Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Beckerman over de NVWA en vervolgonderzoeken naar onveilige cv-ketels

Antwoord van Minister Bruins (Medische Zorg), mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (ontvangen 22 oktober 2018) Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2018–2019, nr. 88.

Vraag 1

Wat heeft de NVWA (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit) gedaan aan de veiligheid
van cv-ketels tussen 2009 en 2012, dat wil zeggen de periode tussen de melding van
Nefit over de typen B3L en B3M in 2009 en 2012 toen de NVWA door de Duitse autoriteiten
werd gewezen op problemen met het type B3M?1

Antwoord 1

In 2009 werden door Nefit ten aanzien van beide typen ketels problemen met de brander
vastgesteld. Voor de B3L is door de NVWA in 2009 met Nefit afgesproken dat handel
en installateurs door Nefit worden geïnformeerd en dat alle getraceerde B3L ketels
zo spoedig mogelijk zouden worden bezocht om de branders te vervangen. De NVWA heeft
een melding gedaan in het Europees waarschuwingssysteem, een zogenaamde RAPEX melding2.

Voor de B3M is door de NVWA met Nefit afgesproken dat de installateurs worden geïnformeerd
door Nefit dat bij het periodieke onderhoud bezien moest worden of de brander moet
worden vervangen.

Vraag 2

Waarom heeft de NVWA pas na de melding in 2012 gekeken naar de warmtewisselaars van
type B3L? Waarom heeft de NVWA toen helemaal niet gekeken naar eventuele problemen
met warmtewisselaars bij type B3M?3

Antwoord 2

In 2012 heeft het moederbedrijf van Nefit, Bosch gevestigd in Duitsland, een onderzoeksrapport
opgesteld, waarin de problemen met zowel type B3L en type B3M werden behandeld. In
dat rapport wordt geconcludeerd dat bij het type B3L ernstiger problemen werden vastgesteld
dan die welke in 2009 waren geconstateerd. Niet alleen waren er de in 2009 geconstateerde
problemen met de brander maar toen bleek ook de warmtewisselaar een probleem te zijn.
Bij het type B3M werden deze ernstiger problemen niet geconstateerd. Dit heeft Bosch
bij de Duitse autoriteiten gemeld, inclusief hun aanpak voor het wegnemen van de (ernstiger)
risico’s bij het type B3L. De NVWA is daarover door de Duitse autoriteiten geïnformeerd.
Daarop is vanuit de NVWA contact opgenomen met Nefit om te vernemen wat de situatie
in Nederland was. Op basis daarvan is door de NVWA aangegeven welke acties Nefit moest
ondernemen om de risico’s van het type B3L in Nederlandse huishoudingen weg te nemen.
In 2012 heeft Nefit alle warmtewisselaars van de getraceerde B3L’s vervangen. Zeer
incidenteel worden er nog ongemodificeerde ketels van het type B3L gevonden. In deze
gevallen worden deze alsnog gemodificeerd.

Vraag 3

Deelt u de mening dat het beschamend is dat er een klokkenluider uit 2016 voor nodig
is geweest om de NVWA in te laten zien dat er ook bij type B3M problemen waren met
warmtewisselaars? Heeft Nefit dit gemeld aan de NVWA? Hoe hoe is het mogelijk dat
het zeven jaar heeft moeten duren voordat dit naar boven is gekomen?

Antwoord 3

In 2016 werd bij de NVWA een melding ontvangen van een ex-werknemer van Nefit met
betrekking tot beide typen cv-ketels (B3L en B3M) waarin werd aangegeven dat de problemen
ernstiger waren dan eerder (in 2009 en 2012) was aangenomen en vastgesteld door de
fabrikant. Daarop heeft de NVWA een onderzoek bij Nefit ingesteld. Het bleek dat bij
Nefit meer incidenten bekend waren met het type B3M en dat daaronder ook incidenten
waren waarbij brand buiten de cv-ketel was ontstaan. Dit was aanleiding voor de NVWA
om van een hoger risico uit te gaan en van Nefit te verlangen dat de lopende corrigerende
actie rond het type B3M werd opgeschaald, waarbij via een publiekswaarschuwing de
bezitters van de bewuste cv-ketels geïnformeerd zouden worden over het risico. Op
grond van de Warenwet (Art.4 is een fabrikant/handelaar niet verplicht om nieuwe gelijksoortige incidenten met
eenzelfde product telkens opnieuw te melden. In dit geval heeft de NVWA van Nefit
verlangd -waarmee Nefit heeft ingestemd- dat elk incident waarbij het type B3M betrokken
is en die bij Nefit bekend is aan de NVWA wordt gemeld. De reden daarvoor is dat de
NVWA wil kunnen bepalen of de door Nefit gekozen corrigerende actie afdoende is, dan
wel of deze opnieuw moet worden opgeschaald.

Vraag 4

Bent u van mening dat de NVWA organisatorisch voldoende op orde is, dat er niet langs
elkaar heen gewerkt wordt en dat er voldoende medewerkers zijn om verschillende meldingen
aan te kunnen, te kunnen overzien en eventueel aan elkaar te koppelen? Kunt u uw antwoord
toelichten?

Antwoord 4

De dienst is voldoende toegerust om dit soort meldingen op te pakken en naar behoren
af te handelen. Jaarlijks bij het vaststellen van het jaarplan en zo nodig tussentijds
wordt bekeken of de organisatie qua formatie en kennis voldoende toekomstbestendig
is uitgerust gezien ook de ontwikkelingen in het domein productveiligheid.

Vraag 5

Waarom kunt of wilt u niet garanderen dat gasverbrandingstoestellen in ons land veilig
zijn, aangezien het uw verantwoordelijkheid is om ervoor te zorgen dat door fabrikanten
wordt voldaan aan de wettelijke eisen en normen van het Warenwetbesluit, en bent u
van mening dat risicogericht toezicht van de NVWA daarbij afdoende is?5

Antwoord 5

De fabrikant of de importeur van producten zijn wettelijke verplicht om op basis van
een door hen uit te voeren risicoanalyse uitsluitend veilige producten op de markt
te brengen en daartoe alle nodige maatregelen te treffen in hun bedrijfsvoering om
dit te borgen. De NVWA als toezichthouder zal risico gericht en door middel van thema-onderzoeken
controleren of de fabrikanten en importeurs hun wettelijke verplichtingen nakomen
door uitsluitend veilige producten op de markt te plaatsen. Overtredingen van wettelijke
productveiligheidsvoorschriften zijn echter niet uit te sluiten. Over het algemeen
kan echter gesteld worden dat het overgrote deel van consumentenproducten veilig is.
Zie ook de staat van de productveiligheid uit 2016: https://www.nvwa.nl/nieuws-en-media/nieuws/2016/12/15/nvwa-staat-van-pr…

Vraag 6

Wat is de stand van zaken van het wetsvoorstel, dat ervoor moet zorgen dat werkzaamheden
aan gasverbrandingstoestellen en bijbehorende luchttoevoer en rookgasafvoer alleen
nog mogen worden uitgevoerd door bedrijven die daarvoor gecertificeerd zijn, omdat
deze al in 2016 is aangekondigd, door u is bekrachtigd in 2017 en de consultatiefase
van het concept-wetsvoorstel al in februari 2018 is gesloten?6

Antwoord 6

Het wetsvoorstel is op 13 september 2018 aan de Tweede Kamer aangeboden7.

Vraag 7

Betrekt u bij het komende wetsvoorstel ook uw toezegging om monteurs en installateurs
bij te scholen, zodat gevaren en risico’s tot een minimum kunnen worden beperkt? Kunt
u uw antwoord toelichten?

Antwoord 7

Ja. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel heb ik in dit kader aangegeven
dat in lagere regelgeving (het Bouwbesluit) de noodzakelijke competenties waarover
een monteur, in verband met de gevaren van koolmonoxide, moet beschikken zullen worden
vastgelegd en dat die competenties in de certificatieschema’s van de sector worden
doorvertaald in opleidings- en vakbekwaamheidseisen. Deze eisen gelden dan ook voor
regelmatige bijscholing. De sector heeft de ruimte om hiervoor bestaande opleidingen
aan te passen of om nieuwe opleidingen te ontwikkelen. De sector is hiermee ook al
aan de slag (zie antwoord op vraag8.

Vraag 8

Op welke manier gaat u voorkomen dat het wetsvoorstel een kwestie wordt van een slager
die het eigen vlees keurt, gezien het feit dat u niet zelf een onderzoek laat uitvoeren
door de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO)
maar dit aan Nefit overlaat en gezien het feit dat u ook in de «Wet kwaliteitsborging
voor het bouwen» de erkenning overlaat aan de branche zelf?9

Antwoord 8

Met het voorgenomen wettelijk stelsel mogen werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties
alleen nog worden uitgevoerd door daarvoor door conformiteitsbeoordelingsinstanties
(CBI’s) gecertificeerde installateurs. Deze CBI’s worden door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aangewezen op basis van certificatieschema’s, die
eveneens door de Minister van BZK zijn aangewezen. De CBI’s controleren steekproefsgewijs
de werkzaamheden van de installateurs. Ook worden door of namens de Minister van BZK
steekproefsgewijs controles uitgevoerd ter controle van de goede werking van het stelsel.
Met deze controles wordt voorkomen dat er sprake is van een slager die zijn eigen
vlees keurt.

Ook in het voorgenomen stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen (Wet Kwaliteitsborging
voor het bouwen) is er geen sprake van dat ik de erkenning aan de branche zelf overlaat.
Bij situaties die onder het stelsel vallen, dient gebruik te worden gemaakt van instrumenten
voor kwaliteitsborging die zijn toegelaten door de publiekrechtelijke toelatingsorganisatie
(ZBO) die in het kader van invoering van het stelsel wordt ingesteld. Deze toelatingsorganisatie
zal erop toezien dat toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging volgens de gestelde
eisen worden toegepast.

De verantwoordelijkheid voor de veiligheid van producten ligt bij de fabrikant. Mede
ter borging van de onafhankelijkheid van het onderzoek dat TNO uitvoert aan de Nefit
cv-ketels heeft een inspecteur van de NVWA zitting genomen in de klankbordgroep die
geïnformeerd en geraadpleegd wordt over het onderzoek, de voortgang en de resultaten.

Vraag 9

Waarom stelde u eerder dat NoBo (notified body) een keuringsinstantie was, hoewel
de NVWA aangeeft dat Kiwa N.V. (Keurings Instituut voor Waterleiding Artikelen) de
«aangewezen keuringsinstantie» is? Kunt u meer duidelijkheid verschaffen over de taken
van Kiwa N.V. wat betreft (gas)verbrandingstoestellen?10

Antwoord 9

Hier is sprake van een misverstand. In het kader van de Europese wetgeving voor de
veiligheid van gastoestellen (de Gastoestellenverordening voorheen. Gastoestellenrichtlijn)
kunnen de bevoegde autoriteiten van een lidstaat instanties aanwijzen die bevoegd
zijn om de in de EU wetgeving voorgeschreven type keuringen of bewaking van productieprocessen
van gastoestellen uit te voeren. De aangewezen keuringsinstantie wordt daarna door
de aanwijzende autoriteit bij de Europese Commissie gemeld (notified) om opgenomen
te worden in het register van Europees bevoegde keuringsinstanties (Nando).

De Commissie beoordeelt de aangemelde instantie onder meer op het hebben van de juiste
accreditaties waarna zij wordt opgenomen in het Nando register. Met de opname in het
register wordt de aangewezen instelling een Europees bevoegde keuringsinstantie voor
gastoestellen, een zogeheten Notified Body. De door een Notified Body afgegeven goedkeuringen
geven het type gastoestel toegang tot de hele EU markt. Kiwa is een Notfied Body.
Ook kunnen fabrikanten in andere lidstaten en daarbuiten gebruik maken van Kiwa voor
de wettelijke verplichte type keuringen van gastoestellen.

Vraag 10

Bent u bereid om de uitkomsten van het onderzoek van Kiwa N.V., waarbij bezien wordt
of de wettelijke eisen en nomen nog voldoen, aan de Kamer te doen toekomen zoals u
ook heeft toegezegd met het rapport van TNO?

Antwoord 10

De NVWA bekijkt mede naar aanleiding van de ervaringen met de CV ketels of de huidige
wettelijke kaders voldoen. De NVWA zal hierover in gesprek gaan met de experts van
Kiwa. Er is dus geen sprake van een onderzoek door Kiwa N.V.

Vraag 11

Waarom schrijft u in uw nader antwoord dat de vier adviezen van NVWA-BuRO (Bureau
Risicobeoordeling & onderzoek) aan de inspecteur-generaal van de NVWA worden overgenomen?
«Ze zijn in lijn met en bevestigen de juistheid en proportionaliteit van de door de
NVWA al in gang gezette handhavingsmaatregelen», omdat dit met name de branders en
de branderkappen betreft hoewel rookgaslekkage ook kan ontstaan bij (gemodificeerde)
ketels met nieuwe branders? Wat gebeurt er met de warmtewisselaars van beide typen?11 12

Antwoord 11

In het experimenteel onderzoek door TNO wordt onderzocht of en in hoeverre de oude
typen branderkoppen de problemen met de warmtewisselaar veroorzaken en of het vervangen
van de oude typen branderkoppen door een ander model tevens het probleem met de warmtewisselaar
oplost. Experimenteel onderzoek betekent dat de modificatie in de praktijk getest
wordt. Wanneer blijkt dat de nieuwe brander het probleem niet of onvoldoende verhelpt,
dan zal Nefit/Bosch opnieuw een nog verder strekkende herstelactie moeten uitvoeren.

Vraag 12

Waarom kunt u niet aangeven hoeveel warmtewisselaars zijn kromgetrokken, als er in
januari al bijna 25.000 warmtewisselaars zijn vervangen? Hoeveel warmtewisselaars
zijn inmiddels vervangen in totaal en hoeveel daarvan zijn van modellen na 2010?

Antwoord 12

Gegevens over aantallen kromgetrokken warmtewisselaars verzamelt de NVWA niet. De
fabrikant (Bosch) rapporteert Europees breed periodiek over de aantallen vervangen
branders. De meest recente rapportage dateert van augustus 2018. Van de 128.000 getraceerde
ketels is 63% inmiddels gemodificeerd. Voor nog eens 20% zijn de vervangende branders
aan de installateurs uitgeleverd. Bevestiging van de daadwerkelijke vervanging geschiedt
door melding door de installateurs aan de fabrikant. De NVWA laat weten dat de hele
actie in 2018 zal kunnen worden afgerond

Vraag 13

Kunt u concreet aangeven hoe de «Wet kwaliteitsborging voor het bouwen» en de «wijziging
van de woningwet in verband met de introductie van een stelsel van certificering voor
werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties» tegemoetkomen aan de Onderzoeksraad
voor Veiligheid, die stelt dat het huidige stelsel niet afdoende is om bewoners te
beschermen tegen koolmonoxidevergiftiging?13

Antwoord 13

Het wetsvoorstel «wijziging van de woningwet in verband met de introductie van een
stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties» regelt
dat werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties alleen mogen worden uitgevoerd door
daarvoor gecertificeerde vakbekwame installateurs. Vrijwillige kwaliteitslabels vanuit
de sector zijn dan niet meer voldoende om deze werkzaamheden te mogen uitvoeren. Hiermee
wordt invulling gegeven aan de aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid.

Aan het certificeringsstelsel worden controle- en sanctiemaatregelen gekoppeld, om
niet gecertificeerde en niet goed functionerende installateurs uit te sluiten van
werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Ook zal een (online)register worden
opgezet met gecertificeerde installateurs. Op grond daarvan kunnen bewoners nagaan
welke installateurs gecertificeerd zijn om de werkzaamheden uit te voeren.

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen beoogt een betere borging van de bouwkwaliteit
door middel van een stelselwijziging in de bouw en een verbetering van de positie
van de bouwconsument. In het voorgenomen stelsel controleert een onafhankelijke kwaliteitsborger
of een bouwwerk voldoet aan alle bouwtechnische voorschriften uit het Bouwbesluit,
waaronder die voor gasverbrandingsinstallaties.

Vraag 14

Waarom duurt het al bijna vier jaar voordat een wettelijk gevolg wordt gegeven aan
aanbevelingen van de Onderzoeksraad, die in haar hoofdconclusie schrijft «hiaten te
zien in het stelsel dat waarborgen moet bieden voor veilige producten (verbrandingsinstallaties
en koolmonoxidemelders) en de dienstverlening door deskundige installateurs. Nederland
loopt daarmee achter ten opzichte van omringende landen», en wat betekent dit voor
de veiligheid?

Antwoord 14

Na publicatie van het rapport van de Onderzoeksraad in november 2015, heeft de Tweede
Kamer op 17 juni 2016 de kabinetsreactie op dit rapport ontvangen14, waarin de Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft aangegeven onderzoek te zullen
doen naar de mogelijkheden voor een wettelijk verplichte regeling voor werkzaamheden
aan gasverbrandingsinstallaties. Vervolgens heeft de Minister voor Wonen en Rijksdienst
in zijn brief van 19 december 201615 de Kamer geïnformeerd over zijn overwegingen en besluit om over te gaan tot het voorbereiden
van regelgeving (procescertificering). Daarna heeft de Minister van BZK u op 18 december
201716 geïnformeerd over de voortgang en verdere planning hiervan. Bedacht moet worden dat
het voorgenomen wettelijke stelsel diverse nieuwe en ingrijpende maatregelen betreft
die zorgvuldig moeten worden vormgegeven en waarvoor goed overleg met de sector noodzakelijk
is hoe de invoering op een verantwoorde wijze vorm te geven. Inmiddels is het wetsvoorstel
«wijziging van de woningwet in verband met de introductie van een stelsel van certificering
voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties» op 13 september 2018 ter behandeling
aan de voorzitter van de Tweede Kamer aangeboden.

Tegelijkertijd is de sector in de afgelopen periode ook zelf aan de slag gegaan om
maatregelen door te voeren die tot verbetering van de veiligheid moeten leiden. Het
betreft hier onder andere het aantoonbaar verbeteren van het vakmanschap van installateurs
op het gebied van koolmonoxidepreventie door middel van bijscholing en de ontwikkeling
van een Vakpaspoort waarmee werknemers hun vakbekwaamheid zichtbaar kunnen maken richting
klanten.

Vraag 15

Bent u bereid om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om serienummers van verbrandingstoestellen
(centraal) te registreren, zoals bijvoorbeeld ook gebeurt in Oostenrijk en het Verenigd
Koninkrijk, zodat bij mogelijk gevaar of calamiteiten de bewoners en/of eigenaren
tijdig kunnen worden gewaarschuwd? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 15

Nee. Het is de verantwoordelijkheid van de fabrikant zorg te dragen voor een adequate
registratie van de gefabriceerde en verhandelde producten (track and trace). De toezichthouder
kan deze informatie van de fabrikant vragen als daar aanleiding voor is. Een centraal
registratiesysteem heeft weinig toegevoegde waarde en brengt wel veel extra uitvoeringskosten
met zich mee.

Vraag 16

Op welke andere manieren gaat u ervoor zorgen dat de keten van toezicht sluitend is,
zowel wat voor betreft de gezondheid en veiligheid van bewoners en buren, als voor
wat betreft de gezondheid en veiligheid van monteurs en installateurs?

Antwoord 16

Met het voorgenomen wettelijk stelsel om van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties
een gereserveerde activiteit te maken, wordt een sluitende keten van toezicht beoogd
waarmee de veiligheid en gezondheid van bewoners en gebruikers van gebouwen in lijn
met de aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid wordt gewaarborgd. Het
gaat hierbij om publiekrechtelijk toezicht, waarbij onderscheid is gemaakt naar het
toezicht op het stelsel en op de naleving van de verbodsbepaling (om werkzaamheden
uit te voeren zonder daarvoor gecertificeerd te zijn). Aan het certificeringsstelsel
worden controle- en sanctiemaatregelen gekoppeld, om niet gecertificeerde en niet
goed functionerende installateurs uit te sluiten van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.
Ook zal een (online)register worden opgezet met gecertificeerde installateurs. Op
grond daarvan kunnen bewoners nagaan welke installateurs gecertificeerd zijn om de
werkzaamheden uit te voeren.

Daarbij is het zo dat overtreding van de voorgenomen verbodsbepaling ook strafrechtelijk
kan worden gesanctioneerd. Voor een nadere uiteenzetting hiervan verwijs ik u naar
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarin de werking van het nieuwe stelsel
uitvoerig is beschreven. De veiligheid en gezondheid van monteurs en installateurs
is geregeld in de Arbeidsomstandighedenregelgeving.

Voor producten is het toezicht belegd bij de NVWA. In de gebruiksfase is het de verantwoordelijkheid
van de eigenaar van het toestel om voor voldoende beheer en onderhoud te zorgen en
het toestel periodiek te laten controleren. Indien een installateur bij periodieke
controle een onveilige product aantreft kan deze dat melden bij de NVWA.

Ik zie geen reden om hierop aanvullende maatregelen te treffen.

Vraag 17

Waarom bent u wel een voorstander van een Algemene Periodieke Keuring (APK) voor auto’s,
maar weigert u een periodieke keuring in te stellen voor woninginstallaties zoals
verbrandingstoestellen, hoewel dit de gezondheid, veiligheid en efficiëntie ten goede
komt, en een coalitie van installatiebedrijven, inspectiebedrijven en kennisinstituten
hiervoor pleit? Bent u bereid uw standpunt te herzien en een APK voor huizen in te
voeren?17

Antwoord 17

De noodzaak van de invoering van een algemene periodieke keuring moet steeds per onderwerp
worden beschouwd. Voor woninginstallaties is die noodzaak er niet. Er geldt al een
zorgplicht voor eigenaren en bewoners om te zorgen dat woninginstallaties geen gevaar
opleveren.

Bij woninginstallaties speelt vooral het gevaar van koolmonoxidevergiftiging. In dat
kader heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid in haar rapport over de gevaren van
koolmonoxide aangegeven een aanbeveling tot verplichte periodieke keuringen van verbrandingsinstallaties
te hebben overwogen, maar daarvan te hebben afgezien vanwege de grote praktische implicaties.
De Onderzoeksraad meent dat met de voorgestelde wettelijke regeling het stelsel dat
de veiligheid van verbrandingsinstallaties moet waarborgen sterk wordt verbeterd.
Verder blijkt volgens de Onderzoeksraad dat bij de meerderheid van de verbrandingsinstallaties
al vrijwillig periodiek onderhoud wordt uitgevoerd.

De door u aangehaalde radiouitzending van BNR betrof de publicatie van een nieuwe
norm: NEN 8025 «Periodieke beoordeling van de veiligheid van technische installaties
en technische voorzieningen in woningen». Deze door de stichting NEN opgestelde norm
betreft een initiatief van marktpartijen. Het staat gebouweigenaren vrij om deze norm
te gebruiken in het kader van de hiervoor genoemde zorgplicht.