviesrecht op het
maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid. Dit maakt het bijvoorbeeld mogelijk
dat een Vo of Bo ervoor zorgt dat een pensioenfonds tabaksbedrijven uitsluit van haar
beleggingsportefeuille of het pensioenfondsbestuur adviseert een duurzamer beleggingsbeleid
te voeren. Het beleggingsbeleid zal hierdoor beter gaan corresponderen met de voorkeuren
van de deelnemer. Dit wetsvoorstel schrijft op geen enkele wijze voor welke keuzes
pensioenfondsen zouden moeten maken in hun beleggingsbeleid, maar geeft de deelnemer
enkel meer invloed op het te voeren beleid.

De overheid verplicht werknemers uit een groot aantal sectoren via de Wet verplichte
deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000 (hierna: Wet Bpf 2000) aan te sluiten
bij, en daardoor premie af te dragen aan, het pensioenfonds van die sector. Andere
werknemers zijn bijvoorbeeld verplicht aangesloten bij een ondernemingspensioenfonds
en beroepsgenoten bij een beroepspensioenfonds. Dit maakt het naar het oordeel van
de initiatiefnemer extra van belang dat het pensioenfonds waarbij de deelnemer1 verplicht is aangesloten, bij de invulling van haar taak aansluit bij de wensen van
de deelnemers en hen daarbij meer zeggenschap geeft. Zeker nu de initiatiefnemer constateert
dat deelnemers uitgesproken opvattingen hebben over het beleggingsbeleid, en dan in
bijzonder de keuze waarin het fonds wel of niet belegt. Zo wil de beweging ABP Fossielvrij,
die meer dan 10.000 deelnemers vertegenwoordigt, dat het beleggingsbeleid van hun
pensioenfonds wordt aangepast. Of neem de longartsen die via hun pensioenfonds verplicht
belegden in tabak.

Deelnemers die zijn aangesloten bij een fonds met een Bo hebben op dit moment via
dat Bo een goedkeuringsrecht op het strategisch beleggingsbeleid van hun pensioenfonds
(artikel 115c, negende lid, onderdeel e, van de Pensioenwet). Bij pensioenfondsen
met een verantwoordingsorgaan – waarbij het merendeel van de deelnemers is aangesloten
– heeft het Vo vooral adviesrechten (artikel 115a, derde lid, van de Pensioenwet en
artikel 110e, derde lid, van de Wvb). Er is op dit moment geen wettelijk vastgelegd
adviesrecht van het Vo op het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid.

De initiatiefnemer wil expliciet opnemen dat het Bo goedkeuring moet verlenen aan
het uitsluitingenbeleid van het fonds en een expliciet adviesrecht invoeren voor het
maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid. Daarnaast wil de initiatiefnemer dat
het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid bij pensioenfondsen met een Vo onderworpen
wordt aan het advies van dat orgaan, en het uitsluitingenbeleid onderworpen wordt
aan de goedkeuring van het Vo.

Onder maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid wordt in dit voorstel verstaan
het verantwoord beleggingsbeleid zoals vastgelegd in de Code Pensioenfondsen en de
Pensioenwet. In de Pensioenwet is bijvoorbeeld opgenomen dat een pensioenfonds «in
zijn jaarverslag [vermeldt] op welke wijze het beleggingsbeleid rekening houdt met
milieu en klimaat, mensenrechten en sociale verhoudingen» (artikel 135, vierde lid,
van de Pensioenwet en artikel 130, vierde lid, van de Wvb).

2. Governance pensioenfondsen

Omdat de regelgeving voor de besluitvorming, onder andere inzake het beleggingsbeleid,
per bestuursmodel verschilt, is enige uitleg over de bestuursmodellen die een pensioenfonds
kan hebben op zijn plaats alvorens de voorgestelde wijziging inhoudelijk wordt besproken.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking bestuur pensioenfondsen wordt onderscheid
gemaakt tussen een vijftal bestuursmodellen:

1. Paritair bestuur

2. Onafhankelijk bestuur

3. Paritair gemengd bestuur

4. Onafhankelijk gemengd bestuur

5. Omgekeerd gemengd bestuur

Figuur 2.1: bestuursmodellen pensioenfondsen

Deze figuur is ontleend aan de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
betreffende de evaluatie van de Wet versterking bestuur pensioenfondsen (Kamerstukken
II 2017/18, 32 043, nr. 392).

In figuur 2.1 worden de belangrijkste verschillen tussen de modellen schematisch weergegeven.
Bij de modellen met een onafhankelijk bestuur (2 en 4) is sprake van een Bo. Aangezien
belanghebbenden bij modellen 2 en 4 geen deel uitmaken van het bestuur zelf, zijn
zij vertegenwoordigd in het Bo dat een aanzienlijk sterkere positie heeft dan het
Vo. Bij de overige modellen, de modellen met een paritair en omgekeerd gemengd bestuur,
is sprake van een Vo. Het bestuur is bij deze bestuursmodellen samengesteld uit vertegenwoordigers
van werkgevers, werknemers en pensioengerechtigden. Het verschil in bevoegdheden komt
onder andere tot uiting in het feit dat het bestuur bij een pensioenfonds met een
Bo voor een aantal zaken goedkeuring nodig heeft van het Bo, waaronder het strategische
beleggingsbeleid (artikel 115c, negende lid, van de Pensioenwet). Bij pensioenfondsen
met een Vo hoeft het bestuur louter advies te vragen (artikel 115a, derde lid, van
de Pensioenwet en artikel 110e, derde lid, van de Wvb).

Verder is het op dit moment voor pensioenfondsen al verplicht in het jaarverslag te
vermelden op welke wijze in het beleggingsbeleid rekening wordt gehouden met milieu
en klimaat, mensenrechten en sociale verhoudingen (artikel 135 van de Pensioenwet
en artikel 130 van de Wvb). Zij moeten dit melden in het jaarverslag, zodat betrokken
partijen een (beknopte) uitleg daarvan tot zich kunnen nemen. Dit wetsvoorstel gaat
een stap verder.

3. Meer zeggenschap deelnemers

Het doel van dit wetsvoorstel is het vergroten van de invloed van deelnemers bij pensioenfondsen
op het beleggingsbeleid. Dit wordt bewerkstelligd door enerzijds het Vo goedkeuringsrecht
te geven met betrekking tot het uitsluitingenbeleid en adviesrecht te geven voor wat
betreft het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid en anderzijds het recht van
het Bo om goedkeuring te verlenen aan het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid
te expliciteren.

De initiatiefnemer stelt zich op het standpunt dat door deelnemers meer invloed te
geven het draagvlak voor het pensioenstelsel kan worden versterkt. Door de wijziging
kunnen deelnemers ervoor zorgen dat hun wensen en belangen beter weerklank vinden
bij het pensioenfondsbestuur en in het beleggingsbeleid. Door de rol van het Vo en
het Bo te versterken kunnen de wensen en belangen van die deelnemers beter weerklank
vinden in het handelen van het fondsbestuur.

Verplichte deelname

Op dit moment wordt een groot deel van de werknemers en pensioengerechtigden (meer
dan 5 miljoen actieve deelnemers, meer dan 3 miljoen pensioenontvangers) verplicht
om deel te nemen bij een bedrijfstakpensioenfonds, ondernemingspensioenfonds of beroepspensioenfonds.
Dit is door de overheid onder meer verplicht via de Wet Bpf 2000 en lagere regelgeving.
Tegelijkertijd hebben deelnemers maar zeer beperkt invloed op het beleggingsbeleid
van hun pensioenfonds. Dat beperkt zich nu tot het verkiezen van het Vo of vertegenwoordiging
in het Bo.

Mede vanwege de verplichtstelling via de Wet Bpf 2000 past het de overheid om nadere
regels te stellen voor de governance van pensioenfondsen. Sterker nog, dit is zelfs
zeer wenselijk zodat deelnemers beschermd worden. Dit heeft de wetgever reeds gedaan,
onder andere via de Wet versterking bestuur pensioenfondsen. Zoals verwoord in de
memorie van toelichting op dat wetsvoorstel: «Voor het behoud van het vertrouwen in het stelsel van aanvullende pensioenen is het
van groot belang dat deelnemers en pensioengerechtigden er zeker van kunnen zijn dat
het bestuur van hun fonds deskundig is, «in control» is en hun belangen op evenwichtige
wijze afweegt.2»

De initiatiefnemer deelt deze opvatting. Hij vindt het, vanwege de verplichte deelname
aan een bepaald pensioenfonds, van belang dat deelnemers meer invloed krijgen op het
beleid van hun pensioenfonds. Zij staan immers een aanzienlijk deel van hun salaris
af aan pensioenpremie, en kunnen niet kiezen aan welk pensioenfonds ze dat doen. Hun
keuzevrijheid wordt door overheidsbeleid beperkt. Daarbij past een wettelijk kader
waarbij de deelnemer invloed heeft en binnen het fonds voldoende zeggenschap krijgt.

Discrepantie wensen deelnemers en fondsbeleid

De urgentie van dit voorstel, dat meer invloed geeft aan deelnemers als het gaat om
het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid, wordt onderstreept door de huidige
discrepantie tussen de wensen van deelnemers en het daadwerkelijk door pensioenfondsen
gevoerde (beleggings)beleid. Uit onderzoek van de Vereniging van Beleggers voor Duurzame
Ontwikkeling blijkt dat slechts 28% van de pensioenfondsen haar deelnemers betrekt
bij het beleggingsbeleid.3 Bewegingen als ABP Fossielvrij en TabakNee laten zien dat hiertoe wel een behoefte
bestaat. Het voelt voor deze mensen onrechtvaardig dat met hun pensioengeld geïnvesteerd
wordt in bedrijven en bedrijfstakken waar zij een grote mate van aversie tegen hebben.
Uit onderzoek van de universiteit van Tilburg blijkt bijvoorbeeld dat 70% van de respondenten
de voorkeur geeft aan maatschappelijk verantwoorde investeringen, zelfs in het theoretische
geval dat dit zou betekenen dat dit een lager rendement tot gevolg zou hebben.4

Dat het beleid van pensioenfondsen op dit moment onvoldoende kan worden gecorrigeerd
door deelnemers om beter aan te sluiten bij haar wensen blijkt voorts uit het feit
dat op dit moment 80% van de pensioenfondsen in tabak belegt, terwijl 80% van de deelnemers
hier tegen is.5 Waar 57% van de deelnemers niet wil beleggen in steenkool sluit op dit moment slecht
één van de vijf grootste pensioenfondsen dat expliciet uit.

Figuur 2.2: beleggingsvoorkeuren deelnemers pensioenfondsen

I&O Research, «Onderzoek pensioendeelnemers: Visie op beleggingsbeleid» (2015)

De commissie Frijns, die het pensioenstelsel onderzocht, heeft eerder aangegeven dat
het noodzakelijk is de houding van deelnemers en werkgevers betreffende duurzaamheid
als uitgangspunt te nemen voor het beleggingsbeleid: «Het bestuur van het fonds dient na te gaan wat de houding van de deelnemers van het
fonds en van de bijdragende werkgevers is betreffende duurzaamheid. Dit dient vervolgens
het uitgangspunt te vormen voor het risico- en beleggingsbeleid. Het bestuur legt
jaarlijks verantwoording af over de duurzaamheidprestaties van de beleggingen»6
.

Ook De Nederlandsche Bank (hierna: DNB), verantwoordelijk voor het toezicht op pensioenfondsen,
heeft zich – bij monde van toenmalig directielid Kellerman – uitgesproken voor het
versterken van de invloed van de deelnemer op het (duurzame) beleggingsbeleid van
het fonds: «Aan iedere belegging is daarom – naast de vraag naar rendement – onlosmakelijk ook
een morele vraag verbonden: wil ik de praktijken en plannen van dit bedrijf ondersteunen
met het geld van de deelnemer? Dat zijn vanzelfsprekend geen gemakkelijke keuzes voor
een bestuur. Neem uw maatschappelijke verantwoordelijkheid, en ga in gesprek met de
deelnemer over duurzaamheid in het beleggingsbeleid van uw fonds. Het zal ons pensioenstelsel
alleen maar sterker maken»7
.

Binnen de ruimte die de Pensioenwet en Wvb nu bieden, gaan sommige pensioenfondsen
en hun deelnemers al in overleg over verantwoorde beleggingen. Zo is het bij het ABP
al zo dat het Vo betrokken wordt bij het beleggingsbeleid. Concreet heeft het Vo bij
het ABP aangegeven dat het beleggingsbeleid meer in overeenstemming moet komen met
de wensen van de deelnemer. Een voorbeeld daarvan is het besluit van het ABP om de
beleggingen in tabak en kernwapens af te bouwen. Voor dit besluit hebben deelnemers
via het Vo zich actief ingezet.8 De commissie beleggingen van het Vo van het ABP had dit onderwerp al meerdere malen
besproken met en geagendeerd bij het bestuur, voordat het bestuur tot dit besluit
kwam. Deze vorm van inspraak is nu echter niet geborgd in de wetgeving en dat pensioenfondsbesturen
gebruikmaken van deze mogelijkheid is niet gegarandeerd. Vo’s hebben, ook als het
pensioenfondsbestuur hun nadrukkelijk op deze manier betrekt, onder de huidige wet-
en regelgeving geen methode om hun wensen af te dwingen. Mochten de besluiten van
het pensioenfondsbestuur niet overeenstemmen met de wensen van de deelnemers, dan
is er dus geen mogelijkheid voor Vo’s om een wijziging af te dwingen.

In de laatste drie jaar hebben verschillende pensioenfondsen een raadpleging onder
deelnemers gehouden over maatschappelijk verantwoord beleggen. Pensioenfondsen Horeca
& Catering, PGB en Detailhandel hebben via externe partijen een enquête uitgezet en
vervolgens is ook aanvullend panelonderzoek gedaan. Door deze recente deelnemersraadplegingen
is het duurzaam beleggingsbeleid van de fondsen aangescherpt. Uit de deelnemersraadplegingen
bleek namelijk dat het beleggingsbeleid onvoldoende overeenkwam met de voorkeuren
van deelnemers.9 Bij PGB bleek dat 90% van de deelnemer in hernieuwbare energie wil investeren, terwijl
slechts 14% van deelnemers bereid was in wapens te beleggen. Bovendien wilde maar
37% dat er belegd wordt in fossiele brandstoffen. Het onderzoek heeft er verder toe
geleid dat PGB tabaksfabrikanten en bedrijven die vuurwapens aan burgers verkopen
uitsluit van beleggingen. Horeca & Catering heeft op basis van onderzoek onder de
deelnemers besloten om bedrijven die de Global Compact Principles schenden uit te
sluiten. Daarbij wordt bijvoorbeeld gekeken naar arbeidsomstandigheden, milieu en
fraude. Het onderzoek van de drie fondsen onderstreept wat de indiener betreft het
belang van meer inspraak voor deelnemers. Want hoewel deze fondsen dus (vrijwillig)
gehoor geven aan de wensen van deelnemers is dit nog niet bij alle fondsen de praktijk.
Ook andere deelnemers hebben er wat de indiener betreft recht op dat hun pensioengeld
(meer) belegd wordt in lijn met hun voorkeuren. Door een verduidelijking en versterking
van de rol van Vo’s en Bo’s kan dit bewerkstelligd worden.

Vertrouwen in de pensioensector behouden en versterken

Als het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid en met name het uitsluitingenbeleid
van een pensioenfonds afwijkt van de wens van de meerderheid van haar deelnemers,
kan dit het vertrouwen in het stelsel van aanvullende pensioenen beschadigen. Aan
de andere kant kan een bewuster beleggingsbeleid, waarbij de deelnemer betrokken wordt
en het pensioenfondsbestuur het gesprek aangaat met de deelnemer, het vertrouwen in
het pensioenstelsel versterken. De Vereniging van Beleggers voor Duurzame Ontwikkeling
concludeert op basis van gesprekken met deelnemers dat het raadplegen van deelnemers
en het aangaan van het gesprek met de deelnemers het vertrouwen van deelnemers in
het fonds kan versterken. Dat komt niet alleen omdat zij op dat moment het idee hebben
gehoord te worden, maar ook omdat zij tijdens een raadpleging beter geïnformeerd worden
over de achtergronden van besluiten en over het reilen en zeilen van het pensioenfonds.10

Ook de pensioensector zelf onderschrijft het belang van een maatschappelijk verantwoord
beleggingsbeleid en het draagvlak hiervoor onder deelnemers. In de Code Pensioenfondsen,
opgesteld door de Pensioenfederatie en de Stichting van de Arbeid, is bijvoorbeeld
opgenomen dat het bestuur er zorg voor draagt dat er onder belanghebbenden draagvlak
bestaat voor de keuzes over verantwoord beleggen. Expliciet staat in de Code Pensioenfondsen
als toelichting bij norm 29: «Voor het beleid over verantwoord beleggen is het van belang om draagvlak te creëren
in dialoog met het Vo of het Bo».11

Waar velen het belang benadrukken van een maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid
en het creëren van draagvlak daarvoor bij het Vo en Bo, beoogt dit wetsvoorstel te
regelen dat het Vo ook daadwerkelijk een adviesrecht krijgt op het maatschappelijk
verantwoord beleggingsbeleid van het pensioenfonds, plus een goedkeuringsrecht voor
het uitsluitingenbeleid (in welke sectoren of specifieke bedrijven wordt uitdrukkelijk
niet belegd). Zo wordt de stem van de deelnemer zoals vertegenwoordigd in het Vo en
Bo doorslaggevend voor wat betreft de uitsluitingen. Gegeven het grote belang van
het behoud van vertrouwen in de pensioensector is het gerechtvaardigd de regeling
in de Code Pensioenfondsen weerslag te geven in de wet door de Pensioenwet en de Wvb
aan te passen en aan te vullen.

4. Nieuwe mogelijkheden voor Vo’s en Bo’s

De Vo’s en Bo’s kunnen vervolgens op verschillende manieren invloed uitoefenen op
het beleid van het pensioenfonds. Dat kan bijvoorbeeld door er voor te pleiten bedrijven
of bedrijfstakken uit te sluiten. Denk aan de eerder genoemde uitsluiting van beleggingen
in tabak of bedrijven die kernenergie produceren of kolencentrales exploiteren.

Het versterken van de rechten van het Vo en het Bo kan tot verschillende uitkomsten
leiden. Ten eerste ontstaat natuurlijk de mogelijkheid dat een beleggingscategorie
of bedrijf in overleg met het Vo of Bo wordt uitgesloten. Een andere mogelijkheid
is dat het Vo het bestuur vraagt of het Bo het bestuur opdraagt om in gesprek te gaan
met bepaalde bedrijven over het meer in lijn brengen van het beleggingsbeleid met
de wensen van de deelnemers. Dit wordt ook wel actief aandeelhouderschap genoemd.
Benchmarks of rangschikkingen kunnen daarbij een middel zijn om het beleggingsbeleid
te sturen. Er zijn verschillende rangschikkingen beschikbaar of in de maak, waardoor
de prestaties van bedrijven op verschillende vlakken in kaart worden gebracht. Daarbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s)
van de Verenigde Naties, die niet alleen gericht zijn op klimaatbeleid, maar veel
breder zijn. Daarbij wordt bijvoorbeeld ook beoogd om armoede te bestrijden en de
gezondheid van de wereldbevolking te verbeteren. De World Benchmarking Alliance is
een goed voorbeeld van een benchmark die zich hierop richt, door voor iedereen gratis
toegankelijke SDG-benchmarks te ontwikkelen. Een Vo of Bo zou dan op basis van de
uitkomsten van een benchmark kunnen afdwingen dat het fonds niet in bepaalde bedrijven
belegt of het bestuur het gesprek aan te laten gaan met specifieke bedrijven. Desinvesteren
door het betreffende pensioenfonds kan dan een drukmiddel voor het bestuur zijn. Ook
is het mogelijk dat een Vo vraagt of Bo afdwingt dat het pensioenfondsbestuur meer
gaat investeren in projecten of bedrijven met een grote maatschappelijke waarde. Een
combinatie van deze drie opties is ook mogelijk. In elk geval zullen deelnemers door
dit initiatiefwetsvoorstel beter bij bovenstaande opties worden betrokken en hierover
beter worden geïnformeerd. Dit geeft meer flexibiliteit in het bepalen van de keuze
en kan bedrijven ook bewegen om zich in te spannen voor een hogere score in de benchmarks.

Principieel stelt de initiatiefnemer zich op het standpunt dat Vo’s en Bo’s zelf moeten
kunnen besluiten wat hun inzet is. Het betreft immers geld van de deelnemer. De politiek
gaat niet over hoe dat wordt belegd. Dit initiatiefwetsvoorstel treedt op geen enkele
wijze in die vrijheid van pensioenfondsen. Dit wetsvoorstel beoogt alleen de deelnemers,
via het Vo en Bo, meer zeggenschap in het verantwoordwoord beleggingsbeleid van hun
pensioenfonds te geven.

Voorgesteld wordt verder om pensioenfondsbesturen te verplichten driejaarlijks het
uitsluitingenbeleid te evalueren en te actualiseren. Op deze manier wordt geborgd
dat het uitsluitingenbeleid periodiek op de agenda staat en ook periodiek door het
Vo of Bo met het pensioenfondsbestuur wordt besproken. Hoewel strikt formeel leden
van het Vo of Bo geen uitsluitingen kunnen voorstellen aan het bestuur is de verwachting
van de initiatiefnemer dat een periodiek goedkeuringsmoment ervoor zal zorgen dat
Vo’s en Bo’s actiever met pensioenfondsbesturen in gesprek zullen gaan en minder formeel
hun wensen duidelijk kenbaar zullen maken. De termijn van drie jaar is gekozen omdat
in de herziene IORP-richtlijn12 een termijn van drie jaar is opgenomen voor de herziening van de verklaring inzake
beleggingsbeginselen. Door deze termijnen op elkaar aan te laten sluiten, worden de
administratieve lasten voor pensioenfondsen verlicht.

5. Gevolgen: betere verantwoording door fondsbestuur en meer invloed deelnemer

Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor een aantal partijen die betrokken zijn bij het
beleggingsbeleid van pensioenfondsen. Ten eerste heeft het voorstel natuurlijk gevolgen
voor de deelnemer. De deelnemer kan door de wijziging directer invloed uitoefenen
op het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid, inclusief het uitsluitingenbeleid,
via het Vo en Bo. Hierdoor krijgt de deelnemer meer te zeggen over zijn of haar eigen
pensioengeld. Concreet is het zo dat de deelnemer, anders dan op het pensioenfondsbestuur,
direct invloed kan uitoefenen op de samenstelling van het Vo. Dat kan op twee manieren.
Bij pensioenfondsen waar verkiezingen voor het Vo zijn kan de deelnemer zich verkiesbaar
stellen of via de verkiezingen stemmen op de kandidaat van zijn of haar keuze. Bij
pensioenfondsen waar nog geen verkiezingen worden georganiseerd kan de deelnemer verzoeken
om verkiezingen te organiseren. Daarbij is de steun van 1% van de deelnemers of ten
minste 500 deelnemers, gewezen deelnemers of pensioengerechtigden nodig.

Ten tweede verandert er iets voor het Vo en het Bo en haar leden. Het Vo krijgt er
belangrijke bevoegdheden bij: het adviesrecht voor wat betreft het maatschappelijk
verantwoord beleggingsbeleid en het goedkeuringsrecht voor het uitsluitingenbeleid.
Dit betekent dat Verantwoordingsorganen zich voldoende moeten verdiepen in het maatschappelijk
verantwoord beleggingsbeleid.

Ook voor het pensioenfondsbestuur heeft dit wetsvoorstel gevolgen. Omdat de positie
van het Vo wordt versterkt wordt de opdracht voor het pensioenfondsbestuur om het
Vo te overtuigen van de juistheid van het door haar gevoerde beleid zwaarder, met
name als het gaat om het uitsluitingenbeleid. Bij een verschil van inzicht tussen
bestuur en Vo met betrekking tot het uitsluitingenbeleid is het immers noodzakelijk
tot overeenstemming te komen tussen bestuur en het Vo/Bo.

Bewust wordt er in dit voorstel niet voor gekozen om Vo’s goedkeuringsrecht te geven
voor het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid, maar het te laten bij een adviesrecht.
Dit zou de invloed van de deelnemer, via het Vo, verder versterken dan in het voorliggende
voorstel. De initiatiefnemer heeft hiervoor bewust niet gekozen, omdat het risico
bestaat dat de leden van het Vo dan als medebeleidsbepaler worden aangemerkt. Medebeleidsbepalers
zijn in het huidige wettelijke kader onderworpen aan toetsing op de geschiktheid en
betrouwbaarheid door DNB (artikel 106 van de Pensioenwet en artikel 110c van de Wvb).
Dit stelt (additionele) eisen aan de geschiktheid van leden van het Vo, wat voor verwarring
of onduidelijkheid zou kunnen zorgen bij Vo’s die verkozen worden. Wat gebeurt er
bijvoorbeeld als iemand verkozen is die vervolgens door DNB niet geschikt of betrouwbaar
wordt geacht? Of zouden mensen zich alleen verkiesbaar mogen stellen wanneer ze geschikt
en betrouwbaar bevonden worden door DNB? De initiatiefnemer weegt de toegankelijkheid
van het Vo voor «gewone» deelnemers zwaarder dan het goedkeuringsrecht op het volledige
maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid, temeer omdat het Vo wel een goedkeuringsrecht
krijgt voor het uitsluitingenbeleid. Bovendien krijgt het Vo expliciet een adviesrecht
voor het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid, waardoor het bestuur duidelijker
rekening moet houden met de wensen van het Vo op het gebied van het maatschappelijk
verantwoord beleggingsbeleid. Het (indirect) verzwaren van de eisen voor het lidmaatschap
van het Vo door de bevoegdheden verder uit te breiden dan in dit voorstel zou volgens
de initiatiefnemer een onnodig hoge drempel opwerpen voor mensen om lidmaatschap van
het Vo te ambiëren. DNB is in de toezichttoets op verzoek van de initiatiefnemer nader
op dit aspect ingegaan. Zie daarvoor de paragraaf toezichttoets

De financiële en administratieve gevolgen van dit voorstel zijn beperkt, omdat er
in principe weinig verandert aan de hoofdlijnen van de governance van pensioenfondsen.
De bestaande organen, zoals het Vo dan wel Bo en het bestuur, blijven bestaan. Het
ontwikkelen en periodiek actualiseren van een uitsluitingenbeleid kan voor fondsen
die dit tot nu toe niet hebben ontwikkeld een additionele last tot gevolg hebben.
Gezien het feit dat het beleggingsbeleid van pensioenfondsen onder de huidige wet-
en regelgeving al aan strenge voorwaarden moet voldoen, zal dit voorstel relatief
zeer beperkte gevolgen hebben.

6. Toezichttoets

In haar toezichttoets schrijft DNB dat zij de doelstelling om deelnemers (of hun vertegenwoordigers)
nauw te betrekken bij het verantwoord en duurzaam beleggingsbeleid onderschrijft.
Ook DNB geeft aan dat het risico bestaat dat als de verantwoordelijkheid van het Vo
(en Bo) wordt uitgebreid, dit mogelijk zou kunnen leiden tot de conclusie dat sprake
is van medebeleidsbepalerschap van het Vo. DNB schrijft verder dat dit «afhangt van de concrete bewoording en impact van het uitsluitingenbeleid en de overige
omstandigheden bij het pensioenfonds.» De initiatiefnemer heeft mede om dit risico te mitigeren het goedkeuringsrecht stevig
ingekaderd. Zo is ervoor gekozen om het goedkeuringsrecht alleen te laten gelden voor
het uitsluitingenbeleid. Voor wat betreft het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid,
het bredere kader waarvan het uitsluitingenbeleid een onderdeel is, wordt juist om
medebeleidsbepalerschap te voorkomen volstaan met een adviesrecht. Ook voor wat betreft
de risicobereidheid met betrekking tot het beleggingsbeleid en de premiehoogte blijft
de bevoegdheidsverdeling onveranderd. De initiatiefnemer heeft hiermee gepoogd een
balans te vinden tussen maximale zeggenschap voor de deelnemer in de context van het
huidige pensioencontract enerzijds en het voorkomen van additionele eisen aan de geschiktheid
van (leden van) het Vo anderzijds.

DNB brengt verder naar voren dat het uitsluitingenbeleid onderdeel zou moeten zijn
van het proces van vaststelling van beleidsuitgangspunten voor het strategisch beleggingsbeleid.
Een goedkeuringsrecht geven op expliciet het uitsluitingenbeleid zou hiermee een dubbeling
veroorzaken. Initiatiefnemer ziet dit juist als een extra waarborg dat het uitsluitingenbeleid
ook daadwerkelijk in de praktijk voldoet aan de verwachtingen van het Vo en de door
bestuur en Vo in samenspraak vastgelegde uitgangspunten. Het risico op vertraging
dat DNB signaleert, herkent de initiatiefnemer niet. Als bij het proces tot vaststellen
van beleidsuitgangspunten voor het strategisch beleggingsbeleid voldoende aandacht
wordt besteed aan (uitgangspunten van) het uitsluitingenbeleid en het bestuur voldoende
luistert naar de wensen van het Vo, dan zal de verdere uitwerking door het bestuur
al snel een hamerstuk worden. Mocht het Vo de uitwerking onvoldoende vinden, dan is
het juist goed dat het Vo via het goedkeuringsrecht kan corrigeren.

Het wetsvoorstel is ook voorgelegd aan de AFM voor een toezichttoets. De AFM heeft
het initiatiefwetsvoorstel bestudeerd en geconcludeerd dat het toezichtgebied van
de AFM niet verandert als gevolg van het initiatiefwetsvoorstel. Het onderwerp valt
onder het toezichtsterrein van De Nederlandsche Bank.

7. Relatie met debat over toekomst van het pensioenstelsel

De initiatiefnemer is zich er terdege van bewust dat er op dit moment gewerkt wordt
aan een vernieuwing van het pensioenstelsel. Dit wetsvoorstel staat uitdrukkelijk
los van deze discussie en kan een bijdrage leveren in zowel het huidige pensioenstelsel
als een toekomstig «nieuw» stelsel. In het regeerakkoord is aangegeven dat belangrijke
uitgangspunten uit het huidige stelsel behouden blijven, zoals verplichtstelling,
collectieve uitvoering, risicodeling en fiscale ondersteuning. In het parlement is
ook breed draagvlak voor deze uitgangspunten voor het pensioenstelsel, waaronder de
verplichtstelling. Daardoor blijft de noodzaak bestaan om de invloed van deelnemers
op het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid te versterken en te borgen in
wetgeving, of het nu in het huidige stelsel is of het toekomstige stelsel waaraan
nu wordt gewerkt door anderen dan de initiatiefnemer.

8. Consultatie

Het initiatiefwetsvoorstel is in concept van 28 mei 2018 tot en met 2 juli 2018 ter
beschikking gesteld op internetconsultatie. Daar zijn 26 reacties binnengekomen. Bijna
alle reacties ondersteunen het streven van dit wetsvoorstel om deelnemers meer invloed
te geven op het beleggingsbeleid van hun pensioenfonds. Een ruime meerderheid van
de reacties geeft aan dat het (zeer) belangrijk is dat deelnemers beter worden betrokken
bij het (verantwoord) beleggingsbeleid van hun fonds. De initiatiefnemer is blij dat
er brede steun is voor dit uitgangspunt.

Een aantal pensioenfondsen en de Pensioenfederatie geven aan dat in de afgelopen jaren
veel vooruitgang is geboekt voor wat betreft het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid
van de fondsen. Dit is mede een gevolg van een wijziging in de Code Pensioenfondsen.
De initiatiefnemer is blij met de door pensioenfondsen gesignaleerde verbetering.

Over het expliciteren van het adviesrecht zijn wisselende reacties binnengekomen.
Aan de ene kant zijn er partijen die aangeven dat het expliciteren niet nodig is,
aangezien het impliciete adviesrecht al voldoende is. Zo zijn er pensioenfondsen die
erop wijzen dat het bestuur nu al zeer nadrukkelijk poogt deelnemers(vertegenwoordigers)
te betrekken bij het beleid en dat adviezen van Vo en/of Bo op dit punt zeer serieus
genomen worden. Aan de andere kant zijn er ook partijen, waaronder ervaringsdeskundige
Lijst voor Onafhankelijk Pensioentoezicht (LvOP), die aangeven dat het bestuur nog
te weinig geneigd is het Vo op dit punt serieus te nemen. Zo citeert LvOP een verslag
van een vergadering van het Vo waarin het bestuur aangeeft «dat het besluit van het bestuur met betrekking tot deze productuitsluitingen niet
adviesplichtig is. Het bestuur bespreekt het beleid voor maatschappelijk verantwoord
beleggen graag met het VO, maar hoeft hierover geen formeel advies aan het VO te vragen».13
In het geval van het besluit van het ABP-bestuur om op termijn te stoppen met investeringen
in tabak en kernwapens bijvoorbeeld moest het Vo dit besluit achteraf vernemen, terwijl
op dat punt overleg gaande was met het bestuur.

Waar dus aan de ene kant wordt aangegeven dat het expliciteren van het adviesrecht
bij bepaalde fondsen niet nodig zou zijn omdat het bestuur het advies van Vo of Bo
al zeer serieus neemt, blijkt aan de andere kant dat een expliciet adviesrecht in
bepaalde gevallen het Vo een belangrijke formele stok achter de deur zou geven. De
initiatiefnemer is van mening dat een expliciet adviesrecht, de hierboven genoemde
adviezen in overweging genomen, een belangrijke toegevoegde waarde heeft. Bij de fondsen
waar nu het advies van het Vo of Bo al zeer serieus genomen wordt zal de voorgestelde
wetswijziging geen nieuwe administratieve lasten opleveren, terwijl bij de fondsen
waar dit nu onvoldoende gebeurt het vanuit de optiek van de initiatiefnemer noodzakelijk
is om het Vo en Bo door deze wijziging te ondersteunen.

Een deel van de reagerende partijen, waaronder onder meer FNV en PFZW, geeft aan dat
zij van mening zijn dat het toekennen van een goedkeuringsrecht aan het Vo zal leiden
tot een verschuiving van de balans in de governance. Zij wijzen daarbij op de rol
van de raad van toezicht en geven aan dat het goedkeuringsrecht de «checks and balances»
zou doorkruisen.

Initiatiefnemer onderschrijft dat de balans in de governance door dit wetsvoorstel
wordt gewijzigd. De initiatiefnemer ziet dit als een belangrijke toevoeging aan de
bestaande governance-regelgeving. Het zwaartepunt in de huidige regelgeving ligt zeer
bij het bestuur en de sociale partners. Het bestuur legt verantwoording af aan het
Vo over het beleid en de wijze waarop het is uitgevoerd. Als het Vo het vervolgens
niet eens is met het beleid van het bestuur, dan is er onder de huidige wet- en regelgeving
geen mogelijkheid voor het Vo om dat beleid te corrigeren. Door het toevoegen van
een goedkeuringsrecht wordt de invloed van de deelnemer op het uitsluitingenbeleid,
als specifiek onderdeel van het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid, groter.
De initiatiefnemer vindt dit wenselijk, aangezien deelnemers veelal verplicht zijn
aangesloten bij hun pensioenfonds en er onder deelnemers uitgesproken opvattingen
leven over het beleggingsbeleid. Als deelnemers deze beleggingsvoorkeuren niet binnen
de structuur van het pensioenfonds tot uiting kunnen laten komen is dat slecht voor
het draagvlak van het pensioenstelsel in het algemeen en de verplichtstelling in het
bijzonder.

Andere partijen geven aan dat niet alleen het uitsluitingenbeleid van belang is om
duurzamer te beleggen, maar dat ook sprake kan zijn van een insluitingenbeleid of
van «engagement». Bij een insluitingenbeleid gaat de aandeelhouder (het fonds) in
gesprek met (het bestuur van) het bedrijf waarin geïnvesteerd wordt teneinde het beleid
van het bedrijf ten positieve te beïnvloeden. Initiatiefnemer erkent dat ook het insluitingenbeleid
een belangrijke bijdrage kan leveren aan verantwoord beleggen. Dit voorstel geeft
via het expliciete adviesrecht deelnemers ook meer te zeggen over dit onderdeel van
het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid. Bovendien staat het fondsbesturen
natuurlijk vrij om, ook als deelnemers er niet expliciet om vragen, hun invloed als
aandeelhouder aan te wenden om het beleid van bedrijven waar ze in belegd hebben ten
positieve te beïnvloeden.

Verschillende partijen, waaronder LvOP en pensioenfondsen, wijzen op het risico dat
door het toekennen van een goedkeuringsrecht de leden van het Vo aangemerkt kunnen
worden als medebeleidsbepaler. Hierbij hoort toetsing op de geschiktheid en betrouwbaarheid
door DNB. Omdat ook de initiatiefnemer dit risico onderkent, is er in het wetsvoorstel
voor gekozen om het goedkeuringsrecht toe te spitsen op het uitsluitingenbeleid, en
voor het bredere maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid niet verder te gaan
dan het expliciteren van het adviesrecht.

Een aantal reacties in de consultatie vallen als strikt gekeken wordt buiten het kader
van dit initiatiefwetsvoorstel. Zo is er een aantal partijen die vinden dat de wetgever
niet alleen deelnemers meer invloed zou moeten geven, maar dat de overheid scherpere
kaders zou moeten stellen als het gaat om het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid.
Zij stellen voor in de wet vast te leggen dat pensioenfondsen in lijn met de doelstellingen
van het klimaatakkoord van Parijs moeten beleggen. Onder meer Fossielvrij Nederland
pleit voor zo’n wetswijziging. De initiatiefnemer begrijpt dat zo’n wetswijziging
een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan de klimaatdoelstellingen. Dat is echter
niet wat primair wordt beoogd met dit voorliggende initiatiefwetsvoorstel. Een duurzamer
beleggingsbeleid, meer in lijn met het klimaatakkoord van Parijs, kan zeker een neveneffect
zijn van dit wetsvoorstel maar primair is het wetsvoorstel erop gericht om deelnemers
meer invloed te geven. Initiatiefnemer verwacht wel dat dit ertoe zal leiden dat pensioenfondsen
een bewuster beleggingsbeleid gaan voeren.

Een aantal individuele deelnemers heeft ook gereageerd op het initiatiefwetsvoorstel.
Zo geeft een deelnemer aan dat voor hem rendement de belangrijkste drijfveer is, en
dat hij geen behoefte heeft aan meer maatschappelijk rendement als dat ten koste zou
gaan van het financiële rendement. Dit is een mooi voorschot op de discussie die wat
de initiatiefnemer betreft tussen deelnemers en het bestuur van het pensioenfonds
gevoerd zou moeten worden. De initiatiefnemer respecteert uiteraard de stellingname
van deze persoon, en kan zich voorstellen dat de nadruk op financieel rendement voor
meer deelnemers geldt. Daarbij hecht de initiatiefnemer er wel aan om op te merken
dat het nog maar de vraag is of een duurzamer beleggingsbeleid (op de langere termijn)
tot een lager rendement leidt.

Een aantal partijen, waaronder de Nederlandse Orde van Advocaten en Eumedion, wijst
op de samenhang van dit wetsvoorstel en andere wetgeving die in voorbereiding is.
Daarbij wordt specifiek verwezen naar de implementatie van de herziene IORP-richtlijn.
Naar aanleiding van deze reacties is besloten om de termijn voor evaluatie te veranderen.
Waar in het oorspronkelijke wetsvoorstel gesproken werd van een evaluatietermijn voor
het uitsluitingenbeleid van twee jaar, wordt in het huidige wetsvoorstel aangesloten
bij de herziene IORP-richtlijn en is derhalve gekozen voor een evaluatietermijn van
drie jaar. In deze richtlijn is namelijk een termijn van drie jaar opgenomen voor
de herziening van de verklaring inzake beleggingsbeginselen. Door deze termijnen op
elkaar aan te laten sluiten worden de administratieve lasten verlicht.

9. Constitutionele paragraaf

Dit wetsvoorstel raakt niet direct aan een van de in de Grondwet opgenomen grondrechten.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A, en artikel II, onderdeel A (artikel 115a van de Pensioenwet
en artikel 110e van de Wvb)

Met dit onderdeel wordt voorgesteld de adviesrechten van het Vo uit te breiden en
een goedkeuringsrecht voor het Vo te introduceren, zodat deelnemers meer invloed hebben
op het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid van pensioenfondsen.

Voorgesteld wordt het Vo:

a. een adviesrecht te geven voor elk voorgenomen besluit met betrekking tot de wijze
waarop in het beleggingsbeleid rekening wordt gehouden met milieu en klimaat, mensenrechten
en sociale verhoudingen, met uitzondering van het uitsluitingenbeleid; en

b. een goedkeuringsrecht te geven voor elk voorgenomen besluit met betrekking tot het
uitsluitingenbeleid van het pensioenfonds.

Zie voor een nadere toelichting bij de keuze voor een adviesrecht respectievelijk
goedkeuringsrecht paragraaf 5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

In de praktijk kan het voorkomen dat het bestuur en het Vo het oneens zijn over een
voorgenomen besluit. Indien er sprake is van een goedkeuringsrecht en de goedkeuring
ontbreekt, roept dit de vraag op wat er in een dergelijke situatie moet gebeuren.
Geregeld wordt dat de statuten van het pensioenfonds moeten voorzien in een geschillenregeling
voor goedkeuringsbesluiten. Een dergelijke regeling kan bijvoorbeeld bestaan uit het
toevoegen van een extra besluitvormingsprocedure voor het geval er een geschil bestaat.
Gebruikmaken van het enquêterecht (artikel 219 van de Pensioenwet dan wel artikel 212
van de Wvb) kan op dat moment een te zwaar middel zijn. Dit is in lijn met artikel 115c,
achtste lid, van de Pensioenwet.

Daarnaast wordt voorgesteld vast te leggen dat het ontbreken van goedkeuring voor
het uitsluitingenbeleid de vertegenwoordigingsbevoegdheid van bestuur of bestuurders
niet aantast. De goedkeuring heeft derhalve interne werking. Reden hiervoor is dat
derden moeten kunnen vertrouwen op de rechtsgeldigheid van de door het pensioenfonds
verrichte handelingen. Hiermee wordt aangesloten bij artikel 115c, tiende lid, van
de Pensioenwet.

Artikel I, onderdeel B (artikel 115c van de Pensioenwet)

In lijn met de uitbreiding van de rechten van het Vo, wordt met dit onderdeel voorgesteld
ook de adviesrechten en goedkeuringsrechten van het Bo uit te breiden, zodat deelnemers
meer invloed hebben op het maatschappelijk verantwoord beleggingsbeleid (waaronder
het uitsluitingenbeleid) van pensioenfondsen.

Artikel 115c, achtste en tiende lid, van de Pensioenwet bevat reeds nadere voorschriften
voor de situatie waarin het bestuur en het Bo het oneens zijn over een voorgenomen
besluit en/of de vereiste goedkeuring ontbreekt.

Artikel I, onderdeel C, en artikel II, onderdeel B (artikel 135 van de Pensioenwet
en artikel 130 van de Wvb)

In artikel 135 van de Pensioenwet en artikel 130 van de Wvb worden eisen gesteld aan
het beleggingsbeleid van pensioenfondsen. Een pensioenfonds is naar huidig recht reeds
verplicht in het bestuursverslag te rapporteren over de wijze waarop in het beleggingsbeleid
rekening wordt gehouden met milieu en klimaat, mensenrechten en sociale verhoudingen.
Daarnaast zijn in de Code Pensioenfondsen verschillende regels opgenomen over maatschappelijk
verantwoord beleggen.

Met dit onderdeel wordt voorgesteld in artikel 135 van de Pensioenwet en artikel 130
van de Wvb een expliciete wettelijke verplichting te introduceren voor pensioenfondsen
om vast te leggen op welke wijze in het beleggingsbeleid rekening wordt gehouden met
milieu en klimaat, mensenrechten en sociale verhoudingen. Dit sluit aan bij de bestaande
praktijk en de Code Pensioenfondsen.

Daarnaast wordt expliciet vastgelegd dat pensioenfondsen in dit kader uitsluitingenbeleid
moeten vaststellen. In het uitsluitingenbeleid wordt vastgelegd in welke ondernemingen
of activiteiten het pensioenfonds niet belegt om redenen die verband houden met milieu
en klimaat, mensenrechten en sociale verhoudingen.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de verplichting om uitsluitingenbeleid vast
te stellen een pensioenfonds niet verplicht om – behalve het wettelijk verplichte
verbod om te beleggen in ondernemingen die clustermunitie, of cruciale onderdelen
daarvan, produceren, verkopen of distribueren (artikel 21a Besluit marktmisbruik Wft) –
ook daadwerkelijk uitsluitingen te hanteren in het beleggingsbeleid. Een pensioenfonds
kan ook aan deze verplichting voldoen door in het uitsluitingenbeleid gemotiveerd
vast te leggen dat (behoudens de wettelijk verplichte uitsluitingen) geen uitsluitingen
worden gehanteerd.

Voorgesteld wordt pensioenfondsen te verplichten het uitsluitingenbeleid ten minste
driejaarlijks te evalueren en actualiseren. Dit laat uiteraard onverlet dat een pensioenfonds
het uitsluitingenbeleid bij elke wijziging op dat terrein moet aanpassen en het voornemen
daartoe ter goedkeuring moet voorleggen aan het Vo of Bo.

Van Weyenberg