Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt ertoe een taak toe te voegen aan het takenpakket van de Dienst
voor het kadaster en de openbare registers (hierna: de Dienst). Deze taak omvat het
beheren en ontsluiten van geo-informatie van overheidsorganen en private partijen
voor eenieder. De afgelopen jaren is al sprake geweest van beheer en ontsluiting van
geo-informatie door de Dienst. Dit gebeurde door middel van het digitale platform
Publieke Dienstverlening op de Kaart (hierna: PDOK). Hiervoor ontbrak tot nu toe echter
een wettelijke grondslag. De Dienst ontsloot deze datasets met geo-infomatie op basis
van opdrachten en losse contracten. Dat bood echter geen (toekomst)bestendige basis
voor de Dienst voor het ontsluiten van deze informatie en daarmee voor het optimaal
benutten van de mogelijkheden voor het gebruik van geo-informatie door zowel de publieke
als de private sector. De nieuwe wettelijke taak biedt deze bestendige basis wel en
kan door de Dienst, behalve met het huidige platform PDOK, ook uitgevoerd worden met
gebruikmaking van andere voorzieningen. De nieuwe taak sluit aan bij de bestaande
wettelijke taken van de Dienst en draagt bij aan een doelmatige overheid.

De visie Zicht op Nederland is richtinggevend voor het beheer en ontsluiting van geo-informatie.
Deze visie stelt dat samenhangende geodata noodzakelijk zijn om aan de grote en integrale
informatiebehoefte van onze maatschappelijke vraagstukken en publieke dienstverlening
te kunnen voldoen. In het kader van deze visie komt er op termijn ook nieuwe wetgeving
waarin mogelijk andere keuzes gemaakt worden over het ontsluiten van geo-informatie.
Het wetsvoorstel doet dus recht aan de bestaande situatie, maar is niet blokkerend
voor keuzes in het kader van Zicht op Nederland voor de lange termijn.

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Overheden beschikken van oudsher over veel geo-informatie en moeten voldoen aan het
beleid deze te ontsluiten als open data. Onder geo-informatie wordt begrepen data
met een locatiecomponent, dan wel locatiegebonden data, data met een x-en een y-component
op de kaart. Alle informatie die plaatsgebonden kenmerken bevat kan worden beschouwd
als geo-informatie. Het gaat daarbij om een verwijzing naar een plek op de aarde.
Dit kan een fysiek object zijn, zoals een gebouw of kanaal, maar ook een gemeente
of postcodegebied. Voorbeelden van geo-informatie zijn kaarten met beschermde natuurgebieden,
officiële zwemwaterlocaties, landelijke en regionale fiets- en wandelroutes, gebieden
met een overstromingsrisico, spoorverbindingen en stiltegebieden. Voor aanbieders
van geo-informatie kan het efficiënter zijn om het ontsluiten en beheren van geo-informatie
bij een centrale voorziening te beleggen. Voor gebruikers van geo-informatie is het
van belang dat geo-informatie op een centrale plek te vinden is.

In 2008 werd door de toenmalige Ministeries van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu,
de Dienst, TNO en Geonovum het initiatief genomen voor de realisatie van het digitale
platform PDOK. Dit initiatief werd deels gefinancierd vanuit het Programma Vernieuwing
Rijksdienst, dat tot doel had een kleinere, efficiëntere en dienstbare Rijksdienst
te realiseren. PDOK is vanaf 2013 operationeel en heeft zijn waarde bewezen: het gebruik
neemt nog steeds toe en PDOK is voor overheden, bedrijven en burgers uitgegroeid tot
een onmisbare schakel in de informatievoorziening. Met PDOK als centrale voorziening
bieden overheden hun geo-informatie efficiënter aan en vinden gebruikers actuele geo-informatie
makkelijker, op één plek.

De kern van PDOK wordt gevormd door de geo-basisregistraties: de Basisregistratie
grootschalige topografie (BGT), de Basisregistratie topografie (BRT), de Basisregistratie
Kadaster (BRK), de Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG) en de Basisregistratie
ondergrond (BRO). Voor de BGT, BRT, BRK en BAG is bij wet geregeld dat de Dienst de
taak heeft (de landelijke voorziening van) deze registraties te houden, te beheren
en te ontsluiten (artikel 3, onderdelen o, f, b en m van de Kadasterwet). Het beheer
van de BRO is in de Regeling basisregistratie ondergrond opgedragen aan TNO. In opdracht
van TNO wordt de BRO ontsloten via PDOK.

Naast de geo-basisregistraties ontsluit PDOK meer dan 200 andere open datasets van
Nederlandse overheden en derden. Dit voorstel heeft alleen betrekking op deze categorie
en dus niet op het ontsluiten van de geo-basisregistraties, dit is al wettelijk geregeld
en belegd bij de Dienst.

Dit wetsvoorstel houdt geen verplichting voor overheden en derden in om hun geo-informatie
via de Dienst te laten beheren en ontsluiten. Het verplicht de Dienst slechts geo-informatie
van anderen te beheren en te ontsluiten als die ander dat verzoekt.

De nieuwe taak voor de Dienst

De Dienst beheert en ontsluit middels het digitale platform PDOK inmiddels 222 geo-datasets
van Nederlandse overheden en een beperkt aantal private organisaties. Met het wetsvoorstel
wordt dit als wettelijke taak van de Dienst in de Kadasterwet vastgelegd. Hiermee
wordt ten eerste recht gedaan aan de bestaande praktijk waarin de Dienst deze taak
van publiek belang vervult. In de tweede plaats biedt het wetsvoorstel zekerheid aan
aanbieders en gebruikers omdat zij kunnen rekenen op een centrale beheerder voor open
beschikbare, snel vindbare, betrouwbare en actuele geo-informatie. De wettelijke taak
waarborgt dat de Dienst deze geo-informatie beheert en beschikbaar stelt aan eenieder.
Dit wetsvoorstel geeft daarbij ook de grondslag voor een kader voor toelating van
datasets tot beheer en ontsluiting door de Dienst.

Zodra de geo-informatie bij de Dienst is aangeleverd, heeft hij die in beheer. Het
beheer is nodig om de geo-informatie vervolgens te ontsluiten, het laagdrempelig beschikbaar
stellen van de informatie aan eenieder.

In voorliggend wetsvoorstel is de wettelijke taak als volgt ingekaderd:

– De Dienst is verplicht geo-informatie van overheidsorganen op hun verzoek toe te laten
tot voorzieningen voor het beheren en ontsluiten van geo-informatie. Een overheidsorgaan
is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een
ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed;

– De Dienst is verplicht geo-informatie van derden, private organisaties en personen,
op hun verzoek toe te laten tot voorzieningen voor het beheren en ontsluiten van hun
eigen geo-informatie, als de informatie bijdraagt aan de doelmatigheid van de Nationale
Geo-Informatie-Infrastructuur (NGII). Hiermee wordt het mogelijk om ook private organisaties
die geen wettelijke taak hebben, maar wel beschikken over een relevante dataset met
een maatschappelijk belang, hun dataset te laten ontsluiten voor eenieder. De geo-informatie
van derden kan niet willekeurig elk soort en type geodata betreffen, maar moet een
meerwaarde hebben voor het realiseren van de beleidsdoelen en uitgangspunten van de
NGII. De recente meerjarenvisie Zicht op Nederland (ZoN) vormt het huidige beleidskader
van de NGII op basis waarvan de Dienst het toelaten van derden kan toetsen. Kern van
ZoN is samen datagedreven werken aan de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat hiervoor
benodigde geo-informatie snel en eenvoudig beschikbaar en kwalitatief voldoende en
betrouwbaar moet zijn en daarmee bijdraagt aan het doelmatig bevorderen van de geo-informatie-infrastructuur.
Naast overheidsorganisaties ontsluiten de Stichting Wandelnet, Stichting Rioned en
de Stichting Landelijk Fietsplatform hun data via PDOK.

– De Dienst kan regels stellen met betrekking tot de voorwaarden waaraan de geo-informatie
moet voldoen. Voor alle datasets gelden bepaalde technische compliance checks, bijvoorbeeld
met betrekking tot aanleverformats en standaarden. Het gaat hierbij om breed gebruikte
en geaccepteerde (internationale) standaarden.

– De geo-informatie wordt voor eenieder ontsloten door de Dienst.

De kosten die de Dienst maakt voor het beheren en ontsluiten van de geo-informatie
van andere partijen, berekent de Dienst door aan de aanbieder van de geo-informatie.
Dit wetsvoorstel brengt hier geen verandering in.

NGII

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) is beleidsverantwoordelijk
voor een goed functionerende NGII.1 De NGII heeft als doel publieke en private belanghebbende partijen zo goed mogelijk
te voorzien van actuele en hoogwaardige geo-basisgegevens. De NGII bestaat daartoe
uit gegevens (met de geo-basisregistraties als kern), een ontsluitingsmechanisme (dat
is nu: PDOK), informatiemodellen, standaarden, wetgeving, het Nationaal Georegister
(NGR) en beleid. De NGII wordt zowel door publieke als private partijen op grote schaal
gebruikt en fungeert als een vitale nutsvoorziening voor de Nederlandse samenleving.
Aan de groei van het gebruik van geo-informatie lijkt voorlopig geen einde te komen.
Ook biedt geo-informatie steeds meer potentiële oplossingen voor maatschappelijke
uitdagingen door deze letterlijk in kaart te brengen, door het combineren van data,
besluitvorming te versnellen en verbeterde uitvoering te faciliteren. Zonder geo-informatie
kunnen publieke taken niet of minder goed uitgevoerd worden. De overheid heeft daarmee
een vanzelfsprekende verantwoordelijkheid voor de NGII. Of het nu gaat om het beoordelen
van een aanvraag voor een omgevingsvergunning, belastingheffing, het zoeken van woningbouwlocaties,
het verstrekken van landbouwsubsidies, de zorg voor veiligheid en rampenbestrijding
of het maken van een omgevingsanalyse, geo-informatie is essentieel.

Met het ontsluiten van een groot aantal veelgebruikte geo-datasets van Nederlandse
overheden heeft een voorziening als PDOK momenteel een cruciale functie binnen de
NGII. Het maatschappelijke belang van PDOK als het kanaal voor geo-informatie wordt
ook geïllustreerd door de sterke toename van het gebruik: van 0,5 miljard hits in
2013, naar 14,4 miljard hits in 2019 en 30,8 miljard hits in 2025.

Doelmatige overheid

Door de Dienst de taak te geven aangeboden geo-informatie van onder andere overheden
te ontsluiten, kan gebruik gemaakt worden van de al bij de Dienst aanwezige systemen.
Bovendien wordt het daardoor mogelijk om verschillende soorten geo-informatie via
één platform te ontsluiten, wat het combineren en in gezamenlijkheid bekijken van
die informatie ten goede komt. Het ontsluiten van geo-informatie van anderen door
de Dienst biedt dus ook aan de gebruiker (zoals burgers, onderwijsinstellingen, bedrijven,
overheden) informatievoordelen. De huidige voorziening PDOK vormt daarmee binnen de
NGII zoals we die nu kennen de ruggengraat voor het efficiënt delen van data tussen
aanbieders en gebruikers.

Veel overheden (o.a. Rijkswaterstaat, CBS, provincies en waterschappen) maken gebruik
van PDOK vanwege de bedrijfseconomische voordelen. De essentie van PDOK is het ontsluiten
van (bron)data via services conform (internationale) standaarden voor uiteenlopende
gebruikers. Het is simpelweg efficiënt dit te beleggen bij een gespecialiseerde organisatie
met specifieke kennis en ervaring die in staat is de snelle technologische ontwikkelingen
te volgen.

INSPIRE

PDOK faciliteert de verplichtingen uit de INSPIRE-richtlijn2, die is geïmplementeerd in de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke
informatie. Nederlandse organisaties die verantwoordelijk zijn voor datasets en -services
onder de 34 INSPIRE-thema's stellen deze gegevens conform de standaarden van INSPIRE
continu beschikbaar. Zo eist INSPIRE onder meer view- en downloadservices met hoge
beschikbaarheid (> 99%), die via de centrale voorziening PDOK gerealiseerd worden.

Open data en hergebruik

Ten slotte faciliteert deze nieuwe taak voor de Dienst het «open tenzij»-beleid (data
wordt zonder belemmeringen beschikbaar gesteld, tenzij er sprake is van uitzonderings-
of beperkingsgronden, zoals de bescherming van persoonsgegevens) van de overheid,
dat is vastgelegd in de Wet open overheid (Woo) en de Wet hergebruik van overheidsinformatie
(Who). De aanbiedende overheidsorganisaties beoordelen of de geo-informatie openbaar
gemaakt kan worden en of die voor hergebruik beschikbaar kan worden gesteld. Zo ja,
dan maakt de centrale voorziening (PDOK) de geo-informatie voor iedereen toegankelijk
waardoor een gelijk speelveld qua informatievoorziening ontstaat. PDOK biedt open
geo-informatie van overheden aan voor hergebruik: laagdrempelig en met de mogelijkheid
om «live» op de bron (directe toegang tot de meest actuele data) aan te sluiten om
gebruik van verouderde kopieën te voorkomen.

Inmiddels faciliteert PDOK ook verplichtingen met betrekking tot High Value Data (HVD).3 In de uitvoeringsverordening onder de Open data richtlijn4 wijst de Europese Commissie een lijst met hoogwaardige datasets (de High Value Datasets)
aan die in machinaal leesbaar formaat en kosteloos via API’s5 beschikbaar moeten worden gesteld. De Open datarichtlijn is via een wijziging van
de Who geïmplementeerd.6

Waarom de Dienst?

Het beheer en ontsluiten van geo-informatie van anderen via een centrale voorziening
als PDOK sluit aan bij de bestaande taken die de Dienst heeft als bronhouder en/of
landelijke voorzieninghouder van geo-basisregistraties, en bij de wettelijke doeleinden
van de Dienst, waaronder de bevordering van een doelmatige geo-informatie-infrastructuur.
De bevordering van een efficiënte uitwisseling en een efficiënt gebruik van geo-informatie
is een expliciet doel van de Wet BGT (artikel 3) en de Wet BRO (artikel 2). Dit maakt
de Dienst de meest gerede partij om deze taak uit te voeren.

Ook vanuit het oogpunt van efficiency en het hergebruik van investeringen ligt de
Dienst voor de hand. Voor de overheidspartijen die data hebben die onder de verplichtingen
van de INSPIRE-richtlijn vallen, heeft het bundelen van de ontsluiting van die data
meerwaarde. De Europese regels zijn complex en stellen forse eisen aan performance,
schaalbaarheid en beschikbaarheid van datasets. Voor de geo-basisregistraties die
de Dienst reeds onder zich heeft, moet de Dienst al voldoen aan de verplichtingen
van INSPIRE-richtlijn. Bij de Dienst is dus de kennis en ervaring met die complexe
regelgeving al in huis. Het concentreren van kennis en uitvoering bij de Dienst ontzorgt
meerdere overheden waardoor onder andere flink bespaard kan worden op hardware-investeringen.

Ten slotte heeft het door de Dienst in samenhang laten ontsluiten van die geo-informatie
met andere geo-informatie via PDOK meerwaarde: een gebruiker vindt op één plaats alle
geo-informatie van de overheid en maatschappelijk relevante geo-informatie van derden.
De Dienst hanteert (inter)nationale standaarden en bevordert hiermee interactie en
kwaliteit.

3. Verhouding tot ander recht

3.1 Wet Markt en Overheid

Vanuit de beleidsverantwoordelijkheid van de Minister van VRO voor een goed functionerende
Nederlandse geo-infrastructuur dient het opdragen van het beheer en ontsluiten van
geo-informatie als wettelijke taak aan een publieke partij als de Dienst, het maatschappelijk
belang. De taak sluit aan bij al bestaande taken van de Dienst in het geo-domein waardoor
het Kadaster als publieke partij kwalitatief hoogwaardige geo-informatie landsdekkend
kan ontsluiten als open data. Daarnaast biedt deze taak aan een publieke partij als
de Dienst voor de Minister de mogelijkheid om op een relatief eenvoudige, maar efficiënte
wijze uitvoering te geven aan diverse verplichtingen die Nederland op grond van Europese
regels dient uit te voeren. Denk hierbij aan de INSPIRE-richtlijn en het beschikbaar
stellen van specifieke hoogwaardige geo-datasets op grond van de Open Data richtlijn.
De wettelijke borging betekent dat de continuïteit van de dienstverlening door de
Dienst op dat gebied verzekerd is.

Voor overheidspartijen en derden betekent wettelijke verankering een altijd beschikbare
terugvaloptie: zij kunnen bij PDOK terecht als de eigen organisatie of een andere
partij (tijdelijk) niet of niet meer beschikbaar is om de data te ontsluiten. Dit
is voor deze organisaties van belang om de continuïteit van hun informatievoorziening
te waarborgen en voor het voldoen aan hun (internationale) verplichtingen. De private
sector biedt niet altijd de mogelijkheid om aan deze verplichtingen te voldoen en
overheidspartijen zelf hebben vaak niet de kennis en de kunde om hun data conform
internationale standaarden te ontsluiten. Met andere woorden: de beoogde wettelijke
verplichting geeft overheidspartijen garanties.

De taak van de Dienst om op verzoek geo-informatie te beheren en ontsluiten is een
«algemene basisvoorziening» die voor elke overheidspartij die dit wil en daarom verzoekt,
open staat en middels de wettelijke verankering ervan in de Kadasterwet ook verzekerd
wordt. De activiteiten van de Dienst zijn dus naar hun aard te kwalificeren als uitoefening
van overheidsgezag, waaraan het niet-verplichtende karakter niet afdoet. Doordat deze
(overheids)taak nu als «wettelijke taak» wordt verankerd, krijgt de Dienst bovendien
een juridisch regime waarbinnen deze kan opereren en (eind)verantwoordelijk is voor
het beheer en de ontsluiting van geo-informatie. Het bevorderen van een doelmatige
geo-informatie-infrastructuur is ook als expliciet doeleinde van de Dienst in artikel
2a, aanhef en onder b, van de Kadasterwet vastgelegd.

Het aanbieden van beheer en ontsluiting van geo-informatie kan ook door andere partijen
dan de Dienst plaatsvinden. Overheidspartijen zijn dan ook niet verplicht om hun geo-informatie
door de Dienst te laten beheren en ontsluiten. Indien partijen dit zelf willen doen,
of dit door een marktpartij willen laten doen, dan staat het hen vrij om dit te doen.

Het beheren en ontsluiten van kwalitatief hoogwaardige geo-informatie en het garanderen
dat deze informatie conform (internationale) standaarden voor eenieder beschikbaar
is, vindt plaats in het kader van de uitoefening van overheidsgezag, dat via een wettelijke
taak wordt geborgd. Omdat er geen sprake is van het verrichten van economische activiteiten,
is de wet Markt en Overheid niet van toepassing.

3.2 Algemene wet bestuursrecht

Als een derde partij, niet-overheidsorgaan, verzoekt om ontsluiting van zijn geo-data,
vindt een beoordeling plaats door de Dienst of deze informatie een doelmatige geo-informatie-infrastructuur
bevordert en past binnen de visie Zicht op Nederland. De beslissing van de Dienst
is op rechtsgevolg gericht. Een toewijzing hiervan is een rechtshandeling, nu dit
tot gevolg heeft dat de geo-informatie van de derde via de landelijke digitale voorziening
PDOK ontsloten kan worden op een goedkopere en efficiëntere manier dan als hij de
informatie zelf voor eenieder zou laten ontsluiten. Bij een afwijzende beslissing
is dan ook sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene
wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep openstaat.

4. Gevolgen

4.1 Algemeen

De gevolgen van het wetsvoorstel zijn beperkt. Het voorstel voorziet in de wettelijke
verankering van een in de loop der jaren ontstane praktijk. Het beheren en ontsluiten
van geo-informatie door de Dienst verandert niet, niet voor aanbieders en niet voor
gebruikers. Een mogelijk effect, doordat de toegevoegde wettelijke taak een bestendiger
basis biedt, is dat meer organisaties gebruik gaan maken van de services van de Dienst
via PDOK.

4.2 Gevolgen voor de overheid

Voor de Dienst wordt de bestaande werkwijze in principe gecontinueerd. Voor de Dienst
betekent het dat deze binnen de gestelde kaders verplicht is de geleverde data voor
eenieder te ontsluiten. Daarnaast betekent het wetsvoorstel de verplichting (overheids)partijen
toe te laten waarvan de geo-informatie voldoet aan de gestelde voorwaarden. Een mogelijke
toename van data-aanbieders als gevolg van deze verplichting leidt niet tot extra
kosten voor de Dienst. Data-aanbieders dragen zelf de kosten voor het ontsluiten van
hun data via PDOK, aangezien deze kosten door de Dienst aan hen worden doorgerekend,
op grond van artikel 108 van de Kadasterwet.

Voor data-aanbiedende partijen wordt de bestaande werkwijze gecontinueerd. Zij leverden
op eigen verzoek al data aan die door de Dienst ontsloten werden. Nu zal dit echter
op basis van de wettelijke taak zijn. Wettelijke verankering van de taak voor de Dienst
garandeert de continuïteit van de dienstverlening evenals de beleidsmatige verantwoordelijkheid
van de Minister van VRO voor een goed functionerende Nederlandse geo-informatie-infrastructuur.

4.3 Gevolgen voor burgers, bedrijven en professionals

Voor burgers en bedrijven wordt de bestaande (gratis) ontsluiting van de geo-informatie
aan eenieder gecontinueerd. Hoewel de directe gevolgen beperkt zijn, geldt ook voor
burgers en bedrijven dat de wettelijke verankering van de taak voor de Dienst de continuïteit
van de dienstverlening beter kan garanderen. Het bij elkaar brengen van geo-informatie
op één plek vergroot ook de vindbaarheid en het gebruikersgemak voor burgers, onderwijsinstellingen
en bedrijven.

Ook voor private data-aanbieders wordt de bestaande werkwijze gecontinueerd. Voor
de verdere uitvoering van het ontsluiten van hun informatie via PDOK blijft de bestaande
werkwijze gelijk en worden de voorwaarden waaraan de geo-informatie moet voldoen om
ontsloten te worden vastgelegd in een regeling van de Dienst. Ook hier geldt dat data-aanbieders
zelf de kosten dragen voor het ontsluiten van hun informatie via PDOK, aangezien deze
door de Dienst aan hen worden doorgerekend, op grond van artikel 108 van de Kadasterwet.

De reeds bestaande dienstverlening via de landelijke digitale voorziening PDOK wordt
gecontinueerd. Wat verandert is dat deze publieke taak als zodanig in de Kadasterwet
wordt vastgelegd. Voor andere private initiatieven om geo-informatie digitaal te ontsluiten
zal deze wijziging geen gevolgen hebben. Overheden en derde partijen kunnen net als
voorheen kiezen voor een andere voorziening dan PDOK.

5. Uitvoering

Aangezien dit voorstel enkel een wettelijke basis geeft voor bestaande dienstverlening
van de Dienst, heeft de Dienst laten weten af te zien van een uitvoeringstoets.

6. Advies en consultatie

6.1 Advisering door het Adviescollege Toetsing Regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

6.2 Consultatie

Het wetsvoorstel is van 24 april tot 4 juni 2023 in openbare internetconsultatie geweest.
In totaal zijn er vijf reacties gekomen op het wetsvoorstel. De reacties zijn afkomstig
van het Gemeentelijk Geo-Beraad, de gemeente Eindhoven, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), de Unie van Waterschappen en de gemeente Amsterdam. Om de inhoudelijke
punten uit de consultatie overzichtelijk te presenteren worden reacties zoveel mogelijk
geclusterd geadresseerd.

De VNG stelt dat nut en noodzaak ontbreken en dat een degelijke onderbouwing de basis
voor het wetsvoorstel zou moeten zijn. Dat er momenteel geen wettelijke grondslag
is, is volgens de VNG geen onderbouwing. Met het voorstel wordt een geleidelijk ontstane
situatie wettelijk verankerd. PDOK is het resultaat van een initiatief van verschillende
overheidsorganisaties (partners). Deze partners zorgden aanvankelijk gezamenlijk voor
aansturing en financiering. Door het terugtreden van een aantal partners en de ontwikkeling
van PDOK als cruciaal onderdeel van de NGII, is het partnermodel vervangen door een
governance model waarbij het Ministerie van VRO de eigenaar en de Dienst beheerder
van PDOK is. Een wettelijke taak doet recht aan deze governance: de Dienst heeft borging
in de wet nodig voor het uitvoeren van deze taak van publiek belang. De Dienst ontsloot
de datasets voorheen op basis van opdrachten en losse contracten. Dat bood echter
geen (toekomst)bestendige basis voor het ontsluiten van deze informatie en daarmee
voor het optimaal benutten van de mogelijkheden voor het gebruik van geo-informatie
door afnemers als burgers, onderwijsinstellingen, bedrijven en overheidsorganisaties.
De wettelijke taak biedt deze bestendige basis wel. Data-aanbieders en gebruikers
krijgen hiermee meer zekerheid over de dienstverlening. Ook voor de Minister van VRO
is het vanuit zijn beleidsverantwoordelijkheid voor een goed functionerende Nederlandse
geo-informatie-infrastructuur belangrijk dat de continuïteit van beheer en ontsluiting
van geo-informatie voor eenieder door de Dienst een wettelijke basis krijgt. De Dienst
heeft al de benodigde expertise en ervaring met een landelijke/centrale voorziening.
Met het wetsvoorstel is voorts gegarandeerd dat de voorziening toegankelijk is voor
geo-informatie op basis van vooraf vastgestelde, openbare criteria en dat de ontsloten
geo-informatie toegankelijk is voor eenieder. Met dit voorstel wordt de positie van
de Dienst als beheerder van geo-informatie via een centrale voorziening als PDOK versterkt
door te onderbouwen waarom de nieuwe taak thuishoort bij een overheidsorganisatie.
De VNG wijst op risico’s ten aanzien van de Wet markt en overheid. Zoals in paragraaf
3.1 is uiteengezet, is de Wet markt en overheid in dit geval niet van toepassing,
omdat sprake is van een activiteit die plaatsvindt in het kader van de vervulling
van een taak van publiek belang.

Alle reacties stellen dat PDOK niet zou passen in het beoogde federatieve datastel
en zou tornen aan het data bij de bron principe. Dit principe houdt in dat data zoveel
mogelijk op één logische plek horen te staan, bij de eigenaar. De discussie hierover
staat echter los van het beperkte doel van het wetsvoorstel: het wettelijk verankeren
dat derde partijen op eigen verzoek en uit eigen beweging hun data door de Dienst
kunnen laten ontsluiten. Het feit dat data-aanbieders ervoor kiezen hun data via PDOK
te ontsluiten doet niets af aan hun eigen verantwoordelijkheid: de bronhouder is en
blijft verantwoordelijk voor de kwaliteit van de data en bepaalt zelf hoe zijn data
ontsloten en beheerd worden; daar verandert het voorstel niets aan. Het is niet verplicht
om geo-informatie via het digitale platform te laten ontsluiten. Zelfs al zou een
voorziening als PDOK niet in het toekomstige federatieve datastelsel terugkomen, dan
nog voorziet PDOK momenteel en in de komende jaren hoe dan ook in een behoefte die
breed aanwezig is binnen de samenleving, zowel bij gebruikers als aanbieders. Daarmee
is de rol van de Dienst voor zover die ziet op het beheer en ontsluiten van geo-informatie
via PDOK vooralsnog een essentieel onderdeel van de NGII. PDOK is echter geen doel
op zich. De nieuwe taak van de Dienst kan ook met andere voorzieningen dan het huidige
platform PDOK worden uitgevoerd. De voorziening als zodanig wordt niet wettelijk voorgeschreven.

De visie Zicht op Nederland stelt dat samenhangende geodata in de toekomst noodzakelijk
zijn om aan de grote en integrale informatiebehoefte van onze maatschappelijke vraagstukken
en publieke dienstverlening te kunnen voldoen. Dit betekent dat de data van de NGII
breed, laagdrempelig en in samenhang gebruikt moeten kunnen worden en optimaal moeten
kunnen stromen. Een vernieuwde datadeel-infrastructuur gaat hier invulling aan geven.
PDOK kan beschouwd worden als de huidige generatie van de datadeel-infrastructuur.
Bij de verdere uitwerking van Zicht op Nederland wordt met alle betrokken stakeholders
(waaronder de VNG, gemeenten en Unie van Waterschappen) bekeken waar beheer en ontsluiten
geo-informatie belegd moet worden, wat de rol van PDOK en de Dienst is en aan welke
eisen PDOK (of een andere voorziening) moet voldoen. Zicht op Nederland is dus richtinggevend.
In het kader van deze visie komt er ook nieuwe wetgeving waarin mogelijk andere keuzes
gemaakt worden over het ontsluiten van geo-informatie. Met andere woorden: het voorstel
doet recht aan de bestaande situatie, maar is niet blokkerend voor keuzes in het kader
van Zicht op Nederland voor de lange termijn. Keuzes waarbij uiteraard alle stakeholders
worden betrokken.

Volgens het Gemeentelijk Geo-Beraad gaan gemeenten extra betalen voor het beheer van
PDOK. Dit is onjuist. Op basis van een overeenkomst met de Dienst dragen data-aanbieders
zelf de kosten voor het ontsluiten van hun data via PDOK. Dit is de oude situatie
die onder het nieuwe wettelijke regime wordt gecontinueerd. Ook de zorgen van de VNG
over de financiële borging van het voorstel zijn dus ongegrond.

De Unie van Waterschappen stelt dat waterschappen vanwege de hoge, niet marktconforme,
kosten van PDOK uit willen wijken naar goedkopere platforms. Dat kan, overheden zijn
niet verplicht gebruik te maken van PDOK. Over het algemeen zijn data-providers wel
tevreden met de dienstverlening van PDOK. Er is geen onderbouwing van de conclusie
dat PDOK niet marktconform zou zijn. Een aantal data-aanbieders heeft PDOK vergeleken
met andere platforms en kwam tot de conclusie dat PDOK de beste keus was, waarbij
niet alleen naar de kosten is gekeken, maar naar de dienstverlening van PDOK in brede
zin.

De Unie van Waterschappen stelt dat het voorstel leidt tot meer complexiteit op het
terrein van wet- en regelgeving. Het is echter niet aannemelijk dat het toevoegen
van een taak die een al bestaande situatie wettelijk verankert de complexiteit verhoogt.
In algemene zin komen er aanpassingen van het wettelijke kader in het kader van om
de visie Zicht op Nederland. Hierbij wordt ook gekeken naar complexiteit van de wet-
en regelgeving.

De gemeente Eindhoven en het Gemeentelijk Geo-Beraad wijzen op mogelijke belangenverstrengeling,
omdat de Dienst zelf ook afnemer is van de data en tegelijk de kaders voor toelating
vaststelt. Uitgangspunt is dat data-aanbieders verantwoordelijk blijven voor de inhoud
van de data en er ook voor kunnen kiezen hun data op een andere manier dan via PDOK
te ontsluiten. De Dienst ontsluit deze data conform internationale standaarden om
het gebruik als open data conform de Woo en de Who te stimuleren en te optimaliseren.
Juist vanwege het belang van deze standaarden wordt de taak bij een overheidspartij
belegd waarmee continuïteit en kwaliteit van dienstverlening geborgd worden tegen
lage kosten. De dienst kan voor overheidsorganen alleen regels stellen over de technische
voorwaarden waaraan de datasets moeten voldoen.

De VNG vindt het kader van toelating onduidelijk. Van overheidsorganen is de Dienst
verplicht geo-informatie op hun verzoek te beheren en te ontsluiten. Bij verzoeken
van derden beoordeelt de Dienst de geo-informatie op de bevordering van een doelmatige
geo-informatie-infrastructuur. Dit laatste gebeurt aan de hand van de Visie Zicht
op Nederland. Overigens wordt daarbij aangesloten op het bestaande kader, dat door
de Dienst gehanteerd wordt en mede voortvloeit uit de uitgangspunten en het doel van
de NGII. In de toelichting worden als criteria genoemd de maatschappelijke relevantie
van de data, de kwaliteit van de data en in hoeverre wordt bijgedragen aan publiek-private
samenwerking.

De VNG legt een relatie met de bestaande dienstverlening van de Dienst. Volgens de
VNG worden door gebruikers en afnemers problemen ervaren en die problematiek zou kunnen
verergeren door het in de wet verankeren van de bestaande werkwijze. De voorbeelden
die de VNG aanhaalt zien vooral op geo-basisregistraties. Gezien de beperkte scope
en impact van het voorstel, die juist niet zien op de geo-basisregistraties, is deze
relatie met de bestaande dienstverlening er niet.

De VNG kaart het risico aan dat combineren van data leidt tot op persoonsniveau herleidbaarheid
van data. Het voorstel legt een taak voor de Dienst vast om geo-informatie van overheidsorganisaties
en private instanties beschikbaar te stellen voor eenieder. Als een gebruiker vervolgens
verschillende losse datasets gaat combineren, ook met bijvoorbeeld gegevens uit de
geo-basisregistraties of van buiten de centrale voorziening, dan is herleidbaarheid
op persoonsniveau niet uitgesloten. Wat een gebruiker echter doet met de geo-informatie
die ontsloten wordt ligt binnen de verantwoordelijkheid van die gebruiker (als verwerkingsverantwoordelijke)
en valt buiten de scope van dit wetsvoorstel.

Via PDOK worden open (overheids)data ontsloten. Uitgangspunt bij dit type data is
dat daarin geen persoonsgegevens worden opgenomen. De geo-informatie die via PDOK
worden ontsloten ziet op objecten («locatiegebonden informatie «) en niet op subjecten
(«personen«). Data-aanbieders worden hierop gewezen. Data-aanbieders zijn en blijven
dan ook zelf verantwoordelijk voor de inhoud van hun data.7

De VNG stelt dat er qua proces onvolkomenheden zijn wat betreft de consultatie van
het wetsvoorstel: er is een verouderd afwegingskader gebruikt, belanghebbenden zijn
niet betrokken geweest en VNG heeft geen uitnodiging gekregen om te reageren.

Dat er voor de consultatie gebruik is gemaakt van het IAK formulier en niet van het
per 29 maart 2023 gebruikte Beleidskompasformulier heeft geen gevolgen voor de inhoud
en de gemaakte beleidsmatige afwegingen. De huidige data-aanbieders zijn via de PDOK
governance (verschillende overleggremia waarin ook VNG en waterschappen zitting hebben)
op de hoogte gesteld van het wetsvoorstel. Dat niet apart met de VNG is afgestemd
komt door het feit dat gemeenten niet geraakt worden. Het wetsvoorstel beoogt de Kadasterwet
te wijzigen door het toevoegen van een nieuwe taak aan het takenpakket van de Dienst:
het ontsluiten van geo-informatie van overheidsorganisaties en andere partijen voor
eenieder. Overheden worden door dit wetsvoorstel niet verplicht gebruik te maken van
het digitale platform PDOK; alleen op hun verzoek wordt door hen aangeleverde geo-informatie
door de Dienst ontsloten. Het voorstel heeft geen betrekking op het ontsluiten van
de geo-basisregistraties zoals de Basisregistratie topografie (BRT), de Basisregistratie
Kadaster (BRK) en de Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG); dit is al wettelijk
geregeld en belegd bij de Dienst. Indirect zijn gemeenten uiteraard aanbieder van
een deel van de geo-basisregistraties, maar zoals hiervoor is aangegeven staat dit
volledig los van dit voorstel.

Ten slotte refereert de VNG in haar reactie aan het door het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties na de consultatiefase ingetrokken wetsvoorstel tot wijziging
van de Kadasterwet in verband met het opnemen van een grondslag om bij algemene maatregel
van bestuur taken waarbij geen openbaar gezag wordt uitgeoefend aan de Dienst op te
kunnen dragen.8 De argumenten tegen dit voorstel zouden volgens de VNG ook van toepassing zijn op
het voorliggende wetsvoorstel. De VNG stelt dat de Dienst door het beheer van een
landelijke voorziening invloed uitoefent op de wijze waarop gegevens van andere overheden
verstrekt en ontsloten worden aan burgers, bedrijven en overheden. Zoals eerder aangegeven
is deze stelling onjuist; de Dienst volgt (inter)nationale standaarden en richtlijnen
bij het ontsluiten van data. Daarnaast blijven dataproviders te allen tijde verantwoordelijk
voor de kwaliteit van hun eigen data. Verder vraagt de VNG zich af of er geen werkzaamheden
onttrokken worden aan de markt dan wel oneerlijke concurrentie wordt veroorzaakt en
vindt het van belang om de bijdrage die concurrentie en marktwerking kunnen hebben
op het kostenefficiënt en -effectief beheren en ontsluiten van geo-informatie mee
te wegen. Zoals gesteld in de toelichting van het voorstel wordt PDOK beschouwd als
een cruciaal onderdeel van de NGII en wordt het als een publieke taak van de Dienst
aangemerkt. Het voorliggende voorstel verplicht dataproviders niet PDOK te gebruiken,
men kan de data ook via marktpartijen laten ontsluiten.

7. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel voorziet in inwerkingtreding bij koninklijk besluit. Aangezien dit
wetsvoorstel een wettelijke verankering betreft van een in de loop der jaren ontstane
praktijk, is er geen lange invoeringstermijn voor de Dienst nodig om dit wetsvoorstel
uit te kunnen voeren.

II ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdelen A en B

Met deze onderdelen wordt aan de Dienst de taak opgedragen tot het beheren en ontsluiten
van geo-informatie op verzoek van overheidsorganen en derde partijen.

In dit wetsvoorstel wordt onder geo-informatie begrepen informatie met een locatiecomponent,
dan wel locatiegebonden data, data met een x-en een y-component op de kaart. Het gaat
niet om informatie over personen. Alle informatie die plaatsgebonden kenmerken bevat
kan worden beschouwd als geo-informatie. Het begrip geo-informatie wordt al gebruikt
in de Kadasterwet, namelijk in artikel 2a, aanhef en onder b («De Dienst heeft als
doeleinde de bevordering van een doelmatige geo-informatie-infrastructuur»).

Er is niet voor gekozen om het begrip «geografisch gegeven» te gebruiken. Dit begrip
is in artikel 1 van de Kadasterwet gedefinieerd en houdt direct verband met de Basisregistratie
Topografie (BRT). De term geo-informatie is bedoeld als een bredere en meer overkoepelende
term van allerlei soorten en typen van geodata, ruimer dan alleen de geografische
gegevens die in het kader van de BRT worden verzameld.

Het begrip overheidsorgaan uit artikel 98c, eerste lid, onder a, wordt gebruikt in
de betekenis van het ruime begrip bestuursorgaan uit artikel 1:1, eerste lid, van
de Algemene wet bestuursrecht. Het wordt gehanteerd om te kunnen aangeven dat de bepaling
ziet op de gehele overheid, met inbegrip van de personen en instellingen die op grond
van het tweede lid van artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht niet als bestuursorganen
worden aangemerkt. Het begrip overheidsorgaan wordt in dezelfde betekenis gebruikt
in de Archiefwet 1995 (artikel 1, onder b, van de Archiefwet 1995). Een overheidsorgaan
is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een
ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Onder die laatste categorie
kunnen organen en personen van overheidsstichtingen vallen. Het gaat om organen van
privaatrechtelijke rechtspersonen die niet tot de overheid worden gerekend, maar die
wel met openbaar gezag zijn bekleed. Bepalend daarvoor is of hen een of meer overheidstaken
zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.

Voor andere partijen dan overheidsorganen wordt op grond van artikel 98c, eerste lid,
onder b, eerst door de Dienst beoordeeld of de geo-informatie van die partijen naar
zijn oordeel een doelmatige geo-informatie-infrastructuur bevordert.

Tevens krijgt de Dienst de taak die geo-informatie voor eenieder beschikbaar te stellen.
Dit wordt gewaarborgd in het voorgestelde artikel 98c, tweede lid.

In het derde lid van het voorgestelde artikel 98c is voorzien in een grondslag waarop
de Dienst regels kan stellen over de voorwaarden waaraan de geo-informatie moet voldoen.
Het gaat daarbij onder meer om bepaalde technische compliance checks en standaarden
(bijvoorbeeld met betrekking tot aanleverformats).

Artikel II

Dit artikel regelt de inwerkingtreding bij koninklijk besluit.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
E. Boekholt-O’Sullivan