Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Den Boer over het recht zich te vergissen

Antwoord van Staatssecretaris Knops (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
17 oktober 2018)

Inleiding:

Aanleiding tot de vragen vormde eerdere publiciteit over de introductie in Frankijk
van een wettelijk recht voor de burger zich te mogen vergissen. Eerder kwam dit beoogde
Franse recht al kort ter sprake in het AO van 1 februari jl. In dat debat heb ik toegezegd
dat ik mij zou verdiepen in dat idee van de Fransen. En dat ik daarop zou reageren.
Met de beantwoording van deze Kamervragen kom ik tevens tegemoet aan deze toezegging.
In de beantwoording licht ik toe waarom dit antwoord enig oponthoud heeft gehad.

Vraag 1

Bent u bekend met het recht zich te vergissen, namelijk het recht dat toestaat dat
mensen zich eens kunnen vergissen of per ongeluk fouten maken ten opzichte van de
overheid zonder dat dit onmiddellijk als overtreding of fraude wordt gezien, naar
het Franse voorbeeld?1

Antwoord 1

Het idee van het recht zich te vergissen is mij inderdaad bekend. We spraken er al
kort over in het Algemeen Overleg van 1 februari jl.

Vraag 2

Deelt u de mening dat het uitgangspunt van het recht zich te vergissen, waarbij de
overheid niet wantrouwend tegenover de burger staat maar er juist van uitgaat dat
hij of zij van goeder trouw is, bewonderenswaardig is? Zo ja, welke acties verbindt
u hier aan? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Het uitgangspunt dat onder zo’n recht zich te vergissen ligt, spreekt mij aan. Dat
gaf ik in het Kamerdebat van 1 februari 2018 al met zoveel woorden aan. Het idee dat
er fouten gemaakt kunnen worden die niet direct tot afstraffing leiden, heb ik toen
bevestigd. We moeten burgers de gelegenheid geven zichzelf te corrigeren.

De WRR heeft vorig jaar met het rapport «Weten is nog geen doen» gewezen op de barrières
die effectief contact tussen overheid en burger in de weg kunnen staan. Uit die barrières
kunnen onbedoelde missers voortvloeien, dat is evident. Daarnaast heeft de Raad van
State in zijn Jaarverslag 2017 gewezen op foutgevoeligheid die kan samenhangen met
de potentieel inconsistente werking van verplichtingen die uit verschillende kokers
of perspectieven op de burger of ondernemer afkomen. In de huidige complexe wereld
moet een vergissing, te goeder trouw gemaakt, dus relatief eenvoudig recht te zetten
zijn.

Op grond van dit besef heb ik een korte, niet uitputtende inventarisatie gedaan naar
praktijk en wettelijke grondslag van het laten gelden van rechten en plichten. Dat
laat zien dat de overheid in Nederland in veel gevallen ruimte geeft voor vertrouwen
en het evenwicht in de verhouding met burgers (of rechtspersonen) zoekt. In de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) laten tal van bepalingen zien dat de overheid beschikkingen
in redelijkheid moet nemen. Ik noem er hier slechts drie:

– Art 3:4: Het bestuursorgaan weegt de betrokken belangen af; de nadelige gevolgen van
een besluit mogen voor de betrokkene niet onevenredig zijn in verhouding tot de met
het besluit te dienen doelen.

– Art 4:94: bij inning van een bestuursrechtelijke geldschuld kan het bestuursorgaan
de wederpartij uitstel van betaling verlenen, en in die periode mag het bestuursorgaan
niet aanmanen of invorderen.

– Art 5:41: een bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding
niet aan de overtreder kan worden verweten.

Van groot belang is ook de bezwaarfase. Voordat een belanghebbende tegen een besluit
beroep kan instellen bij de bestuursrechter, moet hij bezwaar maken bij het bestuursorgaan
dat het besluit heeft genomen. Door het maken van bezwaar verplicht een belanghebbende
het bestuursorgaan om het besluit te heroverwegen en zo nodig een nieuw besluit te
nemen. Een rechter beoordeelt slechts de rechtmatigheid van een besluit, terwijl de
belanghebbende in bezwaar ook niet-juridische argumenten kan aanvoeren. In bezwaar
kan een bestuursorgaan op die manier een zekere interne controle op uitvoerende ambtenaren
uitoefenen en alsnog rekening houden met feiten of argumenten die bij de voorbereiding
nog onvoldoende duidelijk op tafel lagen. Vergissingen kunnen dan ook worden meegewogen
bij de heroverweging van het besluit.

Naast ons algemene bestuursrecht is er veel bijzondere regelgeving, sector- of domeinspecifiek,
die nevenschikkend is aan de Awb. Ook daarin is in de toepassing veelal ruimte om
coulance te betrachten.

Zo stemde uw Kamer in 2016 in met een versoepeling van de Fraudewet. De toenmalige
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zei daarover: «De wet is nooit bedoeld
om mensen die zich vergissen door onhandigheid of die net te laat zijn, met torenhoge
boetes op te zadelen.» De aanpassing had tot gevolg dat UWV, SVB en gemeenten vanaf
2017 de hoogte van een boete voor mensen met een uitkering voortaan moeten afstemmen
op de ernst van de overtreding, de mate waarin deze verwijtbaar is en de omstandigheden
van betrokkene.

Er zijn legio voorbeelden uit andere domeinen. Zo leggen waterschappen de plicht tot
onderhoud van watergangen aan ingelanden op, waarbij in handhaving daarvan, in schouwprocessen,
met meerdere iteraties van aankondigingen en persoonlijke waarschuwingsbrieven, met
een looptijd van vaak meer dan 1,5 jaar, waarin alle gelegenheid is om de lokale situatie
met de handhavers te bespreken, en vergissingen voortijdig te corrigeren.

Over de acties die ik aan dit besef en deze korte analyse verbind kom ik onder de
antwoorden op de vragen 5 en 6 terug.

Vraag 3

Wat is uw reactie op het standpunt van de Raad van State aangaande het recht zich
te vergissen, dat in het jaarverslag 2017 schrijft dat het invoeren van het recht
zich te vergissen ook in Nederland overwogen zou moeten worden?2

Antwoord 3

Inderdaad heeft de Raad van State in zijn jaarverslag 2017 (pg. 36), in een passage
over de digitalisering van de uitvoering van beleid, aandacht voor het Franse wetsvoorstel
dat een recht zich te vergissen introduceert. De Raad stelt: «Wellicht zou een dergelijke
maatregel ook in Nederland overwogen moeten worden». Aansluitend constateert de Raad
van State, dat we in Nederland in diverse wetgeving een waarschuwing kennen als eerste
stap van een proces van handhaving.

In dit verband is ook het recente ongevraagde advies van de Raad van State (WO04.18.0230/
Staatscourant 2018, nr 50999) relevant. Dit advies gaat over de effecten van digitalisering voor de rechtsstatelijke
verhoudingen.

In het ongevraagde advies adviseert de Raad van State niet tot wetswijziging te komen,
in de zin van introductie van een vergisrecht, maar onderstreept de Raad de aandacht
die nodig is voor de toepassing van het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel,
met name de interpretatie daarvan in de context van digitalisering. Aansluitend adviseert
de Raad het bevorderen van maatwerk en menselijke heroverweging in de bezwaarfase.
De uitgebreide reactie op het ongevraagde advies komt overigens separaat van deze
beantwoording naar uw Kamer.

Vraag 4

Kunt u verslag doen van het gesprek met uw Franse ambtgenoot over het recht zich te
vergissen op vrijdag 29 juni 2018, zoals toegezegd tijdens het wetgevingsoverleg over
het Jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties?

Antwoord 4

Eind juni heb ik in het gesprek met mijn Franse ambtgenoot Mahjoubi (verantwoordelijk
voor de portefeuille digitalisering) de introductie van het recht zich te vergissen
ter sprake gebracht. Hij gaf een korte toelichting op de achtergrond ervan en meldde
dat het veel Fransen zou helpen. Dhr. Mahjoubi vermeldde ook dat de Franse vakbonden
de ontwikkeling positief ontvingen.

Omdat het dossier binnen de Franse regering onder de verantwoordelijkheid van een
collega valt, heeft hij me toegezegd nadere informatie te sturen. Die informatie heb
ik nog niet mogen ontvangen. De reden daarvoor is dat, hangende de formele bekrachtiging
en afronding van het wetgevingstraject, de informatie aan Franse kant nog niet kon
worden vrijgegeven. Ik heb gemeend de beantwoording van de door het lid Den Boer gestelde
vragen niet langer te laten wachten. Met de beschikbare kennis van de achtergronden
van het wetsvoorstel en van het Franse rechtsstelsel op hoofdlijnen, kan ik immers
wel een eerste beoordeling geven (zie het antwoord op vraag 5). Mocht straks nagezonden
documentatie van Franse zijde nog tot aanpassingen leiden in dit oordeel, dan kom
ik daar bij een eerstvolgende gelegenheid bij u op terug.

Vraag 5

Welke inzichten heeft dit gesprek opgeleverd?

Antwoord 5

Het gesprek en de nadien verkregen informatie hebben duidelijk gemaakt dat de context
waarin in Frankrijk dit voorstel tot stand is gekomen, een andere is dan die in Nederland.

Een verschil is bijvoorbeeld dat het Franse belastingstelsel jaarlijks achteraf afrekent.
Niet bij de werkgever start de inhouding (loonheffing), maar in augustus van het volgende
jaar komt er een aanslag over het gehele afgelopen jaar in de brievenbus van de burger.
Fransen sparen doorgaans gedurende het jaar om die aanslag te kunnen voldoen en krijgen
zo achteraf pas zicht op hun netto-inkomen. Maakt de burger in zijn opgave een fout,
dan komt het vaak voor dat de Franse overheid direct een boete oplegt, procentueel
gerelateerd aan de totale som van de aanslag. Ziedaar de Franse behoefte om een recht
op een eerste vergissing te introduceren.

Frankrijk en Nederland kennen ook verschillende rechtsculturen; de voorgaande passage
is daar een voorbeeld van. Frankrijk kent van oudsher een traditie van centralisme.
Uniformiteit staat er meer voorop, waardoor er minder ruimte is om van een regel af
te wijken. De centrale overheid normeert het handelen van decentrale overheden en
uitvoeringsorganisaties sterk, waardoor deze nauwelijks discretionaire ruimte hebben
(zie: prof. W. Konijnenbelt, Frankrijk en de codificatie van het algemene bestuursrecht,
in: 15 jaar Awb, Boom 2010, p. 905–920). In Nederland is van oudsher meer discretionaire
ruimte bij medeoverheden en uitvoeringsorganisaties. Deze hebben daarom meer ruimte
om na eigen afweging geconstateerde fouten te laten herstellen.

Bij het antwoord op vraag 2 heb ik toegelicht dat de Nederlandse wet- en regelgeving
nu al mogelijkheden biedt om vergissingen van burgers recht te zetten. De meerwaarde
van de Franse wet moet dus binnen de specifieke Franse context worden bezien, waarin
deze mogelijkheden (nog) niet voorhanden zijn.

Niettemin onderschrijf ik het achterliggende doel: de overheid moet blijk geven van
vertrouwen in burgers en moet, waar nodig en mogelijk, de burger van dienst zijn.
Dit ligt ten grondslag aan onze algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals
het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel, die in dit verband in de bestuurs-
en rechtspraktijk hun werk behoren te doen.

Gezien het bovenstaande en het advies van de Raad van State lijkt het niet opportuun
in Nederland een wetswijziging door te voeren in de zin van introductie van een algemeen
recht op zich vergissen.

Vraag 6

Welke concrete stappen zult u nemen naar aanleiding van dit gesprek?

Antwoord 6

Het besef van het belang achter de Franse wetswijziging en van de werking van beginselen
in de bestuurspraktijk, maakt wel een vervolgstap mogelijk.

Zo zal ik een open gesprek aangaan met enkele collega-bewindslieden, uitvoeringsorganisaties
en de VNG of grote gemeenten, om stil te staan bij de idee achter het recht zich te
vergissen en in hoeverre in de uitvoeringsdomeinen waar zij verantwoordelijk voor
zijn de juridische ruimte die er is ook voldoende benut wordt om vergissingen van
burgers te laten herstellen, zonder direct te sanctioneren. Vraagstelling daarbij
zou moeten zijn, waar en hoe knelpunten in de uitvoering naar boven komen die op een
tekort aan menselijke maat duiden, alsmede wat daarvan de oorzaak is. De Ombudsman
en Kafka-brigade kunnen in dat gesprek mogelijk assisteren. De opzet van dit gesprek
laat ik momenteel uitwerken.

Ik verwacht in dit rondetafelgesprek tot enkele praktische vervolgstappen met betrekking
tot het waarborgen van de menselijke maat in overheidsbesluitvorming te komen. Ik
wil er daarbij overigens voor waken niet in het speelveld te komen van reeds lopende
initiatieven, zoals de aanpak van problematische schulden. Ik wil dit open gesprek
graag dit jaar nog laten organiseren.

Het bewaken van de belangen van burgers is ook nadrukkelijk ingebed in de kabinetsbrede
Agenda Digitale Overheid, NL DIGIbeter, waarvan zeker drie aandachtsgebieden in dit
licht relevant zijn. In de dienstverlening en informatievoorziening moet dat wat mensen
verwachten in hun contact met de overheid – gemak, vertrouwen en een persoonlijke
benadering – centraal staan. Formele (digitale) correspondentie moet voor iedereen
begrijpelijk zijn. En het kabinet wil dat burgers en ondernemers straks op of via
MijnOverheid (voor Ondernemers) een onjuist gegeven makkelijker kunnen laten corrigeren
en gevolgen van het gebruik van een onjuist gegeven sneller kunnen laten herstellen.

Vraag 7

Bent u bereid te onderzoeken wat de mogelijkheden, consequenties en kosten zijn voor
het invoeren van het recht op vergissen in Nederland?

Antwoord 7

Indien het open gesprek met collegae, mede-uitvoerders en medeoverheden alsnog aanleiding
zou geven tot het invoeren van een generiek recht om zich te vergissen, dan ben ik
uiteraard bereid om consequenties en kosten van het invoeren nader in kaart te brengen.
Die inschatting kan ik nu nog niet maken.