Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

ALGEMEEN

1. Inleiding

De Wet biometrie vreemdelingenketen (hierna: Wbvk) heeft in 2014 voorzien in een wijziging
van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) om het gebruik van biometrische kenmerken
in de vreemdelingenketen uit te breiden en daarmee de identiteitsvaststelling van
vreemdelingen te verbeteren (Stb. 2014, 2). De in die wet opgenomen nationale bevoegdheid om biometrische gegevens van vreemdelingen
af te nemen en te verwerken (artikel 106a Vw 2000) had in eerste instantie een tijdelijk
karakter. Op grond van artikel 115 Vw 2000 zou deze bevoegdheid per 1 maart 2026 komen
te vervallen, en zouden alle gezichtsopnamen en vingerafdrukken die op basis van artikel
107, eerste lid, onderdeel a, Vw 2000 in de vreemdelingenadministratie zijn opgenomen,
moeten worden vernietigd. Met de Wet bestendiging bevoegdheden biometrische gegevens
vreemdelingen (hierna: Wbbbgv) (Stb. 2026, 47) is de nationale bevoegdheid zonder horizonbepaling bestendigd. Daarmee is ook de
vernietiging van biometrische gegevens van vreemdelingen uit de vreemdelingenadministratie
voorkomen.

Gelet op het naderende einde van de termijn in de horizonbepaling vond de parlementaire
behandeling van de Wbbbgv voor de Tweede Kamer en de Eerste Kamer plaats onder grote
tijdsdruk. Daardoor is onvoldoende gelegenheid geweest voor een zorgvuldige inhoudelijke
behandeling van het wetsvoorstel. Tijdens het debat is daarom toegezegd dat voor de
zomer van 2026 een wetsvoorstel wordt ingediend om de nationale bevoegdheid opnieuw
een tijdelijk karakter te geven. Dit biedt de mogelijkheid alsnog tot een zorgvuldige
inhoudelijke afweging te komen over de wenselijkheid van de nationale bevoegdheid
om biometrische gegevens van vreemdelingen af te nemen en te verwerken. Met dit wetsvoorstel
wordt aan die toezegging uitvoering gegeven. Daartoe wordt in de Vw 2000 een horizonbepaling
opgenomen voor de nationale bevoegdheid tot afname en verwerking van biometrische
gegevens van vreemdelingen, vastgelegd in artikel 106a van de Vw 2000.

Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt overeenkomstig
mijn toezegging tijdens de plenaire behandeling van de Wbbbgv (het voorstel dat op
25 februari 2026 tot wet is verheven) ingegaan op de bij de totstandkoming van de
Wbbbgv uitgebrachte adviezen van de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP), de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) en de Tijdelijke commissie
Grondrechten en Constitutionele toetsing van de Tweede Kamer (hierna: de tijdelijke
commissie). In paragraaf 3 wordt ingegaan op de in het kader van het onderhavige wetsvoorstel
door de IND uitgevoerde uitvoeringstoets (sneltoets). Paragraaf 4 gaat in op het advies-
en consultatietraject bij dit wetsvoorstel. Gelet op het feit dat het onderhavige
wetsvoorstel, afgezien van de herintroductie van de horizonbepaling, in materiële
zin overeenkomt met de Wbbbgv, heb ik aanleiding gezien de (internet)consultatie van
dit voorstel achterwege te laten.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

In de memorie van toelichting bij de Wbbbgv1 is uiteengezet waarom het van belang is om de bevoegdheid, neergelegd in artikel
106a Vw 2000 en artikel 107, eerste lid, onderdeel a, Vw 2000 te bestendigen. Het
doel van de Wbbbgv was om te bereiken dat de nationale bevoegdheid blijft voortbestaan.
Dit standpunt wordt door het kabinet onverkort onderschreven. Het voorliggende wetsvoorstel
beoogt primair het debat met de Kamers zorgvuldig en zonder tijdsdruk te voeren over
de wenselijkheid van het voorzetten van de bevoegdheden. De herinvoering van de horizonbepaling
is hiertoe een middel. Dat neemt niet weg dat aan de herinvoering van een horizonbepaling
voordelen zijn verbonden. Uit de laatste evaluatie van de WbvK is gebleken dat er
knelpunten te noemen zijn ten aanzien van de verwerking en afname van biometrische
gegevens2. Daarom is in de Wbbbgv een evaluatiebepaling opgenomen die betrekking heeft op de
verwerking en vernietiging van biometrische gegevens van vreemdelingen in de vreemdelingenadministratie.
Indien uit deze evaluatie blijkt dat er aanleiding bestaat om deze bevoegdheden te
herzien, kan de horizonbepaling daarbij als aanvullende waarborg fungeren. De horizonbepaling
verplicht de wetgever immers binnen gestelde termijn expliciet te beoordelen of voortzetting,
aanpassing of beëindiging van de bevoegdheden gerechtvaardigd is. Daarmee wordt geborgd
dat uitkomsten van de evaluatie indien nodig daadwerkelijk worden vertaald in regelgeving
en dat de bevoegdheden niet onbeperkt voortbestaan zonder hernieuwde motivering. Los
van de evaluatie biedt dit wetsvoorstel om te komen tot een nieuwe horizonbepaling
al eerder de mogelijkheid om de noodzaak van de bevoegdheden opnieuw te beoordelen.
Dit wetsvoorstel maak het daardoor mogelijk om een zorgvuldig inhoudelijk debat te
voeren over de afname- en verwerkingsbevoegdheid.

Tijdens het debat in de Eerste Kamer over de Wbbbgv is toegezegd dat in de toelichting
bij dit wetsvoorstel dient te worden ingegaan op de zorgen die de Afdeling, AP en
de tijdelijke commissie over de Wbbbgv hebben geuit. Tot slot is toegezegd dat de
IND een uitvoeringstoets zal verrichten.

In de volgende paragrafen worden de adviezen in chronologische volgorde (op adviesdatum)
besproken. Vervolgens worden de punten waarop de adviezen overlappen gezamenlijk behandeld.
Per advies worden alleen de niet-overlappende punten afzonderlijk besproken.

2.1. Advies van de Autoriteit Persoonsgegevens op het voorstel dat op 25 februari
2026 tot wet is verheven

In de wetgevingstoets van 26 juni 2025 uit de AP bezwaren bij het voorstel en concludeert
dat dit de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit wat de AP betreft niet
doorstaat. Volgens de AP is de noodzaak van een stelsel waarbij van derdelanders tien
vingerafdrukken en een gezichtsscan worden afgenomen en vijf jaar in een centrale
database worden bewaard, ook na meerdere evaluaties, onvoldoende aangetoond. De eerder
(24 juni 2020) geuite bezwaren zijn volgens de AP niet weggenomen en door de ontwikkelingen
in het Unierecht is de aanvullende waarde van de Wbvk verder beperkt. Daarnaast signaleert
de AP aanhoudende nalevingsproblemen (onder meer tijdige verwijdering en voorkoming
van onrechtmatig gebruik conform het Protocol Identificatie en Labeling (PIL)) en
ontbreekt volgens de AP een concrete onderbouwing dat biometrie in specifieke werkprocessen
noodzakelijk is. Omdat de gegevens onder voorwaarden ook voor opsporing kunnen worden
gebruikt, is het toepassingsbereik breder dan de vreemdelingenketen.

In de memorie van toelichting bij de Wbbbgv is aangegeven dat bij de verwerking van
biometrische gegevens van vreemdelingen de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG) van toepassing is. Daarnaast gelden specifieke voorschriften3 voor deze gegevensverwerking. Zoals ook vermeld inde brief van 8 november 2024 waarin
de Eerste Kamer en Tweede Kamer zijn geïnformeerd over de derde evaluatie4 van de Wbvk, zijn alle ketenpartners gebonden aan de daaruit volgende eisen en waarborgen,
waaronder rechtmatigheid, dataminimalisatie, juistheid van gegevens, bewaartermijnen,
transparantie en doelbinding.5

Het Protocol Identificatie en Labeling (PIL) beschrijft de gestandaardiseerde werkwijze
voor het registreren, identificeren, verifiëren, wijzigen en vernietigen van persoonsgegevens
binnen de vreemdelingenketen. Dit zorgt voor een gestandaardiseerd gebruik van biometrie
door alle partijen in de migratieketen. Paragraaf A6 van de Vreemdelingencirculaire
2000 (Vc 2000) schrijft voor dat de identificatie en registratie van de vreemdeling
met behulp van biometrische gegevens door ketenpartners geschiedt op de door het PIL
voorgeschreven wijze.

Op grond van artikel 8.35 Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) mogen biometrische gegevens
in de BVV niet langer worden bewaard dan vijf jaar nadat een aanvraag voor een mvv
is afgewezen. In het geval van een vreemdeling met rechtmatig verblijf geldt dat de
bewaartermijn vijf jaar na het aantoonbare vertrek uit Nederland eindigt. Indien tegen
een vreemdeling een inreisverbod is uitgevaardigd of deze persoon ongewenst is verklaard,
worden de biometrische gegevens vijf jaar na afloop van de geldigheidsduur van het
inreisverbod of de ongewenstverklaring verwijderd. Biometrische gegevens van tot Nederlander
genaturaliseerde personen moeten uit de BVV worden vernietigd. Het PIL beschrijft
in paragraaf 8 de werkwijze voor de vernietiging van persoonsgegevens. Periodiek wordt
beoordeeld of de bewaartermijnen van biometrische gegevens zijn verstreken en of gegevens
voor verwijdering in aanmerking komen, onder andere in het geval van naturalisatie
of het verlopen van een inreisverbod. Deze werkwijze is ook verankerd in de artikelen
7.1d, tweede lid, en 7.1l, tweede lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000.

Bij de invoering van de Wbvk is een uitgebreide Data Protection Impact Assessment
(hierna: DPIA) uitgevoerd. Deze DPIA is ten behoeve van de bestendiging van de bevoegdheden
uit de Wbvk geactualiseerd. In vergelijking met het moment van inwerkingtreding van
de Wbvk in 2014 zijn er op een aantal punten verbeteringen aangebracht. De kwaliteit
van de biometrische gegevens is verbeterd, evenals de beveiliging van de BVV en van
de verwerking van biometrische gegevens.

Uit de laatste evaluatie van de Wbvk blijkt dat wat betreft de naleving van het PIL
er enkele knelpunten te noemen zijn.6 De Auditdienst Rijk (ADR) heeft een audit uitgevoerd en op 8 februari 2024 de (niet-openbare)
rapportage opgeleverd. Deze audit richtte zich op de uitvoering van het PIL door ketenpartners.
De uitkomst van deze audit was dat er een drietal knelpunten bestaat bij de uitvoering
van het PIL. Ten eerste ontstaan nog veel dubbelingen. Ten tweede blijkt dat in de
praktijk de verificatie aan de hand van biometrische gegevens wordt overgeslagen of
alleen aan de hand van documenten plaatsvindt. Hierdoor bestaat het risico dat processen
in gang worden gezet bij de verkeerde persoon, wat de kans op misbruik of fraude vergroot.
Tot slot zijn nog niet alle medewerkers van de ketenpartners bekend met het PIL. Het
proces van verwijdering verloopt tot slot niet zoals beschreven in het PIL. In sommige
gevallen worden biometrische gegevens langer bewaard dan wettelijk toegestaan. Dit
komt voornamelijk doordat niet altijd tijdig wordt vastgesteld of een vreemdeling
daadwerkelijk is vertrokken, waardoor het proces van gegevensverwijdering vertraging
oploopt. Het kabinet vindt het belangrijk dat de vernietiging van gegevens tijdig
en conform wetgeving plaatsvindt en werkt daarom uit hoe interne controlemechanismen
en procedures rond gegevensbeheer kunnen worden aangescherpt.

Dit alles betekent dat de problemen rond de naleving van de voorschriften voor het
verwerken van biometrische gegevens in de uitvoering worden geadresseerd en steeds
verder zijn verkleind. Bovendien is, zoals toegelicht in paragraaf 2.3, een evaluatiebepaling
met betrekking tot de gegevensverwerking en -vernietiging aan het wetsvoorstel voor
de Wbbbgv toegevoegd.

2.2. Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State op het voorstel dat op
25 februari 2026 tot wet is verheven

De Afdeling heeft op 8 oktober 2025 geadviseerd over de Wbbbgv. Allereerst gaat de
Afdeling in op de noodzakelijkheid van de nationale bevoegdheid en adviseert deze
noodzaak tegen het licht van de Europese verordeningen te bezien. Ten tweede dient
te worden toegelicht op basis van welke juridische grondslag de verwerking van gegevens
in CATCH-vreemdelingen plaatsvindt en moet de noodzakelijkheid van deze gegevensverwerking
dragend worden gemotiveerd. Daarbij moeten de bewaartermijnen voor de opslag van gezichtsopnamen
in CATCH-vreemdelingen wettelijk worden geregeld. Indien dit niet mogelijk is, adviseert
de Afdeling om de verwerking van deze gegevens in deze vorm aan te passen of stop
te zetten. Ten derde adviseert zij om de voorwaarden die gelden voor het gebruik van
vingerafdrukken ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten ook wettelijk vast
te leggen voor het gebruik van gezichtsopnamen voor dit doel. Tot slot adviseert de
Afdeling om in de toelichting uiteen te zetten welke maatregelen worden genomen om
te voorkomen dat biometrische gegevens langer worden bewaard dan wettelijk is toegestaan,
en om een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel op te nemen.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel op twee punten
gewijzigd.

Ten aanzien van het derde adviespunt is met de Wbbbgv artikel 107, zesde lid, van
de Vw 2000 gewijzigd, zodat de voorwaarden voor zowel de verstrekking van vingerafdrukken
als voor de verstrekking van gezichtsopnamen gelden ten behoeve van de opsporing en
vervolging van strafbare feiten.

Ten aanzien van het laatste adviespunt is in de Wbbbgv een evaluatiebepaling opgenomen
die specifiek ziet op de verwerking en vernietiging van biometrische gegevens van
vreemdelingen in de vreemdelingenadministratie. Het evaluatierapport zal uiterlijk
drie jaar na de inwerkingtreding van de Wbbbgv aan de Staten-Generaal worden aangeboden.

2.3. Advies van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing op
het voorstel dat op 25 februari 2026 tot wet is verheven

De tijdelijke commissie heeft voor het wetsvoorstel Wbbbgv op 22 januari 2026 een
advies uitgebracht. Daarin adviseert zij om de onderbouwing van de noodzaak van het
wetsvoorstel aan te vullen met een nadere reflectie op de verhouding met het Europees
recht, waarin ook regels zijn vastgelegd voor de verwerking van biometrische gegevens
van vreemdelingen. Daarnaast adviseert de tijdelijke commissie om in deze onderbouwing
onderscheid te maken tussen situaties waarvoor de Europese wetgever al uitputtende
regels heeft vastgelegd, situaties waarvoor de Europese wetgever (nog) geen regels
heeft gesteld en situaties waarvoor de Europese wetgever heeft voorzien in beperkte(re)
mogelijkheden voor het verwerken van biometrische gegevens. Ook adviseert de tijdelijke
commissie om in de aangekondigde verkenning aandacht te besteden aan de gewijzigde
Eurodac-verordening, die met ingang van 12 juni 2026 van toepassing wordt en ook voorziet
in mogelijkheden voor het verwerken van biometrische gegevens van vreemdelingen voor
het opsporen en vervolgen van ernstige strafbare feiten. Tot slot adviseert de tijdelijke
commissie om binnen een kortere termijn dan het door de Minister eerder aangekondigde
vierde kwartaal van 20267 een oplossing te vinden voor de onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens in
de CATCH-vreemdelingendatabase. Dit laatste punt is bij de plenaire behandeling in
de Eerste Kamer op 24 februari 2026 besproken. Daarbij heb ik aangegeven dat het mogelijk
is via een technische aanpassing te voorkomen dat er onrechtmatige verwerking van
de gegevens plaatsvindt en dat deze technische voorziening waarschijnlijk in het tweede
kwartaal van 2026 in gebruik kan worden genomen.

2.4. Nadere motivering

2.4.1. Noodzakelijkheid

Het afnemen en gebruik van biometrische gegevens vormt een inperking op het recht
op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zoals verankerd in artikel 8 van het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(hierna: EVRM) en artikel 10 van de Grondwet (hierna: Gw). Artikel 8 EVRM staat een
inperking van dit recht toe indien deze bij of krachtens de wet is voorzien, een legitiem
doel nastreeft en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Bij wet voorzien
houdt in dat de wet voorzienbaar en toegankelijk is. Dit betekent dat de wet zo precies
mogelijk de voorwaarden dient te omschrijven waaronder in de persoonlijke levenssfeer
kan worden ingegrepen. Ook op grond van artikel 10 Gw moeten beperkingen bij formele
wet worden gesteld. De Wbbbgv voorziet in bestendiging van bestaande bevoegdheden
om van vreemdelingen gezichtsopnamen en vingerafdrukken af te nemen en deze te verwerken.
In de Vw 2000 is duidelijk bepaald waarvoor deze biometrische gegevens kunnen worden
gebruikt: deze worden afgenomen en verwerkt met het oog op de uitvoering van de Vw
2000 (artikel 106a Vw 2000). De biometrische gegevens kunnen worden vergeleken met
gegevens uit de vreemdelingenadministratie en worden daarin ook opgeslagen (artikelen
106a en 107 Vw 2000).

Artikel 8 EVRM stelt verder de eis dat met de inperking een legitiem doel wordt nagestreefd.
Legitieme doelen zijn volgens het tweede lid van artikel 8 EVRM het belang van de
nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land,
het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Het gerechtvaardigde doel van de artikelen 106a en 107 van de Vw 2000 is gelegen in
het beschermen van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en
strafbare feiten. Meer specifiek dient het afnemen en verwerken van biometrische gegevens
van vreemdelingen het belang van een betrouwbare vaststelling van de identiteit en
de bestrijding van potentiële fraude. In reactie op een eerder wetsvoorstel dat voorzag
in de tijdelijke verlenging van de bevoegdheid om biometrische gegevens van vreemdelingen
af te nemen en te verwerken (Stb. 2021, 80) heeft de Nationale Politie er daarnaast op gewezen dat afname van biometrie van
belang is in het kader van de nationale veiligheid. Met het gebruik van biometrische
gegevens kan worden voorkomen dat mogelijke terroristen onder de radar blijven door
eerst een familielid vooruit te sturen die geen link heeft met terroristische activiteiten,
en zich hier vervolgens als dat familielid voor te doen.8 Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in een uitspraak van 3 oktober
2019 erkend dat de afname van biometrische gegevens van vreemdelingen kan worden gerechtvaardigd
door het doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden.9

Verder eist artikel 8 EVRM dat beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving. Dit houdt in dat voor de inbreuk op het grondrecht een dringend maatschappelijk
belang («pressing social need») aanwezig is. Bovendien moet worden aangetoond dat
de verwerking van de gegevens in een evenredige verhouding staat met het te verwezenlijken
doel, en dat de beperking effectief bijdraagt aan de verwezenlijking van het doel,
terwijl steeds nagegaan behoort te zijn of er eventueel minder ingrijpende maar even
effectieve, alternatieve middelen bestaan om het doel te bereiken. Het maatschappelijk
belang, maar ook het belang van de vreemdeling zelf, bij het vaststellen van de juiste
identiteit en het tegengaan van identiteitsfraude is gelegen in het met zekerheid
kunnen vaststellen dat degene die wordt toegelaten als vreemdeling ook het recht heeft
om toegelaten te worden tot Nederland. De overheid draagt er zorg voor dat alleen
vreemdelingen die recht hebben op een rechtmatig verblijf in Nederland toegang krijgen
en kunnen verblijven. Hiervoor is een goede en betrouwbare identiteitsvaststelling
van essentieel belang. Er zijn geen alternatieve, minder ingrijpende maatregelen die
in gelijke mate aan dit doel kunnen bijdragen als het gebruik van biometrische gegevens.

Gelet op het belang van een betrouwbare identiteitsvaststelling voor het beschermen
van de openbare orde en de nationale veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten, en het gegeven dat geen minder ingrijpende maatregelen beschikbaar
zijn met een gelijk effect, is de inbreuk op het recht op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer proportioneel. Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in
voornoemde zaak geoordeeld dat de Nederlandse regeling op dit terrein niet te ver
gaat om het gestelde doel te bereiken. De verwerking van biometrische gegevens is
daarnaast met de nodige waarborgen omkleed.

Het gebruik van biometrische gegevens in de gehele vreemdelingenketen bevordert de
veiligheid en betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling, -registratie en -verificatie,
hetgeen cruciaal is voor de handhaving van de openbare orde en nationale veiligheid.
Ze spelen daarnaast een belangrijke rol bij de voorkoming van strafbare feiten, onder
meer van identiteitsfraude, documentvervalsing en identiteitsdiefstal. Bovendien faciliteert
het gebruik van biometrie de efficiëntie en accurate afhandeling van asiel- en verblijfsaanvragen
door een betrouwbare identificatie van vreemdelingen mogelijk te maken. Ook ondersteunen
de nationale bevoegdheden een uniforme benadering van biometrische gegevens, wat de
samenwerking tussen de ketenpartners en internationale partners bevordert.

2.4.2. Verhouding tot het Europees recht

De bevoegdheid uit de Wbvk om van een vreemdeling een gezichtsopname en tien vingerafdrukken
af te nemen en te verwerken voor het vaststellen van de identiteit met het oog op
de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000, geldt alleen voor zover op grond van de
Europese verordeningen die betrekking hebben op biometrische gegevens (zie definitie
in artikel 1 Vw 2000) geen gezichtsopname of minder vingerafdrukken kunnen worden
afgenomen en verwerkt (artikel 106a, eerste lid, Vw 2000). Sinds de inwerkingtreding
van de Wbvk zijn verschillende Europese verordeningen op dit terrein tot stand gekomen
en ingegaan. Dit heeft gevolgen voor het toepassingsbereik van de nationale bevoegdheid
in artikel 106a Vw 2000.

In algemene zin geldt dat de verordeningen geen of slechts beperkt regels stellen
ten aanzien van nationale systemen en nationale afname van biometrie. Deze regels
zijn eerder gericht op de vraag of gegevens uit de Europese systemen in nationale
systemen mogen worden opgeslagen en welke verwerkingen in de Europese systemen zijn
toegestaan. De nieuwe Eurodac-verordening stelt bijvoorbeeld expliciet, net als de
huidige Eurodac-verordening, dat biometrische gegevens en andere persoonsgegevens
uitsluitend in Eurodac mogen worden verwerkt ten behoeve van de in de Eurodac-verordening
en aantal andere verordeningen genoemde doeleinden, onverminderd de verwerking, door
de lidstaat van herkomst, van de voor Eurodac bestemde gegevens in overeenkomstig
het nationaal recht van die lidstaat ingestelde gegevensbanken.

Biometrische gegevens worden gebruikt in verschillende processen in de vreemdelingenketen.
Het gaat om grensbewaking, het beoordelen van aanvragen voor een verblijfsvergunning
asiel, een transitvisum, een visum kort verblijf, een machtiging tot voorlopig verblijf
(mvv), een verblijfsvergunning regulier, het inburgeringsexamen en terugkeer en vertrek.10 Sommige van deze processen worden bestreken door Europese verordeningen, op grond
waarvan voor dat doel biometrische kenmerken van een vreemdeling mogen worden afgenomen.
Daarbij wordt uitputtend bepaald welke biometrische gegevens en welke alfanumerieke
gegevens ingevoerd moeten worden met het oog op welk doel. Andere gegevens kunnen
derhalve niet worden opgenomen. Ook raadpleging voor andere doeleinden dan die de
verordeningen bepalen is niet mogelijk. Deze doelen zijn naar hun aard gericht op
de samenwerking tussen de lidstaten, bijvoorbeeld om te kunnen controleren of een
vreemdeling reeds een asielaanvraag in een andere lidstaat heeft ingediend. De systemen
richten zich daarmee niet tot nationale uitvoeringsprocessen verder in de keten. De
invoer van deze gegevens vindt plaats vanuit de eigen nationale systemen. De lidstaten
moeten ervoor zorgen dat er een nationaal toegangspunt is waarbij de systemen van
verschillende ketenpartners uiteindelijk moeten kunnen communiceren met de Europese.

De Europese verordeningen die betrekking hebben op biometrische gegevens, zoals de
Eurodac-verordening en de VIS-verordening, voorzien in de verwerking van biometrische
gegevens in bepaalde situaties. Deze gegevens kunnen dan alleen worden gebruikt binnen
de kaders en voor de doeleinden die volgen uit de betreffende verordeningen. De Eurodac-verordening
verplicht bijvoorbeeld lidstaten om de vingerafdrukken van asielzoekers en bepaalde
andere categorieën derdelanders die onrechtmatig de Europese Unie (hierna: EU) zijn
binnengekomen, op te slaan en uit te wisselen binnen de EU, maar voorziet momenteel
niet in de mogelijkheid om gezichtsopnamen te gebruiken, en evenmin om vingerafdrukken
voor andere doeleinden te verwerken.11 Met ingang van 12 juni 2026 mogen deze gegevens ook voor aanvullende doeleinden worden
gebruikt, waaronder het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische of andere
ernstige strafbare feiten.

Bovendien wordt het mogelijk naast vingerafdrukken ook gezichtsopnamen op te slaan.
Daarbij blijft echter gelden dat Eurodac niet alle gegevens uit de vreemdelingenadministratie
omvat. In de vreemdelingenadministratie zijn namelijk ook andere categorieën vreemdelingen
opgenomen die in het kader van nationale taken zijn geregistreerd. Als aan strenge
voorwaarden is voldaan, mogen biometrische gegevens van alle vreemdelingen uit de
vreemdelingenregistratie worden verstrekt voor de opsporing en vervolging van strafbare
feiten.

De VIS-verordening legt de regels vast voor het verwerken van biometrische gegevens
bij aanvragen voor visums voor kort verblijf, waarbij vingerafdrukken en een foto
worden opgeslagen en gebruikt voor verificatie bij de grens.12

Niet alle processen in de vreemdelingenketen worden door een Europese verordening
bestreken. Voor nationale processen – die niet worden bestreken door Europese verordeningen
– is de nationale bevoegdheid om biometrische gegevens af te nemen en te verwerken
noodzakelijk om gebruik te kunnen maken van biometrie voor de identiteitsvaststelling
– inclusief registratie, verificatie en wijziging van persoonsgegevens – van vreemdelingen.
Nationale toelatingsprocedures, zoals de aanvraag van een mvv en het afleggen van
het inburgeringsexamen in het buitenland, worden ook niet in Europese verordeningen
geregeld. Het gebruik van biometrische gegevens voor de identificatie van vreemdelingen
in deze procedures is enkel mogelijk vanwege de bevoegdheden uit de Wbvk. Als de bevoegdheid
tot het afnemen, verwerken en in de vreemdelingenadministratie opslaan van vingerafdrukken
en gezichtsopnamen van vreemdelingen voor deze procedures zou vervallen, zou dit dan
ook aanzienlijke gevolgen hebben voor de werking van de vreemdelingenketen.

Kortom wordt in de Europese verordeningen bepaald waartoe lidstaten in Europees verband
verplicht zijn. De Europese verordeningen staan dan ook niet aan in de weg aan ruimere
nationale wetgeving. Als het gaat om een ander doeleinde of andere gegevens dan volgend
uit de verordening, is een nationale grondslag vereist. Artikel 106a van de Vw 2000
heeft dan ook gelet op het bovenstaande meerwaarde als op grond daarvan andere of
meer biometrische kenmerken mogen worden afgenomen, opgeslagen en verwerkt dan is
bepaald in de desbetreffende verordening, dan wel voor zover die verordening daarin
niet voorziet.

3. Uitvoeringstoets

Naar aanleiding van de toezegging in de Eerste Kamer tijdens de behandeling van de
Wbbbgv, heeft de IND een uitvoeringstoets (sneltoets) laten uitvoeren. De sneltoets
heeft de impact op de IND en ketenpartners van het onderhavige voorstel op hoofdlijnen
in kaart gebracht.

Uit de sneltoets blijkt dat heropname van de horizonbepaling in de Vw 2000 op zichzelf
geen directe uitvoeringsgevolgen zal hebben, maar dat de terugkeer van de mogelijkheid
dat de Wbvk na afloop van de termijn onherroepelijk komt te vervallen tot onuitvoerbare
situaties kan leiden. Gelet op de onzekerheid, risico's en druk op de capaciteit die
de horizonbepaling met zich meebrengt, wijst de IND erop dat de herinvoering daarvan
vanuit uitvoeringsperspectief onwenselijk is. De nu geldende risico’s blijven namelijk
volgens de IND ook over vijf jaar onverminderd aanwezig. Daarbij weegt mee dat de
kans verwaarloosbaar is dat EU-wetgeving de nationale grondslag voor het afnemen,
verwerken en opslaan van biometrische gegevens in de migratieketen binnen vijf jaar
– of op enig moment – overbodig zal maken. In dat licht leidt de heropname van de
horizonbepaling vermoedelijk uiteindelijk enkel tot een herhaling van een risicovolle
situatie zoals eind februari, mogelijk onder gewijzigde politieke omstandigheden,
zonder reële grond om aan te nemen dat de Wbvk tegen die tijd niet langer noodzakelijk
zal zijn voor de uitvoering.

Daarnaast blijkt uit de sneltoets dat de opname van een horizonbepaling leidt tot
aanzienlijke uitvoeringsrisico’s en knelpunten voor de IND en de betrokken ketenpartners.
Met name de onzekerheid over het al dan niet vervallen van de nationale grondslag
voor het afnemen, verwerken en opslaan van biometrische gegevens brengt een structurele
druk op de uitvoeringscapaciteit met zich mee. Andere uitvoeringsrisico’s bestaan
uit een minder betrouwbare, accurate en eenduidige identiteitsvaststelling, een negatieve
impact op opsporingsmogelijkheden en een toename van dubbele registraties. De knelpunten
zijn onder meer dat het juist en tijdig beslissen onder druk komt te staan, het identificatieproces
minder efficiënt en effectief wordt, en de druk op zowel de migratieketen als Ter
Apel toeneemt.

Indien het wetsvoorstel met een horizonbepaling wordt aangenomen, betekent dit dat
de IND en ketenpartners reeds ruim vóór het verstrijken van de betreffende termijn
moeten starten met omvangrijke en ingrijpende voorbereidingen op een mogelijke beëindiging
van de bevoegdheid, hetgeen een aanzienlijke en moeilijk voorspelbare belasting legt
op de beschikbare capaciteit en de uitvoering. Daarbij geldt dat deze voorbereidingen
mede bemoeilijkt worden door de onzekerheid of de horizonbepaling daadwerkelijk tot
effectuering zal komen.

Het is daarom randvoorwaardelijk voor de IND dat de IND en de ketenpartners voldoende
voorbereidingstijd krijgen, nadat het stopzetten van de bevoegdheid definitief is
geworden, om de transitie naar een nieuwe situatie mogelijk te maken, zonder dat de
organisaties geconfronteerd worden met een uitvoeringstechnisch en juridisch onhoudbare
situatie. Waarbij in ieder geval rekening wordt gehouden met de duur van het verwijderingsproces
van zes maanden tot een jaar.

Daarbij dient rekening te worden gehouden met de onberekenbaarheid die de terugkeer
van de horizonbepaling met zich meebrengt voor de uitvoering, gezien de mogelijkheid
dat de eindtermijn van de Wbvk uiteindelijk toch opnieuw kan worden verlengd of geschrapt
(waardoor de bevoegdheid wordt bestendigd).

Het is in dat licht onwerkbaar om van de IND en ketenorganisaties te verlangen voor
te sorteren op het mogelijk stopzetten van de bevoegdheid door systemen en aanpassingen
beschikbaar te houden die bij stopzetting onmiddellijk zouden moeten kunnen worden
ingeschakeld.

Gelet op het bovenstaande ligt het daarom in de rede dat ruim vóór het verstrijken
van de termijn van de horizonbepaling een besluit wordt genomen over het al dan niet
in procedure brengen van een wetsvoorstel waarmee de horizonbepaling wordt verlengd.

4. Advies en consultatie

De Adviesraad Migratie en de AP hebben geadviseerd over de Wbbbgv, waarmee de horizonbepaling
is ingetrokken. De standpunten van deze organisaties over de nationale bevoegdheid
om biometrische gegevens van vreemdelingen af te nemen en te verwerken zijn daarmee
bekend. Aan deze organisaties is niet nogmaals advies gevraagd over dit wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel is wel aangeboden aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR).
ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies omdat het geen gevolgen
voor de regeldruk heeft.

Gelet op de aard van het conceptwetsvoorstel en de recente consultatie over de voorgenoemde
wet, bestaat in dit geval ook geen behoefte aan internetconsultatie. Voor een reactie
op de adviezen die eerder zijn uitgebracht wordt verwezen naar paragraaf 4 van de
memorie van toelichting bij de Wbbbgv, waarin de ontvangen adviezen en de reacties
op die adviezen zijn weergegeven.13

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Met dit artikel wordt een horizonbepaling geïntroduceerd. Het eerste lid regelt dat
de artikelen 106a en 107, eerste lid, onderdeel a, van die wet van rechtswege vervallen
vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van dit artikel. Indien vóór het verstrijken
van deze termijn een voorstel van wet is ingediend dat strekt tot voortzetting van
de in artikel 106a neergelegde bevoegdheid, wordt het verval opgeschort totdat over
dat voorstel is beslist. Het tweede lid bepaalt dat, indien het hiervoor bedoelde
voorstel wordt verworpen, de artikelen 106a en 107, eerste lid, onderdeel a, alsnog
vervallen op de dag van verwerping. Wordt het voorstel tot wet verheven, dan treedt
het in het eerste lid bedoelde vervallen niet in. Indien geen voorstel wordt ingediend,
vervallen de artikelen na afloop van de vijfjaarstermijn. Deze horizonbepaling verschilt
met de vorige (inmiddels vervallen) horizonbepaling. Het wetsvoorstel moest namelijk
vóór het verstrijken van de termijn zijn aangenomen, anders verviel de bevoegdheid
op grond van artikel 106a en moesten de gegevens in de vreemdelingenadministratie
worden vernietigd. De nieuwe horizonbepaling biedt meer ruimte om het proces zorgvuldig
te doorlopen zodra het wetsvoorstel is ingediend. De parlementaire behandeling hoeft
daardoor niet langer onder grote tijdsdruk plaats te vinden, wat ruimte biedt voor
een zorgvuldige inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel.

Artikel II

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de wet nadat dit wetsvoorstel tot wet is
verheven. Het tijdstip van inwerkingtreding wordt bepaald bij koninklijk besluit.
De inwerkingtreding zal plaatsvinden op een vast verandermoment.

De Minister van Asiel en Migratie,
G. van den Brink