Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 1 april 2026 en het nader rapport d.d. 7 juli 2026, aangeboden aan de Koning
door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 december 2025 nr. 2025002958,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 1 april 2026, nr. W05.25.00383/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 24 december 2025, no. 2025002958, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Mediawet 2008 houdende aanpassing van de rijksmediabijdrage, met
memorie van toelichting.

Voor de bekostiging van de uitvoering van de publieke mediaopdracht wordt jaarlijks
een bedrag ter beschikking gesteld (de rijksmediabijdrage). Deze rijksmediabijdrage
is bestemd voor de bestrijding van alle kosten die op basis van de Mediawet 2008 worden
gemaakt, waaronder de uitvoering van de publieke mediaopdracht door de landelijke
publieke omroep. Voor deze bijdrage is een wettelijk minimum gesteld. De regering
stelt voor dat minimum te verlagen om een voorgenomen bezuiniging op de publieke omroep
te realiseren.

De minimale rijksmediabijdrage is wettelijk vastgelegd als waarborg voor voldoende
financiële zekerheid om de continuïteit van een goed en gevarieerd publieke media-aanbod
te verzekeren. Bij een verlaging van de rijksmediabijdrage is het daarom van belang
om oog te houden voor de vraag of de bekostiging toereikend blijft. De regering erkent
dat de verlaging impact zal hebben op de uitvoering van de publieke taakopdracht door
de mediadiensten, maar verwacht dat de bekostiging nog steeds voldoende is om te zorgen
voor een pluriform media-aanbod. Een feitelijke motivering van deze verwachting wordt
in de toelichting echter niet gegeven. De Afdeling adviseert dat alsnog te doen.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting op het wetsvoorstel.

1. Aanleiding en inhoud wetsvoorstel

De bekostiging door het Rijk is bedoeld om een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod
te waarborgen, dat toegankelijk blijft voor alle lagen van de bevolking. Naast de
rijksmediabijdrage worden ook reclame-inkomsten ingezet ter bekostiging van de uitvoering
van de publieke mediaopdracht.

De landelijke publieke omroep staat de komende jaren voor grote uitdagingen. Er wordt
al langer gesproken over herstructurering van de omroepen in minder omroephuizen en
meer centralisatie door de overkoepelende NPO. Verder was er voor de komende jaren
het plan om te korten op het budget van de landelijke publieke mediadienst.1 Het grootste deel daarvan gaat ten laste van het budget van de landelijke publieke
omroep. Het coalitieakkoord D66, CDA en VVD laat die korting goeddeels in stand en
zet verder in op de hervorming van de publieke omroep.2 De korting op de rijksmediabijdrage beslaat in die zin een tussenperiode, waarbij
de structuur van de landelijke publieke omroep nog onveranderd is, maar deze met minder
geld zijn publieke taak moet uitvoeren.

Het gaat naast bezuinigingen op subsidies en apparaatskosten om een structurele verlaging
van € 100 miljoen,3 die op initiatief van de Tweede Kamer is aangevuld met een tweede structurele verlaging
van de rijksmediabijdrage van € 50 miljoen.4 Met ingang van 2029 bedraagt de totale verlaging op de rijksmediabijdrage in totaal
structureel € 158,9 miljoen. Het grootste deel van de verlaging van de rijksmediabijdrage
vanaf 2027, € 156,7 miljoen, gaat ten laste van het budget van de landelijke publieke
omroep.5 De resterende € 2,2 miljoen komt ten laste van overige media-instellingen zoals de
regionale en lokale publieke omroep, het Commissariaat voor de Media en het Stimuleringsfonds
voor de Journalistiek.

Gelet op deze voorgenomen verlagingen is het niet voldoende om deze in de rijksbegroting
te verwerken. Dit vergt ook aanpassing van de Mediawet 2008 omdat hier een minimumbijdrage
is vastgelegd. Het wetsvoorstel voorziet in die aanpassing. De verlaging van de rijksmediabijdrage
wordt in het voorstel niet gecompenseerd door het verruimen van de mogelijkheden om
reclame-inkomsten te verwerven.

2. Gevolgen voor publieke media-aanbod

De minimale rijksmediabijdrage is wettelijk vastgelegd als waarborg voor voldoende
financiële zekerheid om de continuïteit van een goed en gevarieerd publieke media-aanbod
te verzekeren.6 De rijksmediabijdrage bestaat voor het begrotingsjaar 2025 ten minste uit een bedrag
van € 1,04 miljard.7 Daarnaast dienen ook de reclame-inkomsten ter bestrijding van de kosten van de uitvoering
van de publieke mediaopdracht.8

Het waarborgen van een onafhankelijk, pluriform media-aanbod vraagt niet slechts een
terughoudende opstelling van de wetgever, maar omvat ook de positieve verplichting
om in algemene zin de pluriformiteit van dat aanbod te waarborgen.9 Adequate financiering van de publieke media-uitvoering geeft aan die verplichting
uitvoering. Door de beschikbaarheid van algemene middelen als principe wettelijk te
verzekeren, heeft de wetgever de onafhankelijkheid van de publieke media-uitvoering
willen waarborgen.10 Het vastgestelde minimumbedrag geeft financiële zekerheid en maakt de landelijke
publieke mediadienst minder kwetsbaar voor politieke inmenging.11

Het belang van een adequate, duurzame en voorspelbare bekostiging wordt ook gevergd
op grond van de Europese Verordening Mediavrijheid (EMFA).12 Deze bekostiging moet zodanig zijn dat de redactionele en functionele onafhankelijkheid
van de publieke mediadiensten wordt gewaarborgd en zij op onpartijdige wijze een pluriform
media-aanbod kunnen verzorgen. Hiertoe legt de EMFA een zorgplicht bij lidstaten.13

Het voorgaande betekent niet dat een rijksmediabijdrage nooit mag meebewegen met veranderende
omstandigheden. De Mediawet 2008 bepaalt bijvoorbeeld al dat het bedrag kan worden
bijgesteld op de geraamde consumentenprijsindex of groei van het aantal huishoudens
in Nederland.14 Dat geldt ook voor het minimumbudget dat voor de landelijke publieke omroep beschikbaar
is.15

Daarnaast kent de Mediawet 2008 de mogelijkheid dat dit deelbudget kan worden bijgesteld
als «veranderde omstandigheden zich in overwegende mate verzetten tegen ongewijzigde
voortzetting van het ter beschikking stellen van de [...] bedragen».16 Gelet op de bedoeling om juist financiële zekerheid te geven, moet bij het verlagen
van de minimumbijdrage een redelijke termijn in acht worden genomen en moet daaruit
voorgekomen schade worden vergoed.17

Gelet op het voorgaande is het van belang om bij het korten op de rijksmediabijdrage
in het oog te houden dat de bekostiging adequaat en duurzaam blijft om te kunnen voorzien
in een onafhankelijk, onpartijdig en pluriform media-aanbod. Uit de consultatiereacties
van onder meer het Commissariaat voor de Media blijken diverse zorgen over de risico’s
die de substantiële korting meebrengt voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht.
Daarbij wordt ook gewezen op uitdagingen voor de landelijke publieke omroep die juist
investering veronderstellen.18

In de toelichting op het wetsvoorstel wordt gesteld dat de publieke mediaopdracht
ook met de resterende middelen kan worden uitgevoerd.19 Een feitelijke motivering van deze verwachting, wordt in de toelichting echter niet
gegeven. De regering erkent dat de korting op het programmabudget impact heeft op
de uitvoering van de publieke taakopdracht en dat het aan de NPO, in gezamenlijkheid
met de omroepen, is om hieraan invulling te geven.20 Dit past ook bij hun onafhankelijke rol. Gelet op de verantwoordelijkheid voor de
bredere media-opdracht en stabiele, voorspelbare financiering is het echter van belang
dat de regering de gevolgen van een korting in kaart brengt en daar in de toelichting
op het wetsvoorstel nader op in gaat.

De Afdeling adviseert om in de toelichting concreet in te gaan op de gevolgen van
de verlaging van de rijksmediabijdrage om te waarborgen dat de bijdrage toereikend
blijft om een pluriform media-aanbod te verzorgen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de minimale rijksmediabijdrage
wettelijk is vastgelegd als waarborg voor voldoende financiële zekerheid om de continuïteit
van een goed en gevarieerd publiek media-aanbod te verzekeren. Gelet op het belang
van een adequate, duurzame en voorspelbare bekostiging van de publieke mediaopdracht
acht de Afdeling het van belang dat bij een verlaging van de rijksmediabijdrage inzichtelijk
wordt gemaakt waarom de bekostiging toereikend blijft om een onafhankelijk, onpartijdig
en pluriform media-aanbod te kunnen verzorgen. De Afdeling constateert dat in de toelichting
weliswaar wordt gesteld dat de publieke mediaopdracht ook met de resterende middelen
kan worden uitgevoerd, maar dat een feitelijke motivering van deze verwachting ontbreekt.
De Afdeling adviseert daarom de toelichting op dit punt aan te vullen.

Naar aanleiding van dit advies is de toelichting onder het kopje «Gevolgen voor stakeholders»
aangevuld. Daarbij is nader toegelicht waarom de regering van oordeel is dat de publieke
mediaopdracht, ondanks de voorgestelde verlaging van de rijksmediabijdrage, naar behoren
kan worden uitgevoerd.

In de toelichting is verduidelijkt dat de landelijke publieke omroep niet uitsluitend
wordt gefinancierd uit de rijksmediabijdrage, maar daarnaast beschikt over inkomsten
uit reclame voor de financiering van de publieke mediaopdracht. Tevens is nader toegelicht
dat de publieke mediaopdracht in de Mediawet 2008 in algemene en kwalitatieve termen
is geformuleerd en dat de regering van oordeel is dat ook met de resterende middelen
aan deze opdracht kan worden voldaan, mede gelet op de doelstellingen en ambities
zoals die met het huidige budget worden gerealiseerd. Verder is in de toelichting
verwezen naar de vergelijking van de beschikbare middelen van de Nederlandse landelijke
publieke omroep met die van publieke omroepen in andere Europese landen. Tot slot
is verduidelijkt dat een deel van de besparingen wordt gerealiseerd op organisatiekosten
en daarmee niet rechtstreeks ten laste komt van het programmabudget. Tegen deze achtergrond
acht de regering de voorgestelde verlaging van de rijksmediabijdrage verenigbaar met
een adequate uitvoering van de publieke mediaopdracht en het verzorgen van een pluriform
media-aanbod.

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting te actualiseren naar aanleiding van het coalitieakkoord «Aan de Slag».
Daarbij is verwerkt dat de verlaging van de rijksmediabijdrage die voortvloeide uit
het amendement-Bontenbal c.s. grotendeels wordt teruggedraaid. Als gevolg daarvan
wijzigt de structurele verlaging van de rijksmediabijdrage met ingang van 2029 van
€ 158,9 miljoen naar € 113,9 miljoen. De in het wetsvoorstel opgenomen bedragen van
de rijksmediabijdrage en de daarmee samenhangende berekeningen en tabellen in de toelichting
zijn overeenkomstig aangepast.

Daarnaast is de toelichting op het in het wetsvoorstel gehanteerde prijspeil verduidelijkt.
Daarbij is nader toegelicht dat de in het wetsvoorstel opgenomen bedragen zijn uitgedrukt
in prijspeil 2026 en op welke wijze deze bedragen zich verhouden tot de wettelijke
indexeringssystematiek van de rijksmediabijdrage. Verder zijn enkele redactionele
en technische verbeteringen aangebracht.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een samenloopbepaling op te nemen
in verband met het bij de Tweede Kamer aanhangige voorstel van wet tot wijziging van
de Mediawet 2008 in verband met de versterking van de uitvoering van de publieke mediaopdracht
op lokaal niveau (Kamerstukken 36 917). Dat wetsvoorstel bevat eveneens een wijziging van artikel 2.144, eerste lid, van
de Mediawet 2008. Immers voorziet dat wetsvoorstel erin dat de bekostiging van de
lokale publieke omroep overgaat van gemeenten naar het Rijk, hetgeen leidt tot een
verhoging van de rijksmediabijdrage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.M. Letschert