Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 984 (R 2222) Intrekking van de Rijkswet van 10 februari 2017, houdende wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Stb. 2017, 52) en tot wijziging van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Terrorisme vormt een grote bedreiging voor onze samenleving. De afgelopen decennia
is sprake geweest van de opkomst en toename van internationaal opererende terroristische
organisaties die vanuit een intolerante ideologie aanslagen plegen. Terroristen proberen
niet alleen onze samenleving te ontwrichten, maar ook hun opvattingen op zeer gewelddadige
wijze aan anderen op te leggen. Intolerante en gewelddadige boodschappen worden razendsnel
verspreid over de gehele wereld om de geesten van anderen ontvankelijk te maken voor
die denkbeelden. Op deze wijze hopen terroristische organisaties niet alleen angst
aan te jagen, maar ook meer aanhangers te (ver)krijgen.
Het verleden heeft laten zien dat de oproepen van terroristische organisaties om af
te reizen naar het buitenland om aldaar fysiek aansluiting te zoeken bij de betreffende
organisatie, in Nederland tot navolging hebben geleid. Het kabinet is er alles aan
gelegen om Nederlanders, die zich in het buitenland hebben aangesloten bij een terroristische
organisatie, permanent te weren uit ons Koninkrijk. In het belang van de nationale
veiligheid kan het daarom noodzakelijk zijn om het Nederlanderschap in te trekken,
zodat legale terugkeer naar het Koninkrijk onmogelijk wordt gemaakt, en illegale terugkeer
wordt bemoeilijkt.
Deze bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale
veiligheid is op 1 maart 2017 geïntroduceerd met de Rijkswet van 10 februari 2017.1 Als gevolg van een horizonbepaling vervalt de bevoegdheid op 1 maart 2027.2 Dit wetsvoorstel schrapt die horizonbepaling, zodat de bevoegdheid niet vervalt en
permanent behouden blijft.
Dit wetsvoorstel strekt niet tot enige inhoudelijke wijzigingen. De voorwaarden voor
en de gevolgen van de intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale
veiligheid blijven dus ongewijzigd.3
2. De bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap
De Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: RWN) maakt het mogelijk dat in het belang
van de nationale veiligheid het Nederlanderschap wordt ingetrokken van een persoon
van achttien jaar of ouder die zich buiten het Koninkrijk bevindt en zich heeft aangesloten
bij een terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid.
2.1 Doel
De intrekking van het Nederlanderschap heeft tot doel iemand die zich heeft aangesloten
bij een terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid,
uit te sluiten van het Nederlanderschap met alle rechten en verplichtingen, waaronder
het recht op toegang tot Nederlands grondgebied.
De intrekking van het Nederlanderschap vindt plaats met het oog op de bescherming
van de nationale veiligheid, en moet worden onderscheiden van strafvorderlijke bevoegdheden,
die strekken tot de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten. De inzet
van het strafrecht is en blijft het primaire instrument in de strijd tegen terrorisme.
Als een persoon zich (eenmaal) in één van de landen van het Koninkrijk bevindt, ligt
strafrechtelijk optreden in de rede.
Hoewel de strafrechtelijke aanpak van terrorisme het afgelopen decennium aanzienlijk
is versterkt, kan de inzet van het strafrecht echter niet voorkomen dat een persoon
die zich in het buitenland bevindt, zich aldaar heeft aangesloten bij een terroristische
organisatie en is getraind in het gebruik van geweld of het gebruik daarvan heeft
gefaciliteerd, terugkeert naar Nederland of één van de andere landen van het Koninkrijk.
Het kan dan, gelet op de noodzaak tot bescherming van de nationale veiligheid en na
een afweging in het individuele geval, bezwaarlijk zijn om die terugkeer af te wachten.
In deze gevallen kan de intrekking van het Nederlanderschap een bijdrage leveren aan
de bescherming van de nationale veiligheid. Door de intrekking wordt terugkeer als
Nederlander onmogelijk gemaakt, omdat het recht op toegang tot het grondgebied van
het Koninkrijk als Nederlander vervalt. Het is evenmin mogelijk om als vreemdeling
legaal terug te keren, omdat de betrokkene tegelijkertijd met de intrekking van het
Nederlanderschap tot ongewenst vreemdeling wordt verklaard.4 De intrekking en gelijktijdige ongewenstverklaring leiden er voorts toe dat illegale terugkeer ernstig wordt bemoeilijkt: als gevolg van de intrekking vervalt het Nederlandse
reisdocument dat betrokkene bezit, zoals een paspoort, van rechtswege.5 Het verval van dit document wordt opgenomen in de Stolen and Lost Travel Document
database van Interpol. Zowel de gegevens van betrokkene als zijn vervallen reisdocument
worden geregistreerd in het Schengen Informatiesysteem II (SIS).6
De kern van de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap is dat het mogelijk
moet zijn de terugkeer van personen, die zich in het buitenland hebben aangesloten
bij een terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid,
te bemoeilijken. De bevoegdheid wordt toegepast onafhankelijk van de ideologie van
de terroristische organisatie waarbij de betrokkene zich heeft aangesloten. Deze intrekking
van het Nederlanderschap is dus niet uitsluitend gericht op personen die zich hebben
aangesloten bij een jihadistische terroristische organisatie: de ideologische stroming
of grondslag van een dergelijke organisatie is niet van belang.
2.2 Voorwaarden
De bevoegdheid is neergelegd in artikel 14, vierde lid, van de RWN. Deze bepaling
maakt het mogelijk het Nederlanderschap in te trekken van een persoon van achttien
jaar of ouder, die zich buiten het Koninkrijk bevindt en uit wiens gedragingen blijkt
dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die door de Minister van Justitie
en Veiligheid, in overeenstemming met het gevoelen van de rijksministerraad, is geplaatst
op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend
conflict en die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.7 Voor deze intrekking is geen voorafgaande strafrechtelijke veroordeling vereist.
Daarbij gaat het om de nationale veiligheid van alle landen van het Koninkrijk: Nederland,
Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Deze bevoegdheid is daarom ook toepasbaar op Nederlanders
die voor hun uitreis woonachtig waren in Aruba, Curaçao of Sint Maarten.8
Op de hiervoor bedoelde lijst staan op dit momenteel de volgende organisaties: Al
Qa’ida, ISIS, Hay’at Tahrir al-Sham en organisaties die aan deze drie groeperingen
zijn gelieerd. Een organisatie kan op de betreffende lijst worden geplaatst indien
het een organisatie betreft die:
a. geweld gebruikt om de ideologische doeleinden te verwezenlijken/een ideologie hanteert
waarvan geweld deel uitmaakt;9
b. daarbij een antiwesterse (en daarmee anti Nederlandse) agenda hanteert; en
c. deze agenda ook in de praktijk brengt, aanslagen pleegt of heeft gepleegd tegen en
in het Westen.10
De intrekking moet zijn gebaseerd op informatie waaruit blijkt dat de betrokkene op
of na 11 maart 2017 was aangesloten bij een terroristische organisatie.11 Dit betekent niet dat het nooit mogelijk is het Nederlanderschap in te trekken van
iemand die vóór 11 maart 2017 is uitgereisd. Ook in dat geval is intrekking mogelijk,
mits kan worden aangetoond dat de aansluiting heeft voortgeduurd tot op of na 11 maart
2017.
De intrekking van het Nederlanderschap mag er ten slotte in geen geval toe leiden
dat de betrokkene staatloos wordt. Internationale verplichtingen van het Koninkrijk,
waaronder het Europees Verdrag inzake nationaliteit (EVN), staan daaraan in de weg.12
Belangenafweging
De intrekking van het Nederlanderschap is geen automatisme. Ook als aan de toepassingsvoorwaarden
is voldaan, wordt beoordeeld of de intrekking van het Nederlanderschap in het concrete
geval ook daadwerkelijk opportuun is, mede in het licht van mogelijke alternatieve
maatregelen. De intrekking van het Nederlanderschap is geen op zichzelf staande maatregel,
maar is onderdeel van het totaalpakket aan mogelijke maatregelen om de nationale veiligheid
te beschermen. Van geval tot geval zal een afweging moeten worden gemaakt over de
te treffen maatregelen en de effecten daarvan op de nationale veiligheid. In sommige
gevallen is een andere maatregel mogelijk, bijvoorbeeld als een uitreiziger inmiddels
is teruggekeerd naar het Koninkrijk en intrekking van het Nederlanderschap op basis
van artikel 14, vierde lid, RWN niet meer mogelijk is. Bij de belangenweging worden
alle feiten en omstandigheden van de individuele casus betrokken en zorgvuldig tegen
elkaar afgewogen.
De belangen die in ieder geval bij die afweging worden betrokken zijn neergelegd in
artikel 68c van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (BVVN).13 Daarbij gaat het onder meer om een afweging van de proportionaliteit van de maatregel
en de mate van dreiging voor de nationale veiligheid die van betrokkene uitgaat, mede
gelet op de rol die de betrokkene vervult bij de betreffende terroristische organisatie.
Ook wordt betrokken of de intrekking van het Nederlanderschap tot verlies van het
Unieburgerschap leidt.14
Bij de belangenafweging is ook uitdrukkelijk aandacht voor het belang van opsporing,
vervolging en berechting van de betrokkene en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging
van een vrijheidsstraf. Een voorgenomen intrekking kan immers die belangen doorkruisen.
Nederland heeft ruime extraterritoriale rechtsmacht over in het buitenland gepleegde
terroristische misdrijven.15 Die rechtsmacht kan in veel gevallen echter uitsluitend worden uitgeoefend als de
betrokkene zich daadwerkelijk in Nederland bevindt, terwijl het door de intrekking
en de gelijktijdige ongewenstverklaring voor betrokkene niet langer mogelijk is om
legaal in Nederland te verblijven. Het is dan slechts mogelijk om legaal in Nederland
aanwezig te zijn als de ongewenstverklaring tijdelijk wordt opgeheven, bijvoorbeeld
gedurende de periode die nodig is om betrokkene te berechten en een eventuele vrijheidsstraf
ten uitvoer te leggen.16 Een intrekking van het Nederlanderschap heeft daarom mogelijk gevolgen voor de mogelijkheid
tot berechting en tenuitvoerlegging van een eventuele vrijheidsstraf in Nederland.
Daarnaast dient te worden voorkomen dat een strafrechtelijk onderzoek op een ontijdig
moment zou worden doorkruist door de intrekking van het Nederlanderschap. Hierover
wordt het Openbaar Ministerie geraadpleegd. Dit alles kan onder omstandigheden en
in individuele gevallen aanleiding zijn af te zien van intrekking van het Nederlanderschap.
Rechtsbescherming
Tegen het besluit tot intrekking staat rechtstreeks beroep en vervolgens hoger beroep
open.17 Omdat degene tot wie de maatregel zich richt zich veelal in het buitenland bevindt,
en daarom niet altijd (tijdig) beroep zal instellen, is vanwege het belang van rechterlijke
toetsing geregeld dat de Minister van Justitie en Veiligheid ambtshalve de bestuursrechter
in kennis stelt van het genomen besluit, indien betrokkene daartegen niet zelf binnen
vier weken beroep instelt.18 In bijstand door een advocaat is voorzien. De rechter toetst het besluit integraal
en hoeft zich niet te beperken tot de gronden die in beroep worden aangevoerd.19 Hiermee is gewaarborgd dat zelfs indien betrokkene zelf geen beroep instelt, de bestuursrechter
zich in elk individueel geval een integraal oordeel vormt over de rechtmatigheid van
de intrekking.
Toezicht
Ten slotte is, krachtens artikel 97, derde lid, onderdeel d, van de Wet- op de inlichtingen
en veiligheidsdiensten 2017, de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten
(hierna: CTIVD) belast met het toezicht op de toepassing van de bevoegdheid tot intrekking
van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid.
2.3 Aantal intrekkingen
Sinds de inwerkingtreding van artikel 14, vierde lid, RWN is in 25 gevallen gebruikgemaakt
van deze bevoegdheid. In twee gevallen is het besluit tot intrekking door de bestuursrechter
vernietigd, omdat niet kon worden aangetoond dat de betrokkene op of na 11 maart 2017
was aangesloten bij een op de lijst geplaatste terroristische organisatie.20 Dit heeft ertoe geleid dat in vijf andere, vergelijkbare zaken is besloten het besluit
tot intrekking van het Nederlanderschap in te trekken. Daarnaast heeft de bestuursrechter
in twee andere zaken het besluit vernietigd. Vijftien van de intrekkingen zijn inmiddels
definitief en één intrekking bevindt zich op dit moment in de beroepsfase bij de rechtbank.
Deze cijfers zijn in lijn met de verwachting ten tijde van totstandkoming van de bevoegdheid.
In de toelichting bij het toenmalige wetsvoorstel en gedurende de parlementaire behandeling
daarvan is de verwachting uitgesproken dat een intrekking van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid slechts een beperkt aantal keren per jaar
zou plaatsvinden. Het is immers niet altijd mogelijk om concrete en voldoende verifieerbare
feitelijke informatie te verkrijgen over de activiteiten die een persoon in het buitenland
verricht, of heeft verricht.
2.4 Verhouding tot hoger recht
De intrekking van het Nederlanderschap raakt aan enkele verdragen en fundamentele
rechten. Deze bevoegdheid is daarmee in overeenstemming. In deze paragraaf wordt daar
kort bij stilgestaan. Voor een uitgebreide uiteenzetting wordt verwezen naar de parlementaire
geschiedenis bij de Rijkswet van 10 februari 2017, houdende wijziging van de Rijkswet
op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het
belang van de nationale veiligheid.21 Hetgeen daar is opgemerkt, geldt nog onverkort.
Europees verdrag inzake nationaliteit
Artikel 7, eerste lid, onder d, van het EVN bepaalt dat een staat in zijn nationale
wetgeving mag voorzien in het verlies van zijn nationaliteit bij gedrag dat de essentiële
belangen van de staat, ernstig schaadt. Zoals is toegelicht in de memorie van toelichting
bij de Rijkswet van 10 februari 2017, is hiervan sprake bij deelname aan een organisatie
die deelneemt aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging
vormt voor de nationale veiligheid van het Koninkrijk.22 Dit is bevestigd in de rechtspraak.23
Ingevolge artikel 7, derde lid, EVN, voor zover thans van belang, is de intrekking
van nationaliteit niet mogelijk als de betrokken persoon daardoor staatloos zou worden.
Ingevolge artikel 14, achtste lid, RWN blijft intrekking daarom achterwege als daardoor
staatloosheid intreedt. De intrekking van het Nederlanderschap kan aldus slechts plaatsvinden
bij een persoon die naast het Nederlanderschap nog over één of meerdere andere nationaliteit(en)
beschikt.24 Dit onderscheid tussen Nederlanders met een enkelvoudige nationaliteit en Nederlanders
met een meervoudige nationaliteit is gerechtvaardigd. Het voorkomen van staatloosheid
is aldus een verdragsrechtelijke plicht, waaruit volgt dat staten verplicht zijn om
in situaties waarin nationaliteit verloren kan gaan, personen met één nationaliteit
anders te behandelen dan personen met meerdere nationaliteiten.25
EVRM
Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat
het EVRM, meer in het bijzonder artikel 8 daarvan, geen recht geeft op een nationaliteit
als zodanig.26 In bijzondere gevallen is het echter mogelijk dat de afwijzing van een naturalisatieverzoek
kan leiden tot een schending van artikel 8 van het EVRM als deze afwijzing willekeurig
is.27 Hetzelfde geldt bij (een nationale regeling over) de intrekking van een nationaliteit.28
De regeling tot intrekking van het Nederlanderschap is met deze rechtspraak in overeenstemming.
In dat verband is relevant dat de intrekking van het Nederlanderschap een bij wet
voorziene regeling is, die niet willekeurig wordt toegepast en dat in elk individueel
geval wordt beoordeeld of de intrekking ook daadwerkelijk opportuun en evenredig is.
Zoals hiervoor in deze memorie van toelichting is toegelicht, is de intrekking van
het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid slechts mogelijk bij
een persoon van achttien jaar of ouder die zich buiten het Koninkrijk bevindt en zich
heeft aangesloten bij een terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor
de nationale veiligheid. De organisaties die dit betreft zijn limitatief geplaatst
op de lijst die door de Rijksministerraad wordt vastgesteld. Bovendien wordt in elk
individueel geval een afweging verricht.29 Daarbij wordt beoordeeld of de intrekking van het Nederlanderschap in het concrete
geval ook daadwerkelijk opportuun is en of de gevolgen van de intrekking evenredig
zijn aan het daarmee beoogde doel: de bescherming van de nationale veiligheid door
het voorkomen van legale terugkeer en het bemoeilijken van illegale terugkeer. Bij
dit alles is relevant dat dit resultaat niet met een andere, bestaande maatregel kan
worden bereikt, zoals de intrekking van het Nederlandse paspoort. De intrekking van
een paspoort leidt er immers niet toe dat de betrokken persoon de toegang tot het
Nederlands grondgebied wordt ontzegd. Het intrekken van het Nederlanderschap, in combinatie
met een gelijktijdige ongewenstverklaring, is het enige middel waarmee legale terugkeer
onmogelijk wordt gemaakt. Ten slotte is de regeling, zoals is toegelicht in paragraaf
2.2, met de nodige waarborgen en rechtsbescherming omkleed.30
Tegelijk met de intrekking van het Nederlanderschap wordt de betrokkene tot ongewenst
vreemdeling verklaard. Bij het opleggen van deze ongewenstverklaring wordt in elk
individueel geval getoetst aan artikel 8 van het EVRM. Een ongewenstverklaring kan
immers een inmenging vormen in het familie- of gezinsleven dat de betrokkene mogelijk
in Nederland heeft. Indien artikel 8 van het EVRM in het concrete geval aan een ongewenstverklaring
in de weg staat, wordt ook niet overgegaan tot intrekking van het Nederlanderschap
omdat het daarmee beoogde doel, het voorkomen van toegang tot het Koninkrijk, niet
meer kan worden bereikt.31
Voorts is artikel 6 van het EVRM relevant. In dat verband is relevant dat, zoals overwogen
in de memorie van toelichting bij de Rijkswet van 10 februari 201732 en inmiddels meermaals is bevestigd in de rechtspraak,33 de intrekking van het Nederlanderschap geen punitieve sanctie is en dus niet in strijd
komt met het verbod op dubbele bestraffing of het recht op een eerlijk proces.
De intrekking van het Nederlanderschap is tot slot in overeenstemming met artikel
14 van het EVRM. Kortheidshalve wordt verwezen naar inmiddels vaste rechtspraak waarin
dit is bevestigd.34
Unierecht
Het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en verlies van nationaliteit behoort
tot de bevoegdheid van elke lidstaat afzonderlijk. De intrekking van het Nederlanderschap
kan er echter tevens toe leiden dat daarmee ook het burgerschap van de Unie verloren
gaat. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat in
dergelijke gevallen moet worden nagegaan of het intrekkingsbesluit in overeenstemming
is met het evenredigheidsbeginsel, wat betreft de gevolgen ervan voor de situatie
van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht.35 Meer in het bijzonder moet bij die afweging rekening worden gehouden met de eventuele
gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor zijn
gezinsleden wat betreft het verlies van de rechten die elke burger van de Unie geniet.
Het betreft hier concrete en aantoonbare gevolgen die in de sfeer van het Unierecht
liggen.36 De regeling omtrent het intrekken van het Nederlanderschap voldoet aan deze voorwaarden.
Ingevolge artikel 68c, eerste lid, aanhef en onder c, BVVN wordt in elk individueel
geval waarin met de intrekking van het Nederlanderschap tevens het burgerschap van
de Unie verloren gaat, beoordeeld welke gevolgen het verlies van het Unieburgerschap
heeft. Dit kan ertoe leiden dat in het concrete geval van intrekking wordt afgezien.
3. Redenen tot behoud van de bevoegdheid
Personen die zich in het buitenland aansluiten bij een terroristische organisatie
geven blijk van hun bereidheid om door geweld uitvoering aan hun idealen te geven.
In het buitenland doen zij vaak strijdervaring op, leren zij onder meer vuurwapens
te hanteren en explosieven te maken en worden zij blootgesteld aan extreem geweld.
De dreiging die van deze uitgereisde personen uitgaat is dan ook potentieel groot.
Indien deze uitgereisde personen terugkeren naar ons Koninkrijk brengen zij die dreiging
onze samenleving in. In het belang van de nationale veiligheid kan het daarom noodzakelijk
zijn de terugkeer van deze uitreizigers te voorkomen.
3.1 Dreigingsbeeld
Uit het meest recente Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) van de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) uit december 2025 blijkt dat het dreigingsniveau
op 4 (van 5) staat. Dat betekent dat er een reële kans is dat een aanslag plaatsvindt.
Binnen deze dreiging blijft het jihadisme voor de terroristische dreiging in Europa
het belangrijkst. ISIS blijft de belangrijkste rol spelen bij de jihadistische aanslagdreiging
in Europa. Binnen de jihadistische beweging in Nederland en Europa wordt vaker dan
de afgelopen jaren gesproken over de intentie om uit te reizen naar ISIS-strijdgroepen
in het buitenland. Daarbij betreft het soms een algemene wens om zich aan te sluiten
bij jihadisten in het buitenland, en wordt de keuze voor een specifieke bestemming
pas later bepaald. Het gaat op dit moment in Europa vooralsnog om beperkte aantallen
uitreizigers, zeker in vergelijking met de trek naar Syrië vanaf 2012. Desalniettemin
is er (weer) sprake van een toename in vergelijking met de afgelopen vijf jaar.
Naast de dreiging van geradicaliseerde individuen die geïnspireerd zijn door het gedachtegoed
van ISIS heeft het Koninkrijk ook te maken met de dreiging vanuit jihadistische groepen
uit de zogenaamde ISIS-provincies. Zo houdt de dreiging vanuit Islamitische Staat
in de Khorasan Provincie (ISKP) richting het Westen aan. ISKP heeft een internationale
agenda waarbij zij ook het Westen wil treffen. ISKP stimuleert jihadisten in westerse
landen om een aanslag te plegen en probeert gericht te rekruteren onder de diaspora
uit (onder meer) Centraal-Azië en Afghanistan. Daarbij gaat er een dreiging uit van
personen met een link naar Europa die afreizen naar ISKP in Afghanistan en Pakistan.
Ook in eerdere dreigingsbeelden is gewaarschuwd voor de dreiging van uitreizigers
– toen met name voor personen die waren uitgereisd naar de gebieden in Syrië en Irak,
waar ISIS een kalifaat had gesticht. ISIS-aanhangers komen online relatief makkelijk
in contact met jihadistische elementen in ISIS-provincies. Dergelijke online contacten
kunnen ISIS-aanhangers in Nederland ertoe aanzetten om jihadistische propaganda te
verspreiden, geld in te zamelen, uit te reizen of een aanslag te plegen. Personen
die daadwerkelijk uitreizen worden door ISIS niet alleen ingezet voor de jihadistische
strijd in de regio maar ook voor verdere rekrutering, productie of verspreiding van
propaganda of facilitering van uitreizen van anderen.
In de jaren 2012–2019 zijn er ruim 300 volwassen personen met (onder meer) de Nederlandse
nationaliteit naar Syrië en Irak uitgereisd. Daarvan zijn er ongeveer 90 teruggekeerd
naar Nederland. Op dit moment bevinden zich nog ongeveer 75 Nederlandse uitreizigers
in Syrië, Irak of Turkije. Jihadistische uitreizigers die terugkeren naar Nederland
vormen een potentiële geweldsdreiging vanwege opgedane (internationale) jihadistische
contacten en gevechtservaring in jihadistische strijdgebieden. Daarnaast kunnen zij
na terugkomst bijdragen aan de radicalisering van anderen en hen aanzetten tot het
plegen van een geweldsdaad.
De directe geweldsdreiging ligt hoger bij teruggekeerde mannen dan bij vrouwen. Mannen
hebben vaak excessief geweld meegemaakt, zijn onderwezen in de jihadistische geweldsideologie
en hebben ervaring opgedaan met gevechten, wapens en explosieven. Van vrouwen gaat
er bij terugkeer in jihadistische netwerken in Nederland vooral een indirecte (niet
gewelddadige) dreiging uit. Zo kunnen zij ondersteunende taken verrichten, hun kinderen
met jihadistisch gedachtegoed indoctrineren, geld inzamelen ten behoeve van de jihadistische
strijd en propaganda produceren en verspreiden.
De meeste Nederlandse uitreizigers bevinden zich in Syrië. Ongeveer 25 volwassen uitreizigers
begeven zich op dit moment vrijelijk in het gebied wat onder controle staat van het
nieuwe bewind. Zij zijn waarschijnlijk niet voornemens om terug te keren naar Nederland.
Mannelijke uitreizigers die zich eerder hadden aangesloten bij ISIS zaten voorheen
vast in detentiefaciliteiten in Noordoost-Syrië, dat onder controle stond van de door
Syrische Koerden geleide SDF. In de eerste twee maanden van 2026 wisten militaire
eenheden verbonden aan de autoriteiten in Damascus controle te verwerven over grote
delen van dit gebied. Hierop brachten Amerikaanse eenheden meer dan 5700 mannelijke
ISIS-strijders, waaronder een aantal Nederlandse mannen, uit de voormalige SDF-detentiecentra
over naar detentiecentra in Irak. Zolang de mannelijke uitreizigers vastzitten in
Syrië of Irak kunnen zij geen terroristische dreiging vormen. Het valt echter moeilijk
te voorspellen hoe de situatie zich in Irak ontwikkelt en of zij op iets langere termijn
gevangen blijven.
De situatie van de vrouwen met een Nederlandse link in Noordoost-Syrië is meer ongewis.
Zowel in al-Hol als al-Roj zaten de afgelopen jaren vrouwen met een Nederlandse link
en hun kinderen. Al-Hol is recentelijk overgenomen door de Syrische autoriteiten.
Van de meeste vrouwen en kinderen uit al-Hol is onduidelijk waar ze zich nu bevinden.
In algemene zin geldt dat van Nederlandse uitreizigers die verbonden zijn of waren
aan ISIS een grotere dreiging uitgaat. De ISIS-ideologie is radicaler dan hoe de groepering
Hayat Tahrir al-Sham (HTS) zich de afgelopen jaren heeft opgesteld. Tevens hebben
deze ISIS-strijders mogelijk meer gevechtservaring opgedaan. Bovendien kan de langdurige
gevangenschap onder zware omstandigheden bijdragen aan wrok tegen onder meer het Westen.
Een deel van de Nederlandse uitreizigers heeft eerder tijdens hun verblijf in de Syrisch-Koerdische
detentiecentra aangegeven de wens te hebben om terug te keren naar Nederland. Waar
mogelijk heeft het kabinet van deze uitreizigers het Nederlanderschap ingetrokken.
Dat bleek niet in alle gevallen mogelijk.
3.2 Onderdeel van een breed instrumentarium
De intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid maakt
voorts onderdeel uit van een breed pakket aan interventiemogelijkheden en maatregelen
om terrorisme te bestrijden. Per geval wordt aan de hand van de dreiging bekeken welke
interventiemethode ingezet dient te worden en welk instrument passend, geboden en
opportuun is.
In de Nationale Contraterrorisme Strategie 2022–2026 wordt de samenhangende inzet
beschreven van gerichte preventie, repressie en herstel nadat terroristisch geweld
heeft plaatsgevonden (de zogenoemde brede benadering). Het doel van de strategie is
de bescherming van de nationale veiligheid en de democratische rechtsorde tegen de
dreiging van terrorisme, en tegen vormen van gewelddadig extremisme die tot terrorisme
kunnen leiden. De inzet is er op gericht terroristische aanslagen te voorkomen door
personen en groeperingen die terroristisch geweld nastreven te bestrijden. Deze brede
benadering vertaalt zich naar vier hoofddoelen van de contraterrorisme-aanpak: verwerven
(van informatie), voorkomen (van aanslagen), voorbereiden (op terroristisch geweld)
en vervolgen (van daders).
De onderhavige bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van
de nationale veiligheid valt onder de pijler «voorkomen». Om terrorisme te voorkomen
richten de preventieve maatregelen binnen deze pijler zich onder meer op het voorkomen
van groei, het verstoren van dreigingen en het verijdelen van aanslagen. Door het
Nederlanderschap in te trekken van personen die zich in het buitenland hebben aangesloten
bij een terroristische organisatie worden deze personen, van wie een terroristische
dreiging uitgaat, uit onze samenleving geweerd.
3.3 Evaluatie
In 2020 is het onderzoeksrapport «Evaluatie wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid» door het Wetenschappelijk Onderzoeks- en
Datacentrum (WODC) opgeleverd. De hoofdvraag van dit onderzoek luidde in hoeverre
de invoering van artikel 14, vierde lid, RWN de legale terugkeer van Nederlandse leden
van buitenlandse, jihadistische organisaties naar Nederland door middel van intrekking
van hun Nederlanderschap heeft weten te verhinderen.
Het WODC concludeerde dat het, gelet op de aard van de zaak, niet mogelijk is om vast
te stellen in hoeveel gevallen de intrekking van het Nederlanderschap en de gelijktijdige
ongewenstverklaring ertoe heeft geleid dat een feitelijke, illegale inreis is voorkomen.
Het WODC concludeerde echter ook dat geen van de personen van wie (ten tijde van het
onderzoek) het Nederlanderschap was ingetrokken op legale wijze naar Nederland is
teruggekeerd. Uit interviews met betrokkenen, waaronder het Openbaar Ministerie en
de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, volgde bovendien dat er geen aanwijzingen
waren dat deze personen illegaal zijn teruggekeerd, aldus het onderzoeksrapport.
Zoals in de kabinetsreactie van 10 december 2020 is opgemerkt vindt het kabinet dit
een positieve conclusie.37 Uit deze conclusie kan worden afgeleid dat het doel van de bevoegdheid, het voorkomen
van legale terugkeer, is bereikt. Daarbij wordt onderkend dat het nooit mogelijk is
om met zekerheid vast te stellen in hoeverre de intrekking van het Nederlanderschap
ertoe heeft geleid dat illegale terugkeer wordt voorkomen. Het is echter zonder meer
aannemelijk dat illegale terugkeer ernstig wordt bemoeilijkt, omdat de persoon wiens
Nederlanderschap is ingetrokken wordt gesignaleerd in onder meer het SIS. De conclusie
dat geen van de personen van wie het Nederlanderschap is ingetrokken op legale wijze
is teruggekeerd, en dat er evenmin aanwijzingen zijn dat één of meerdere van deze
personen op illegale wijze is teruggekeerd, wijst erop dat de intrekking van het Nederlanderschap
een getalsmatig bescheiden, maar belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de bescherming
van de nationale veiligheid.
Motie Koekkoek
In december 2021 is door de Tweede Kamer de motie-Koekkoek aangenomen.38 Deze motie verzoekt de regering deze bepaling na 2,5 jaar te evalueren teneinde de
effecten van de wet op de rechtmatigheid en proportionaliteit in de uitvoering te
beoordelen. De NCTV heeft, namens de Minister van Justitie en Veiligheid, met het
oog op deze motie in maart 2023 een nieuw evaluatieonderzoek aangevraagd bij het WODC.
Het WODC heeft in het najaar van 2023 laten weten dat een nieuw evaluatieonderzoek
naar artikel 14, vierde lid, RWN geen nieuwe inzichten zal opleveren ten opzichte
van het in 2020 verrichte onderzoek. Daarbij is betrokken dat er op dat moment sinds
het eerdere evaluatieonderzoek in 2020 drie nieuwe zaken zijn geweest waarin het Nederlanderschap
is ingetrokken op grond van artikel 14, vierde lid, RWN.39 Nu de werkwijze bij toepassing van deze bepaling niet is veranderd, is het volgens
het WODC niet aannemelijk dat een herhaling van het onderzoek tot nieuwe conclusies
zou leiden omtrent de proportionaliteit en rechtmatigheid van de toepassing van deze
bepaling. Hierom werd geacht dat een nieuw onderzoek geen meerwaarde zou hebben. Hierover
is de Tweede Kamer indertijd geïnformeerd.40
3.4 Conclusie
De ingrijpende aard van de onderhavige maatregel gaf destijds aanleiding «om te voorzien
in een uitdrukkelijke bezinning over de wenselijkheid van de maatregelen na vijf jaar».
Daarom werd (bij amendement) gekozen voor een tijdelijke werkingsduur van vijf jaar.
Naar het oordeel van het kabinet is de meerwaarde van deze maatregel sinds 2017 duidelijk
gebleken. Op grond van de aanhoudende terroristische dreiging en het bewezen nut van
reeds opgelegde maatregelen – geen legale terugkeer en voor zover bekend geen illegale
terugkeer – wil het kabinet deze maatregel permanent maken, zodat het een vast onderdeel wordt van het instrumentarium om terrorisme te bestrijden en om onze samenleving
veilig te houden. Op die manier is deze maatregel direct inzetbaar op momenten waarop
onze nationale veiligheid daarom vraagt.
4. Persoonsgegevens
Voor de (voorbereiding van een besluit tot) intrekking van het Nederlanderschap kan
het noodzakelijk zijn om bepaalde bijzondere categorieën van persoonsgegevens of persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard te verwerken. Hoofdstuk 7b RWN biedt de daarvoor benodigde
grondslag. Het voorliggende wetsvoorstel brengt hierin geen verandering.
5. Financiële gevolgen en regeldruk
Het behoud van de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap leidt niet tot
een uitbreiding van bestaande werkzaamheden, zodat hieraan geen noemenswaardige financiële
consequenties of uitvoeringslasten zijn verbonden. De met deze maatregel gepaard gaande
kosten worden gedekt door de reeds bestaande begroting van de betrokken organisaties
binnen het domein van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie
van Asiel en Migratie.
Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd voor een
formeel advies, omdat het geen gevolgen heeft voor de regeldruk.
6. Uitgebrachte adviezen
Het wetsvoorstel is in consultatie gegeven en op www.internetconsultatie.nl geplaatst. Er zijn adviezen ontvangen van het OM, het College voor de Rechten van
de Mens (CRM) en de Raad voor de Rechtspraak (RvdR). Ook door enkele particulieren
is op het wetsvoorstel gereageerd. De regering is iedereen erkentelijk voor de ontvangen
adviezen. Op de ontvangen adviezen wordt hierna ingegaan. Daarbij zijn de adviezen
samengevat weergegeven.
Het OM wijst erop dat er bij elke beslissing tot intrekking van het Nederlanderschap
uitdrukkelijk aandacht moet zijn voor het belang van opsporing, vervolging en berechting
van de betrokkene en de mogelijkheid tot tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.
Deze noodzaak wordt bevestigd. In elk individueel geval wordt daarom beoordeeld of
de intrekking opportuun is. De verplichting daartoe is opgenomen in artikel 68c, eerste
lid, aanhef en onder b, BVVN. Daarbij wordt het beschermen van de nationale veiligheid
afgewogen tegen andere belangen, waaronder het belang van opsporing, vervolging en
berechting van de betrokkene en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.
Een aantal respondenten, waaronder het CRM, stelt dat de intrekking van het Nederlanderschap
discriminatoir is omdat daarmee een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen
personen met een enkelvoudige en personen met een meervoudige nationaliteit. Voorts
is gesteld dat hiermee een verboden onderscheid wordt gemaakt naar afkomst en ras.
Dit betoog wordt niet gevolgd. Ingevolge artikel 14, achtste lid, RWN blijft intrekking
van het Nederlanderschap achterwege als daardoor staatloosheid intreedt. Deze beperking
vloeit voort uit verdragsrechtelijke verplichtingen van het Koninkrijk, in het bijzonder
uit artikel 7, derde lid, van het EVN en artikel 8 van het Verdrag tot beperking der
staatloosheid. Dat betekent dat de intrekking van nationaliteit verdragsrechtelijk
alleen mogelijk is als de betrokkene daardoor niet staatloos wordt, en dat (dus) onderscheid
moet worden gemaakt tussen personen met een enkelvoudige en personen met een meervoudige
nationaliteit. Zoals ook in paragraaf 2.4 is toegelicht, is de beperking van de mogelijkheid
om het Nederlanderschap in te trekken tot gevallen waarbij de intrekking niet leidt
tot staatloosheid, een geschikt en evenredig middel om de hiervoor vermelde legitieme
verdragsrechtelijke verplichting na te leven. Dat de intrekking van het Nederlanderschap
om deze reden niet discriminatoir is, is ook herhaaldelijk bevestigd in de rechtspraak.41
Het CRM merkt op dat in de memorie van toelichting zoals deze ter consultatie was
voorgelegd niet was ingegaan op de mensenrechtelijke aspecten van de intrekking van
het Nederlanderschap.
De memorie van toelichting is aangevuld met een nieuwe paragraaf 2.3, waarin is ingegaan
op de verhouding tussen de maatregel tot intrekking van het Nederlanderschap en het
hogere recht. De regering wijst er daarbij op dat deze aspecten reeds aan de orde
zijn gekomen bij het voorstel van Rijkswet van 10 februari 2017, waarmee de bevoegdheid
tot intrekking van het Nederlanderschap is geïntroduceerd.42 De afwegingen die toentertijd zijn gemaakt gelden nog onverkort, ook omdat het onderhavige
voorstel van wet (slechts) strekt tot behoud van de bevoegdheid en niet ziet op enige
inhoudelijke wijzigingen.
Het CRM vraagt aandacht voor de omstandigheid dat de intrekking van het Nederlanderschap
ook kan leiden tot verlies van het Unieburgerschap.
In reactie hierop wordt bevestigd dat in elk individueel geval wordt betrokken of
de intrekking van het Nederlanderschap tot verlies van het Unieburgerschap leidt.43 Deze verplichting is daarom neergelegd in artikel 68c, eerste lid, aanhef en onder
c, BVVN. De rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie verplicht immers
tot het maken van een proportionaliteitsafweging als het verlies van het Nederlanderschap
tevens leidt tot verlies van het Unieburgerschap. In paragraaf 2.4 van deze toelichting
is nader op dit punt ingegaan.
Een aantal respondenten stelt dat er geen belang bestaat bij de bevoegdheid om het
Nederlanderschap in te trekken. Zij stellen dat de nationale veiligheid niet zonder
meer is gebaat bij het voorkomen van legale terugkeer en het bemoeilijken van illegale
terugkeer, en wijzen erop dat de effectiviteit van de maatregel niet meetbaar is.
Sinds de inwerkingtreding van artikel 14, vierde lid, RWN in 2017 en de verlenging
daarvan in 2022 is er nog steeds een aanhoudende terroristische dreiging. Uit het
meest recente DTN blijkt dat het dreigingsniveau op 4 (van 5) staat. Dat betekent
dat er een reële kans is dat een aanslag plaatsvindt. De dreiging die uitgaat van
terugkerende uitreizigers is potentieel groot en kan onder meer variëren van (online)
radicalisering en rekrutering van andere personen tot de vorming van nieuwe, nationale
of internationaal vertakte (jihadistische) netwerken en het voorbereiden en plegen
van aanslagen. Het kan daarom noodzakelijk zijn om legale terugkeer in een individueel
geval onmogelijk te maken, en illegale terugkeer te bemoeilijken. Dit resultaat kan
niet met een andere, bestaande maatregel worden bereikt, zoals de intrekking van het
Nederlandse paspoort. Ook heeft het verleden laten zien dat dreigingsniveaus sneller
kunnen fluctueren dan wetgeving. Daarom is het noodzakelijk om de huidige bevoegdheid
te behouden en te vermijden dat het opnieuw, maar te laat, geïntroduceerd moet worden
wanneer de nationale veiligheid dat vereist.
Dat de precieze effecten van een preventieve maatregel moeilijk empirisch te onderzoeken
of meetbaar zijn, is inherent aan het preventieve karakter van een maatregel. Het
is immers onmogelijk om vast te stellen of door het nemen van bepaalde preventieve
maatregelen een gebeurtenis, zoals een terroristische aanslag, is voorkomen. Dat de
precieze effecten niet meetbaar zijn of in kaart kunnen worden gebracht, doet naar
het oordeel van de regering niet af aan het belang van de onderhavige maatregel. Met
het intrekken van het Nederlanderschap wordt het onmogelijk gemaakt legaal terug te
keren naar Nederland. Uit eerdere bevindingen van het WODC is gebleken dat er geen
personen van wie het Nederlanderschap is ingetrokken op legale wijze zijn teruggekeerd.
Sinds de WODC-evaluatie zijn er geen nieuwe gevallen bekend van personen van wie het
Nederlanderschap is ingetrokken die legaal of illegaal zijn teruggekeerd naar Nederland.
Daaruit valt af te leiden dat de doelstelling van het intrekken van het Nederlanderschap
wordt bereikt. Daarmee vormt deze bevoegdheid een belangrijk onderdeel van het brede
instrumentarium ter bestrijding van terrorisme.
Voorts is door een aantal respondenten opgemerkt dat bij de intrekking mogelijk gegevens
worden gebruikt die afkomstig zijn van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Zij
wijzen erop dat het voor de betrokkene in beroepsprocedures niet altijd mogelijk is
hier volledige inzage in te krijgen.
Het is inderdaad mogelijk dat bij de voorbereiding van een besluit tot intrekking
gegevens worden betrokken die afkomstig zijn van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
In voorkomend geval zal er een ambtsbericht van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
zijn met een beschrijving van de feiten, waaronder de aansluiting bij een van de organisaties
op de lijst, de gedragingen van betrokkene waaruit die aansluiting kan worden afgeleid
en de conclusie dat de betrokkene een gevaar is voor de nationale veiligheid. Daar
waar dit het geval is worden deze handelingen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
genormeerd door de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017)
en is voorzien in toezicht door de CTIVD (artikel 97, derde lid, aanhef en onder a,
Wiv 2017). Deze informatie zal niet in alle gevallen (volledig) openbaar mogen worden
gemaakt of kunnen worden verstrekt aan de verdediging in het kader van beroep tegen
een besluit van de rechtbank. Op dit punt is de bestaande regeling inzake geheimhouding
van toepassing, die primair is neergelegd in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht.
Zoals inmiddels meermaals is bevestigd in de rechtspraak is daarmee sprake van een
met voldoende waarborgen omklede rechtsgang.44
Tot slot zijn verschillende suggesties gedaan tot aanvulling van de memorie van toelichting.
Naar aanleiding daarvan is de memorie van toelichting op onderdelen aangevuld.
ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel I
Dit wetsvoorstel voorkomt dat de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid op 1 maart 2027 vervalt. Dat wordt bereikt
door de Rijkswet van 10 februari 2017, houdende wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale
veiligheid (Stb. 2017, 52) in te trekken. Deze rijkswet is uitgewerkt, behoudens de daarin opgenomen artikelen
IA en IC: Ingevolge deze artikelen vervallen de regeling tot intrekking tot het Nederlanderschap
(artikel 14, vierde, negende en tiende lid en de hoofdstukken 7a en 7b RWN) en de
regeling betreffende het toezicht van de CTIVD daarop op 1 maart 2027. De intrekking
van voormelde rijkswet bewerkstelligt dat deze artikelen niet in werking treden, zodat
de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap en het toezicht daarop ongewijzigd
behouden blijft.
Artikel II
Artikel 97, derde lid, onderdeel d, van de Wiv 2017 regelt de bevoegdheid van de CTIVD
om toezicht te houden op de toepassing van de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap.45 Dit artikel actualiseert de daarin opgenomen aanduiding van de Minister van Justitie
en Veiligheid.
Artikel III
Dit wetsvoorstel treedt in werking op 28 februari 2027, zijnde de dag voordat de bevoegdheid
tot intrekking van het Nederlanderschap van rechtswege zou vervallen.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel
Ondertekenaars
D.M. van Weel, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.