Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 april 2025 en het nader rapport d.d. 3 juli 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister-President, Minister
van Algemene Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 13 januari 2025, nr. 2025000040,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mijn ambtsvoorganger te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 9 april 2025, nr. W16.25.00006/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 13 januari 2025, no.2025000040, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Algemene
Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
in verband met de modernisering daarvan, alsmede wijziging van enige andere wetten,
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel is een eerste stap in de voorgenomen algehele herziening van het
staatsnoodrecht. Het bevat drie wijzigingen van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
(Cwu). Ten eerste regelt het wetsvoorstel dat de beperkte noodtoestand vervalt. Daardoor
resteert slechts de algemene noodtoestand, die na inwerkingtreding van het wetsvoorstel
wordt aangeduid als «noodtoestand». Daarnaast voorziet het wetsvoorstel erin dat voor
het afkondigen van de noodtoestand en de inwerkingstelling van noodbepalingen in die
noodtoestand, anders dan nu het geval is, kan worden volstaan met één koninklijk besluit.
Tot slot maakt het wetsvoorstel het mogelijk om de noodtoestand te beperken tot het
Europese deel van Nederland, tot Caribisch Nederland, of tot één of meer openbare
lichamen.

Het huidige stelsel van staatsnoodrecht toont een complex en weinig coherent beeld.
De in verschillende wetten opgenomen noodrechtelijke bepalingen kennen een veelvormigheid
van structuren, bevoegdheden en inwerkingstellingsprocedures. Gelet op de fundamentele
positie die de Cwu inneemt in het stelsel van staatsnoodrecht, is het essentieel dat
er reeds in het kader van dit wetsvoorstel aandacht is voor de coherentie en consistentie
van dat stelsel als geheel.

Dat vraagt om richtinggevende keuzes van de regering. Daarbij gaat het vooral over
de mate waarin in sectorale wetgeving kan worden afgeweken van de met de destijds
door de Cwu en daarmee samenhangende invoeringswet gestandaardiseerde inwerkingstelling
van de noodbevoegdheden en de parlementaire betrokkenheid daarbij. De Afdeling adviseert
daar in de toelichting nader op in te gaan en waar nodig de inwerkingstellingsprocedures
van noodbepalingen in de wetgeving verder te harmoniseren.

Voor de vraag welke inzet van staatsnoodrecht gerechtvaardigd is, is de ernst en omvang
van de noodsituatie doorslaggevend. Het uitroepen van de noodtoestand kan in bepaalde
gevallen gerechtvaardigd of zelfs geboden zijn. Het schrappen van de beperkte noodtoestand
mag niet tot gevolg hebben dat buitengewone omstandigheden voortaan eerder via separate
toepassing worden aangepakt, terwijl de situatie zich daar eigenlijk niet voor leent.
De toelichting moet op dit punt worden verduidelijkt.

De Cwu bevat een bijlage die aangeeft welke bevoegdheden bij een noodtoestand kunnen
worden ingeroepen. Soms wordt daarbij verwezen naar bepalingen die niet meer bestaan
of onjuist zijn. Ook is de vraag of alle bevoegdheden die nodig worden geacht, in
de bijlage zijn opgenomen. De Afdeling adviseert om in dit stadium van de modernisering
in ieder geval de technische onjuistheden te verbeteren en tevens te bezien of de
bijlage modernisering behoeft.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

Hieronder ga ik in op de opmerkingen die de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: Afdeling) in deze inleiding samenvat.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel moet worden gezien tegen de achtergrond van de eerder voorgenomen
bredere modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht. In 2018 heeft het kabinet
een vijftal verbeterpunten geïdentificeerd met betrekking tot het functioneren van
het staatsnoodrecht. Dat betrof onder meer de inwerkingstellingsprocedure en de parlementaire
betrokkenheid bij de inzet van het staatsnoodrecht.1 Tot een nadere uitwerking hiervan in wetgeving, kwam het in die tijd niet.

In de jaren erna is de relevantie van het staatsnoodrecht en het crisisrecht in brede
zin toegenomen. Op een kortdurend gebruik van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk
gezag na is ten tijde van de coronapandemie het staatsnoodrecht bewust niet ingezet.
Deze crisis heeft wel laten zien dat verbeteringen noodzakelijk zijn om goed voorbereid
te zijn op dreigingen voor de volksgezondheid. Daar had de Tweede Kamer bij motie-Van
Dam in 2020 ook toe opgeroepen.2 Tevens is in 2021 een aantal adviezen uitgebracht, zoals een onderzoek naar de voorstellen
van het kabinet uit 2018 dat in opdracht het WODC werd uitgevoerd3 en het spontaan advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. In laatstgenoemd
advies is naar aanleiding van de coronapandemie aangedrongen op een fundamentele herbezinning
van het stelsel van staatsnood- en crisisrecht.4

Vraagstukken rondom het handelen in crisistijd zijn vervolgens bij de aanpassing van
de Wet publieke gezondheid in 2023 uitvoerig aan de orde gekomen.5 Daarin was bijzondere aandacht voor de parlementaire betrokkenheid bij de gedelegeerde
regelgeving.6 Daarnaast is rondom de opvang van ontheemden uit Oekraïne sprake geweest van toepassing
van enkele noodmaatregelen uit de Wet verplaatsing bevolking,7 maatregelen die in 2024 zijn opgevolgd door een «gewone» tijdelijke wet.8

Deze ontwikkelingen maken duidelijk dat noodsituaties niet zonder meer betrekking
hoeven te hebben op bedreigingen van de veiligheid zoals dat in traditionele oorlogsomstandigheden
het geval is. Situaties die tot de inzet van buitengewone bevoegdheden nopen, kunnen
immers van allerlei aard zijn, van pandemische dreigingen tot hybride vormen van oorlogsvoering.9 Tegelijkertijd toont de huidige geopolitieke situatie ook aan dat het noodzakelijk
is voorbereid te blijven op gewapende conflicten waarin Nederland, ook op het eigen
grondgebied, betrokken kan worden.10

Mede in het licht van een aantal hiervoor genoemde ontwikkelingen heeft het kabinet
in een brief van 6 december 2022 de nieuwe contouren van de beoogde modernisering
van het staatsnoodrecht geschetst.11 Daarbij is de regering ook ingegaan op de geconstateerde lacunes in de noodwetgeving
en is de wijziging aangekondigd van zowel de Cwu als sectorale wetgeving. De Cwu vormt
het fundament van het stelsel van staatsnoodrecht. Zij regelt de procedures voor het
afkondigen en beëindigen van een noodtoestand en voor het in- en buiten werking stellen
van de in die situatie relevante noodbepalingen.

Aanpassing van de sectorwetten wordt afzonderlijk door de verantwoordelijke bewindspersonen
geïnitieerd. In een brief van 13 februari 2025 heeft het kabinet de stand van zaken
van de modernisering van het staatsnoodrecht gepresenteerd. Daarin wordt ook per departement
en verantwoordelijke bewindspersoon een overzicht geboden van voorgenomen en reeds
in voorbereiding zijnde aanpassingen van sectorale wetgeving.12

Het voorliggende wetsvoorstel geeft uitvoering aan de beoogde aanpassing van de Cwu
en bevat drie wijzigingen. Ten eerste regelt het wetsvoorstel dat de beperkte noodtoestand
vervalt. Daardoor resteert slechts de algemene noodtoestand, die na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel wordt aangeduid als «noodtoestand». De toelichting geeft aan
dat op dit punt verder geen inhoudelijke wijzigingen worden voorgesteld: de procedures,
voorwaarden en waarborgen voor het afkondigen, voortduren en opheffen van de noodtoestand
blijven ongewijzigd.

Ook inhoudelijk verandert er door het schrappen van de beperkte noodtoestand weinig.
De bevoegdheden die onder die omstandigheid konden worden ingeroepen, kunnen ook onder
de noodtoestand die in het wetsvoorstel behouden blijft, worden ingeroepen. Wel voorziet
het wetsvoorstel erin dat voor het afkondigen van de noodtoestand en de inwerkingstelling
van noodbepalingen in die noodtoestand niet langer twee afzonderlijke koninklijke
besluiten zijn vereist, maar dat volstaan kan worden met één koninklijk besluit.

Tot slot maakt het wetsvoorstel het mogelijk om de noodtoestand te beperken tot het
Europese deel van Nederland of tot één van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. De huidige Cwu biedt niet de mogelijkheid om de noodtoestand te beperken
tot een deel van Nederland.

2. Constitutioneel en juridisch kader

De grondwettelijke basis voor het staatsnoodrecht wordt gevormd door artikel 103 van
de Grondwet. De achterliggende gedachte van het staatsnoodrecht is dat zich zodanige
situaties kunnen voordoen («uitzonderingstoestanden») dat het noodzakelijk is om van
normale rechtsregels af te wijken om aan die situaties het hoofd te kunnen bieden.13 Artikel 103 van de Grondwet bevat de voorwaarden en beperkingen die voor het inroepen
van een noodtoestand gelden. Er kan dan in uiterste noodzaak zelfs worden afgeweken
van bepaalde, in artikel 103 genoemde, grondwetsbepalingen. De Staten-Generaal besluiten
ná de afkondiging van de noodtoestand over de voortduring daarvan, en doen dat in
verenigde vergadering om de benodigde spoed te behouden.14

Conform de opdracht van artikel 103, eerste lid, van de Grondwet, is met de Cwu nadere
uitwerking gegeven aan dit grondwettelijk kader. Hoewel de Grondwet in artikel 103
het woord uitzonderingstoestand in enkelvoud gebruikt, is in de Cwu gekozen voor twee
uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand. De Cwu bepaalt dat
de regering bij koninklijk besluit de algemene of beperkte noodtoestand kan afkondigen
wanneer buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken.15 Afhankelijk van welke noodtoestand wordt ingeroepen, kunnen bepaalde noodbevoegdheden
worden ingezet. Deze worden gespecificeerd in twee lijsten bij de Cwu.16

Bij de uitwerking van artikel 103 van de Grondwet in de Cwu is overwogen dat zich
buitengewone omstandigheden kunnen voordoen die niet zo ernstig zijn dat zij tot afkondiging
van de beperkte noodtoestand behoeven te leiden, maar die wel van dien aard zijn dat
een of meer noodwettelijke bevoegdheden gebruikt moeten kunnen worden. Volgens de
regering past het bij flexibele crisisbeheersing dat dan noodbevoegdheden kunnen worden
toegepast zonder dat een algemene of beperkte noodtoestand wordt afgekondigd.17 Dit wordt separate toepassing van het staatsnoodrecht genoemd. De inzet van dit instrument
verloopt via een wettelijke standaardprocedure die ook de parlementaire betrokkenheid
regelt (zie verder punt 3).

Langs deze weg is een stelsel van staatsnoodrecht ontstaan waarin sprake is van een
oplopende escalatieladder.18 De minst zware vorm van noodrecht is de separate toepassing ingeval zich buitengewone
omstandigheden voordoen die inwerkingstelling van een of meer noodbepalingen noodzakelijk
maken, maar die niet zo ernstig zijn dat zij tot afkondiging van een meeromvattende
noodtoestand moeten leiden. Indien de omstandigheden wél zodanig ernstig zijn dat
zij tot afkondiging van een noodtoestand noodzaken, zal moeten worden overwogen of
in die situatie volstaan kan worden met een beperkte noodtoestand (met inwerkingstelling
van een beperkt aantal noodwetten). Als de situatie zo ernstig is dat ook dat niet
toereikend is, kan als hoogste trede van de escalatieladder de algemene noodtoestand
worden afgekondigd. Deze maakt de inwerkingstelling van nog meer noodbepalingen mogelijk.19

3. Coherentie stelsel van (staats)noodrecht

a. De bestaande regelingen voor separate toepassing

Bij de totstandkoming van de Cwu is ten aanzien van de separate toepassing van noodmaatregelen
door middel van de Invoeringswet Cwu voor een uniforme regeling gekozen. Daarmee werden
de verschillende, zeer uiteenlopende procedures voor het in werking stellen van noodwetgeving
gelijk getrokken.20

De standaardbepaling op dit punt regelt dat de noodbevoegdheden bij koninklijk besluit
separaat in werking worden gesteld indien buitengewone omstandigheden dat noodzakelijk
maken. De parlementaire betrokkenheid is in die procedure gewaarborgd doordat na de
inwerkin[g]stelling onverwijld een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer wordt gezonden
omtrent het voortduren van de werking van de door de regering in werking gestelde
bepalingen. De parlementaire controle vindt in deze procedure dus achteraf plaats.21

Een beperkt aantal sectorale wetten bevat echter noodbepalingen die afwijken van de
standaardprocedure die met de Cwu is ingevoerd.22 Het gaat dan bijvoorbeeld om bepalingen waarbij de standaardprocedure te zwaar zou
zijn in verhouding tot de in die bepalingen gegeven buitengewone bevoegdheden.23 Het gaat soms echter ook om noodbepalingen die naar hun aard niet van elkaar verschillen,
maar waarbij de extra waarborgen die vanwege het ingrijpende karakter van het noodrecht
de standaard zijn, vrijwel geheel ontbreken.

Zo bepaalt de Kernenergiewet dat bij een kernongeval ingrijpende maatregelen worden
genomen zonder tussenkomst van de Minister-President of het parlement, onder meer
over het verplaatsen van mensen, dieren, planten of goederen uit het verontreinigde
gebied naar elders.24 Dat betekent dat de Minister mag handelen als een bepaalde bijzondere omstandigheid
zich voordoet en daarbij veel meer mag dan in andere gevallen is toegestaan. De Wet
verplaatsing bevolking bevat eenzelfde bevoegdheid als de Kernenergiewet, maar deze
is wél onderworpen aan de noodrechtelijke systematiek van inwerkingstelling bij koninklijk
besluit en een verlengingswet.25

In andere gevallen is in sectorwetgeving juist gekozen voor een zwaardere parlementaire
betrokkenheid. In dat verband wijst de Afdeling op de regeling die na de coronaperiode
is ingevoegd in de Wet publieke gezondheid.26 De wet bevat specifieke wettelijke grondslagen voor grondrechtsbeperkende maatregelen
die bij een A1-infectieziekte bij ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld
en nader ingevuld.

De noodzakelijkerwijs ruime delegatie van regelgevende bevoegdheid maakte, mede tegen
de achtergrond van de gedachtewisselingen daarover tijdens de coronapandemie,27 dat is voorzien in gecontroleerde delegatie door middel van een voorhangprocedure.
In dit specifieke geval vindt dus parlementaire controle in beginsel vooraf plaats.28 Daarnaast bevat die wet een specifieke regeling inzake het in en buiten werking stellen
van bevoegdheden.29

b. Harmonisatie randvoorwaarden van noodbepalingen

Het voorliggende wetsvoorstel laat het aldus ontstane complexe en niet altijd consistente
stelsel van noodbevoegdheden ongemoeid. Dat is ongewenst. Gelet op de fundamentele
positie die de Cwu inneemt in het stelsel van staatsnoodrecht (zie hiervoor punt 2),
is het essentieel dat er, zoals ook bij de herziening van de Cwu in de jaren ’90 van
de vorige eeuw is gebeurd, reeds op dit moment aandacht is voor de werking van het
stelsel als geheel. Dat vraagt om richtinggevende keuzes van de regering als het gaat
om de gestandaardiseerde procedure voor inwerkingstelling van noodbevoegdheden op
grond van sectorale wetgeving. Verwacht mag worden dat bij de modernisering van het
staatsnoodrecht aandacht is voor de coherentie en consistentie van dat stelsel als
geheel. De eerder genoemde contourenbrief van de regering van 6 december 2022 is op
dit punt niet toereikend.

Het is ongewenst als in de sectorale wetgeving niet goed te beargumenteren verschillen
bestaan tussen inwerkingstellingsprocedures van wettelijke noodbepalingen. Dat kan
de legitimatie en effectieve werking van het stelsel ondergraven. Dat geldt te meer
als de complexiteit en diversiteit van de inwerkingstelling van separate noodbepalingen
in de praktijk de keuze van de regering zou kunnen beïnvloeden om met het oog op een
effectieve aanpak van een noodsituatie de noodtoestand af te kondigen terwijl de omstandigheden
dat op zichzelf niet of althans niet direct rechtvaardigen (zie hiervoor punt 2).

Dat geldt ook omgekeerd, als te lang op grond van separaat in werking gestelde noodbepalingen
wordt gewerkt, terwijl afkondiging van de noodtoestand aangewezen is. Het is ook vanuit
dit gezichtspunt nodig de procedurele bepalingen binnen het stelsel goed op elkaar
af te stemmen en waar nodig verder te harmoniseren. Het ligt voor de hand dat dit
gebeurt met een integraal wetsvoorstel. Dit is ook met de Invoeringswet Cwu gedaan
bij de herziening in de jaren ’90 van de vorige eeuw.

c. Uitgangspunten inwerkingstellingsprocedures

Het voorgaande betekent dat reeds op dit moment, in het kader van het voorliggende
wetsvoorstel tot wijziging van de Cwu, moet worden bepaald aan welke randvoorwaarden
de inwerkingstellingsprocedures van noodbepalingen in de sectorale wetgeving moeten
voldoen. In de standaardprocedure die geldt voor de inwerkingstelling van separate
noodbepalingen is in de huidige wetgeving een passende balans getroffen tussen enerzijds
het belang om in een noodsituatie snel en slagvaardig te kunnen handelen en anderzijds
het belang van het waarborgen van een bij een noodsituatie passende parlementaire
betrokkenheid.30 Dat wil zeggen: inwerkingstelling van een of meer noodbevoegdheden bij koninklijk
besluit met daarna de onverwijlde indiening van een voortduringswetsvoorstel bij de
Tweede Kamer.

Het gaat hier om een eenvoudig toepasbare procedure die zich ook goed verhoudt tot
de inwerkingstelling van de noodtoestand zoals deze in de Grondwet is geregeld en
in de Cwu nader is uitgewerkt. Bij het zo nodig verder harmoniseren van de afwijkende
procedures voor inwerkingstelling van noodbevoegdheden op grond van sectorale wetgeving
ligt het dan ook voor de hand om uit te gaan van de standaardprocedure zoals opgenomen
in de Invoeringswet Cwu.31

Het voorgaande betekent dat bij de doorlichting van de sectorwetgeving door de regering,
in het bijzonder door de coördinerend bewindspersoon van JenV, bewaakt wordt dat van
de genoemde standaardprocedure bij wijze van uitzondering alleen kan worden afgeweken
indien dat gelet op de aard van de betreffende noodbevoegdheid dragend kan worden
gemotiveerd. Daarbij verdient het aandacht dat de betreffende noodbevoegdheden inhoudelijk
en procedureel bij elkaar passen als zich buitengewone omstandigheden voordoen: de
zwaarte van de bevoegdheden moet proportioneel zijn in verhouding tot de zwaarte van
de te volgen procedure.

Gelet daarop is het in beginsel ongewenst als door middel van separate toepassing
(de eerste trede van de escalatieladder, zie hiervoor punt 2) een geheel wettelijk
stelsel buiten werking kan worden gesteld.32 Het is van belang dat de doorlichting van de bijzondere wetgeving ook vanuit dit
gezichtspunt plaatsvindt.

De Afdeling adviseert om in het licht van het voorgaande in de toelichting op het
wetsvoorstel op de harmonisatie van noodbepalingen in te gaan. In het bijzonder adviseert
zij daarbij uiteen te zetten aan welke randvoorwaarden de regels omtrent de noodbepalingen
in sectorale wetgeving moeten voldoen en op welke wijze op de naleving daarvan wordt
toegezien. Ten slotte adviseert zij waar nodig de inwerkingstellingsprocedures van
noodbepalingen in de wetgeving verder te harmoniseren.

Het staatsnoodrecht biedt de grondslag voor bevoegdheden die kunnen worden ingezet
in buitengewone omstandigheden. De Afdeling herinnert terecht aan de toegenomen relevantie
ervan. Niet alleen stelde de regering staatsnoodrechtelijke bepalingen de afgelopen
jaren immers voor het eerst in decennia in werking, te weten voor de avondklok tijdens
de covid-19-pandemie en voor de opvang van ontheemden na de inval in 2022 van Rusland
in Oekraïne. In beide gevallen bleek ook dat het staatsnoodrecht in zijn bestaande
vorm onvoldoende ruimte bood voor maatwerk of niet goed toepasbaar was.33 Andere dreigingen met een heel divers karakter, waarmee onze samenleving zich in
dit tijdsgewricht geconfronteerd kan zien, zetten het (staats)nood- en crisisrecht
eveneens in de schijnwerper.

Op punten is inderdaad een complex wettelijk stelsel ontstaan en valt er te winnen
aan coherentie en consistentie. Dat geldt in het bijzonder voor de zogenoemde separate
inwerkingstelling van noodbepalingen, dus buiten een noodtoestand. Daarbij is het
kabinet het met de Afdeling eens dat ongewenste verschillen de legitimatie en effectieve
werking van het stelsel kunnen ondergraven. Ook deelt het haar standpunt dat de huidige
standaardprocedure voor de separate inwerkingstelling van noodbepalingen een passende
balans bevat tussen snel en slagvaardig kunnen handelen en het waarborgen van parlementaire
betrokkenheid in een noodsituatie. Snelheid en slagvaardigheid zijn ook niet gebaat
bij onverklaarbare of onnodige procedurele verschillen in wetgeving.

De Afdeling wijst in dat verband op het verplaatsen van mensen door een Minister op
grond van de Kernenergiewet zonder inwerkingstellingsprocedure, en op grond van de
Wet verplaatsing bevolking met een procedure voor separate inwerkingstelling, alsmede
op de Wet publieke gezondheid met specifieke vormen van parlementaire betrokkenheid
en van in- en buitenwerkingstelling. Ook wat het kabinet betreft moet worden beoordeeld
of zulke procedures in sectorale wetgeving waar nodig en wenselijk op elkaar moeten
worden afgestemd of verder moeten worden geharmoniseerd. Daarvoor hadden mijn ambtsvoorganger,
als coördinerend bewindspersoon voor de herzieningsoperatie, en de voor de sectorale
wetgeving verantwoordelijke bewindspersonen ook oog. Zij onderkenden eveneens de aangehaalde
voorbeelden.34

Het kabinet kiest ervoor deze kwestie verder onder ogen te zien bij de herziening
van sectorale wetten. Waar nodig zullen de voor die wetten verantwoordelijke bewindspersonen
haar adresseren via door hen voorgestelde wetgeving. Het willen vergroten van coherentie
en consistentie brengt namelijk nog niet mee dat dit wetsvoorstel het daarvoor best
geëigende vehikel is. Vanwege de grote hoeveelheid noodwetgeving hebben vorige kabinetten
voor de modernisering ervan namelijk een koers ingezet van prioritering en fasering.
Dit wetsvoorstel zou gaan over de herziening van de Cwu als fundament van het stelsel
van staatsnoodrecht en wel op de punten die er na ampele overweging in zijn vervat.35 Het kabinet wil om diezelfde redenen aan een en ander vasthouden. Opmerking verdient
dat de Cwu – waarop het wetsvoorstel betrekking heeft – louter de procedures in de
noodtoestand(en) regelt en niet de hier aan de orde zijnde separate toepassing van
noodbevoegdheden.

De Afdeling signaleert dat het gaat om «[e]en beperkt aantal sectorale wetten». Het
kabinet ziet mogelijke incongruenties evenmin als een breed spelende aangelegenheid.
Dat biedt ruimte om de bepalingen en bevoegdheden waarom het gaat, integraal te bezien
in de context van de sectorale wet waarin zij staan en van daarmee inhoudelijk samenhangende
wetgeving. Het kabinet acht een dergelijke integrale benadering juist van belang vanwege
de – ook door de Afdeling benadrukte – noodzaak tot inhoudelijke coherentie en consistentie
en om ook inhoudelijke wijzigingen te kunnen overwegen. Zo kunnen er gerechtvaardigde
verschillen bestaan tussen wetgeving op de onderscheiden beleidsterreinen. Relevant
is verder niet alleen of de bevoegdheden en procedures vergelijkbaar zijn, maar ook
of de omstandigheden vergelijkbaar zijn waarin zij op grond van de wet kunnen worden
ingezet. Bovendien komen in sectorale wetten inhoudelijk verouderde bepalingen voor,
waarbij het de vraag is of daarin neergelegde bevoegdheden nog volstaan om het beoogde
doel te bereiken, en er zijn leemtes, waarbij nieuwe bevoegdheden moeten worden ontworpen
om die op te vullen.36 Het met dit wetsvoorstel harmoniseren van alle inwerkingstellingsprocedures zou de
nodige vakinhoudelijke afwegingen miskennen, onder verantwoordelijkheid van de vakbewindspersoon
die het betreft. Bovendien leidt die aanpak tot verdergaande vertraging. De uitkomst
van de inhoudelijke afwegingen kan voorts van belang zijn om vast te stellen of –
ook gegeven de daarvoor te hanteren uitgangspunten – bij een bepaalde bevoegdheid
een separate-inwerkingstellingsprocedure past of niet. Het kabinet wil met dit wetsvoorstel
niet vooruitlopen op de genoemde integrale weging. Daarbij komt ten slotte dat de
drie maatregelen in dit wetsvoorstel en de wenselijkheid daarvan losstaan van de afwegingen
die bij de sectorale wetgeving moeten worden gemaakt. Het is daarom ook niet nodig
op de uitkomsten van die afwegingen te wachten, voordat de voorliggende drie maatregelen
kunnen worden genomen.

Relevante wetgeving die recent is gewijzigd, is wat dit betreft evenmin in steen gebeiteld.
In verband met een ander voorbeeld dat de Afdeling aanhaalt – de Eerste tranche wijziging
Wet publieke gezondheid, die tot stand kwam na de coronaperiode – schreef het kabinet
al aan de Tweede Kamer: «Nadat de aanpassingen van het bredere (staats)nood- en crisisrecht
zijn afgerond, zal worden bezien of en, zo ja, welke aanpassingen van de Wpg nodig
zijn om de consistentie te bewaken.»37

Het kabinet borgt een coherente benadering niet alleen via de ministerraad. Er is
ook mijn coördinerende rol, waarbij ik – mede via interdepartementale ambtelijke voorbereiding,
thans onder meer in de vorm van een werkgroep modernisering staatsnoodrecht waarin
de betrokken departementen zijn vertegenwoordigd – een aanjagende en borgende rol
op mij neem en de voortgang en inzet van het kabinet periodiek verwoord richting de
Staten-Generaal, die een bijzondere interesse hebben voor het onderwerp. In lijn met
het advies van de Afdeling zal het kabinet in geval een separate-inwerkingsstellingsprocedure
aan de orde is, in beginsel ook uitgaan van de huidige procedure. Daarbij bewaak ik
als coördinerend bewindspersoon in voorkomend geval dat daarvan alleen wordt afgeweken
indien dat dragend kan worden gemotiveerd, gelet op de aard van de noodbevoegdheid
waarom het gaat. Het kabinet onderschrijft ten slotte de suggestie van de Afdeling
om in de toelichting op het wetsvoorstel uiteen te zetten aan welke randvoorwaarden
de regels omtrent de separate inwerkingstelling van noodbepalingen in sectorale wetgeving
moeten voldoen. Een coherent stelsel van staatsnoodrecht impliceert immers dat de
separate toepassing van bepalingen van staatsnoodrecht zoveel mogelijk op gelijke
wijze gebeurt. Ik verwijs hiervoor ook naar de lat die de toenmalige Minister van
Justitie en Veiligheid eerder al verwoordde.38 Samengevat hoort in de wet te worden gekozen voor separate toepassing met de inwerkingstellingsprocedure
bij algemene, onbepaalde, open toepassingscriteria; bij specifieke bevoegdheden die
ernstige gevolgen hebben voor burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties of
medeoverheden; of: als de democratische legitimiteit niet is gewaarborgd op een ander
(decentraal) niveau. In paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting is dit verder
uiteengezet.

4. Gevolgen schrappen beperkte noodtoestand

De regering stelt met het voorliggende wetsvoorstel voor om de beperkte noodtoestand
te schrappen. Dat betekent dat noodbevoegdheden straks ofwel separaat kunnen worden
toegepast, ofwel na het afkondigen van de noodtoestand die met het wetsvoorstel in
stand blijft. Volgens de regering heeft de beperkte noodtoestand geen meerwaarde meer.39 Ook in haar spontaan advies uit 2021 heeft de Afdeling aandacht gevraagd voor de
toegevoegde waarde van de beperkte noodtoestand.40 De Afdeling heeft daarom op zichzelf begrip voor de keuze om de beperkte noodtoestand
te schrappen, maar ziet dat de toelichting nog onvoldoende in gaat op de gevolgen
hiervan.

Nagenoeg alle noodbepalingen die na het afkondigen van de beperkte noodtoestand volgens
de huidige wetgeving kunnen worden geactiveerd, kunnen ook via separate toepassing
worden ingezet.41 De regering noemt die overlap in de toelichting «doorslaggevend» om te concluderen
dat de beperkte noodtoestand geschrapt kan worden.42

Die overweging gaat echter voorbij aan de functie van de noodtoestand binnen het stelsel
van staatsnoodrecht. Dat stelsel kent een escalatieladder, waarbij de ernst, complexiteit
en omvang van de omstandigheden bepalen welk instrument geschikt en evenredig is (zie
punt 2). Separate toepassing van noodbepalingen leent zich slechts voor omstandigheden
waar met toepassing van een of enkele specifieke noodbevoegdheden kan worden volstaan.43 Als de inzet nodig is van meerdere bepalingen of groepen van noodwetgeving, ligt
separate toepassing niet voor de hand en moet worden overwogen een noodtoestand af
te kondigen.44

Hoewel de regering op zichzelf erkent dat in ernstige en veelomvattende noodsituaties
afkondiging van de noodtoestand in de rede ligt,45 rijst de vraag of de keuze van de regering om de beperkte noodtoestand te schrappen
niet onbedoeld de drempel voor de afkondiging van de noodtoestand te zeer verhoogt.
Deze keuze is immers hoofdzakelijk gebaseerd op de overweging (zie boven) dat de betreffende
bevoegdheden ook separaat kunnen worden ingeroepen. Daardoor ontstaat het risico dat
in afwijking van de bedoeling van het stelsel buitengewone omstandigheden ten onrechte
via separate toepassing van noodbepalingen worden aangepakt.

Daarbij weegt mee dat in de praktijk grote terughoudendheid wordt gevoeld voor het
uitroepen van een noodtoestand.46 Hoewel de Afdeling begrip heeft voor die terughoudendheid (de noodtoestand dient
inderdaad pas te worden afgekondigd in ernstige en veelomvattende noodsituaties),
mag dit er niet toe leiden dat na het schrappen van de beperkte noodtoestand als gevolg
van het wetsvoorstel buitengewone omstandigheden voortaan eerder via separate toepassing
worden aangepakt, terwijl de situatie zich daar eigenlijk niet voor leent.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken wat het schrappen van
de beperkte noodtoestand als gevolg heeft voor de keuze welke omstandigheden via separate
toepassing kunnen worden bestreden en wanneer de noodtoestand moet worden uitgeroepen.

Aan de opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven. Door het wegvallen van de tussenoptie
wordt de afweging tussen de noodtoestand en separate toepassing eenvoudiger. De regering
hanteert staatsnoodrecht met uiterste terughoudendheid. De drempel voor de noodtoestand
verandert niet. Separate toepassing is er voor buitengewone omstandigheden die niet
zo ernstig zijn dat zij tot de noodtoestand hoeven te leiden, maar wel van dien aard
zijn dat over een of meerdere noodbepalingen moet worden beschikt. Gaat het verder,
dan kan de noodtoestand aan de orde zijn. Ik verwijs verder naar paragraaf 3.1 van
het algemeen deel van de toelichting.

5. Beschikbare bevoegdheden noodtoestand

De modernisering van het staatsnoodrecht raakt ook aan de huidige wetten die deel
uitmaken van de lijsten bij de Cwu met bevoegdheden die bij een noodtoestand kunnen
worden ingeroepen.47 In verband met het schrappen van de beperkte noodtoestand, vervalt lijst A.48 Lijst B, die betrekking heeft op wat nu nog de algemene noodtoestand is, blijft gehandhaafd
en zal in het vervolg worden aangeduid als «de bij deze wet behorende bijlage».49 Daarnaast worden enkele verwijzingen gecorrigeerd die per abuis niet in de lijst
waren opgenomen.50

De Afdeling merkt op dat die bijlage verwijst naar bepalingen in sectorwetten die
niet meer bestaan of onjuist zijn.51 Tevens rijst de vraag of in de bijlage ook alle bevoegdheden die nodig worden geacht,
zijn opgenomen. Zo kan bijvoorbeeld worden overwogen of aanvullende noodbevoegdheden
op grond van enkele sectorwetten moet worden opgenomen.52 Vanzelfsprekend kan bij de modernisering van de sectorwetten blijken dat het wenselijk
is bepaalde noodbepalingen tevens in de bijlage bij de Cwu [op] te nemen. Dat laat
evenwel onverlet de verantwoordelijkheid van de regering om bij de modernisering van
de Cwu ook te zorgen dat de bijlage met noodbepalingen correct en volledig is.

De Afdeling adviseert in dit stadium van de modernisering in ieder geval de technische
onjuistheden te verbeteren en tevens nader te bezien in hoeverre de bij de Cwu behorende
bijlage correct en volledig is. In het licht daarvan adviseert de Afdeling het wetsvoorstel
en de toelichting aan te passen.

De verwijzing waarvan de Afdeling constateert dat zij niet meer bestaat, respectievelijk
ten onrechte staat vermeld, is in het wetsvoorstel verbeterd. Bij een controle van
de andere bepalingen trof ik geen soortgelijke zaken aan. In vervolg op de opmerking
van de Afdeling om de bijlage met noodbepalingen vollediger te maken, zijn de artikelen
5, derde lid, van de Opiumwet en 13, tweede lid, van de Mediawet BES (vgl. voor Europees
Nederland het wel al in de bijlage figurerende artikel 6.26, tweede lid, van de Mediawet
2008) toegevoegd. Bij de modernisering van sectorwetten, op voordracht van de daarvoor
verantwoordelijke bewindspersonen, zal de regering meenemen of het wenselijk is noodbepalingen
tevens op te nemen in de bijlage.

6. Slot

Het huidige stelsel van staatsnoodrecht toont een complex en weinig coherent beeld.
Op verschillende beleidsterreinen zijn wettelijk noodbevoegdheden geregeld met afwijkende
bevoegdheden en procedures. Deze verschillen zijn niet altijd goed te beargumenteren.
Dit kan de legitimatie en effectieve werking van het staatsnoodrecht ondergraven.
De huidige geopolitieke situatie toont eens te meer aan dat het noodzakelijk is om
op korte termijn te komen tot een kwalitatief hoogwaardig stelsel van staatsnoodrecht.

Gelet hierop is het essentieel dat er bij de modernisering nauwgezette aandacht is
voor de coherentie en consistentie van dat stelsel als geheel en er richtinggevende
keuzes worden gemaakt over de inrichting hiervan. Dit wetsvoorstel is een fundamenteel
onderdeel van die modernisering. Dat vraagt inzet van verschillende bewindspersonen
om de sectorale wetgeving, ook in relatie tot het wetsvoorstel, goed op elkaar af
te stemmen en waar nodig verder te harmoniseren. In het bijzonder vergt het een leidende
rol van de coördinerend bewindspersoon van JenV. De hiervoor gemaakte opmerkingen
moeten in dat licht worden gezien.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Uit de bovenstaande reactie op de opmerkingen van de Afdeling blijkt dat coherentie
en consistentie de onverminderde aandacht van het kabinet hebben. Het kabinet onderschrijft
dat het belangrijk is om daarop in het verband van dit complexe en relevante wettelijke
stelsel winst te boeken. Op mijn specifieke rol als coördinerend bewindspersoon ging
ik hierboven ook in.

Ik gebruik de gelegenheid van dit nader rapport ten slotte om enkele taalkundige en
redactionele wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

In artikel XL heb ik voor artikel 14 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba de bepalingen uitgeschreven die op de met het wetsvoorstel
afgeschafte lijst A stonden (inclusief de verbeteringen ten aanzien van de Wet behoud
scheepsruimte 1939 en de Loodsenwet). In dat artikel wordt nu verwezen naar lijst
A en in het aan de Afdeling gezonden wetsvoorstel is voorgesteld in plaats daarvan
simpelweg te verwijzen naar de bijlage bij de Cwu. Waar een technische wijziging is
beoogd, betekent dat echter onbedoeld meer. De nieuwe bijlage – die in de kern overeenkomt
met de oude lijst B – is immers uitgebreider dan lijst A en daar staan ook bevoegdheden
in die in Europees Nederland niet separaat kunnen worden toegepast en waarvoor in
Caribisch Nederland dezelfde lijn geldt. Ook is een omissie hersteld door artikel
5, derde lid, van de Opiumwet toe te voegen.

Er is geen noodzaak meer voor de eerder in artikel XLVI voorziene samenloopbepaling
ter zake een wetsvoorstel tot wijziging van onder meer de Wet openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba in verband met de herziening van de interbestuurlijke verhoudingen
tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland. Die bepaling vervalt daarom.

In nieuwe artikelen XLVI en XLVII staan nog twee artikelen die eerder over het hoofd
zijn gezien en waarin nog terminologie of een verwijzing staan die met het wetsvoorstel
is achterhaald (zie hierover de artikelsgewijze toelichting op die artikelen). Het
betreft bepalingen in de Mediawet BES («de algemene noodtoestand» in plaats van «de
noodtoestand») en de Onteigeningswet BES (verwijzing naar artikel 7 Cwu).

In paragrafen 1 en 3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting heb ik nog
verduidelijkt dat de noodtoestand in een Caribisch Nederlandse context voor één en
voor meer van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba kan worden afgekondigd.

De ondertekening van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting heb ik ten slotte
in overeenstemming gebracht met de actuele taakverdeling op mijn departement.

Ik verzoek U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel