Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1 Inleiding

1.1 Doel en strekking van dit wetsvoorstel

Verzorgingsplaatsen dienen het veilig en doelmatig verkeer op de autowegen en autosnelwegen
die in beheer zijn bij het Rijk. Ze geven het openbaar verkeer gelegenheid te stoppen
of kort te parkeren – wat op de hoofdrijbaan verboden is – zonder de autosnelweg of
autoweg te verlaten. Verzorgingsplaatsen zijn voor motorvoertuigen alleen vanaf de
hoofdrijbanen ontsloten en vormen een integraal onderdeel van het door het Rijk beheerde
openbare wegennet.

Ter bescherming van de openbare bestemming van verzorgingsplaatsen zijn andere activiteiten
dan het gebruik voor het openbaar verkeer in beginsel verboden. Bepaalde weggebonden
activiteiten, zoals het plaatsen van laadpalen of van motorbrandstofverkooppunten,
kunnen – voor beperkte duur – worden toegestaan. Hiervoor kan door de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat een vergunning worden verleend. Deze vergunningverlening
vond tot 1 januari 2024 plaats op basis van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en
sinds die datum op basis van de Omgevingswet.

Vergunningen voor laadstations (zogenoemde basisvoorzieningen energieladen) op verzorgingsplaatsen
zijn vanaf 2012 vergund. Deze vergunningen zijn toegekend voor een periode van 15
jaar en verdeeld onder gegadigde partijen door middel van een loting. De eerste vergunningen
die door middel van een loting verdeeld zijn, lopen in 2028 af. Deze vergunningen
zullen opnieuw moeten worden toegewezen. Bovendien is de verwachting dat er na 2028
op meer locaties vergunningen voor het aanbieden van laaddiensten worden verdeeld.
Het totale aantal locaties voor laaddiensten neemt op verzorgingsplaatsen hierdoor
toe. Nu de eerste van de na 2012 uitgegeven vergunningen voor een basisvoorziening
energieladen het einde van hun looptijd naderen is er behoefte aan een nieuw systeem
om deze vergunningen toe te wijzen.

Het nieuwe systeem voor het toewijzen van vergunningen voor weggebonden voorzieningen
op verzorgingsplaatsen dient verschillende doelen. Het systeem waarborgt de bruikbaarheid
van de verzorgingsplaats voor het openbaar verkeer en beschermt zo de openbare functie
ervan. Om dit te bereiken wordt de exploitatie van diensten op de verzorgingsplaats
beperkt tot weggebonden voorzieningen. Dit zijn voorzieningen die een directe relatie
hebben met het veilig en doelmatig gebruik van de weg, zoals laaddiensten en de verkoop
van motorbrandstoffen. Het systeem heeft ook als doel de verdeling van weggebonden
voorzieningen op verzorgingsplaatsen optimaal te verdelen over aangewezen locaties
op het landelijke netwerk van verzorgingsplaatsen. Ook de goede organisatie van mededinging
is een belangrijk aandachtspunt. Bij het verdelen van de vergunningen is het van belang
dat gegadigde partijen gelijkwaardige kansen hebben om mee te dingen naar deze vergunningen.
De organisatie van de mededinging moet er ook toe leiden dat er een zekere mate van
keuzevrijheid blijft voor de weggebruiker.

Dit wetsvoorstel introduceert daarom de mogelijkheid om exploitatievergunningen voor
laadstations en voor gemakswinkels op verzorgingsplaatsen te kunnen veilen. Het aantal
exploitatievergunningen voor gemakswinkels en laadstations wordt beperkt tot maximaal
één per verzorgingsplaats. Concurrentie tussen verschillende dienstenaanbieders vindt
zo op twee manieren plaats: allereerst is er concurrentie om vergunningen voor weggebonden
voorzieningen, dit gebeurt via de veiling. Vervolgens vindt er concurrentie plaats
tussen dienstenaanbieders op verschillende verzorgingsplaatsen. Er vindt geen concurrentie
plaats op de verzorgingsplaats omdat het meervoudig aanbieden van een bepaald type
voorziening op de verzorgingsplaats zoekgedrag meebrengt, dat om verkeersveiligheidsredenen
onwenselijk is. Zoekgedrag heeft bovendien aanzienlijke gevolgen voor de inrichting
van de verzorgingsplaats, wat ten koste gaat van de bruikbaarheid van die delen van
de verzorgingsplaats voor de primaire functie van de verzorgingsplaats.

Dit nieuwe stelsel maakt een einde aan de huidige praktijk van vergunningverlening
waarin in principe iedere gegadigde op ieder moment, op iedere locatie op de verzorgingsplaats,
bij de wegbeheerder een vergunning kan aanvragen voor het realiseren van laadpalen
of een gemakswinkel (in de probleembeschrijving in paragraaf 1.2 wordt hier nader
op ingegaan). In plaats daarvan wordt het aantal exploitatievergunningen en de locatie
ervan op voorhand vastgesteld, waarna deze geveild worden.

Deze ontwikkeling krijgt vorm door:

– de aanwijzing in inrichtingsplannen van een locatie voor snelladen en een locatie
voor een gemakswinkel per verzorgingsplaats. Dit komt in de plaats van de praktijk
onder het huidige voorzieningenbeleid1 waarin de locatiekeuze voor een vergunningaanvraag bij de aanvrager lag (in het overgangsrecht
is voor de eerste jaren na inwerkingtreding voorzien in de mogelijkheid om bestaande
locaties aan te wijzen);

– de periodieke uitgifte van één exploitatievergunning per in het inrichtingsplan voor
een bepaald type weggebonden voorziening aangewezen locatie. Dit komt in plaats van
de huidige praktijk waarin een in beginsel onbeperkt aantal ondernemingen op een verzorgingsplaats
aanvragen kan indienen voor vergunningen voor laadpunten of gemakswinkels als aanvullende
voorzieningen;

– de introductie van een gebiedscriterium voor laadstations en voor gemakswinkels. Dit
houdt in dat dezelfde onderneming niet gelijktijdig op twee achtereenvolgende verzorgingsplaatsen
in dezelfde rijrichting locaties voor snelladen kan exploiteren;

– de introductie van separate locaties per verzorgingsplaats voor een gemakswinkel.
Onder het huidige voorzieningenbeleid is deze voorziening onder de noemer «aanvullende
voorziening» doorgaans onderdeel van een benzine- of laadstation. Of deze heeft de
vorm van een wegrestaurant, al dan niet als onderdeel van een servicestation.

Het wetsvoorstel voorziet ook in overgangsbeleid. Dit is onder meer noodzakelijk omdat
tussen 2028 en 2031 de laadvergunningen op meer dan de helft van de verzorgingsplaatsen
(ruim 150 locaties) verlopen. Het aflopen van deze vergunningen, die opnieuw verdeeld
moeten worden, betekent een piekbelasting voor de uitvoering. Met het oog op de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel is in het overgangsrecht mogelijk gemaakt dat in die periodes
vrijvallende rechten voor bestaande locaties voor basisvoorzieningen laden, voor gemakswinkels
zonder inrichtingsplan geveild kunnen worden.

De verdeelsystematiek voor motorbrandstofverkooppunten (tankstations) blijft overigens
grotendeels buiten dit wetsvoorstel. Er bestaat al een wettelijke systematiek waarin
locaties voor motorbrandstoffenverkoop op het hoofdwegennet worden verdeeld, door
de veiling van huurovereenkomsten op basis van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen. Die systematiek voor motorbrandstofverkooppunten kan in beginsel ongewijzigd worden
voortgezet, nu de problemen waarop dit wetsvoorstel reageert zich concentreren rondom
de ontwikkeling van laadpunten en gemakswinkels. Daarbij spelen ook uitvoeringsoverwegingen
een rol. De aanwijzing van de locaties van motorbrandstofverkooppunten, en het bepalen
van de omvang daarvan, zal overigens wel onderdeel gaan uitmaken van de inrichtingsplannen
op basis van dit wetsvoorstel. Deze vervangen ook voor motorbrandstofverkooppunten
de functie van de omgevingsvergunningen voor beperkingengebiedactiveiten. Dit wetsvoorstel
regelt dus niet de veiling van de rechten voor motorbrandstofverkooppunten, maar slechts
de veiling van de vergunningen voor de laadlocaties en de gemakswinkellocaties op
verzorgingsplaatsen.

Het wetsvoorstel is één van de uitkomsten van het programma «verzorgingsplaatsen van
de toekomst» van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: het ministerie).
Dit programma is in 2021 opgezet, op verzoek van Rijkswaterstaat, om te komen tot
een nieuw beleid voor de verzorgingsplaatsen. Op 23 december 2022 zijn de hoofdlijnen
van een nieuw beleid verstuurd naar de Tweede Kamer, als beleidsvisie verzorgingsplaatsen
van de toekomst. In 2023 en 2024 is de beleidsvisie nader uitgewerkt en geconcretiseerd.
Naast dit wetsvoorstel wordt een routekaart opgesteld. Die bevat een planning voor
de te vergeven vergunningen. (Zie hiervoor paragraaf 1.3.)

1.2 Probleembeschrijving

Een belangrijke aanleiding voor het wetsvoorstel is het oordeel van de rechter in
2020 dat het op dat moment geldende beleid van Rijkswaterstaat in strijd was met het
Europees recht, specifiek de Dienstenrichtlijn.2 Onder het beleid van Rijkswaterstaat konden tot dan toe alleen vergunninghouders
van een laad- of tankstation een vergunning aanvragen voor een aanvullende voorziening
(bijvoorbeeld een extra laadpaal of een gemakswinkel) bij hun basisvoorziening. Het
gevolg van de uitspraak van de rechter is dat iedere partij, niet alleen de vergunninghouders
die een laad- of een tankstation uitbaatten, vergunningen kon aanvragen op verzorgingsplaatsen.
Het aantal partijen dat vergunningen mag aanvragen op een verzorgingsplaats nam hierdoor
toe van enkele per verzorgingsplaats (de zittende vergunninghouders met een laad-
of tankstation) tot een potentieel oneindig grote groep, namelijk eenieder die de
wens heeft een dienst aan te bieden op verzorgingsplaatsen.

Met het oordeel van de rechter is het huidige systeem voor vergunningverlening onhoudbaar
geworden. Specifiek schiet het systeem op twee manieren tekort. Allereerst heeft het
oordeel van de rechter in 2020 aangetoond dat het vergunningensysteem onvoldoende
mededingingsruimte bood en daarmee in strijd is met Europees recht. Ten tweede schiet
het huidige systeem tekort omdat deze Rijkswaterstaat onvoldoende grip biedt op de
inrichting van de verzorgingsplaats. In reactie op het oordeel van de rechter is vergunningverlening
opengesteld voor iedere geïnteresseerde partij. Deze openstelling betekent dat veel
meer partijen een beroep (kunnen) doen op de schaarse ruimte op verzorgingsplaatsen.
Het vergunningensysteem biedt echter geen instrument om een groeiende hoeveelheid
aanvragen in samenhang te behandelen, en zo de publieke functie van de verzorgingsplaats
te waarborgen.

Bovengenoemde tekortkomingen in het huidige vergunningensysteem, evenals de functie
van een vergunningensysteem op verzorgingsplaatsen, worden nader toegelicht in onderstaande
paragrafen.

1.2.1 Het belang van een vergunningensysteem op verzorgingsplaatsen

Stoppen of parkeren op de hoofdrijbaan van de autosnelweg of autoweg is verboden.
De verzorgingsplaats, die uitsluitend vanaf deze hoofdrijbaan bereikbaar is, vervult
een belangrijke rol voor het verkeer op deze wegen, omdat deze de weggebruiker de
gelegenheid geeft zijn reis kort te onderbreken zonder hiervoor het hoofdwegennet
te verlaten.3 De verzorgingsplaats dient op deze manier de veiligheid van het verkeer op het hoofdwegennet
en voorkomt onnodige belasting van het onderliggende wegennet door doorgaand verkeer.
Op deze manier dragen de verzorgingsplaatsen bij aan een veilig en doelmatig gebruik
door het verkeer van de openbare autowegen en autosnelwegen die in beheer zijn bij
het Rijk.

Om deze infrastructuur en het vrije gebruik daarvan door het openbare verkeer te waarborgen
zijn de rijbanen, de verzorgingsplaatsen en de andere infrastructuur van het hoofdwegennet
van oudsher beschermd door een vergunningstelsel. Dit vergunningstelsel houdt in dat
het verboden is op de verzorgingsplaats zonder vergunning andere activiteiten te ondernemen
dan het gebruik door het openbaar verkeer.4 Deze vergunningen worden verleend door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(hierna: de Minister). Deze regelgeving is bedoeld om de goede staat van de infrastructuur
te beschermen tegen fysieke inbreuken en de veilige en doelmatige werking van deze
infrastructuur voor het openbaar verkeer te kunnen verzekeren. De openbare functie
van de verzorgingsplaatsen brengt immers mee dat deze infrastructuur niet beschikbaar
is voor commerciële exploitatie, tenzij daarvoor een tijdelijke en bovendien herroepbare
vergunning is verleend, waarmee het behoud van de bruikbaarheid van de infrastructuur
voor het verkeer gewaarborgd is.

In de vergunningverlening geldt daarom sinds lange tijd het uitgangspunt dat enkele
specifieke, weggebonden voorzieningen, waaronder tankstations en wegrestaurants, voor
een steeds beperkte duur toelaatbaar kunnen zijn. Deze voorzieningen worden toelaatbaar
geacht omdat ze een bijdrage leveren aan de functie van de verzorgingsplaats door
weggebruikers in staat te stellen te tanken, eten of drinken, of naar het toilet te
gaan.5 De tijdelijkheid van vergunningen voor particuliere exploitanten van de verzorgingsplaatsen
is belangrijk omdat de wegbeheerder aanpassingen moet kunnen doen aan de inrichting
van de verzorgingsplaats, om deze op lange termijn geschikt te houden voor het openbaar
verkeer. Voor deze aanpassingen moet de wegbeheerder niet afhankelijk zijn van de
medewerking van zittende particuliere exploitanten. Dit stelt de wegbeheerder beter
in staat de veilige en doelmatige werking van de infrastructuur voor het openbaar
verkeer te verzekeren, dit komt de weggebruiker ten goede.

Voor de vergunningverlening door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (in
mandaat uitgevoerd door Rijkswaterstaat) geldt sinds 2004 een beleidsregel.6 Energieladen is in 2012 als zogenoemde basisvoorziening toegevoegd aan deze beleidsregel.7 Dit betekent dat voor bepaalde tijd vergunningen verleend konden worden die de houder
het recht geven een zelfstandig laadstation te realiseren. De mogelijkheid laaddiensten
aan te bieden bestond in principe al voor 2012, maar was beperkt tot de mogelijkheid
laadpalen aan te bieden als aanvullende voorziening (als onderdeel van een andere
basisvoorziening waarvoor vergunning was verleend, bijvoorbeeld een tankstation).
In de periode na de introductie van de basisvoorziening energieladen is een netwerk
ontstaan van snellaadvoorzieningen langs het hoofdwegennet. Mede dankzij dit netwerk
is Nederland een van de koplopers als het gaat om de realisatie van laadinfrastructuur.

1.2.2 Tekortkoming huidig vergunningstelsel: mededinging

In de afgelopen decennia is de interesse vanuit de markt om diensten aan te bieden,
met name laaddiensten, gegroeid. Een effectief verdeelmechanisme om vergunningen te
verdelen onder deze groeiende groep gegadigden ontbreekt echter in het huidige vergunningensysteem.
Tot 2020 was de aanvraag van vergunningen voor aanvullende voorzieningen, zoals een
gemakswinkel of extra laadpaal, voorbehouden aan de houders van een vergunning van
een zogenoemde basisvoorziening. Dit systeem biedt echter onvoldoende mededingingsruimte;
voor derde partijen was het niet mogelijk diensten aan te bieden op de verzorgingsplaats.
Dit was voor de rechter dan ook reden om te oordelen dat het beleid in strijd was
met Europese wetgeving, specifiek de Dienstenrichtlijn (dit is de uitspraak die ook
is genoemd aan het begin van paragraaf 1.2).

Vergunningverlening is na 2020 opengesteld voor iedere geïnteresseerde partij, waarbij
vergunningaanvragen worden behandeld op volgorde van aanvraag. Deze wijziging van
het beleid biedt weliswaar meer mededingingsruimte, maar biedt geen effectief verdeelmechanisme
om vergunningen op een eerlijke en geordende wijze te verdelen onder gegadigden. Vergunningen
voor aanvullende voorzieningen worden onder het huidige systeem namelijk behandeld
op volgorde van aanvraag, waarbij iedere aanvraag individueel behandeld wordt. Deze
manier van het toekennen van vergunningen is echter niet geschikt om om te gaan met
conflicterende aanvragen. Aanvragen zijn conflicterend wanneer het toekennen van een
vergunning aan partij A de vergunningaanvraag van partij B hindert. Op verzorgingsplaatsen
conflicteren aanvragen omdat ze in de regel een beroep doen op dezelfde fysieke ruimte.
Ter illustratie: ruimte die met een vergunning is toegekend aan een laadpaalaanbieder
kan vervolgens niet opnieuw worden toegewezen aan een tweede laadpaalaanbieder.8

Het feit dat verschillende vergunningaanvragen individueel behandeld worden, terwijl
een toegekende vergunning directe invloed heeft op andere aanvragen, leidt tot veel
conflicten tussen partijen op verzorgingsplaatsen. In de huidige praktijk wordt nagenoeg
iedere door Rijkswaterstaat toegekende vergunning aangevochten door een andere partij,
en worden er jaarlijks tientallen rechtszaken gevoerd over verleende vergunningen.
Dit legt een grote druk op de uitvoering, maar hindert ook de vergunninghouders op
de verzorgingsplaats. De toegenomen commerciële interesse in verzorgingsplaatsen vergroot
de noodzaak om verschillende aanvragen in samenhang te behandelen. Dit vraagt om een
nieuwe verdeelmethode. Deze verdeelmethode moet gegadigde partijen in staat stellen
om tegelijk interesse kenbaar te maken, waarna verschillende aanvragen vergeleken
worden alvorens een vergunning wordt verstrekt.

Het aanbod van voorzieningen op de verzorgingsplaats wordt voor een belangrijk deel
ingevuld door marktpartijen. Deze verkopen motorbrandstoffen of stroom, bieden eten
en drinken en toiletvoorzieningen aan. Goede marktordening, met een goed verdeelmechanisme
voor vergunningen, is belangrijk om deze partijen in staat te stellen diensten aan
te bieden op verzorgingsplaatsen. Het bestaande systeem leidt tot veel (juridische)
geschillen. Uiteraard is het ieders goed recht om te procederen, maar deze zaken vergroten
ook de onzekerheid voor vergunninghouders en verminderen de investeringsbereidheid.
Dit leidt tot minder of een minder goed aanbod van voorzieningen op de verzorgingsplaats.
Weggebruikers worden op deze manier minder goed bediend op de verzorgingsplaats en
moeten mogelijk vaker uitwijken naar locaties op het onderliggend wegennet. Dat doet
afbreuk aan de functie van de verzorgingsplaats om bij te dragen aan een doelmatig
gebruik van de hoofdweg.

1.2.3 Tekortkoming huidig vergunningstelsel: regie op inrichting

Onder het huidige vergunningstelsel is het voor Rijkswaterstaat niet mogelijk om actief
te sturen op het gebruik van de ruimte op de verzorgingsplaats. De rol van Rijkswaterstaat
is reactief in de zin dat de beoordeling van initiatieven onder het huidige vergunningstelsel
op de grondslag van de aanvraag plaatsvindt. Aanvragen worden behandeld op de volgorde
waarin deze zijn ingediend. Deze manier van vergunningverlening betekent dat de inpassing
van een nieuw initiatief op een verzorgingsplaats wordt beoordeeld per iedere nieuwe
aanvraag. Er wordt dus ook per aanvraag bezien of de verzorgingsplaats heringericht
moet worden. Een vergunningaanvraag wordt beoordeeld aan de hand van de criteria van
veiligheid en doelmatigheid. Deze beoordeling gaat niet alleen over de veilige en
doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, maar ook over het beschermen van de
openbare functie van de verzorgingsplaats voor de veiligheid en doelmatigheid van
het verkeer op het hoofdwegennet. Als een aanvraag niet in strijd is met de criteria
veiligheid en doelmatigheid wordt de vergunning toegekend en kan de vergunninghouder
de gewenste voorziening realiseren op de verzorgingsplaats. Deze werkwijze leidt tot
ad hoc aanpassingen van de verzorgingsplaats per toegekende vergunning.

Het resultaat hiervan is dat de openbare functie van de verzorgingsplaats en het behoud
daarvan in het gedrang komen. Daarbovenop is niet verzekerd dat de voorzieningen die
wenselijk zijn voor weggebruikers op een bepaalde plek in het hoofdwegennet, voldoende
en goed kunnen worden ingepast. Verzorgingsplaatsen worden dan niet doelmatig – in
overeenstemming met het verkeersgebruik waarvoor het bedoeld is – gebruikt, zelfs
als een individuele vergunningaanvraag wel als doelmatig is beoordeeld. Dit is nadelig
voor de weggebruiker, omdat niet alle benodigde voorzieningen gerealiseerd worden.
Een concreet voorbeeld is dat verzorgingsplaatsen onvoldoende bruikbaar zijn voor
de realisatie van voldoende truckparkeerplaatsen.

De beperkte mogelijkheid om te sturen op het gebruik van de ruimte heeft ook gevolgen
voor de verkeersveilige inrichting van de verzorgingsplaats. Nieuwe voorzieningen
worden namelijk niet gerealiseerd op de verkeerskundig meest voor de hand liggende
plek maar daar waar een aanvrager nog ruimte ziet om de voorziening op een verkeersveilige
manier in te passen. De voorziening zelf wordt weliswaar verkeersveilig ingepast,
maar de bruikbaarheid van de verzorgingsplaats voor het verkeer en de veiligheid daarvan
neemt af. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de plaatsing van laadpalen. Palen van
verschillende aanbieders zijn verspreid over de verzorgingsplaats gerealiseerd, zonder
duidelijke routering of overkoepelende keuzes over locaties waar laadpalen geconcentreerd
aangeboden kunnen worden. Weggebruikers die op zoek zijn naar een laadpaal voeren
daarvoor soms onveilige manoeuvres uit zoals tegen de verkeersrichting in rijden om
de paal van hun keuze te bereiken.9 Tot op heden heeft de inrichting van de verzorgingsplaatsen gelukkig nog niet geleid
tot ernstige ongelukken. Rijkswaterstaat neemt wel ongevallen of onveilige verkeerssituaties
waar op verzorgingsplaatsen, maar deze zijn in de regel niet ernstig en worden daarom
niet geregistreerd. De kans op een ernstiger verkeersongeval is echter wel aanwezig,
en neemt toe als de verrommeling van verzorgingsplaatsen verder toeneemt.

1.3 Probleemaanpak

Dit wetsvoorstel biedt een oplossing voor de in paragraaf 1.2 beschreven tekortkomingen
in het huidige vergunningstelsel in de vorm van een herordening van de wijze waarop
vergunningen voor voorzieningen op de verzorgingsplaats worden toegekend.

De eerste belangrijke wijziging in het stelsel is het voeren van actieve regie door
de wegbeheerder op de inrichting van de verzorgingsplaats, inclusief de locaties die
beschikbaar zijn voor het aanbieden van laadvoorzieningen, gemakswinkels of motorbrandstoffenverkooppunten.
Inrichtingsplannen nemen voor deze locaties de functie over die onder het huidige
systeem door de omgevingsvergunningverlening voor de beperkingengebiedactiviteiten
wordt vervuld. Deze zullen voor de realisatie van de inrichtingsplannen niet langer
vereist zijn. Een tweede belangrijke wijziging is gericht op het verbeteren van de
mededinging door vergunningen voor de exploitatie van locaties voor laadvoorzieningen
en gemakswinkels periodiek te veilen. Deze periodieke veiling van vergunningen bepaalt
welke partij de aangewezen locaties mag exploiteren. De veiling biedt gegadigde partijen
de gelegenheid gelijktijdig hun interesse kenbaar te maken. Na een vergelijking van
verschillende biedingen wordt vervolgens de vergunning toegekend aan een partij.

Voordat wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel in hoofdstuk 2 van deze
memorie, wordt eerst kort beschreven hoe meer regie wordt gevoerd over een optimale
verdeling van voorzieningen over het hoofdwegennet. Een belangrijk instrument hierin
is de routekaart.

1.3.1 De routekaart

Gelet op de ontwikkeling van het wagenpark (met name het groeiende aantal elektrische
voertuigen), zullen verzorgingsplaatsen zich moeten ontwikkelen tot locaties waar
steeds meer – en uiteindelijk alleen nog maar – uitstootvrije energiebronnen worden
aangeboden. Dit is nodig om de rol te blijven vervullen die verzorgingsplaatsen hebben
voor de goede staat en werking van de autowegen en autosnelwegen waar ze toe behoren.
Het is daarom van belang dat de Minister als wegbeheerder regie kan voeren over de
balans tussen het gebruik van verzorgingsplaatsen voor algemeen of normaal gebruik,
en het bijzonder gebruik. Algemeen of normaal gebruik is het kort parkeren op de verzorgingsplaats
door het openbaar verkeer. Het bijzonder gebruik is onder andere het aanbieden van
diensten (door bedrijven): het gebruik van de verzorgingsplaats om profijt te trekken
door het aanbieden van voorzieningen aan weggebruikers. Zoals beschreven in paragraaf
1.2.3 van deze memorie is het huidige passieve vergunningstelsel, dat wordt toegepast
onder de Omgevingswet en daarvoor de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr), ontoereikend
om deze regie op inrichting te voeren. In plaats daarvan zal de Minister actief in
inrichtingsplannen de locaties gaan aanwijzen waarop voorzieningen kunnen worden gerealiseerd
en geëxploiteerd. Hierbij wordt gelet op het belang van de balans tussen algemeen
en bijzonder gebruik, de ontwikkeling van duurzame mobiliteit en een optimale spreiding
van voorzieningen over het hoofdwegennet.

Om deze regie over de inrichting van de verzorgingsplaats goed vorm te geven wordt,
naast de instrumenten van dit wetsvoorstel, een routekaart opgesteld. De Minister
is gestart met het proces om te bepalen welke voorzieningen op welke wijze worden
verdeeld over het landelijke netwerk van verzorgingsplaatsen.10 Voor een landelijk dekkend netwerk van voorzieningen is het niet nodig dat iedere
verzorgingsplaats dezelfde (hoeveelheid) voorzieningen biedt. Door verzorgingsplaatsen
te beschouwen op netwerkniveau, in plaats van individuele locaties, kunnen lokale
behoeften beter worden meegewogen. Verzorgingsplaatsen langs belangrijke goederenvervoercorridors
vragen bijvoorbeeld meer voorzieningen voor zware voertuigen. Ook kan het voorkomen
dat een verzorgingsplaats onvoldoende ruimte biedt om alle verschillende voorzieningen
in te passen. In dat geval zullen er keuzes gemaakt moeten worden. De keuzes worden
gemaakt in de routekaart.11

In de routekaart worden de met het oog op het doel van het wetsvoorstel toelaatbare
voorzieningen (zoals parkeergelegenheid, gemakswinkel met wc, laadpalen of brandstof)
per verzorgingsplaats en over het landelijke netwerk van verzorgingsplaatsen in beeld
gebracht. De openbare functie voor het verkeer staat voorop. Om de behoeften aan deze
voorzieningen in beeld te brengen wordt onder andere gebruik gemaakt van prognoses
van partijen als Revnext en een participatietraject waarin de belanghebbende partijen
worden betrokken.

De routekaart is een vrijwillig programma onder de Omgevingswet. Het geeft aan voor
welke voorzieningen naar verwachting wanneer op welke verzorgingsplaats locaties beschikbaar
komen. Aan de hand van de routekaart wordt de beschikbare ruimte op een verzorgingsplaats
zo toegewezen aan de verschillende voorzieningen die nodig zijn. De routekaart plant
in eerste instantie op welke verzorgingsplaatsen, op welk moment een bepaalde vergunning
wordt vergeven. En wat de looptijd van deze vergunning wordt. Hierbij wordt uiteraard
rekening gehouden met de looptijden van bestaande vergunningen. Ook wordt rekening
gehouden met de publieke voorzieningen, zoals ruimte voor de parkeervoorziening. De
routekaart maakt ook inzichtelijk op welke momenten er keuzes gemaakt worden over
de inrichting en vormgeving van de verzorgingsplaats en wanneer veilingen plaatsvinden.
Dit biedt ondernemers op de verzorgingsplaats meer perspectief en stelt ze beter in
staat te investeren in voorzieningen voor de weggebruikers. Dit leidt tot een beter
voorzieningenniveau en komt de weggebruikers uiteindelijk ten goede.

Op basis van de routekaart per verzorgingsplaats in een inrichtingsplan de concrete
locaties op een verzorgingsplaats aangewezen. De exploitatievergunningen voor deze
locaties worden geveild. Het is vervolgens aan de individuele vergunninghouder om
het aanbod aan voorzieningen op de locaties vorm te geven, binnen de grenzen die het
inrichtingsplan en de exploitatievergunning daaraan stellen. Concreet betekent dit
dat de routekaart niet voorschrijft hoeveel laadpalen er op een verzorgingsplaats
komen. Bij de voorbereiding van de routekaart wordt vanzelfsprekend wel rekening gehouden
met de maximaal beschikbare omvang voor locaties die geëxploiteerd kunnen worden voor
laadpalen. De uiteindelijke vergunninghouder kiest vervolgens zelf het aantal te plaatsen
laadpalen. Een vergunninghouder kan er bijvoorbeeld voor kiezen om slechts enkele
laadpalen te plaatsen, ook als zijn vergunning hem meer ruimte biedt. Laadpalen kunnen
vervolgens worden bijgeplaatst naarmate de vraag op een verzorgingsplaats toeneemt.
Hierbij geldt als bovengrens de beperkingen die het inrichtingsplan en de exploitatievergunning
stellen.

Het Ministerie van IenW is gestart met de vormgeving van de routekaart en verwacht
deze in 2026–2027 af te ronden. Vervolgens wordt de routekaart periodiek geactualiseerd,
om zo zicht te blijven houden op de ontwikkelingen die relevant zijn voor de verzorgingsplaats.

2 Hoofdlijnen van het voorstel

Het voorstel ziet op de wijze van verdeling van vergunningen op de verzorgingsplaats
en vervangt zowel de huidige vergunningverlening als het beleid op basis van de Beleidsregel Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Het veilen van huurrechten voor een motorbrandstofverkooppunt (tankstation) zal
blijven verlopen via de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen.

2.1 Inrichtingsplannen

Op basis van de routekaart wordt per individuele verzorgingsplaats een plan opgesteld
voor de inrichting van de verzorgingsplaats. In dit inrichtingsplan wordt de te realiseren
indeling van de verzorgingsplaats vastgelegd, waarbij het primaat blijft liggen bij
de stop- en parkeerfunctie van de verzorgingsplaats voor het verkeer op de weg, en
dus ook bij de omvang en positie van de openbare parkeervoorziening,12 groenvoorziening en waterberging. Ook legt dit inrichtingsplan de locaties op een
verzorgingsplaats vast die gebruikt kunnen worden om de verschillende voorzieningen
aan te bieden. Denk hierbij aan de omvang en positionering van de locaties van een
laadstation of een tankstation en de daaraan te verbinden voorschriften en beperkingen.
In de praktijk zullen de inrichtingsplannen voor deze locaties een belangrijke invulling
geven aan de regels die exploitanten op basis van het Besluit activiteiten leefomgeving op verzorgingsplaatsen in acht hebben te nemen en op de naleving waarvan ook wordt
toegezien. De inrichtingsplannen nemen de functie van de omgevingsvergunningen voor
de beperkingengebiedactiviteiten voor deze voorzieningen over.

De inrichtingsplannen zullen op iedere verzorgingsplaats volgens dezelfde principes
worden opgesteld. Dit draagt bij aan een uniforme (voorspelbare) inrichting van de
verzorgingsplaats en daarmee de verkeersveiligheid en doorstroming op het terrein.
Verzorgingsplaatsen verschillen echter in vorm, omvang en gebruiksfuncties (veel of
weinig vrachtwagenparkeerplaatsen, wel of geen wegrestaurant et cetera), zodat enige
variatie in de inrichting van verzorgingsplaatsen zal blijven bestaan.

Voor een goede verdeling van de vergunningen is in de eerste plaats van belang dat
vanuit de wegbeheerder een plan wordt opgesteld waarin de locaties en overige inrichting
worden aangewezen. Dit geldt met name voor de wijziging van de verzorgingsplaats die
nodig is voor de verwachte opschaling van de locaties voor laadstations. De goede
staat en werking van de verzorgingsplaats voor het hoofdwegennet en een veilige en
doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats worden hierin meegenomen. Dit plan komt
in de plaats van het huidige stelsel waarin de locatie, de omvang en het moment van
realisatie van de voorzieningen waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, vooral op
initiatief van marktpartijen werd bepaald. De (aanvraag om een) omgevingsvergunning
voor een beperkingengebiedactiviteit is dus niet langer leidend, maar een door de
Minister ambtshalve genomen beslissing over het plan van wijziging van de verzorgingsplaats.

Het inrichtingsplan stelt de wegbeheerder beter in staat de verzorgingsplaats vorm
te geven, maar heeft ook nog enkele belangrijke voordelen voor regie over de besluitvorming
en de doorlooptijden, gelet op het belang van de veilingprocedure bij de verdeling
van de rechten. Zo zal in het inrichtingsplan de functie van de omgevingsvergunning
voor de beperkingengebiedactiviteiten op de verzorgingsplaats, die voor realisatie
nodig zijn, al worden meegenomen. Deze omgevingsvergunningen zullen daarom niet langer
aangevraagd of verleend hoeven te worden voor de realisatie van de inrichtingsplannen.
Dit geldt ook voor eventuele verkeersbesluiten, voor zover die nodig zijn voor de
inrichting van de verkeersbanen. Dat maakt het mogelijk om in de veilingfase een exploitatievergunning
te verdelen die daarmee nog slechts de functie heeft te bepalen welke partij de locaties
zal exploiteren. Het is tot slot wenselijk dat de besluitvorming voor de ontwikkeling
van meer dan 280 verzorgingsplaatsen richting 2050 zo veel mogelijk uniform verloopt,
omdat dit de uitvoerbaarheid en ook de voorspelbaarheid en rechtszekerheid voor de
betrokkenen, zoals ondernemers die voorzieningen willen aanbieden op een verzorgingsplaats,
vergroot.

Uit het inrichtingsplan volgt of, en waar op de verzorgingsplaats ruimte is voor verschillende
voorzieningen. Tankstations zullen in veel gevallen ingericht worden op de bestaande
locatie, of een deel ervan. Voor laadstations en gemakswinkels op (heringerichte)
verzorgingsplaatsen, zullen afhankelijk van de keuzes in het inrichtingsplan, nieuwe
locaties op de verzorgingsplaats aan de orde zijn. In alle gevallen, met uitzondering
van het overgangsrecht (zie hiervoor hoofdstuk 9 van deze toelichting), zullen de
inrichtingsplannen dus de locaties aanwijzen.

Naar verwachting zal het aantal procedures dat nu over omgevingsvergunningen worden
gevoerd in bezwaar en beroep per saldo afnemen. Deze procedures worden nu veelal gevoerd
door concurrerende zittende en gegadigde partijen op de verzorgingsplaatsen die daarmee
elkaars initiatieven bestrijden over de band van de vergunningverlening door Rijkswaterstaat.
In plaats daarvan zal in de nieuwe systematiek procedures mogelijk zijn over de ambtshalve
vastgestelde inrichtingsplannen maar deze vinden plaats voordat duidelijk is wie de
locaties kan gaan benutten. Dat zal immers eerst in de veiling worden bepaald.

2.2 Transparante verdeling exploitatievergunningen

Naast de regie op de fysieke inrichting van de verzorgingsplaats introduceert dit
wetsvoorstel een stelsel voor de transparante verdeling van exploitatievergunningen
voor deze locaties. Dat houdt in dat een vergunning voor de exploitatie van laadstations
en gemakswinkels op de verzorgingsplaats enkel kan worden toegekend op de in het inrichtingsplan
bepaalde locaties, op vooraf bepaalde, periodieke verdeelmomenten. Het is niet mogelijk
buiten deze verdeelmomenten om, of voor andere gedeelten van de verzorgingsplaats,
vergunningen aan te vragen voor diezelfde diensten. Daarmee wordt de regie van de
Minister op de besluitvorming over deze vormen van gebruik van de verzorgingsplaats
vormgegeven.

Periodieke verdeelmomenten voor vergunningen zijn een belangrijk instrument om meer
mededingingsruimte te bieden en de gelijkwaardige kansen voor deelnemers te waarborgen.
Partijen die diensten willen aanbieden op de verzorgingsplaats krijgen de gelegenheid
om tegelijk hun interesse kenbaar te maken in te verdelen locaties. De verdeelmomenten
en relevante informatie over de locaties zijn op voorhand bekend. Vervolgens dingen
partijen onder gelijke voorwaarden mee naar de te verdelen locaties. Dit vergroot
de kans dat de meest geschikte partijen een vergunning in handen krijgen. Bovendien
biedt dit verdeelproces partijen die een vergunning verwerven meer zekerheid. Zij
hoeven niet langer rekening te houden met de mogelijkheid, maar niet de zekerheid,
van nieuwe vergunningaanvragen door andere partijen gedurende de looptijd van hun
vergunning. Vergunninghouders kunnen zo de terugverdientijd van investeringen in de
verzorgingsplaats beter inschatten, dit komt de investeringsbereidheid – en daarmee
het voorzieningenniveau – ten goede.

Voor de keuze om dit wetsvoorstel aan te laten grijpen bij de verdeling van vergunningen
bestonden in ieder geval in theorie verschillende alternatieven. Ten eerste bestond
de mogelijkheid om – in lijn van de veiling van huurovereenkomsten van motorbrandstofverkooppunten
– aan te grijpen bij de verdeling van deze private gebruiksrechten. Daarvoor is niet
gekozen omdat juist de vergunningverlening het instrument is waarmee het Rijk onder verantwoordelijkheid van de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat de overheidszorg voor de weginfrastructuur gestalte geeft,
in het licht de daarmee gepaard gaande belangen van een veilig en doelmatig gebruik
daarvan door het openbaar verkeer. Het is vanuit dat belang dat het voorzieningenbeleid
vorm krijgt. Bovendien heeft in ons rechtstelsel het publiekrecht het primaat. In
dit geval stelt het publiekrecht de overheid voldoende in staat om de doelstellingen,
genoemd in artikel 2 van dit wetsvoorstel, te bereiken. Het is in het waterstaatsrecht
daarom gebruikelijk dat de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten – en
daarop is het voorzieningenbeleid gericht – plaatsvindt in het kader van de vergunningverlening,
terwijl het spoor van de privaatrechtelijke medewerking van de overheidseigenaar vooral
dient om de belangen die met de waarde van de eigenom gemoeid zijn te dienen. In de
praktijk worden voor activiteiten op waterstaatswerken in beheer bij het Rijk een
privaatrechtelijke overeenkomst slechts gesloten met de partijen die daarvoor ook
toestemming krijgen van Rijkswaterstaat als weg- of waterbeheerder. Dat geldt ook
reeds nu al voor laadpalen, ongeacht of dat basisvoorzieningen of aanvullende voorzieningen
zijn, en voor shops op verzorgingsplaatsen. Het is niet gebruikelijk om via de huurovereenkomst
te sturen op de toelaatbaarheid van activiteiten. Het voorzieningenbeleid verzorgingsplaatsen
is juist daarop gericht, in het licht van de publieke belangen die de verzorgingsplaats
dient. Een stelsel gebaseerd op de vergunningverlening sluit daar het beste bij aan.

Ten tweede bestond de mogelijkheid om over te gaan tot een kader waarin sprake is
van aan te besteden overheidsopdrachten voor voorzieningen voor laden of shops. Voor
die route is niet gekozen omdat dit een verdergaande bemoeienis van het Rijk met het
aanbod van voorzieningen impliceert dan voor regeling van dit onderwerp nodig of wenselijk
is. Het aanbieden van bijvoorbeeld laadvoorzieningen of gemakswinkels als zodanig
is immers geen publieke taak of verantwoordelijkheid van het Rijk, maar een economische
activiteit waarvoor onder marktpartijen grote belangstelling blijkt te bestaan. Kiezen
voor het aanbesteden van een overheidsopdracht impliceert echter dat die activiteiten
zodanig gewenst zijn door de rijksoverheid dat deze daartoe opdracht zou willen geven.
Er is op dit moment echter geen aanleiding om aan te nemen dat er verdergaande bemoeienis
van de overheid noodzakelijk is, om te komen tot een dekkend netwerk laadinfrastructuur
en gemakswinkels. Het Nederlandse laadnetwerk heeft zich het afgelopen decennium op
basis van vergunningen ontwikkeld tot één van de meest dichte laadnetwerken van Europa.
Bovendien zou naast de al bestaande instrumenten van een vergunning en een huurovereenkomst,
de introductie van een overheidsopdracht de rechtsverhoudingen tussen Rijk en de marktpartijen
onnodig complex maken. Het introduceren van niet alleen een privaatrechtelijk te handhaven
verplichting, naast het publieke (vergunning) en private (huurovereenkomst) recht
om de voorzieningen aan te bieden, leidt de overheid bovendien het pad op waarin zij
moet gaan bepalen in welke minimale of maximale omvang dat aanbod dan plaats moet
vinden. Denk aan het aantal laadpalen dat aangelegd moet worden, of een bepaald soort
aanbod van eten- en drinken in de gemakswinkel. Deze opdracht moet dan óók worden
gehandhaafd. Dit leidt tot hogere druk en daarmee kosten aan de zijde van de uitvoering.
Deze additionele druk wordt op dit moment niet gerechtvaardigd door een noodzaak daartoe
vanuit de doelstellingen van dit wetsvoorstel.

2.3 Herordening van het aanbod van voorzieningen

Op verzorgingsplaatsen worden voor de toepassing van dit wetsvoorstel verschillende
weggebonden voorzieningen onderscheiden waarvoor een exploitatievergunning vereist
wordt: een laadstation, een gemakswinkel en een tankstation. De vergunningen voor
het uitbaten van een laadstation of een gemakswinkel worden via een veiling op basis
van dit wetsvoorstel verdeeld onder gegadigden. De vergunning voor tankstations worden
verdeeld op basis van de bestaande veiling voor motorbrandstofverkooppunten op basis
van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen.

Het aantal beschikbare vergunningen wordt beperkt tot één per voorziening en toegekend
voor een bepaalde tijd. Het aantal te verdelen vergunningen volgt daarmee het inrichtingsplan,
waar voor bepaalde weggebonden voorziening locaties zijn aangewezen. Als op een verzorgingsplaats
locaties zijn aangewezen voor laden, bijvoorbeeld, dan wordt daarvoor één exploitatievergunning
geveild. Is er voor een bepaalde verzorgingsplaats bijvoorbeeld geen inrichtingsplan
waarin een locatie laden is aangewezen, en bestaat er ook geen overgangsrecht waarin
die locatie is aangewezen, dan zal géén exploitaitevergunning voor laden worden verleend.

De beperking van het aantal locaties volgt allereerst uit de vraag of op de verzorgingsplaats
überhaupt voorzieningen aangeboden mogen worden, of dat deze uitsluitend voor gebruik
door het verkeer beschikbaar is (zgn. solitaire verzorgingsplaatsen). Als voorzieningen
mogelijk zijn zal dit, zonder een veilig gebruik door het verkeer te verdringen, afhangen
van de beperkt beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats. Er is niet voldoende ruimte
om iedere partij die daar interesse in heeft een locatie toe te wijzen die op een
verkeersveilige en doelmatige wijze kan worden ingepast. Het periodiek verdelen van
een beperkt aantal kavels maakt het mogelijk om concurrentie om de markt vorm te geven
met een transparant en gelijkwaardig verdeelproces. Een andere belangrijke reden voor
het beperken van het aantal locaties heeft te maken met de functie van de verzorgingsplaats:
het faciliteren van een veilig en doelmatig gebruik van het hoofdwegennet. Uit deze
functie volgt dat er terughoudend wordt omgegaan met het verlenen van vergunningen
voor particuliere exploitatie. Alleen vergunningen laden, tanken en een gemakswinkel
worden verstrekt.

2.4 Afbakening van de locaties

2.4.1 Laden en tanken

Een belangrijk uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de verschillende typen voorzieningen
op de verzorgingsplaats zoveel mogelijk als separate locaties in de markt worden gezet.
Dit betekent allereerst dat een laadstation, gemakswinkel en eventuele locaties voor
het motorbrandstoffenverkooppunt niet gebundeld worden verdeeld (te veilen onder de
Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen). Het aanbieden van laadvoorzieningen, gemakswinkels en de verkoop van motorbrandstoffen
zijn immers verschillende markten, die zich op verschillende wijzen ontwikkelen. Op
deze markten zijn verschillende aanbieders actief. Sommige aanbieders richten zich
op zowel gemakswinkels, laad- en tankdiensten, anderen op een of twee van deze diensten.

Een bundeling van voorzieningen, in plaats van het werken met meerdere locaties, is
meegewogen in de totstandkoming van het wetsvoorstel. Een bundeling zou echter een
nadelig effect hebben op het gelijke speelveld, omdat dit toetredingsdrempels opwerpt
voor een deel van de exploitanten die voorzieningen willen aanbieden op de verzorgingsplaats.
Met name aanbieders van laaddiensten zouden geraakt worden door deze toetredingsdrempel.
Door een bundeling van de laadvoorzieningen met de verkoop van motorbrandstoffen in
één locatie zouden aanbieders op de opkomende markt voor laadvoorzieningen gedwongen
worden om ofwel actief te worden in de verkoop van motorbrandstoffen, ofwel samen
te gaan werken met aanbieders van motorbrandstoffen. Op deze manier wordt het aanbieden
van uitstootvrije energiebronnen gekoppeld aan de bereidheid motorbrandstoffen te
verkopen. Dit sluit een deel van de potentiële exploitanten van laadvoorzieningen
effectief uit van deelname aan een verdeelproces.

Het hanteren van separate locaties voor de verschillende diensten levert juist meer
gelijke kansen op voor partijen die een of meerdere van deze diensten willen aanbieden.
Het hanteren van separate locaties verhindert partijen bovendien niet om meerdere
diensten als een gebundeld pakket aan te bieden. Partijen die een dergelijke bundeling
wensen te maken, zijn vrij om mee te dingen naar de vergunningen voor de verschillende
locaties. Het belang van het aanbieden van voorzieningen in separate locaties voor
een goede werking van de markt voor laadvoorzieningen wordt onderschreven door meerdere
studies. Radicand Economics en e-Conomics (2022) beschrijven hoe een bundeling van
voorzieningen in één locatie toetredingsmogelijkheden beperkt.13 Dit leidt tot een minder efficiënte verdeling en minder mogelijke aanbieders, op
de lange termijn hindert dit de energietransitie. In een later onderzoek onderschrijft
SEO economisch onderzoek (2024) deze conclusies, en geeft aan dat separate locaties
bijdragen aan het verlagen van toetredingsdrempels en mededinging op de markt voor
laadvoorzieningen bevorderen, zonder dat dit nadelige gevolgen heeft voor de mededinging
op de markt voor motorbrandstoffen.14 Ook de ACM (2025) pleit in zijn advies voor het hanteren van separate vergunningen
voor de verschillende diensten.15 De ACM noemt een combinatie van meerdere voorzieningen in één vergunning een kunstmatige
beperking van de concurrentie.

Bezien vanuit het publieke belang van een veilige en doelmatige verzorgingsplaats
is er geen reden waarom voor een bundeling zou moeten worden gekozen. Dat neemt niet
weg dat deze nieuwe systematiek een verandering meebrengt voor de huidige praktijk
waarin wel combinaties van voorzieningen voorkomen. Bovendien zal op basis van het
overgangsrecht gedurende de eerste jaren na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
niet onmiddellijk overal sprake zijn van herinrichting. Naar aanleiding van de motie
van het lid Heutink,16 aangenomen tijdens de voorbereiding van dit wetsvoorstel, is overwogen om in de overgangsperiode
ruimte te geven voor een zogenaamde transitievoorziening. Deze transitievoorziening
zou er op neerkomen dat gedurende de overgangsperiode, waarin veilingen kunnen worden
uitgevoerd zonder dat hiervoor een inrichtingsplan beschikbaar is, exploitatierechten
worden uitgegeven op bepaalde locaties voor motorbrandstofverkooppunten. Deze exploitatierechten
zouden de vergunninghouder in staat stellen naar wens laadpunten aan te bieden, motorbrandstoffen
te verkopen of een combinatie daarvan. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is hier echter vanaf gezien omdat deze mogelijkheid
zich niet goed verhoudt tot de uitgangspunten van het wetsvoorstel en de Dienstenrichtlijn.

2.4.2 Gemakswinkels

Ook de gemakswinkel wordt als een volwaardige zelfstandige locatie verdeeld. Het uitbaten
van een gemakswinkel is een zelfstandige markt, net als een laadstation of de verkoop
van motorbrandstoffen. Door de gemakswinkel als een zelfstandige locatie in de markt
te zetten wordt deze voorziening voor een bredere groep ondernemers toegankelijk.
Dit leidt tot meer gelijke kansen voor ondernemers die geïnteresseerd zijn in het
uitbaten van een gemakswinkel op een verzorgingsplaats. Een bundeling van de gemakswinkel
met een andere voorziening is een beperking van de concurrentie, zie ook paragraaf
2.4.1.

De keuze voor een zelfstandige vergunning voor de gemakswinkel heeft consequenties
voor de mate waarin vergunninghouders verschillende diensten op de verzorgingsplaats
kunnen integreren. Allereerst kan de gemakswinkel niet dienen als betaalvoorziening
voor het laad- of tankstation op de verzorgingsplaats, ongeacht welke partij vergunninghouder
is. Dit betekent dat een laad- en tankstation op de verzorgingsplaats in de praktijk
meer zullen gaan functioneren als zelfstandig (onbemenst) station. Laadstations die
onder het vigerende beleidskader als basisvoorziening energieladen zijn vergund functioneren
al op deze manier. Ook bij verschillende motorbrandstofpunten is het al mogelijk te
betalen bij de pomp. Onbemenste tankstations zijn in Nederland al langere tijd gemeengoed.
Een tweede consequentie is dat het mogelijk moeilijker wordt om LPG aan te bieden
in tankstations langs het hoofdwegennet. Voor deze brandstoffen gelden aanvullende
veiligheidseisen, ze worden in de regel aangeboden op tankstations waar menselijk
toezicht aanwezig is. Op verzorgingsplaatsen wordt dit menselijk toezicht uitgevoerd
vanuit de gemakswinkel. Wanneer de gemakswinkel geen integraal onderdeel is van het
tankstation is dit toezicht moeilijker te organiseren. Overigens is menselijk toezicht
geen verplichting voor het aanbieden van LPG, met de juiste veiligheidsmaatregelen
kunnen deze brandstoffen in een onbemenst tankstation worden aangeboden. Brandstoffen
als LPG vervullen een beperkte en afnemende rol in het Nederlandse wagenpark.17 Veruit de meeste voertuigen rijden op benzine, diesel of elektriciteit.18 Het beleid op de verzorgingsplaatsen richt zich dan ook met name op het aanbod van
deze energiebronnen langs het hoofdwegennet.

De afbakening van de voorziening gemakswinkel is naar zijn aard beperkt. De houder
van de vergunning heeft een zekere mate van vrijheid de voorziening vorm te geven.
De vergunning voor de gemakswinkel biedt ruimte voor het aanbieden van eten, drinken
en een beperkt retailassortiment. Een gemakswinkel kan dus relatief klein worden ingevuld,
bijvoorbeeld met kleinschalige verkoop van eten en drinken. Maar deze kan ook beschikken
over meer uitgebreide restauratieve voorzieningen. Dat is overigens ook nu al het
geval, exploitanten van motorbrandstofverkooppunten kunnen een vergunning vragen voor
uitgebreide restauratieve voorzieningen in de gemakswinkel. Het aanbieden van een
publiek toegankelijke toiletvoorziening als onderdeel van de gemakswinkel zal als
een voorwaarde in de exploitatievergunning worden opgenomen.19

Binnen deze kaders heeft de houder van de vergunning een zekere mate van vrijheid
in het vormgeven van de dienstverlening. Zo kan er voor bepaalde delen van het assortiment
– denk bijvoorbeeld aan de verkoop van koffie – worden samengewerkt met derde partijen.
De vergunninghouder blijft hoofdverantwoordelijk voor het aanbod. De bestaande rechten
van de klassieke wegrestaurants die nog op basis van langdurige erfpachtvoorwaarden
opereren, blijven hierbij gelet op de rechtszekerheid zoals ze zijn. Wel hebben de
wegrestauranthouders met een erfpachtovereenkomst de mogelijkheid om hun langlopende
overeenkomst in te ruilen voor een exploitatievergunning onder dit wetsvoorstel. De
voorwaarden die hiervoor gelden zijn beschreven in paragraaf 10.3 van deze toelichting.

2.5 Beperken van het aantal aanbieders op verzorgingsplaatsen

Het wetsvoorstel beperkt het aantal vergunningen voor een laadlocatie of gemakswinkel
op de autosnelwegen en autowegen van het Rijk tot maximaal één per voorziening per
verzorgingsplaats. Deze worden via een openbare verdeelmethode en voor een beperkte
duur toegekend.

Bij de voorbereiding is overwogen om het inpassen van meerdere laadlocaties of gemakswinkels
op een verzorgingsplaats mogelijk te maken, wat zou hebben betekend dat er sprake
is van meer concurrentie tussen aanbieders op de verzorgingsplaats. Dit zou leiden
tot een meer dynamische markt. Meer concurrentie leidt tot lagere prijzen, een betere
kwaliteit van dienstverlening en meer innovatie. Dit is ook de reden dat de ACM (2025)
in haar advies pleitte voor het toestaan van meerdere concurrerende aanbieders van
laaddiensten en gemakswinkels op verzorgingsplaatsen. Zoals hierboven aangegeven biedt
toegenomen concurrentie op een verzorgingsplaats voordelen op het gebied van mededinging
en keuzevrijheid voor de weggebruiker. Er zijn echter andere, overwegende redenen
om het aantal aanbieders dat op een verzorgingsplaats wordt toegelaten te beperken
tot één per type voorziening. Deze overwegingen hebben enerzijds te maken met de beschikbare
ruimte en de verkeersveilige inrichting en anderzijds met de functie van de verzorgingsplaats.

Zoals toegelicht in paragraaf 2.1 is ruimte op de verzorgingsplaats voor deze voorzieningen
beperkt bruikbaar en is een belangrijke randvoorwaarde dat een (eventuele extra) voorziening
op een verkeersveilige manier wordt ingepast op een verzorgingsplaats. De aanwezigheid
van meerdere concurrerende aanbieders betekent dat de voorzieningen een groter ruimtebeslag
hebben, wat onwenselijke verdringingseffecten kan hebben op de parkeergelegenheid
en ten koste kan gaan van de verkeersveiligheid. Meer aanbieders leidt ook tot zoekgedrag
van weggebruikers die zich, te voet of in een voertuig, over de verzorgingsplaats
verplaatsen op zoek naar de aanbieder van hun keuze. Dit zoekverkeer moet op een verkeersveilige
en doelmatige manier gefaciliteerd worden, om verkeersonveilige situaties zoveel mogelijk
te voorkomen. Denk hierbij aan veilige loop- en rijroutes, vluchtheuvels en aanpassingen
van het wegontwerp. Op veel verzorgingsplaatsen, zeker de kleinere, is naar verwachting
niet voldoende ruimte beschikbaar om per voorziening meer dan één locatie in te passen.
Ook waar die ruimte er wel is, gaat dat ten koste van de bruikbaarheid daarvan voor
de primaire functie van de verzorgingsplaats.

Het ruimte bieden aan voldoende verschillende aanbieders, om zo meer concurrentie
mogelijk te maken, is bovendien niet het doel van de verzorgingsplaats. De functie
van de verzorgingsplaats is primair het ondersteunen van verkeersveilig en doelmatig
gebruik van het hoofdwegennet. Dit is een andere overweging om terughoudend te zijn
met het inpassen van aanbieders. De verzorgingsplaats moet weggebruikers in staat
te stellen hun rit op een veilige plek kort te onderbreken. Dit betekent dat de verzorgingsplaats
voldoende rust- en parkeergelegenheid biedt. Bovendien moet de inrichting van het
terrein veilig en doelmatig zijn, de verzorgingsplaats is immers een integraal onderdeel
van het wegennet. Het aanbieden van diensten op de verzorgingsplaats is dan ook niet
toegestaan zonder een vergunning van de Minister. Een laadstation, gemakswinkel en
tankstation worden toelaatbaar geacht omdat deze voorzieningen de functie van de verzorgingsplaats
ondersteunen. Voor deze voorzieningen worden vergunningen verstrekt. Met de aanwezigheid
van een enkele gemakswinkel, enkel laadstation en tankstation is het voorzieningenniveau
voor de weggebruiker in de basis aanwezig. Extra locaties voor een laadstation of
gemakswinkel dragen weliswaar bij aan de concurrentie, maar niet aan de primaire functie
van de verzorgingsplaats. Daarom is ervoor gekozen het aantal te beperken tot een
exploitatievergunning per type voorziening per verzorgingsplaats. Een stelsel waarin
daarvan onder bepaalde voorwaarden wordt afgeweken, zoals inpasbaarheid, de vraag
of het ten koste gaat van parkeerruimte, de beschikbaarheid van netaansluitingen,
etc. leidt tot een te gecompliceerde werkwijze. Daarbij speelt ook dat die uitwerking
al te zeer leidt tot economische afwegingen op verzorgingsplaatsniveau, terwijl dit
wetsvoorstel juist wat die ordening betreft is gebaseerd op een landelijke netwerkbenadering.
Met het oog op bovenstaande zal in de praktijk op verzorgingpslaatsniveau sprake zal
zijn van exclusieve locaties voor laden of een gemakswinkel; op netwerkniveau is van
exclusiviteit geen sprake en zijn er gelet op de hoeveelheid verzorgingsplaatsen waarop
laden of gemakswinkels mogelijk zijn, ruimschoots exploitatievergunningen beschikbaar
om naar mee te dingen.

Een andere overweging die een rol heeft gespeeld in de keuze voor een enkele of meerdere
gemakswinkels of laadlocaties op een verzorgingsplaats is of meerdere concurrerende
aanbieders voldoende in staat zijn om investeringen in hun locatie terug te verdienen.
Dit betekent onder meer dat er voldoende vraag is om meerdere aanbieders een sluitend
verdienmodel te kunnen bieden en dat concurrentie op een goede manier verloopt.

Verschillende partijen hebben onderzoek gedaan naar de effecten van meerdere aanbieders
op de concurrentie en investeringsbereidheid van een ondernemer. Impuls Economen (2022)
beargumenteert dat concurrentie tussen meerdere aanbieders van laadpalen op één verzorgingsplaats
het verdienmodel en de investeringsbereidheid van de exploitanten erodeert. Impuls
Economen spreekt van risico op een zogenoemde race to the bottom.20 Concurrentie zou in deze context dus niet bijdragen aan een betere kwaliteit of lagere
prijs van de geboden diensten. In een later onderzoek geeft SEO economisch onderzoek
aan dat het risico op een race to the bottom naar verwachting kleiner is dan geschetst door Impuls Economen. SEO economisch onderzoek
oordeelt dat de argumentatie theoretisch valide is, maar benadrukt dat er nog geen
empirische gegevens zijn aangedragen die dit punt ondersteunen.21 Op basis van bovengenoemde onderzoeken kan de conclusie getrokken worden dat meer
praktijkervaring nodig is om met zekerheid stelling te kunnen nemen over de effecten
van het al dan niet beperken van het aantal aanbieders op de verzorgingsplaats. De
ACM (2025) oordeelt in haar advies dat de zorgen voor ruinous competition en een race to the bottom ongegrond zijn, onder meer omdat de aangeboden producten of diensten niet homogeen
zijn.22

Op basis van bovengenoemde onderzoeken kan gesteld worden dat de aanwezigheid van
meerdere concurrerende aanbieders op een verzorgingsplaats in economische zin in principe
mogelijk is. Dit betekent overigens niet dat dit voor iedere verzorgingsplaats geldt.
Of meerdere aanbieders mogelijk zijn hangt af van de vraag van de weggebruiker op
een bepaalde verzorgingsplaats of bepaald traject. Met andere woorden: kunnen meerdere
ondernemers een sluitend verdienmodel vormgeven of is er sprake van een natuurlijk
monopolie?23 De mogelijkheden voor meerdere partijen om een sluitend verdienmodel vorm te geven
en de interesse vanuit de markt voor een extra locatie zou in die variant nader moeten
worden verkend. Voor deze variant is zoals hierboven is toegelicht, niet gekozen.

Een laatste overweging die een rol heeft gespeeld betreft de netaansluiting. Specifiek
voor laadlocaties kan (het gebrek aan) een netaansluiting bepalend zijn voor de mogelijkheid
een extra locatie in te passen. De aanbieder van een laadstation moet kunnen beschikken
over een eigen netaansluiting, of de mogelijkheid hebben een bestaande netaansluiting
te delen met een andere exploitant.

Samenvattend kan ten aanzien van het aantal exploitatievergunningen voor de laadlocaties
of de gemakswinkellocatie per verzorgingsplaats het volgende gesteld worden. Het wetsvoorstel
sluit de mogelijkheid uit meerdere vergunningen voor laadlocaties of meerdere vergunningen
voor gemakswinkellocaties toe te staan per verzorgingsplaats. Op welke verzorgingsplaatsen,
voor welke voorzieningen locaties worden aangewezen, is een keuze die wordt gemaakt
in de routekaart en uitgewerkt in inrichtingsplannen. Hierover wordt in het wetsvoorstel
geen keuze gemaakt.

2.6 Veiling

De vergunningen voor laadstations en gemakswinkels zullen worden verdeeld via een
veiling. Voor motorbrandstofverkooppunten is dat nu al het geval. Een veiling biedt,
ten opzichte van verdeelmethoden als een loting of volgorde van aanvraag (wie het
eerst komt, wie het eerst maalt), meer mogelijkheid om (indirect) te sturen op de
partij die het meest geschikt is de vergunningplichtige activiteit uit te voeren.
Een belangrijk voordeel van een veiling ten opzichte van het behandelen van aanvragen
op volgorde van aanvraag, is bovendien dat het mogelijk is om biedingen van meerdere
partijen gelijktijdig te behandelen en met elkaar te vergelijken. De nadere vormgeving
van de veiling wordt uitgewerkt in lagere regelgeving.

Bij een veiling worden biedingen van verschillende partijen vergeleken, waarna de
vergunning wordt toegekend aan de hoogste bieder. De gedachte hierachter is dat een
partij die in staat is een laadstation of gemakswinkel effectiever en efficiënter
uit te baten in staat is een hoger bod te doen. De partijen die het meest geschikt
zijn een voorziening uit te baten maken zo meer kans een vergunning te verwerven.
De verwachting is dat een veiling op deze manier leidt tot betere dienstverlening
op de verzorgingsplaats, en dus de weggebruiker ten goede komt.

Een alternatieve verdeelmethode die overwogen is, is een vergelijkende toets. Een
vergelijkende toets biedt de mogelijkheid verschillende biedingen niet alleen op prijs,
maar ook op kwalitatieve criteria te beoordelen. Een vergelijkende toets kan uitkomst
bieden wanneer het maatschappelijk belang vraagt om meer sturing dan enkel op prijs,
maar de gewenste sturing niet is uit te drukken in concrete eisen of randvoorwaarden.
De belangrijkste criteria voor de selectie van een aanbieder op de verzorgingsplaatsen
laten zich echter goed vatten in eisen of randvoorwaarden. Bovendien zou een vergelijkende
toets aanzienlijk hogere administratieve lasten opleveren voor gegadigde partijen,
die voor elke vergunning waarnaar zij wensen mee te dingen, een inhoudelijke aanvraag
dienen op te stellen. De verdeling van de vergunningen op de verzorgingsplaats vraagt
dus niet om een vergelijkende toets.

Bij de keuze voor een verdeelmethode zijn meerdere studies betrokken die zijn uitgevoerd
in opdracht van het Ministerie van IenW. Zowel Radicand Economics en e-Conomics (2022)
als Rebel Group (2023) geven aan dat veilen binnen de context van de verzorgingsplaatsen
de meest geschikte verdeelmethode is als voorafgaand aan de verdeling voldoende duidelijk
is aan welke eisen of voorwaarden een exploitant moet voldoen.24 Ook de ACM (2025) adviseert in zijn advies om te werken met een veiling. Rebel Group
geeft aan dat een veiling goed scoort op «het selecteren van de meest efficiënte partij,
de opbrengsten voor de overheid en op de transparantie, de juridische houdbaarheid
en de transactiekosten van het proces». Rebel Group beoordeelt de veiling als geschikte
verdeelmethode in de context van de verzorgingsplaatsen omdat randvoorwaarden die
vanuit het publieke belang denkbaar zijn, zoals een minimaal vermogen van een laadpaal,
of bepaalde eisen ten aanzien van de fysieke inrichting van de verzorgingsplaats,
naar verwachting goed op voorhand te regelen zijn. Een derde onderzoek, uitgevoerd
door SEO economisch onderzoek (2024) bevestigt dat de twee eerdergenoemde onderzoeken
goed aansluiten op de economische theorie en eerdere studies naar de werking van veilingen.25

2.7 Verdeling van vergunningen: gebiedscriterium

Zoals beschreven in paragraaf 2.3 zal op een verzorgingsplaats maximaal één exploitatievergunning
worden verleend voor de laadlocatie en maximaal één exploitatievergunning voor de
gemakswinkel. Om te waarborgen dat weggebruikers daarbij keuzevrijheid houden tussen
verzorgingsplaatsen wordt een gebiedscriterium ingevoerd. Het gebiedscriterium houdt
in dat een exploitant van een laadvoorziening of een gemakswinkel diezelfde soort
voorziening niet kan uitbaten op de eerstvolgende verzorgingsplaats binnen 25 kilometer
in dezelfde rijrichting op dezelfde weg. Deze afstand is gekozen vanwege de in Nederland
gebruikelijke afstanden tussen verzorgingsplaatsen van circa 20 kilometer. Het gebiedscriterium
is dus van toepassing op de eerstvolgende of voorliggende verzorgingsplaats, en biedt
met 25 kilometer enige marge in gevallen waar verzorgingsplaatsen onderling niet precies
op 20 kilometer afstand van elkaar liggen. Het gebiedscriterium geldt voor laadvoorzieningen
en voor gemakswinkels.

Deze vormgeving van het gebiedscriterium garandeert dat een weggebruiker die twee
opeenvolgende verzorgingsplaatsen passeert, hierbij keuze heeft tussen ten minste
twee verschillende aanbieders.

Een gebiedscriterium is al bekend uit de praktijk voor motorbrandstofverkooppunten.
Het gebiedscriterium heeft als doel weggebruikers voldoende keuzevrijheid te bieden
tijdens een reis van A naar B. Het bieden van voldoende keuzevrijheid langs het hoofdwegennet
is een belangrijke overweging op zichzelf, maar draagt ook bij aan een meer doelmatig
gebruik van het wegennet omdat het aantal verplaatsingen van en naar het hoofdwegennet
beperkt wordt. Bij weinig keuzevrijheid langs het hoofdwegennet zal een weggebruiker
eerder uitwijken naar het onderliggend wegennet wat ten koste gaat van het doelmatig
gebruik van de hoofdweg en het onderliggend wegennet onnodig belast.

Het gebiedscriterium dient met name als waarborg voor voldoende keuzevrijheid voor
de weggebruiker op het hoofdwegennet. Het gebiedscriterium garandeert immers dat een
weggebruiker niet dezelfde aanbieder treft als hij besluit door te rijden naar de
eerstvolgende verzorgingsplaats op hetzelfde traject. Het gebiedscriterium dient niet
als maatregel om concurrentie tussen aanbieders aan te jagen. Deze afbakening van
het doel van het gebiedscriterium is het gevolg van toetsing ervan door Radicand Economics
en e-Conomics (2022) en SEO economisch onderzoek (2024). De onderzoekers geven aan
dat bijvoorbeeld het verbeteren van de prijstransparantie belangrijker is in het aanjagen
van concurrentie tussen laadstations. SEO oordeelt dat het gebiedscriterium kan bijdragen
aan de keuzevrijheid van consumenten.

Deze beperking is een eis in de zin van artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn
die genotificeerd zal worden bij de Europese Commissie.

2.8 Verdeling van vergunningen: datadeelverplichting

Voor een eerlijk verloop van de veiling van vergunningen is het van belang dat meedingende
partijen gelijkwaardige kansen hebben. Dit betekent onder meer dat meedingende partijen
zoveel mogelijk kunnen beschikken over dezelfde informatie. Met andere woorden: het
informatievoordeel dat bestaande vergunninghouders hebben ten opzichte van nieuwe
toetreders op het moment dat een vergunning (opnieuw) geveild wordt, wordt zoveel
mogelijk beperkt. Om dit te waarborgen is in het wetsvoorstel een datadeelverplichting
opgenomen. Deze verplichting houdt in dat de houder van een vergunning voor een gemakswinkel
of laadlocatie informatie deelt met de wegbeheerder over de omzet (in het geval van
de gemakswinkel) of stroomafzet (in het geval van de laadlocatie). Op het moment dat
een gemakswinkel of laadlocatie (opnieuw) wordt geveild, wordt deze informatie beschikbaar
gesteld aan de partijen die meedoen aan de veiling. Op deze manier kunnen geïnteresseerde
partijen op basis van dezelfde informatie de hoogte van hun bieding bepalen. Om de
uitvoeringslast van de datadeelverplichting te beperken is deze alleen van toepassing
op de laatste drie jaar van een vergunningtermijn. Een vergunninghouder levert dus
afzet- of omzetgegevens aan over de laatste drie jaar voorafgaand aan de veiling van
een vergunning. Een vergelijkbare datadeelplicht geldt al voor tankstations onder
de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen, tankstationhouders leveren voorafgaand aan een veiling informatie aan over het aantal
doorgezette liters brandstof.

In het geval van (vergunningen voor) gemakswinkels heeft de datadeelverplichting betrekking
op omzet, niet op afzet. De reden hiervoor is dat het assortiment van een gemakswinkel
zeer divers is en bovendien sterk kan verschillen, afhankelijk van welke partij de
vergunning uitbaat. Het aanbod van een laadlocatie aan de andere kant, is veel eenduidiger.
Dit bestaat hoofdzakelijk uit stroom.

2.9 Evaluatie en invoeringstoets

Voorliggend wetsvoorstel omvat een omvangrijke wijziging van het bestaande systeem
voor vergunningverlening op de verzorgingsplaatsen. Ook heeft het wetsvoorstel betrekking
op de transitie naar uitstootvrije mobiliteit, die veel onzekerheden kent. Met het
oog hierop is het van belang dat de uitwerking en effectiviteit van de voorgenomen
maatregelen goed gemonitord wordt. Het voornemen is daarom het wetsvoorstel binnen
zeven jaar na inwerkingtreding te evalueren. Een gebruikelijke termijn is vijf jaar.
Er is gekozen voor een periode van zeven jaar om rekening te houden met de tijd die
verstrijkt tussen de inwerkingtreding van de wet en de ervaringen die opgedaan worden
met achtereenvolgende momenten van uitgifte van vergunningen onder de nieuwe systematiek
en de exploitatiefase.

Omdat het wetsvoorstel ook gepaard gaat met aanzienlijke veranderingen voor de uitvoering,
zal bij invoering van het wetsvoorstel een invoeringstoets worden uitgevoerd waarin
onmiddellijk bij de eerste toepassing van het wetsvoorstel onverwachte signalen aan
de orde kunnen komen.

2.10 Mogelijkheden tot bijsturing bij onvoorziene omstandigheden of toekomstige ontwikkelingen

Het wetsvoorstel bevat verschillende mogelijkheden om bij te sturen bij onvoorziene
omstandigheden of toekomstige ontwikkelingen.

In de eerste plaats bestaat de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
ook andere weggebonden voorzieningen toe te voegen aan de reikwijdte van deze wet,
en deze te veilen.

Daarnaast is rekening gehouden met toekomstige beleidsontwikkelingen op het terrein
van de Europese Unie. De belangrijkste hiervan zijn de AFIR (Verordening (EU) 2023/1804
van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende de uitrol
van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen en tot intrekking van Richtlijn
2014/94/EU (PbEU 2023, L 234/1)) en Verordening (EG) nr. 561/2006 betreffende rijtijden,
onderbrekingen en rusttijden. Voor beide verordeningen geldt dat deze niet een-op-een
eisen stellen aan het aanbod van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Echter, deze
verordeningen stellen eisen aan het voorzieningenniveau waar de weggebruiker tijdens
zijn reis toegang toe heeft. Aangezien het hoofdwegennet – en de verzorgingsplaatsen
die daar onderdeel van zijn – een belangrijk onderdeel is van het gehele wegennet,
ligt het voor de hand dat de verplichtingen uit EU-regelgeving in ieder geval ten
dele worden ingevuld op verzorgingsplaatsen.

De Europese Verordening (EG) nr. 561/2006 stelt regels voor rij- en rusttijden in
het goederen- en personenvervoer over de weg, met als doel het verbeteren van arbeidsomstandigheden,
verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie. Uit deze verordening volgt geen concrete
doelstelling ten aanzien van het aantal beschikbare rustplekken voor vrachtwagenchauffeurs.
Indirect volgt uit deze verordening dat er in algemene zin voldoende rustplaatsen
beschikbaar moeten zijn om chauffeurs zo in staat te stellen aan rij- en rusttijden
te voldoen. Het wetsvoorstel stelt de wegbeheerder in staat meer ruimte te maken voor
de realisatie van rustplaatsen voor chauffeurs, hiervoor kan ruimte worden gereserveerd
in het inrichtingsplan dat wordt opgesteld op basis van de routekaart. Op veel verzorgingsplaatsen
zal de uitbreiding van het aantal vrachtwagenparkeerplaatsen vragen om een herinrichting.
Aan de mogelijkheid daartoe draagt dit wetsvoorstel bij.

Het ligt voor de hand dat een belangrijk deel van de rustplaatsen voor chauffeurs
beschikbaar is langs het hoofdweggennet, met name de TEN-T corridors. Dit deel van
het wegennet wordt intensief gebruikt door vrachtverkeer, een belangrijk deel van
de rustbehoefte slaat dus hier neer. Het voorzien van deze rustplaatsen is in lijn
met de doelstellingen van het wetsvoorstel, namelijk het ondersteunen van een veilig
en doelmatig gebruik van het (hoofd-)wegennet. Weggebruikers die hun reis kort willen
onderbreken (vanwege een rustbehoefte omdat regelgeving voor rij- en rusttijden dit
voorschrijft) moeten dit op een verkeersveilige plek kunnen doen. Deze verkeersveilige
rustplaatsen bevinden zich idealiter aan het hoofdwegennet zelf, dus op verzorgingsplaatsen.
Dit beperkt het aantal verplaatsingen van en naar het hoofdwegennet van chauffeurs
op zoek naar een geschikte rustplaats. Voldoende rustplaatsen zijn bovendien van belang
omdat het in de praktijk voorkomt dat vrachtwagens worden geparkeerd op vluchtstroken
wanneer er onvoldoende rustgelegenheid op verzorgingsplaatsen is. Dit vormt een groot
risico voor de verkeersveiligheid (het veilig gebruik van het hoofdwegennet), vanwege
het grote snelheidsverschil tussen een geparkeerde vrachtwagen en het langsrijdend
verkeer.

De realisatie van voldoende rustplaatsen voor vrachtwagenchauffeurs is een belangrijke
doelstelling van de routekaart die wordt opgesteld onder het nieuwe stelsel. Wat betreft
de AFIR wordt verwezen naar paragraaf 3.1.26

Tot slot bestaat de mogelijkheid dat marktgedrag van partijen anders uitpakt dan wenselijk
of beoogd is, wat ten koste zou kunnen gaan van een optimale verdeling van voorzieningen.
Voor dergelijke situaties is van belang dat het wetsvoorstel ruimte laat om in de
loop van de tijd in de inrichtingsplannen en exploitatievergunningen voorwaarden geleidelijk
per ronde aan te passen, naarmate de ervaringen met de toepassing in de praktijk zich
ontwikkelen.

3 Verhouding tot hoger recht

3.1 Alternative Fuel Infrastructure Regulation (AFIR)

De vergunningen die onder voorliggende wetsvoorstel toegekend zullen worden aan exploitanten
op verzorgingsplaatsen leiden tot een netwerk van laadvoorzieningen. Met de instrumenten
genoemd in hoofdstuk 2 wordt fysieke ruimte geboden om deze voorzieningen in te passen
op de verzorgingsplaatsen en worden maatregelen genomen die exploitanten op de verzorgingsplaats
beter in staat stellen te investeren in deze voorzieningen. Het wetsvoorstel legt
echter geen concrete eisen op ten aanzien van de te realiseren hoeveelheid laadpunten.
Deze keuze is aan de houder van de vergunning zelf. EU-wetgeving in de vorm van de
Alternative Fuel Infrastructure Regulation (AFIR)27 schrijft wel voor hoeveel voorzieningen voor alternatieve energiedragers er minimaal
gerealiseerd moeten worden langs of nabij het hoofdwegennet (specifiek het TEN-T netwerk).
Het is de bedoeling dat een belangrijk deel van de benodigde (laad-)infrastructuur
op verzorgingsplaatsen gerealiseerd wordt. Zoals hierboven aangegeven legt het wetsvoorstel
hiervoor geen normen op. In plaats daarvan is het wetsvoorstel erop gericht het investeren
in laadpalen en andere infrastructuur op verzorgingsplaatsen aantrekkelijker te maken.
Marktpartijen doen zelf investeringen in laadpalen, gemotiveerd door de mogelijkheid
hiervoor een sluitend verdienmodel vorm te geven.

De AFIR beoogt de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen in de EU
te versnellen door o.a. bindende doelen op te nemen voor de uitrol van alternatieve
tank- en laadcapaciteit op het Europese infrastructuur kern- en uitgebreide netwerk
(Trans-European Network for Transport – TEN-T4) en op stedelijke knooppunten. De Commissie verwacht dat deze versnelling het beste
bereikt kan worden via een verordening in plaats van een richtlijn.

Voor laadinfrastructuur stelt de verordening capaciteitsdoelen per elektrisch en hybride
voertuig en zijn voor zowel lichte als zware voertuigen verplichte afstandsdoelen
van maximaal 60 km tussen laadstations in beide rijrichtingen op het TEN-T-kernnetwerk
opgenomen. Daarnaast zijn er capaciteitseisen in kW voor laadstations opgenomen en
dienen lidstaten deze doelstellingen stapsgewijs te bereiken per 2025 en 2030. Op
het TEN-T uitgebreide netwerk gelden dezelfde doelstellingen qua kW, alleen wordt
voorgesteld deze vijf jaar later in te laten gaan, in 2030 en 2035. Voor zware voertuigen
op het TEN-T uitgebreide netwerk is als afstandsdoel (max.) 100 kilometer opgenomen.
Er zijn daarnaast capaciteitseisen in kW voor de veilige en beveiligde parkeerplaatsen
voor vrachtwagens en bedrijfsvoertuigen en voor de stedelijke knooppunten opgenomen.

Voor LNG (vloeibaar aardgas) voor wegvervoer en zeevaart stelt het voorstel tot doel
om per 1 januari 2025 een toepasselijke hoeveelheid infrastructuur uit te rollen langs
het TEN-T kernnetwerk (weg) en in zeehavens op het TEN-T kernnetwerk, rekening houdend
met de vraag.

Bovengenoemde doelen ten aanzien van de energie-infrastructuur langs het TEN-T-kernnetwerk
gelden voor locaties aan of nabij het netwerk. Dit betekent dat zowel infrastructuur
gerealiseerd op verzorgingsplaatsen als infrastructuur gerealiseerd nabij toe- en
afritten bijdraagt aan het behalen van de doelstellingen. Hoewel verzorgingsplaatsen
een locatie kunnen zijn voor (toekomstige) uitbreiding van het netwerk van waterstofvulpunten,
zijn de doelen uit de AFIR niet een-op-een van toepassing op verzorgingsplaatsen.
Wel is het met het oog op een veilig en doelmatig gebruik van het hoofdwegennet van
belang dat energie-infrastructuur zoveel mogelijk direct langs de weg, dus op verzorgingsplaatsen
gerealiseerd wordt. De inpassing van energie-infrastructuur op verzorgingsplaatsen
zal worden vormgegeven in de inrichtingsplannen (zie ook 1.3.1)

3.2 Dienstenrichtlijn

Het aanbieden van voorzieningen op verzorgingsplaatsen betreft economische activiteiten
die worden overgelaten aan marktpartijen. Dit brengt mee dat volgens de rechtspraak
ook de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Het doel van de Dienstenrichtlijn is,
kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van
dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Beperkingen daarop (zoals
het instellen van een vergunning) zijn alleen gerechtvaardigd als dit non-discriminatoir,
noodzakelijk en proportioneel is. Dit wetsvoorstel regelt het vergunningstelsel zonder
onderscheid tussen ondernemingen die in dezelfde markt actief zijn.

De regulering is ook noodzakelijk voor het veilig en doelmatig gebruik van de wegen
in beheer bij het Rijk door het openbaar verkeer. Zonder dit vergunningstelsel kan
de openbare functie van verzorgingsplaatsen niet worden gewaarborgd. En zonder deze
regulering kan het veilig en doelmatig gebruik van de autosnelwegen en autowegen in
beheer bij het Rijk, door het verkeer dat op verzorgingsplaatsen is aangewezen om
op de autosnelweg te kunnen stoppen, niet worden verzekerd. Bovendien introduceert
dit wetsvoorstel een veiling voor het toekennen van exploitatievergunningen voor laaddiensten
en gemakswinkels. Deze veiling verbetert de mededingingsruimte voor ondernemers ten
opzichte van het bestaande vergunningensysteem gebaseerd op loting of een behandeling
van vergunningaanvragen op volgorde van binnenkomst.

Het is daarbij van belang dat het wetsvoorstel niet als doel heeft de voorwaarden
voor de vestiging van ondernemingen te regelen, maar om het openbare karakter en de
publieke functie van de verzorgingsplaatsen te waarborgen. De publieke functie van
de verzorgingsplaats is immers de belangrijkste reden dat andere activiteiten dan
het openbaar verkeer, zoals het aanbieden van laaddiensten, gemakswinkels of motorbrandstoffen,
slechts op basis van tijdelijke (en herroepbare) vergunningen mogelijk. In die zin
is voortzetting van de voorziening of de locatie na verloop van de vergunning geen
gegeven. Het wetsvoorstel regelt een transparante verdeling van deze vergunningen.

De regulering is ook proportioneel. Een minder ingrijpend stelsel is ontoereikend
omdat daarmee, zoals blijkt uit de huidige praktijk, de publieke belangen die met
de betrokken openbare infrastructuur zijn gemoeid onvoldoende kunnen worden beschermd.
De wegbeheerder kan onvoldoende regie voeren over de inrichting van de verzorgingsplaats.
Als ondernemingen zich vrij of zonder voorafgaande toestemming zouden kunnen vestigen
op verzorgingsplaatsen, zou de beschikbaarheid en bruikbaarheid van de verzorgingsplaats
door het openbaar verkeer (parkeergelegenheid) significant verminderen. Ten eerste
omdat het deel van de verzorgingsplaats dat voor particuliere exploitatie is vergund
gedurende die exploitatie in praktische zin niet beschikbaar is voor het openbaar
verkeer en ten tweede omdat- ook met vergunning – deze exploitatie een vorm van gebruik
is die anders blijft dan de openbare bestemming van de verzorgingsplaats. Bovendien
wordt van dit wetsvoorstel niet verwacht dat het zal leiden tot minder belangstelling
voor het meedingen naar vergunningen.

De Dienstenrichtlijn biedt ruimte aan overheden om maatregelen of een vergunningstelsel
in te stellen als dit vanwege een dwingende reden van algemeen belang noodzakelijk
is, zoals die van de doelstellingen van dit wetsvoorstel die bijdragen aan de vrijheid
van het openbaar verkeer door een veilig en doelmatig (in overeenstemming met de openbare
bestemming) gebruik van de wegen in beheer bij het Rijk te verzekeren. Vervolgens
vloeit uit de Dienstenrichtlijn voort dat, als er wordt gekozen voor vergunningen,
deze in beginsel voor een onbepaalde tijd worden afgegeven. Dat biedt meer zekerheid
aan ondernemers bij investeringen en het maken van een langetermijnstrategie. Tot
de uitzonderingen op deze regel behoren de situatie waarin het aantal beschikbare
vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang of waarin een
beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Dat laatste
is in dit wetsvoorstel primair aan de orde omdat de tijdelijkheid van de vergunning
ook reeds voortvloeit uit het openbare karakter van de verzorgingsplaats en het in
verband daarmee te beschermen veilig en doelmatig gebruik door het openbaar verkeer.
Daarnaast is sprake van schaarse vergunningen, waarvoor de Dienstenrichtlijn juist
een beperkte duur voorschrijft.

Bij een beperkt aantal vergunningen is sprake van een schaarse vergunning. Daarvan
is in dit wetsvoorstel sprake. Door het aantal vergunningen per weggebonden voorziening
te beperken tot een per verzorgingsplaats, komt op het netwerk van autosnelwegen en
autowegen in beheer bij het Rijk, op landelijk niveau een ruim maar beperkt aantal
vergunningen beschikbaar. Vergunningverlening voor onbepaalde tijd zou bij dergelijke
schaarse vergunningen betekenen dat de exploitatie van laadpalen op het netwerk van
wegen in beheer bij het Rijk nooit beschikbaar komt voor andere ondernemers. Dat beperkt
de concurrentie, innovatie en diversiteit van het aanbod. Om onevenredige bevoordeling
van vergunninghouders te vermijden is het van belang dat vergunningen die worden afgegeven
voor het gebruik van schaarse middelen (zoals openbare ruimte) niet een onbepaalde
duur hebben. Verder mogen vergunningen niet een dusdanig korte looptijd hebben dat
de investering niet redelijkerwijs kan worden terugverdiend, waarbij tevens rekening
wordt gehouden met een billijke vergoeding van het geïnvesteerd vermogen. Omgekeerd
zal de looptijd ook niet buitensporig lang zijn, omdat het dan een onevenredige bevoordeling
voor de vergunninghouder wordt. Het wetsvoorstel stelt de maximumtermijn op 15 jaar,
met een beperkte mogelijkheid tot verlenging van twee jaar als dat in het kader van
een goede uitvoering van deze wet noodzakelijk is.

In voorliggend wetsvoorstel worden vergunningen voor onderscheiden diensten, dus zowel
met het oog op de Dienstenrichtlijn, maar ook met het oog op de bescherming van de
openbare functie van de verzorgingsplaats, voor een beperkte duur toegekend aan de
houder. De overwegingen en openbare belangen die hieraan ten grondslag liggen, zijn
beschreven in hoofdstuk 1.

4 Verhouding tot nationale regelgeving

4.1 Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen

Voorliggend wetsvoorstel ziet op de verdeling van vergunningen voor de exploitatie
van de voorzieningen laadstation en gemakswinkel. Het wetsvoorstel heeft geen betrekking
op de veiling van motorbrandstofverkooppunten (tankstations). Wel vervangt dit wetsvoorstel
ook voor motorbrandstofverkooppunten de functie van omgevingsvergunningen voor beperkingengebiedactiviteiten
door inrichtingsplannen en worden exploitatievergunningen vereist. Deze exploitatievergunningen
worden toegekend aan een partij op basis van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten
van motorbrandstoffen. In die wet is geregeld dat de huurrechten van grond voor verkooppunten
van motorbrandstoffen op verzorgingsplaatsen zijn onderworpen aan een veilingsysteem.
Het huurrecht wordt sinds 2002 gelijkmatig gespreid geveild volgens een vooraf vastgesteld
veilingschema voor de duur van 15 jaar. Het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) van het Ministerie
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening voert deze veilingen uit. Omdat de Wet
tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen voor tankstations reeds
voorziet in een stelsel van locaties op verzorgingsplaatsen, is het niet nodig daarin
in dit wetsvoorstel ook te voorzien. De verhouding met de genoemde wet is uitdrukkelijk
geregeld in artikel 4.9.

De Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen zal zijn uitgewerkt, wanneer er geen huurovereenkomsten voor locaties voor motorbrandstoffen
op verzorgingsplaatsen bij de wegen in beheer bij het Rijk meer zullen gelden. Vanaf
dat moment zou de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen
ingetrokken kunnen worden.

4.2 De Omgevingswet en daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving

Dit wetsvoorstel wijzigt de Omgevingswet niet. Het regelt in aanvulling daarop de
marktordening die nodig is om de initiatieven voor particuliere initiatieven waarop
voor het aanbod op voorzieningen wordt vertrouwd. Verzorgingsplaatsen zijn onder de
Omgevingswet beperkingengebieden met betrekking tot wegen in beheer bij het Rijk,
waar regels gelden voor andere vormen van gebruik dan door het openbaar verkeer. Dit
blijft ook met dit wetsvoorstel het geval. Wel zal voor de weggebonden voorzieningen
die onder dit wetsvoorstel vallen, het verbod om zonder omgevingsvergunningen beperkingengebiedactiviteiten
te verrichten vervallen, voor zover het gaat om activiteiten ter uitvoering of verwezenlijking
van de inrichtingsplannen of – op basis van het overgangsrecht verleende exploitatievergunningen.
Voor deze voorzieningen blijven de regels van het Besluit activiteiten leefomgeving
voor beperkingengebiedactiviteiten van kracht, die met het oog op de handhaving ook
zullen worden ingevuld aan de hand van de inrichtingsplannen en exploitatievergunningen.
Daarom bevat het wetsvoorstel in artikel 8.3 een wijziging van de Omgevingswet waarin
een vrijstelling is opgenomen voor omgevingsvergunningen voor beperkingengebiedactiviteiten
ter uitvoering van het inrichtingsplan. De handhaving van voorschriften en beperkingen
van het inrichtingsplan zal vorm krijgen in de regels voor beperkingengebiedactiviteiten
op verzorgingsplaatsen in het Besluit activiteiten leefomgeving.

Daarnaast zal, parallel aan dit wetsvoorstel en in samenhang daarmee, een aanpassing
worden voorbereid van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit
leefomgeving, om te zorgen dat de regulering van andere beperkingengebiedactiviteiten
dan voor de weggebonden voorzieningen onder dit wetsvoorstel, aansluit bij de systematiek
en opzet van inrichtingsplannen zoals die in het wetsvoorstel worden voorzien.

Daarnaast biedt de Omgevingswet een relevant instrumentarium voor de fysieke inrichting
van de verzorgingsplaatsen, in situaties waarin de verzorgingsplaats dient te worden
uitgebreid of nieuw aangelegd. In dat geval wordt gebruik gemaakt van het projectbesluit,
bedoeld in afdeling 5.2 van de Omgevingswet, waarin dan ook de inrichting kan worden
meegenomen. In de regeling van het projectbesluit in het Omgevingsbesluit zal uitdrukkelijk
worden opgenomen dat dit mogelijk is.

Als de inrichting in strijd komt met het omgevingsplan dan moet er een besluit worden
genomen om de inrichting in het omgevingsplan in te passen. Dit kan, in andere gevallen
dan situaties waarin een projectbesluit wordt genomen, door bij de gemeente te verzoeken
om een omgevingsplanwijziging of door een omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit aan te vragen.28 Het inrichtingsplan is zelf geen ruimtelijke ordeningsinstrument.

De met dit wetsvoorstel ingezette actieve benadering, waarbij vooraf gedefinieerde
locaties volgens een bepaalde planning in de markt wordt gezet, vervangt de huidige
meer reactieve benadering waarin aanvragen op volgorde van binnenkomst werden behandeld.
Deze aanpak heeft gevolgen voor de wijze waarop omgegaan moet worden met mogelijk
andere activiteiten op de verzorgingsplaats dan de exploitatie van de genoemde voorzieningen.
Voor deze restcategorie geldt dat andere initiatieven op verzorgingsplaatsen in beginsel
niet mogelijk zijn, gelet op de functie en inrichting ervan voor de hoofdinfrastructuur.

4.3 De Wegenwet

Het wetsvoorstel heeft betrekking op wegen die openbaar zijn in de zin van de Wegenwet
en waarop het openbaar verkeer daarom vrij is. Die hoedanigheid vormt de basis voor
de beheertaak van het Rijk, die de autosnelwegen en autowegen, waaronder de verzorgingsplaatsen
daarvan, vaak door aanleg, heeft bestemd voor het gebruik door het openbaar verkeer.
Tenzij het gaat over wegen die reeds openbaar waren en door overdrachten bij het Rijk
in beheer zijn genomen. De rechtsgevolgen van de openbaarheid van deze wegen is ten
eerste dat zowel de staat als eigenaar, als Rijkswaterstaat als wegbeheerder, alle
verkeer over de weg heeft te dulden, met inachtneming van onder meer de beperkingen
die voortvloeien krachtens wettelijke voorschriften tot regeling van het verkeer.
Ten tweede is het Rijk als wegbeheerder onderhoudsplichtig. Openbare wegen, zeker
de wegen waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, worden krachtens de Wegenwet ook
vermoed eigendom te zijn van het openbaar lichaam (in dit geval het Rijk) die ze onderhoud.

Deze openbare bestemming, waaraan in deze toelichting als openbare functie is gerefereerd,
beschermt de vrijheid van het openbaar verkeer en wordt daadwerkelijk en stelselmatig
nagestreefd door actieve beheerdaden zoals onderhoud, verkeersmaatregelen en ook door
het passieve wegbeheer: de bescherming van het veilig en doelmatig gebruik van de
weg overeenkomstig zijn functie, door vergunningstelsels zoals dat voor de beperkingengebiedactiviteiten
met betrekking tot wegen in beheer bij het Rijk. Het onderhavige wetsvoorstel versterkt
de mogelijkheid van Rijkswaterstaat om als wegbeheerder daadwerkelijk de openbare
functie te beschermen, door regie te kunnen houden over de ordening van het aanbod
van particuliere exploitatie, een vorm van bijzonder gebruik, van openbare wegen.
Dit wetsvoorstel hangt in zoverre nauw samen met de Wegenwet en het recht van openbare
zaken en verbindt daar noodzakelijke consequenties aan in het belang van de vrijheid
van het openbaar verkeer.

4.4 Aanpassingen van de Alcoholwet en het Vrijstellingsbesluit Winkeltijdenwet

In artikel 22 van de Alcoholwet is een regeling opgenomen die de verkoop van alcoholhoudende
drank verbiedt op plaatsen waar brandstof voor particuliere vervoermiddelen worden
verstrekt en in winkels die aan een tankstation zijn verbonden. Ook in ruimten langs
een autosnelweg is verkoop van alcoholhoudende drank verboden, tenzij het gaat om
gebruik ter plaatse in een wegrestaurant. Dit wetsvoorstel bevat een wijziging van
artikel 22, om de regeling voor tankstations uit te breiden naar laadstations en zelfstandige
gemakswinkels. Daarnaast zal op grond van artikel 8 van de Winkeltijdenwet, het Vrijstellingsbesluit
Winkeltijdenwet bij algemene maatregel van bestuur worden aangepast, in het bijzonder
artikel 6, om net zoals dat daarin voor tankstations is geregeld, gemakswinkels op
verzorgingsplaatsen in het algemeen vrij te stellen van de wettelijk verplichte sluiting
in de nacht, op zondagen en feestdagen. De gemakswinkels op de verzorgingsplaats vervullen
een andere rol dan reguliere winkels omdat ze weggebruikers in staat stellen tijdens
een reis te eten, drinken of gebruik te maken van een wc. Gemakswinkels die worden
uitgebaat door andere aanbieders dan de exploitant van het tankstation vervullen eenzelfde
functie. Het ligt dan ook voor de hand de bestaande vrijstelling voor gemakswinkels
bij tankstations te verbreden.

4.5 Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek

Wie op een locatie een voorziening wil realiseren, heeft, behalve de benodigde vergunningen,
waaronder die van dit wetsvoorstel, ook medewerking nodig van de staat als grondeigenaar.
De staat verleent deze medewerking in de vorm van een huurovereenkomst, waarin een
vergoeding wordt gevraagd voor de economische waarde van de grond die voor de exploitatie
zal worden gebruikt. Dit wetsvoorstel regelt in artikel 6.1 enkele afwijkingen van
het Burgerlijk Wetboek voor huurovereenkomsten voor locaties waarvoor vergunningen
zijn verleend op basis van dit wetsvoorstel. Het gaat hier niet om huurovereenkomsten
voor locaties voor tankpunten of tankstations. Voor dergelijke locaties zijn in de
Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen reeds bijzondere
bepalingen inzake de huur opgenomen. In dit wetsvoorstel worden met die regeling vergelijkbare
bepalingen opgenomen voor de locaties die op basis van dit wetsvoorstel zullen worden
verdeeld. De afwijkingen zijn vergelijkbaar met de artikelen 3 en 4 van de Wet tot
veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen voor motorbrandstofverkooppunten,
met dien verstande dat in het onderhavige wetsvoorstel geen veiling van de huurovereenkomst
aan de orde is maar van een exploitatievergunning en dat het onderscheid tussen vestiging
en exploitatie, dat in de benzinemarkt gemaakt wordt en dat in de Wet tot veiling
van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen heeft geleid tot een bijzondere regeling
over onderhuur, voor de laadvoorziening en gemaksinkel niet relevant is. Hier is het
immers steeds de vergunninghouder die zelf ook huurder zal worden.

5 Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)

5.1 Inleiding

Het beoogde effect van het beschreven voorstel is dat de verzorgingsplaatsen een plek
blijven waar de weggebruiker zijn reis kort kan onderbreken om te rusten of zijn voertuig
van energie te voorzien, ook tijdens de transitie naar uitstootvrije mobiliteit.

Dit effect wordt bereikt door de wegbeheerder beter in staat te stellen regie te voeren
op de inrichting van de verzorgingsplaats. Deze regie komt een veilige en doelmatige
inrichting van de verzorgingsplaats ten goede. Deze zorgt er ook voor dat de verzorgingsplaats
een veilig en doelmatig gebruik van het hoofdwegennet ondersteunt omdat de verschillende
functies en voorzieningen die hiervoor nodig zijn de benodigde ruimte krijgen. Een
ander beoogd effect van het voorstel is dat er met een nieuwe verdeelmethode en vergunningsystematiek
betere omstandigheden gecreëerd worden voor ondernemers om hun diensten aan te bieden
op verzorgingsplaatsen. Het wordt voor een bredere groep ondernemers aantrekkelijk
diensten aan te bieden en te investeren in de verzorgingsplaats, dit komt het aanbod
van de voorzieningen – zowel de hoeveelheid als de kwaliteit ervan – ten goede.

Belangrijke belanghebbenden bij het beschreven voorstel zijn de weggebruikers, de
ondernemers op de verzorgingsplaats (het bedrijfsleven) en de uitvoeringsorganisaties.
De gevolgen van het voorstel voor de weggebruikers en het bedrijfsleven worden hieronder
in meer detail beschreven. De gevolgen voor de uitvoeringsorganisaties worden in meer
detail beschreven in hoofdstuk 6 van deze toelichting.

5.2 De weggebruiker

De weggebruiker, zowel de bestuurder van een brandstofvoertuig als de bestuurder van
een elektrisch voertuig, zal merken dat het voorzieningenniveau op verzorgingsplaatsen
op peil blijft en dat de laadvoorziening langs het hoofdwegennet verbetert. Naarmate
meer weggebruikers overstappen naar een elektrisch voertuig zal er meer behoefte zijn
aan laden onderweg. De realisatie van meer laadinfrastructuur betekent dat wachttijden
voor laadpalen beperkt worden, zodat weggebruikers hun reis vlot kunnen vervolgen.
De grotere regie van de wegbeheerder op de inrichting van de verzorgingsplaats, via
de routekaart, inrichtingsplannen en verdeelprocedure (zie ook hoofdstuk 2 van deze
toelichting), zorgt daarbij dat de inrichting van het terrein overzichtelijk en veilig
blijft. De weggebruiker kan snel en gemakkelijk zijn weg vinden.

De effecten van het voorstel voor de weggebruiker zullen naar verwachting beperkt
zijn op de korte termijn. Vergeleken met omringende landen kent Nederland een relatief
hoge dichtheid van verzorgingsplaatsen. Op veel van deze locaties is het op dit moment
mogelijk te rusten, tanken of laden, of iets te eten of drinken te kopen. Het belangrijkste
beoogde doel van het voorstel, bezien vanuit de weggebruiker, is dat dit voorzieningenniveau
ook in de toekomst hoog blijft. Hiervoor is het nodig dat er de komende decennia voldoende
laadinfrastructuur gerealiseerd wordt, om een groeiend elektrisch wagenpark te kunnen
bedienen. Tegelijk is het van belang dat het aantal tankstations de komende decennia
op een verantwoorde manier wordt afgebouwd, waarbij de afnemende vraag naar brandstoffen
niet leidt tot gaten in de dekking van het landelijke netwerk.

De grotere regie vanuit het Rijk op de inrichting van de verzorgingsplaats, evenals
het beperken van het aantal exploitatievergunningen voor laadstations tot een of enkele
per verzorgingsplaats, vergroot de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats en verbetert
de doorstroming. De regie stelt het Rijk beter in staat verzorgingsplaatsen op basis
van een eenduidig plan in te richten, dit maakt navigeren op de verzorgingsplaats
voorspelbaarder en daarmee veiliger. Voor weggebruikers betekent dit dat zij gemakkelijk
en direct naar de juiste plek op de verzorgingsplaats kunnen rijden. Ook het maximeren
van het aantal aanbieders op de verzorgingsplaats draagt hieraan bij door zoekgedrag,
en dus het aantal manoeuvres over het terrein, te beperken.

De nieuwe verdeelsystematiek en de voorgestelde aanvullende maatregelen (de veiling,
het gebiedscriterium, de beperking tot een gelijksoortige vergunning per verzorgingsplaats
en de datadeelverplichting, zie hiervoor paragrafen 2.6 tot en met 2.9 van deze memorie)
leiden in principe tot een grotere diversiteit aan aanbieders langs het hoofdwegennet.
Dit komt de kwaliteit van de aangeboden voorzieningen ten goede en biedt weggebruikers
meer keuze tijdens hun reis.

5.3 Het bedrijfsleven

Het voorstel omvat enkele belangrijke veranderingen voor de partijen die actief zijn
op de verzorgingsplaats, of actief willen worden op de verzorgingsplaats. In algemene
zin geldt dat het bedrijfsleven gaat profiteren van meer gelijke markttoegang, meer
zekerheid en meer duidelijkheid over de toekomstige ontwikkeling van de verzorgingsplaats.
Allereerst stelt het hanteren van separate locaties voor de verschillende voorzieningen
op de verzorgingsplaats een bredere groep aanbieders in staat mee te dingen naar de
vergunningen die nodig zijn om diensten aan te bieden op de verzorgingsplaats. Dit
komt de markttoegang ten goede. Meer zekerheid wordt geboden doordat vergunningen
op specifieke momenten periodiek worden verdeeld, via een openbare verdeelmethode.
Buiten de verdeelmomenten om worden er geen nieuwe vergunningen verstrekt voor de
exploitatie van voorzieningen op de verzorgingsplaats. Voor de ondernemers die actief
zijn op de verzorgingsplaats betekent dit dat zij geen rekening hoeven te houden met
de mogelijkheid – maar niet de zekerheid – van nieuwe toetreders tijdens de looptijd
van hun vergunning. Dit bevordert investeringszekerheid en daarmee de kwaliteit van
de geboden voorzieningen.

De introductie van een veiling als verdeelmethode voor locaties voor laden en gemakswinkels
betekent dat de exploitant die de vergunning via de verdeelmethode toegewezen krijgt
hiervoor betaalt. De verdeelmethode heeft op deze manier invloed op het verdienvermogen
van een exploitant die actief is op de verzorgingsplaats. Het bedrag dat is betaald
na de veiling van de vergunning is een extra uitgave die zal moeten worden terugverdiend
tijdens de looptijd van de vergunning. De verdeelmethode kan op deze manier drempelverhogend
werken, maar wordt nodig geacht om de vergunningen toe te kunnen kennen aan de partij
die het beste in staat is de desbetreffende voorziening uit te baten. Zie ook paragraaf
2.6 voor een nadere toelichting op de keuze voor de verdeelmethode.

De ondernemers die actief zijn (of willen worden) op de verzorgingsplaats zijn een
diverse groep. Deze groep bestaat uit grote multinationale ondernemingen, maar ook
uit kleine (familie-)bedrijven. Ondernemers zijn actief in één markt, bijvoorbeeld
elektrisch laden of het aanbieden van eten en drinken, of bieden een breed pakket
van verschillende diensten aan. De diversiteit van deze groep betekent dat de maatregelen
in het voorstel niet iedere partij op eenzelfde manier raken. Maatregelen die het
functioneren van de markt in brede zin bevorderen, kunnen tegelijk beperkend zijn
voor een deel van de ondernemers. De regel die partijen ervan weerhoudt meerdere gelijksoortige
locaties op een verzorgingsplaats te verwerven (zie ook paragraaf 2.8) is zo’n maatregel.
Deze wordt toegepast om de veiling eerlijk te laten verlopen, door deelnemende partijen
gelijkwaardige kansen te bieden om een locatie te verwerven. Ook waarborgt deze maatregel
keuzevrijheid voor de weggebruiker. De consequentie van dezelfde maatregel is echter
dat deze de ondernemingsvrijheid van een deel van de partijen op de verzorgingsplaats
beperkt. Concreet kan een ondernemer op een aantal verzorgingsplaatsen niet zowel
het laad- als tankstation uitbaten. Een andere beperkende, maar minder ingrijpende
maatregel is het gebiedscriterium (zie paragraaf 2.7). Het doel van het gebiedscriterium
is om de weggebruiker meer keuzevrijheid te bieden langs het hoofdwegennet, de consequentie
hiervan voor het bedrijfsleven is dat ondernemers niet in staat zijn eenzelfde voorziening
aan te bieden op twee opeenvolgende verzorgingsplaatsen in dezelfde rijrichting.

Een deel van de ondernemingen die actief zijn of willen zijn op de verzorgingsplaats,
valt onder de definitie midden- en kleinbedrijf (mkb). De mogelijkheden voor deze
partijen om een positie te verwerven op de verzorgingsplaats zijn een expliciet aandachtspunt
geweest bij de totstandkoming van het wetsvoorstel. De positie van het mkb is op verschillende
manieren meegenomen in de totstandkoming van het wetsvoorstel.

Vertegenwoordigers van mkb-partijen zijn actief betrokken in het participatietraject
dat is gevolgd tijdens het vormgeven van een nieuw beleid op de verzorgingsplaatsen
(zie ook hoofdstuk 9 van deze toelichting). Daarnaast hebben mkb-partijen, net als
andere relevante belanghebbende partijen, de gelegenheid gehad te reageren op het
wetsvoorstel via de internetconsultatie in maart/april 2025. Verder is er op verzoek
van de Tweede Kamer expliciet aandacht besteed aan de positie van het mkb, met de
behandeling van de motie Koerhuis/Van der Plas over de positie van het mkb op (kleine)
verzorgingsplaatsen (Kamerstukken II 2022/23, 31 305, nr. 400). In Kamerbrief van 15 mei 2024 (Kamerstukken II 2023/24, 31 305 nr. 462) is beschreven op welke wijzen er rekening is gehouden met de positie van het mkb.

Tot slot heeft Sira Consulting in opdracht van het ministerie de regeldrukeffecten
van het wetsvoorstel in kaart gebracht. In het kader van dit onderzoek zijn gesprekken
gevoerd met verschillende ondernemers over de (verwachte) regeldrukeffecten van het
wetsvoorstel. De regeldrukanalyse is weliswaar niet specifiek gericht op de positie
van het mkb, maar brengt wel de regeldruk in kaart die het bedrijfsleven naar verwachting
zal ervaren. (Zie paragraaf 8.2 van deze memorie voor een nadere beschrijving van
de regeldrukeffecten van het wetsvoorstel.) De conclusie van de regeldrukanalyse is
dat de totale regeldruk sterk afhangt van het aantal partijen dat meedoet aan de veilingen
onder het nieuwe systeem. Als er meer partijen meedingen naar vergunningen – en hiervoor
biedingen voorbereiden – leidt dit tot een grotere regeldruk voor het bedrijfsleven
als geheel. Als alleen wordt gekeken naar de regeldruk die een individueel bedrijf
ervaart, is de verwachting dat deze licht toeneemt ten opzichte van het bestaande
beleid. Hier staat tegenover dat de ervaren (subjectieve) regeldruk onder het voorgestelde
beleid kan afnemen. Dit omdat de mogelijkheid om op eigen initiatief vergunningaanvragen
in te dienen verdwijnt en wordt vervangen door een veiling. Een onderneming moet nu
een bieding voorbereiden, maar deze komt in plaats van een tijdrovend iteratief proces
waarbij er een aanvraag wordt ingediend bij de wegbeheerder. Deze moet in veel gevallen
meermaals worden aangepast voordat deze voldoet aan de veiligheids- en doelmatigheidsvoorwaarden.29 Aanvullend op het participatietraject, de internetconsultatie, de behandeling van
de motie en de regeldrukanalyse is er een inventarisatie gedaan voor het uitvoeren
van een mkb-toets. Dit heeft niet geleid tot een nieuwe reactie vanuit het bedrijfsleven.

Het wetsvoorstel raakt betrokken ondernemingen omdat ondernemingen die laaddiensten
of retail willen aanbieden op de verzorgingsplaatsen te maken krijgen met een vergunningsystematiek
en met het verwerven van een vergunning via een veiling. Een belangrijk uitgangspunt
bij het ontwerp van de veilingen en de afbakening van de vergunningen is het borgen
van een gelijk speelveld. Dat betekent dat er geen onnodige drempels worden opgeworpen
voor (mkb-)partijen. In het licht hiervan is gekozen om te werken met separate vergunningen
voor locaties voor gemakswinkels en laaddiensten op verzorgingsplaatsen. Deze vergunningen
zijn voor een bredere groep ondernemingen bereikbaar. Een ondernemer kan er voor kiezen
mee te dingen naar een vergunning voor een enkele dienst, maar kan er ook voor kiezen
mee te dingen naar een combinatie van vergunningen.

Het belang van lage toetredingsdrempels is ook meegewogen in de keuze voor een verdeelmethode.
Voor het toekennen van een exploitatievergunning zijn meerdere verdelingsmechanismen
overwogen (zie ook paragraaf 2.6 van deze memorie). Een van de argumenten om te werken
met een veiling is dat het regeldrukeffect van een veiling, afgezet tegen een vergelijkende
toets, beperkter is. Bij een veiling worden verschillende biedingen niet vergeleken
op kwalitatieve criteria, zoals bij een vergelijkende toets wel het geval is. Dit
betekent ook dat een meebiedende partij een minder omvangrijke bieding indient. De
biedende partij hoeft in zijn bieding immers niet te beargumenteren hoe invulling
gegeven wordt aan de criteria waarop vergeleken wordt. Een onderneming die mee wil
dingen naar een vergunning zal een dergelijke bieding moeten opstellen, ook als deze
onderneming uiteindelijk niet het winnende bod uitbrengt. Het beperken van de omvang
van een bieding brengt dus een lagere regeldruk met zich mee. Aan een veiling kunnen
overigens wel enkele randvoorwaarden gesteld worden. Een biedende partij zal wel moeten
aangeven dat hij aan deze voorwaarden heeft voldaan en dus mee kan doen aan de veiling.
Naar aanleiding van het ATR-advies (zie paragraaf 8.2.2) is het aantal voorwaarden
voor aanvragers verder gereduceerd en zijn een aantal voorwaarden voor inschrijving
beperkt tot gegevens die uitsluitend de winnaar van de veiling hoeft te verstrekken.

De looptijd van de vergunning is een belangrijke factor in het vermogen van een ondernemer
om gedane investeringen tijdig terug te verdienen. Krachtens het wetsvoorstel wordt
de looptijd van de te veilen vergunningen beperkt tot 15 jaar. De huidige praktijk
en het huidige beleid kennen ook looptijden van maximaal 15 jaar. De precieze duur
van de vergunningen zal in de exploitatievergunningen worden vastgelegd, hierbij is
het uitgangspunt dat deze lang genoeg is om een ondernemer in staat te stellen gedane
investeringen terug te verdienen. Voor de looptijden is een onderzoek uitgevoerd naar
de terugverdientijd van zowel de laad- als gemakswinkellocatie. Zie paragraaf 5.5
voor een toelichting.

Het kan zijn dat een (mkb-)partij besluit niet mee te dingen naar een vergunning,
bijvoorbeeld omdat dit te veel kapitaal of risicobereidheid vraagt. Ook in dit geval
blijft het voor een onderneming mogelijk diensten aan te bieden op de verzorgingsplaats.
De vergunningen die via de verdeelmethode worden toegekend bieden de houder ervan
ruimte om activiteiten uit te besteden aan een derde partij. Dit betekent dat ondernemingen
ook actief kunnen zijn op verzorgingsplaatsen als (bijvoorbeeld) leverancier, onderaannemer
of franchisenemer. Voorwaarde is dat de activiteiten passen binnen de afbakening van
de vergunning. De houder van de vergunning blijft verantwoordelijk voor de activiteiten
die onder de vergunning plaatsvinden.

5.4 Verantwoordelijkheden en risico’s voor de rijksoverheid

De verantwoordelijkheid van de rijksoverheid ten aanzien van verzorgingsplaatsen blijft
met het wetsvoorstel ongewijzigd. Net als onder het huidige stelsel is het Rijk als
wegbeheerder (belegd bij Rijkswaterstaat) verantwoordelijk voor de goede staat en
werking van het wegennet en de daartoe behorende verzorgingsplaatsen, met het oog
op de openbare bestemming daarvan voor het openbaar verkeer. Deze verantwoordelijkheid
krijgt enerzijds gestalte in het onderhoud en de instandhouding van de infrastructuur.
Daarbij komt ook het inrichten van de weg voor het verkeer, al dan niet op basis van
de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 aan de wegbeheerder geattribueerde bevoegdheden.
Anderzijds krijgt de overheidszorg voor de weginfrastructuur gestalte in wetgeving
en bestuur – in de regels die de infrastructuur en de openbare bestemming daarvan
beschermt tegen andere activiteiten dan het gebruik door het openbaar verkeer, veelal
door middel van verbodsbepalingen om deze activiteiten zonder vergunning te verrichten.
Deze regels beperken dat andere gebruik in overwegende mate, en laten slechts in enige
mate zeer bepaalde weggebonden voorzieningen toe.

De wijzigingen die dit wetsvoorstel aanbrengt, veranderen dus niet de wijze waarop
het Rijk zich verhoudt tot de zorg voor de infrastructuur en ook niet hoe het Rijk
zich door middel van regels en besluitvorming verhoudt tot de voorzieningen die daarop
door derden worden aangeboden. De zorg betreft de infrastructuur van het netwerk als
zodanig en niet de economische activiteiten van het aanbieden van eten, drinken, elektriciteit
of motorbrandstoffen als zodanig. Wel is het zo dat de beperkte mogelijkheden die
het bestaande instrumentarium biedt om die activiteiten in goede banen te leiden,
onwenselijke gevolgen kunnen hebben voor de zorg voor de infrastructuur en de goede
functievervulling daarvan.

Onder het huidige stelsel is de rijksoverheid slechts beperkt in staat om invulling
te geven aan bovengenoemde verantwoordelijkheid. Het systeem waarbij partijen op eigen
initiatief vergunningen aanvragen bij Rijkswaterstaat, die deze beoordeelt op de criteria
veiligheid en doelmatigheid, is in de praktijk ontoereikend gebleken. Een van de redenen
hiervoor is dat verschillende initiatieven van vergunninghouders niet in samenhang
kunnen worden beschouwd, en slechts beperkt in relatie tot de bredere inrichting van
de verzorgingsplaats. De Afdeling onderschrijft de noodzaak van een nieuw stelsel
in onderdeel 2a van haar advies.

Het wetsvoorstel voorzieningen verzorgingsplaatsen leidt ertoe dat de wijze waarop
de wegbeheerder stuurt op de goede staat en werking van het wegennet en daarmee invulling
geeft aan zijn verantwoordelijkheid ten aanzien van de staat en werking van de weg,
specifiek de verzorgingsplaats, verandert. De taken van de wegbeheerder ten aanzien
van vergunningverlening veranderen en daarmee ook de binnen de organisatie benodigde
expertise. De invoering van het wetsvoorstel betekent een opgave voor Rijkswaterstaat,
die zijn werkzaamheden ten aanzien van de sturing op de inrichting van en activiteiten
op de verzorgingsplaats zal moeten wijzigen. Deze wijziging ziet met name op de overstap
van meer reactieve naar actieve regie op de verzorgingsplaats en de inrichting van
een veilingsystematiek. Beide elementen zijn hieronder nader toegelicht.

Rijkswaterstaat moet overstap maken van sturing die reactief van aard is, naar meer
actieve sturing. Onder het huidige stelsel worden vergunningaanvragen per aanvraag
beoordeeld. Een aanvrager dient een concreet voorstel in, dat door Rijkswaterstaat
wordt getoetst aan criteria van veiligheid en doelmatigheid. Op basis van deze toetsing
wordt na een aanvraag, die de voorgenomen activiteiten en (her-)inrichting van het
terrein omvat, wel of niet een vergunning verstrekt. Onder het wetsvoorstel wordt
deze sturing actief: voorwaarden en beperkingen ten aanzien van activiteiten op en
inrichting van de verzorgingsplaats worden op voorhand vastgesteld in een inrichtingsplan.
Op het moment dat deze voorwaarden en beperkingen per inrichtingsplan worden vastgesteld
is nog niet bekend hoe een vergunninghouder voornemens is zijn activiteiten vorm te
geven. De vergunning is immers nog niet toegekend aan een partij en er is geen sprake
van een reeds ingediende vergunningaanvraag waarin een potentiële vergunninghouder
zijn voorgenomen activiteiten beschrijft. Voorwaarden en beperkingen dienen dus op
voorhand en in algemene zin te worden vastgesteld. Vervolgens krijgen vergunninghouders
binnen deze kaders de ruimte hun activiteiten vorm te geven en hun locatie in te richten.
De uitdaging hierbij is de voorwaarden en beperkingen zo te formuleren dat deze niet
onnodig knellend zijn voor de vergunninghouder. Tegelijk moet worden voorkomen dat
er ruimte ontstaat voor een inrichting en activiteiten die niet passen bij een veilig
en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats en het wegennet waar deze onderdeel
van is. Rijkswaterstaat beschikt in principe over de kennis en kunde om deze algemene
voorwaarden te stellen. De benodigde ervaring is opgedaan in de bestaande praktijk
waarin een veelheid aan vergunningaanvragen is beoordeeld. De uitdaging ligt met name
in het op voorhand vaststellen van de voorwaarden en beperkingen. Specifiek het vinden
van een balans tussen het bieden van flexibiliteit aan de vergunninghouder, zonder
dat deze flexibiliteit ruimte biedt voor activiteiten of infrastructurele aanpassingen
die de verkeersveilige en doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats negatief
beïnvloeden.

De overstap van reactieve naar meer actieve sturing uit zich niet alleen in het werken
met inrichtingsplannen (en de voorwaarden en beperkingen die daar onderdeel van zijn),
maar ook in de organisatie van veilingen om vergunningen toe te wijzen aan partijen.
Ook hier is geen sprake van een nieuwe verantwoordelijkheid voor de wegbeheerder.
Ook onder het huidige stelsel is Rijkswaterstaat verantwoordelijk voor het toekennen
van vergunningen voor diensten op de verzorgingsplaats. Het wetsvoorstel wijzigt de
methode waarmee deze vergunningen worden toegekend. Hiermee verandert het takenpakket
voor de wegbeheerder, die onder het nieuwe stelsel veilingen organiseert en vergunningen
niet langer verdeelt via een loting of de behandeling van individuele aanvragen op
volgorde van binnenkomst. In die zin verschuift de invulling van de verantwoordelijkheid
zich van een op lokale aanvragen gerichte beoordeling naar een beoordeling die duidelijker
past binnen een perspectief op de ontwikkeling van het netwerk als geheel, die gestalte
krijgt in de routekaart.

Wel vraagt de organisatie van een veiling om een grotere mate van regie en sturing
vanuit de rijksoverheid. Deze sturing heeft als doel de veiling zelf goed te laten
verlopen. Er worden vergunningen verdeeld die naar verwachting veel waarde vertegenwoordigen
en voor een brede groep partijen interessant zijn. Een goed verloop van de veiling
is daarom van groot belang. Dit betekent dat het proces dat voorafgaat aan het toekennen
van een vergunning navolgbaar is, eerlijk verloopt en gelijke kansen biedt aan een
bij voorkeur zo breed mogelijke groep geïnteresseerde partijen. Ook dat is niet nieuw,
want dit vloeit reeds voort uit de normenkaders die gelden voor de verdeling van schaarse
vergunningen. Een goed verloop vergroot de kans dat de beschikbare vergunningen in
handen komen van de partijen die deze het beste kunnen uitbaten. Op deze manier is
de wegbeheerder in staat om na het toekennen van een vergunning meer op afstand te
sturen.

Om ervoor te zorgen dat de markt goed functioneert en vergunningen in handen komen
van de meest geschikte partijen is een gelijk speelveld van groot belang. Om dit gelijke
speelveld te bereiken zijn verschillende maatregelen noodzakelijk. Een van deze maatregelen
is de plicht voor vergunninghouders om informatie te verstrekken over hun activiteiten
(m.n. shopomzet en stroomafzet voor gemakswinkels respectievelijk laadlocaties), als
een vergunning opnieuw verdeeld wordt. Deze maatregel heeft als doel partijen die
meedingen naar de te veilen vergunningen een meer gelijkwaardige informatiepositie
te geven en zo de informatievoorsprong van een zittende vergunninghouder te beperken.
Om de wegbeheerder in staat te stellen om te sturen op afstand, is een grotere mate
van regie nodig aan bij het verdelen van de vergunningen.

Zoals hierboven toegelicht verandert met het wetsvoorstel niet de verantwoordelijkheid
van het Rijk, maar wel het takenpakket van de uitvoerende organisaties. Hierin ligt
een uitvoeringsrisico besloten, gezien de omvang van de verandering en de korte tijd
waarin deze plaats moet vinden. Het is immers de bedoeling dat de eerste veilingen
onder het nieuwe stelsel plaatsvinden voordat een groot deel van de bestaande vergunningen
voor laaddiensten vanaf 2028 afloopt.

Om het risico ten aanzien van de uitvoerbaarheid te beheersen wordt de toename van
de werklast van het nieuwe stelsel voor de uitvoering zoveel mogelijk gefaseerd. Concreet
betekent dit dat het wetsvoorstel niet onmiddellijk in zijn volledigheid in werking
treedt, maar overgangsrecht bevat. De belangrijkste keuze in dit overgangsrecht is
om in de jaren 2028–2030 de locaties voor vergunningen op de verzorgingsplaats aan
te wijzen met een ministeriële regeling, niet met een inrichtingsplan. In bovengenoemde
jaren valt een grote hoeveelheid vergunningen vrij, hoofdzakelijk voor laaddiensten.
Door de locaties voor deze vergunningen aan te wijzen met een ministeriële regeling,
is het niet nodig voor alle betreffende verzorgingsplaatsen een inrichtingsplan op
te stellen. Dit voorkomt dat Rijkswaterstaat met de ingang van het nieuwe stelsel
een grote piek aan werkzaamheden te verwerken krijgt, die bovendien nieuw zijn voor
de organisatie.

Ook in het ontwerp van de veilingmethode (vastgelegd in een ministeriële regeling
onder het wetsvoorstel) is rekening gehouden met de uitvoerbaarheid van het stelsel.
De uitvoerbaarheid van de veilingmethode is hierin zwaar meegewogen.

5.5 Looptijden exploitatievergunning

De terugverdientijd van deze voorzieningen – de tijd die nodig is om de gedane investeringen
terug te verdienen, inclusief een redelijk rendement – is een belangrijke overweging
bij het vaststellen van de maximale looptijd van vergunningen voor gemakswinkels en
laaddiensten. De terugverdientijd fungeert hierbij als ondergrens en is meegewogen
in het vaststellen van de maximale looptijd (bovengrens). Bij het bepalen van de maximale
looptijd van 15 jaar zijn ook andere factoren meegewogen, zoals de uitvoerbaarheid
en regeldruk (een langere terugverdientijd betekent minder verdeelmomenten en daarmee
de organisatie van – en deelname aan, vanuit het perspectief van de vergunninghouder
– veilingen).

Ook bij het vaststellen van aangepaste looptijden is de terugverdientijd van belang.
In de toepassing van het nieuwe stelsel wordt een aangepaste looptijd zo vastgesteld
dat deze de terugverdientijd overschrijdt. Dit betekent dat een vergunning met aangepaste
looptijd in principe winstgevend is uit te baten. Dit is belangrijk omdat er zo een
gerede kans is dat een vergunning succesvol wordt geveild. Met andere woorden: deze
leidt tot biedingen en wordt op basis daarvan toegewezen aan een partij die de onder
de vergunning diensten aan zal bieden. Een succesvolle veiling komt zo het aanbod
van diensten op een verzorgingsplaats ten goede. Een aangepaste looptijd korter dan
de terugverdientijd is om diezelfde reden niet evenredig; de kans is aanwezig dat
een vergunning met een te korte looptijd niet succesvol kan worden geveild. De veiling
levert zo geen exploitant op en de vastgestelde inrichting van de verzorgingsplaats
(volgens het inrichtingsplan) kan niet worden verwezenlijkt omdat een van de locaties
de daarvoor aangewezen functie niet kan uitoefenen. Bij het vaststellen van aangepaste
looptijden wordt om deze reden een bandbreedte gehanteerd van 2 tot 15 jaar voor shops,
en van 13 tot 15 jaar voor laadpunten.

Het Ministerie van IenW heeft SEO economisch onderzoek gevraagd de terugverdientijd
van zowel laaddiensten als gemakswinkels op verzorgingsplaatsen in kaart te brengen.
SEO concludeert dat de terugverdientijd van een laadlocatie onder nieuwe stelsel 10
tot 13 jaar is. Voor een gemakswinkel stelt SEO dat deze binnen 1 jaar terugverdient
kan worden, tenzij het gaat om een zeer kleine locatie.30 Een belangrijke kanttekening bij deze cijfers is dat deze gebaseerd zijn op een zogenoemde
gemiddelde efficiënte toetreder. Een terugverdientijd op een specifieke locatie kan
langer of korter zijn afhankelijk van de individuele ondernemer die onder een vergunning
diensten aanbiedt, maar ook van lokale omstandigheden die per verzorgingsplaats kunnen
verschillen (zoals de beschikbare ruimte of de hoeveelheid passerend verkeer). Daarbij
geldt voor laaddiensten op verzorgingsplaatsen dat dit een markt is die nog sterk
in ontwikkeling is. Op dit moment is het aantal elektrische voertuigen in het Nederlandse
wagenpark nog relatief klein. Dit aantal zal de komende decennia echter sterk toenemen,
en daarmee de vraag naar laaddiensten langs het hoofdwegennet. De verwachting is dan
ook dat de terugverdientijd van investeringen in laaddiensten op verzorgingsplaatsen
in de toekomst zal afnamen. SEO verwacht dat deze in 2035 is teruggelopen tot 5 tot
8 jaar. Exploitatievergunningen onder dit wetsvoorstel kennen een maximumlooptijd
van 15 jaar. Dit is in lijn met hetgeen op dit moment gebruikelijk in de branche.
Bovendien biedt het ruim voldoende terugverdientijd, zo blijkt uit het onderzoek van
SEO. Bij dit onderzoek zijn overigens stakeholders geconsulteerd.

Er zullen echter gedurende enige tijd ook vergunningen met een kortere looptijd dan
15 jaar worden verleed. Het toekennen van vergunningen met een aangepaste looptijd
is om twee redenen gerechtvaardigd. Allereerst kan met aangepaste looptijden een terugkerende
piek in het aantal vrijvallende vergunningen worden voorkomen. Op dit moment verloopt
de overgrote meerderheid van de vergunningen voor laaddiensten binnen een periode
van drie jaar. Dit leidt tot een zich periodiek herhalende driejarige piek in het
aantal te verdelen vergunningen. Voor de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel is het
wenselijker dat in opeenvolgende jaren een ongeveer gelijk aantal vergunningen vrijvalt.
Dit levert een meer gelijkmatige belasting op van de uitvoeringsorganisaties die de
verdeling van deze vergunningen organiseren. Een organisatie kan daar beter op worden
ingericht. Een meer gelijkmatig vrijvallen van vergunningen op de verzorgingsplaats
betekent eveneens dat er meer continue toetreding tot de verzorgingsplaatsen mogelijk
is. Ieder jaar komt er een aantal vergunningen beschikbaar, waarnaar (nieuwe) marktpartijen
kunnen meedingen. De mogelijkheid een vergunning te verwerven op de verzorgingsplaats
wordt zo niet bepaald door een cyclus van circa vijftien jaar.

Ook geeft een deel van de branchepartijen aan dat het hun wens is om meerdere diensten
op eenzelfde verzorgingsplaats aan te bieden. Door te werken met aangepaste looptijden,
kunnen vergunningen voor laden in de toekomst gelijktijdig worden verdeeld met de
vergunning voor gemakswinkels en MBVP. Bij de uitwerking van onderliggende regelgeving,
wordt nader bezien in hoeverre de veilingen voor de verschillende voorzieningen geïntegreerd
kan worden.

Het hanteren van aangepaste looptijden voor vergunningen leidt tot verschillen tussen
individuele vergunninghouders, zoals de Afdeling in haar advies al aangeeft. Een vergunning
met een langere looptijd is aantrekkelijker dan een vergunning met een kortere looptijd,
omdat eerstgenoemde de vergunninghouders meer tijd biedt om investeringen terug te
verdienen en zo een hoger totaal rendement te behalen. Houders van een vergunning
met een langere looptijd hebben hiermee dus enig voordeel ten opzichte van houders
van een vergunning met een kortere looptijd. Een belangrijke nuance bij deze constatering
is dat vergunningen worden toegekend via een veiling, waarbij de vergunning wordt
toegekend aan de partij die het hoogste bod doet. Een vergunning die (in de ogen van
de biedende partij) meer waard is, bijvoorbeeld omdat deze een langere looptijd heeft,
levert in principe een hogere bieding op. Het voordeel van een partij met een vergunning
met langere looptijd wordt zo deels gemitigeerd door het hogere bedrag dat deze partij
hiervoor betaalt via de veiling ervan. Een andere belangrijke factor is dat partijen
naar verwachting meerdere vergunningen verwerven of willen verwerven, om zo een regionaal
of landelijk netwerk te kunnen bieden. Het bezitten van meerdere vergunningen mitigeert
de impact van een aangepaste looptijd van een van deze vergunningen. Deze heeft een
kleinere impact op het verdienvermogen en de activiteiten van de vergunninghoudende
partij, afgezet tegen de situatie waar deze partij één vergunning tegelijk uitbaat.
In de context van de verzorgingsplaatsen ligt het voor de hand om niet individuele
vergunningen te vergelijken, maar de samenstelling van meerdere vergunningen in handen
van (concurrerende) partijen.

6 Uitvoering, toezicht en handhaving

6.1 Uitvoering van het wetsvoorstel

Voor de uitvoering van dit wetsvoorstel zijn er twee overheidsorganisaties betrokken,
namelijk het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) en Rijkswaterstaat (RWS). Beide zijn gevraagd
om een uitvoerbaarheidstoets uit te voeren. Het wetsvoorstel legt enkele nieuwe taken
neer bij deze organisaties en vervangen voor een belangrijk deel bestaande werkzaamheden.
Dit betekent dat er in principe geen extra taken bij komen ten opzichte van de situatie
onder het bestaande beleid. Beide organisaties zijn gevraagd om op deze wijzigingen
te reflecteren in een uitvoerbaarheidstoets. De resultaten van de door hen uitgevoerde
uitvoerbaarheidstoetsen zijn hieronder opgenomen.

6.1.1 Rijkswaterstaat

De rol van Rijkswaterstaat op verzorgingsplaatsen is tweeledig. Allereerst is zij
als wegbeheerder de vergunningverlener (bevoegd gezag) voor alle activiteiten/voorzieningen
die plaatshebben op een verzorgingsplaats. Rijkswaterstaat verleent de vergunningen
momenteel op basis van vigerende beleid (Omgevingswet, Besluit activiteiten leefomgeving
en de Beleidsregel Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen). Op basis
van dit beleid, zo wordt aangeven in de uitvoerbaarheidstoets, is Rijkswaterstaat
onvoldoende in staat om haar taak ook in de toekomst adequaat in te vullen. Daarnaast
maakt een verzorgingsplaats onderdeel uit van het hoofdwegennet en daarom valt deze
onder het beheer (en onderhoud) van Rijkswaterstaat. Het wetsvoorstel is gericht op
de eerste taak van Rijkswaterstaat, namelijk het verlenen van vergunningen. Rijkswaterstaat
verwelkomt het conceptwetsvoorstel, omdat het richting geeft aan de transitie naar
een toekomstbestendige verzorgingsplaats en tevens recht doet aan de problematiek
die momenteel wordt ervaren bij het verlenen van vergunningen. Tegelijkertijd signaleert
Rijkswaterstaat op basis van een voorgelegd eerder concept van dit wetvoorstel nog
verschillende vragen en risico’s ten aanzien van de uitvoerbaarheid. Alleen als deze
punten een adequate uitwerking krijgen, wordt de nieuwe wet uitvoerbaar geacht. Met
deze vragen en risico’s is bij dit wetsvoorstel rekening gehouden, onder meer door
het aanvraagproces te vereenvoudigen en door nadere uitwerking van de regels over
het inrichtingsplan en de rechtsgevolgen daarvan voor onder meer de omgevingsvergunningen.

Een belangrijk risico dat Rijkswaterstaat heeft gesignaleerd, is dat de implementatietermijn
van het wetsvoorstel kort is. Omdat de meeste laadvergunningen in 2012 verloot zijn,
lopen er tussen 2028 en 2030 op ruim 170 verzorgingsplaatsen vergunningen af. Deze
moeten opnieuw verdeeld worden. Rijkswaterstaat geeft in haar uitvoerbaarheidstoets
aan dat zij tijd nodig heeft om ruimtelijke procedures te doorlopen en de veilingen
voor te bereiden. Aan deze zorg is tegemoetgekomen door te voorzien in overgangsrecht
voor deze periode op grond waarvan bestaande locaties geveild kunnen worden zonder
voorafgaande inrichtingsplannen.

Daarnaast signaleert Rijkswaterstaat dat de uitvoerbaarheid samenhangt met nog te
ontwikkelen instrumenten, zoals de routekaart, eventuele herinrichtingen die nodig
zijn en onderliggende regelgeving. Rijkswaterstaat wordt daarom nauw betrokken in
de totstandkoming van deze instrumenten.

Rijkswaterstaat wijst er vervolgens op dat zij nog geen ervaring heeft met veilen
als verdeelmethode voor de vergunningen waarvoor zij bevoegd gezag is. Hiervoor zal
hiervoor een nieuw organisatieonderdeel nodig zijn of zullen delen van de organisatie
opnieuw opgeleid moeten worden. Dit moet de komende tijd nader worden uitgewerkt.
Hierbij wordt ook gekeken naar de ICT-toepassingen die nodig zijn.

6.1.2 Rijksvastgoedbedrijf

Het Rijksvastgoedbedrijf is verantwoordelijk voor het sluiten van huurovereenkomsten
op verzorgingsplaatsen. Het wetsvoorstel is erop gericht dat het Rijksvastgoedbedrijf
dit doet voor locaties laden en gemakswinkels. Het voorstel voorziet dan ook niet
in een nieuwe taak voor het Rijksvastgoedbedrijf.

Het Rijksvastgoedbedrijf heeft een uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd op de internetconsultatieversie
van het wetsvoorstel. In deze uitvoerbaarheidstoets gaf het Rijksvastgoedbedrijf aan
dat het sluiten van huurovereenkomsten past binnen de wettelijke taak en bijbehorende
bevoegdheden van het Rijksvastgoedbedrijf. Zij geven aan dat zij al beschikken over
de hiervoor benodigde werkprocessen en ICT-systemen. In die zin is het wetsvoorstel
uitvoerbaar voor hen. Net als Rijkswaterstaat signaleert het Rijksvastgoedbedrijf
zowel de impact van de nog te ontwikkelen instrumenten, als de risico’s die horen
bij het grote aantal vergunningen voor laadpalen dat in korte tijd verloopt in de
jaren 2028–2030. Ook het Rijksvastgoedbedrijf is daarom gevraagd mee te denken in
de totstandkoming van de nog te ontwikkelen instrumenten. Ten aanzien van de aankomende
«piek» in vergunningverlening (2028–2030) geeft Rijksvastgoedbedrijf aan dat haar
beschikbare capaciteit op dit moment al onder druk staat. Deze druk neemt toe met
de werkzaamheden voor het wetsvoorstel en de neveneffecten hiervan. Zij geeft aan
extra capaciteit nodig te hebben. Daarnaast is naar aanleiding van de uitvoeringstoets
van het Rijksvastgoedbedrijf voorzien in een regeling van biedboeken en informatievoorziening
voor het gelijke speelveld.

7 Rechtsbescherming

Deze wet heeft een aantal gevolgen voor de rechtsbescherming rondom de besluitvorming
over voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Op dit moment vindt de besluitvorming plaats
over de vraag of en zo ja, hoe, voorzieningen op verzorgingsplaatsen aangeboden kunnen
worden. Deze besluitvorming vindt plaats in het kader van omgevingsvergunningen voor
beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot de verzorgingsplaatsen. In de praktijk
worden deze besluiten soms voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht en soms met een reguliere procedure. De ervaring leert dat besluiten
in beide gevallen, veelal door concurrenten, worden bestreden in bezwaar- of beroepsprocedures.

Door de introductie van exploitatievergunningen als verdelingsinstrument voor voorzieningen
verschuift de vraag of, en zo ja hoe, de voorzieningen ter plaatse ingericht kunnen
worden van vergunningverlening naar de inrichtingsplannen. Exploitatievergunningen
worden door Rijkswaterstaat aangewezen als onderdeel van een inrichtingsplan voor
de hele verzorgingsplaats, hiervoor is de vergunning voor de beperkingengebiedactiviteiten
al opgenomen. Dit wetsvoorstel maakt dit mogelijk door de voorgestelde inrichtingsplannen.
Voor de rechtsbescherming betekent dit dat op de inrichting van een concrete verzorgingsplaats
meer participatie en inspraak mogelijk wordt dan thans het geval is bij de besluitvorming
op individuele vergunningsbasis. Daar komt bij dat ook voor de routekaart participatie
mogelijk zal zijn.

Inrichtingsplannen worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht. Tegen een inrichtingsplan zal volgens dit wetsvoorstel beroep open
staan in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, vanwege het grote belang dat een onherroepelijk inrichtingsplan heeft voor
het ordelijk verloop van de veilingen. De omgevingsvergunning voor de beperkingengebiedactiviteit,
waarover tussen vergunninghouders en concurrenten thans veel geschillen worden uitgevochten
in bezwaar en beroep, is voor de voorzieningen op basis van de wetsvoorstel niet meer
nodig en daarvoor zullen dus ook geen procedures gevolgd worden. De voorschriften
en beperkingen die nu nog in deze vergunningen staan, maken straks onderdeel uit van
het inrichtingsplan voor de relevante locaties. Een eventueel beroep tegen dit inrichtingsplan
zal als gevolg van deze systematiek worden ingesteld voordat bekend is wie als winnaar
van exploitatievergunning deze vergunning zal kunnen gaan realiseren. Dat wordt immers
na vaststelling van het inrichtingsplan bepaald in de veiling van de exploitatievergunning.

Hoewel de exploitatievergunning een nieuw besluitmoment in het leven roept, en daartegen
dus ook beroep open zal staan, is de verwachting dat de hier voorgestelde systematiek
het aantal geschillen zal verminderen. Concurrenten kunnen immers niet meer de vergunningverlening
aangrijpen voor het bestrijden van elkaars plannen op dezelfde verzorgingsplaats.
Een bijdrage daaraan zal naar verwachting ook worden geleverd door het feit dat een
systeem van een beperkt aantal vergunningen het aantal besluiten per verzorgingsplaats
zal verminderen ten opzichte van een systeem van meerdere vergunningen per voorziening
op de verzorgingsplaats. In dit wetsvoorstel is er in dit licht ook voor gekozen ook
voor het beroep tegen de exploitatievergunningen beroep in eerste en enige instantie
bij de Afdeling bestuursrechtspraak voor te schrijven. Met de vaststelling van het
inrichtingsplan is de toekomstige inrichting van de verzorgingsplaats gegeven en zullen
eventuele geschillen over de exploitatievergunning naar verwachting beperkt zijn.
De vergunning zelf gaat alleen nog over de vraag welke exploitant de exploitatie ter
hand kan nemen en een aantal voor deze exploitant geldende voorschriften. Het gaat
bovendien om een vergunning waar de aspirant-exploitanten voorafgaand aan de veiling
al kennis van hebben kunnen nemen. In een eventueel beroep zijn daarom naar verwachting
slechts de exploitant zelf en eventuele andere deelnemers aan de veiling daadwerkelijk
belanghebbend. Dat neemt niet weg dat de exploitatievergunning het sluitstuk vormt
van het proces wat met de inrichtingsplannen in gang is gezet. Het is daarom onwenselijk
dat over die besluiten een andere rechtsgang wordt gevolgd dan voor de inrichtingsplannen.

Over de voorgenomen regeling van de rechtsbescherming is advies gevraagd aan de Raad
voor de Rechtspraak en is ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
geïnformeerd. De Raad voor de Rechtspraak adviseert allereerst in een algemene overweging
het kabinet te komen met een toetsingskader voor de omgang met versnelling in de rechtsbescherming.
Dat advies valt buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel en zal in een ander traject
worden geadresseerd. Meer concreet kan de Raad voor de Rechtspraak zich in de context
van dit wetsvoorstel vinden in de keuze voor beroep tegen inrichtingsplannen bij de
Afdeling bestuursrechtspraak. Tegelijkertijd vraagt de Raad voor de Rechtspraak zich
op basis van de toelichting af of dat voor exploitatievergunningen ook nodig is. De
Raad voor de Rechtspraak adviseert om ofwel op dit punt niet van twee instanties af
te wijken ofwel om een heldere onderbouwing te geven. Ten slotte merkt de Raad voor
de Rechtspraak op te verwachten dat het wetsvoorstel tot een afname van zaken zal
leiden voor de gerechten en daarmee tot een significante vermindering van de werklast
van € 200.000. De Raad voor de rechtspraak heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen
het wetsvoorstel, maar adviseert om het wetsvoorstel op het bovenstaande onderdeel
te verduidelijken danwel aan te passen. Naar aanleiding van het advies van de Raad
voor de Rechtspraak is de toelichting over het beroep tegen exploitatievergunningen
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verbeterd.

8 Financiële gevolgen

8.1 Financiële gevolgen

In deze paragraaf zijn de financiële gevolgen van het wetsvoorstel opgenomen voor
het Rijk en waar mogelijk voor maatschappelijke sectoren. Het wetsvoorstel heeft geen
financiële gevolgen voor decentrale overheden. Per ontvangsten- of kostensoort is
opgenomen ten laste van welke begroting of beleidsartikel uit de begroting de financiële
gevolgen komen.

8.1.1 Uitvoeringskosten wetsvoorstel

Het wetsvoorstel moet worden uitgevoerd door Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf.

Rijkswaterstaat

Naar aanleiding van de uitvoeringstoets heeft Rijkswaterstaat een eerste kwantitatieve
inschatting gemaakt van extra benodigde inzet. Voor Rijkswaterstaat wordt onderscheid
gemaakt tussen de opzetfase (t/m 2031) en langere termijn. Voor de korte termijn is
er van uitgegaan dat het bestaande team van Rijkswaterstaat in ieder geval tot 2031
nodig is om ook de langetermijnopgave voor te bereiden.

Bij een langjarige Rijkswaterstaat verantwoordelijkheid voor veilen hoort ook een
langjarige inzet. De schatting is dat de kosten in deze fase (vanaf 2031) rond de
2,3 miljoen euro per jaar uitkomen. Deze kosten bestaan voornamelijk uit personele
kosten, het opstellen van inrichtingsplannen en het onderhouden van een veilingstructuur.

Alle bedragen (mln.)

2026

2027

2028

2029

2030 e.v. per jaar

Totaal RWS

€ 5.1

€ 6.1

€ 3.5

€ 3.5

€ 2.3

Rijksvastgoedbedrijf

In haar uitvoeringstoets geeft RVB aan dat het voorstel niet voorziet in een nieuwe
taak voor het RVB. Het sluiten van huurovereenkomsten past, zo schrijft het RVB, binnen
de wettelijke taak en bijbehorende bevoegdheden van het RVB en deze beschikt over
de hiervoor benodigde werkprocessen en ICT-tools. Er zullen echter wel méér huurovereenkomsten
gesloten moeten worden voor laadstations en gemakswinkels terwijl de beschikbare capaciteit
van het RVB al onder druk staat. De toename van het aantal te sluiten huurovereenkomsten
hangt samen met het grote aantal laadvergunningen dat verloopt tussen 2028 en 2030.
Concreet betekent het wetsvoorstel dat het RVB extra capaciteit nodig heeft om de
wet uit te kunnen voeren.

Alle bedragen (mln.)

2026

2027

2028

2029

2030 e.v. per jaar

Totaal RVB

0.7

0.7

0.7

0.7

0.45

Het RVB verwacht dat vanaf 2026/2027 al meer capaciteit nodig is wegens de implementatie
van de wet en de afwikkeling van de bestaande huurovereenkomsten. De eerste 5 jaar
is 70% meer capaciteit nodig dan nu het geval is. De verwachting is dat dit na circa
5 jaar afbouwt naar 40% bovenop de huidige capaciteit. Dit betekent dat er € 785.000
(afgerond) per jaar extra nodig is voor een periode van 5 jaar. Na 5 jaar wordt dit
dan circa € 450.000 per jaar.

De additionele uitvoeringskosten hangen direct samen met het organiseren van de veilingen
en worden gedekt vanuit de veilingopbrengsten.

8.1.2 Kosten herinrichtingen

Het is noodzakelijk de verzorgingsplaatsen te moderniseren om te kunnen voldoen aan
(Europese) wet- en regelgeving en de veiligheid op en rondom de verzorgingsplaats
te waarborgen (een zorgplicht van IenW/RWS). Daarnaast dient de laadinfrastructuur
toekomstbestendig te worden gemaakt zodat dit aansluit op de tank- en laadbehoefte
van huidige en toekomstige voertuigen.

De hoogte van de veilingopbrengsten, die jaar op jaar verschillen (vooral omdat laad-
en shopvergunningen in verschillende jaren aflopen en vervolgens geveild worden) is
mede afhankelijk van keuzes omtrent deze investeringen in het netbeheer en herinrichting.
Investeringen in netbeheer en de inrichting van de verzorgingsplaats kunnen op termijn
zorgen voor hogere veilingopbrengsten en bepalen mede het tempo voor het behalen van
de doelen rondom onder andere voldoende voorzieningen aan het hoofdwegennet.

De herinrichtingen en netaansluitingen worden gepland in de zogenoemde «routekaart»,
zoals beschreven in paragraaf 1.3.1. De routekaart wordt door de Minister als vrijwillig
programma onder de Omgevingswet vastgesteld. Voor het eerst in 2027 voor de overgangsperiode
(zonder herinrichtingen, met netaansluitingen).31

De uitgaven die samenhangen met de herinrichtingen en realisatie van toekomstbestendige
netaansluitingen worden verwerkt in de ontwerpbegroting 2027.

8.1.3 Ontvangsten vanuit de veilingen

De veilingopbrengsten vanuit de veilingen onder de Wet voorzieningen verzorgingsplaatsen
worden generaal geboekt. De opbrengsten zijn niet kaderrelevant.

8.1.4 Huurontvangsten

Een exploitant die op een locatie een voorziening wil realiseren, heeft – behalve
de benodigde vergunningen, waaronder die van dit wetsvoorstel – medewerking nodig
van de Staat als grondeigenaar. De Staat verleent deze medewerking in de vorm van
een huurovereenkomst, waarin een vergoeding wordt gevraagd voor de economische waarde
van de grond die voor de exploitatie zal worden gebruikt (artikel 12, eerste lid).

De huur voor de locaties wordt, conform huidige praktijk, naar RWS overgemaakt ten
behoeve van beheer en onderhoud.

8.2 Regeldruk

Het wetsvoorstel heeft verschillende gevolgen voor de regeldruk die het bedrijfsleven
zal ervaren. In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft
Sira Consulting de regeldrukgevolgen van het wetsvoorstel in kaart gebracht. Ook zijn
de regeldrukgevolgen van het wetsvoorstel getoetst door het Adviescollege Toetsing
Regeldruk (ATR).

8.2.1 Analyse regeldrukgevolgen

Sira merkt allereerst op dat de regeldruk voor een groot deel wordt bepaald in de
onderliggende regelgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het detailniveau van gegevens
die worden aangeleverd voor een vergunningaanvraag. Deze regelgeving is geen onderdeel
van het wetsvoorstel en zal op een later moment worden uitgewerkt. Hiervoor heeft
Sira Consulting gewerkt met aannames.

Sira concludeert dat de totale regeldruk in grote mate bepaald wordt door het aantal
partijen dat onder het nieuwe beleid zal meedingen naar vergunningen. Hoe groter dit
aantal, hoe meer bedrijven te maken krijgen met het wetsvoorstel en hoe hoger de totale
regeldruk. Voor laden geldt dat het een markt is die nog volop in ontwikkeling is.
Vergunningen voor laad- en shoplocaties worden bovendien op een nieuwe wijze verdeeld.
Op hoeveel interesse uit de markt een te verdelen vergunning precies kan rekenen is
echter moeilijk te voorspellen.

Sira Consulting heeft daarom gewerkt met drie scenario’s voor het verwachte aantal
aanvragen; een minimaal, maximaal en gemiddeld scenario.32 Voor de drie scenario’s heeft Sira de regeldruk in kaart gebracht. Hierbij is onderscheid
gemaakt in eenmalige en structurele regeldrukgevolgen. Bij de structurele regeldrukgevolgen
is verder onderscheid gemaakt tussen de regeldruk per vergunningaanvraag (de regeldruk
waar een individueel bedrijf mee te maken krijgt) en de totale regeldruk (de optelsom
van regeldruk die alle bedrijven tezamen ervaren).

Eenmalige regeldrukkosten

De eenmalige regeldrukkosten worden ingeschat op € 73.600 (minimaal), € 331.000 (gemiddeld)
of € 588.500 (maximaal), afhankelijk van het aantal partijen dat onder een nieuw beleid
zal willen meedingen naar vergunningen. Dit zijn de kosten die partijen naar verwachting
maken om kennis te nemen van de nieuwe veilingprocedure en de extra tijd die zij kwijt
zijn aan de eerste aanvragen die gedaan worden onder de nieuwe procedure. De opbouw
van deze regeldrukkosten is beschreven in tabel 1 hieronder.

Tabel 1 Uiteenzetting van de eenmalige regeldrukkosten onder een minimaal, gemiddeld
en maximaal scenario. Cijfers afkomstig uit regeldrukanalyse Sira Consulting (2025)

Scenario

Tijdbesteding

(in uren)

Uurtarief

Out-of-pocket (€)

Aantal

Kosten (P*Q)

Minimaal

113

€ 58,01

€ 800

10

€ 73.600

Gemiddeld

113

€ 58,01

€ 800

45

€ 331.000

Maximaal

113

€ 58,01

€ 800

80

€ 588.500

Structurele regeldrukkosten

De structurele regeldrukkosten zijn beschreven in onderstaande tabel 2. In deze tabel
is ook het onderscheid aangegeven tussen de regeldrukkosten onder het bestaande beleid
en de regeldrukkosten onder de nieuwe systematiek. De opbouw van de structurele regeldrukkosten
onder het bestaande beleid en onder het nieuwe systeem is uiteengezet in tabel 3a
en 3b. De verdere uitwerking van de regeldrukgevolgen en de achterliggende berekeningen
zijn te vinden in de rapportage van Sira Consulting.

Tabel 2 Overzicht van de verwachte structurele regeldrukkosten in verschillende scenario’s.
Er is onderscheid gemaakt tussen de verwachte totale regeldrukkosten en de verwachte
kosten per (vergunning-)aanvraag. Cijfers afkomstig uit regeldrukanalyse Sira Consulting
(2025)

Scenario

Huidig beleid

Voorgesteld beleid

Verschil

 

Totaal

Per vergunningaanvraag

Totaal

Per vergunningaanvraag

Totaal

Per vergunningaanvraag

Minimaal

€ 928.300

€ 21.588

€ 1.002.400

€ 26.379

€ 74.100

€ 4.791

Gemiddeld

€ 1.440.200

€ 21.179

€ 2.258.600

€ 25.666

€ 818.400

€ 4.486

Maximaal

€ 1.952.000

€ 21.217

€ 3.514.700

€ 25.469

€ 1.562.700

€ 4.251

Tabel 3a Uiteenzetting van de structurele regeldrukkosten onder het bestaande systeem,
voor de scenario’s minimaal, gemiddeld en maximaal. Cijfers afkomstig uit regeldrukanalyse
Sira Consulting (2025)

Scenario

Type voorziening

Processtap

Regeldruk

Minimaal

Elektrisch laden

Loting

€ 2.000

Invullen aanvraagformulier

€ 239.200

Iteratief proces

€ 376.600

Gemakswinkels

Invullen aanvraagformulier

€ 227.700

Iteratief proces

€ 82.800

Totaal minimaal scenario

€ 928.300

Gemiddeld

Elektrisch laden

Loting

€ 9.000

Invullen aanvraagformulier

€ 435.800

Iteratief proces

€ 647.700

Gemakswinkels

Invullen aanvraagformulier

€ 258.000

Iteratief proces

€ 89.700

Totaal gemiddeld scenario

€ 1.440.200

Maximaal

Elektrisch laden

Loting

€ 16.000

Invullen aanvraagformulier

€ 632.300

Iteratief proces

€ 933.900

Gemakswinkels

Invullen aanvraagformulier

€ 273.200

Iteratief proces

€ 96.600

Totaal maximaal scenario

€ 1.952.000

Tabel 3b Uiteenzetting van de structurele regeldrukkosten onder het nieuwe systeem,
voor de scenario’s minimaal, gemiddeld en maximaal. Cijfers afkomstig uit regeldrukanalyse
Sira Consulting (2025)

Scenario

Type voorziening

Processtap

Regeldruk

Minimaal

Elektrisch laden

Aanlevering gegevens

€ 505.000

Gemakswinkels

Aanlevering gegevens

€ 225.500

Beide

Veiling

€ 271.900

Totaal minimaal scenario

€ 1.002.400

Gemiddeld

Elektrisch laden

Aanlevering gegevens

€ 1.262.500

Gemakswinkels

Aanlevering gegevens

€ 366.500

Beide

Veiling

€ 629.600

Totaal gemiddeld scenario

€ 2.258.600

Maximaal

Elektrisch laden

Aanlevering gegevens

€ 2.019.900

Gemakswinkels

Aanlevering gegevens

€ 507.400

Beide

Veiling

€ 987.400

Totaal maximaal scenario

€ 3.514.700

Sira Consulting schat in dat de regeldruk per aanvraag tussen de 20 en 22% toeneemt
onder het voorgestelde beleid, tussen de vier- en vijfduizend euro per aanvraag afhankelijk
van het scenario. Onder het wetsvoorstel krijgen bedrijven dus waarschijnlijk te maken
met meer regeldruk. Deze extra regeldruk is een gevolg van de grotere mate van regie
die wordt gevoerd op het vergunningverleningsproces.

Zoals beschreven in hoofdstuk 2, is deze regie nodig om de functie van de verzorgingsplaats
te kunnen waarborgen. Met deze regie komt ook meer duidelijkheid; partijen die onder
het nieuwe stelsel een vergunning verwerven hebben in principe meer duidelijkheid
over wat zij wel en niet mogen met hun vergunning, en met welke partijen zij een verzorgingsplaats
delen gedurende de looptijd van hun vergunning. Sira geeft in haar rapport aan dat
de ervaren (subjectieve) regeldruk onder het voorgestelde beleid in potentie afneemt
wanneer afscheid wordt genomen van het bestaande stelsel voor vergunningverlening.
Het iteratieve proces van vergunningverlening (een partij doet een vergunningaanvraag
en past deze meermaals aan totdat deze wordt toegekend door Rijkswaterstaat, of alsnog
afgewezen) wordt door bedrijven namelijk als zeer belastend ervaren. De veiling die
dit proces vervangt vraagt aan de voorkant weliswaar meer voorbereiding van deelnemende
partijen, maar biedt ook meer duidelijkheid en heeft in principe een kortere doorlooptijd.
Bovendien verwerft een partij met het winnen van een veiling niet alleen de exploitatievergunning,
maar ook de benodigde omgevingsvergunning. Deze hoeft dus niet apart te worden aangevraagd.

Tot slot leidt een nieuw vergunningstelsel, en de duidelijkheid die dit stelsel brengt,
mogelijk tot minder juridische procedures rondom toegekende vergunningen. Deze juridische
procedures vallen buiten de afbakening van een onderzoek naar regeldrukeffecten, maar
spelen een belangrijke rol in de regeldruk die bedrijven ervaren.

Regeldrukgevolgen datadeelplicht

Een maatregel uit het wetsvoorstel die niet is onderzocht door Sira in de regeldrukanalyse
is de verplichting voor houders van een vergunning voor een gemakswinkel of laadlocatie
om informatie aan te leveren. De reden hiervoor is dat deze maatregel later is toegevoegd
aan het wetsvoorstel, op basis van de uitvoerbaarheidstoets die het Rijksvastgoedbedrijf
op verzoek van de Minister heeft uitgevoerd. De datadeelverplichting houdt in dat
bestaande vergunninghouders van een gemakswinkel of laadlocatie voorafgaand aan een
veiling van deze vergunningen informatie aanleveren over de omzet (in het geval van
de gemakswinkel) en stroomafzet (in het geval van een laadlocatie). Deze informatie
is vervolgens beschikbaar voor alle partijen die meedoen aan de veiling van deze vergunningen.

Deze datadeelverplichting betekent een verhoging van de regeldruk voor vergunninghouders,
maar is belangrijk voor een eerlijk verloop van de veiling. De beschikbaarheid van
informatie over omzet en afzet van een voorziening mitigeert het informatievoordeel
dat zittende vergunninghouders hebben ten opzichte van nieuwe toetreders op het moment
dat een vergunning (opnieuw) geveild wordt. De datadeelverplichting bevordert zodoende
een meer gelijk speelveld en een eerlijker verdeelproces. Om de regeldruk voor vergunninghouders
zoveel mogelijk te beperken geldt de datadeelverplichting alleen voor de laatste drie
jaren van de looptijd van de vergunning. Deze duur komt overeen met de datadeelplicht
die op dit moment al geldt voor huurders van een locatie voor de verkoop van motorbrandstoffen.

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft geadviseerd de regeldrukberekening
aan te vullen met de regeldrukgevolgen van de hierboven beschreven datadeelverplichting.
Aan dit advies wordt invulling gegeven door een inschatting te maken van de regeldrukkosten
van de datadeelplicht. Deze inschatting is een aanvulling op de regeldrukgevolgen
die eerder door Sira Consulting in kaart zijn gebracht. Aangezien de verwachte regeldrukgevolgen
van de datadeelplicht relatief klein zijn, is besloten geen nieuw onderzoek uit te
laten voeren. In plaats daarvan is binnen het Ministerie van IenW een inschatting
gemaakt van de verwachte werkzaamheden die het gevolg zijn van de toegevoegde verplichting.
Op basis van deze verwachte werkzaamheden zijn vervolgens de verwachte eenmalige en
structurele regeldrukkosten in kaart gebracht, op basis van het Handboek Meting Regeldrukkosten
2023.33 De verwachte regeldrukgevolgen van een datadeelverplichting variëren naar verwachting
van € 69 tot € 770 (eenmalige regeldrukgevolgen) en van € 13.694 tot € 19.351 (structurele
regeldrukkosten, deze doen zich eenmaal per maximaal 15 jaar voor). De berekening
van deze kosten is hieronder nader uitgewerkt.

Eenmalige regeldrukgevolgen datadeelplicht

Iedere ondernemer die een vergunning verwerft op een verzorgingsplaats voor een laadlocatie
danwel een gemakswinkel, zal eenmalig kennis moeten nemen van de geldende wet- en
regelgeving. Het Handboek Meting Regeldrukkosten rekent hiervoor een tijdsduur van
5 minuten, tegen een uurtarief van € 77,– (uitgaande van het functieniveau leidinggevende).
Dit resulteert in een bedrag van € 6,42 per onderneming.

De totale eenmalige regeldrukgevolgen bestaat uit het totale aantal ondernemingen
dat, gedurende de periode waarin de wet van kracht is, een vergunning verwerft voor
een laadlocatie danwel een gemakswinkel. Dit aantal partijen laat zich moeilijk voorspellen,
het is immers onzeker hoeveel verschillende partijen er de komende decennia in slagen
een vergunning te verwerven op een verzorgingsplaats. Om deze reden wordt er gewerkt
met een bandbreedte. Sira hanteert in haar eerdere onderzoek een bandbreedte van 10
tot 80 laadpartijen die meedingen naar vergunningen. Deze bandbreedte wordt ook hier
gevolgd. De aanname die hierbij wordt gedaan is dat ieder van deze partijen er ten
minste eenmaal in slaagt om op een van de verzorgingsplaatsen een vergunning te verwerven,
gedurende de periode waarin de wet van kracht is. Voor het aantal gemakswinkels hanteert
Sira in haar rapport geen vergelijkbare bandbreedte, wel wordt aangegeven dat het
aantal partijen dat meedingt naar gemakswinkels naar verwachting lager is. Daarom
wordt voor deze berekening uitgegaan van de helft van het aantal laadpartijen, dit
resulteert in een bandbreedte van 5 tot 40 partijen.

De eenmalige regeldrukkosten liggen hiermee tussen de € 96 (10 laadbedrijven en 5
partijen die gemakswinkels aanbieden, maal € 6,42) en € 770 (80 laadbedrijven en 40
partijen die gemakswinkels aanbieden, maal € 6,42).

Structurele regeldrukgevolgen datadeelplicht

De structurele regeldrukgevolgen zijn de kosten die verbonden zijn aan een individuele
vergunning met een looptijd van maximaal 15 jaar. Deze kosten worden gezien als structureel
omdat deze in principe eenmaal worden gemaakt gedurende de looptijd van een enkele
vergunning. Wordt de vergunning na het verlopen ervan opnieuw verdeeld, dan worden
de kosten opnieuw gemaakt door de nieuwe vergunninghouder.

De verwachte werkzaamheden die horen bij de datadeelverplichting (inclusief het aantal
minuten dat het Handboek Meting Regeldrukkosten voorschrijft per handeling) zijn het
verkrijgen van gegevens (eenvoudig, 2 minuten), invullen van formulieren (matig, 5
minuten), verwerken van gegevens (matig, 20 minuten), versturen en publiceren van
data (matig, 2 minuten), kopiëren en archiveren (eenvoudig, 1 minuut) en het controleren
van gegevens (matig, 8 minuten). De meeste werkzaamheden, met uitzondering van het
controleren van de gegevens, kunnen naar verwachting worden uitgevoerd door administratief
personeel (uurtarief volgens Handboek Meting Regeldruk: € 39). De aanname is dat het
controleren van de gegevens wordt uitgevoerd door een leidinggevende (uurtarief volgens
Handboek Meting Regeldruk: € 77). Het Handboek Meting Regeldruk schrijft op basis
van deze werkzaamheden een totale tijdsbesteding voor van 38 minuten. Naar rato vermenigvuldigd
met de uurtarieven levert dit een bedrag op van € 29,77.

Voor de totale structurele regeldruk wordt het bedrag van € 29,77 vermenigvuldigd
met het totale aantal vergunningen voor gemakswinkels en laadlocaties dat verdeeld
wordt op verzorgingsplaatsen. De totale structurele regeldrukkosten worden berekend
voor een enkele cyclus van maximaal 15 jaar: iedere vergunning wordt een keer verdeeld.
Het aantal vergunningen voor laadlocaties en gemakswinkels is beperkt tot een per
type per verzorgingsplaats. Een aanname is dat er alleen vergunningen worden verdeeld
op de 230 verzorgingsplaatsen die nu al beschikken over een laadstation, gemakswinkel
en/of tankstation. Verzorgingsplaatsen met enkel een parkeervoorziening worden dus
niet meegerekend. Dit leidt tot een totaal van (230 x 2 =) 460 vergunningen.

Nu in dit wetsvoorstel is gekozen voor maximaal één laadlocatie en één gemakswinkel
per verzorgingsplaats liggen de totale structurele regeldrukgevolgen (per «cyclus»
van een enkele vergunning, looptijd maximaal 15 jaar) liggen op de € 13.694 (460 vergunningen
maal € 29,77).

8.2.2 Toets regeldrukgevolgen (ATR)

De Autoriteit Toetsing Regeldruk (ATR) heeft op 21 augustus 2025 advies uitgebracht
over het wetsvoorstel. Het ATR heeft verschillende adviespunten geformuleerd ten aanzien
van (de onderbouwing van) de noodzaak van de wetgeving, de werkbaarheid van het wetsvoorstel
en het meer gedetailleerd in kaart brengen van de regeldrukgevolgen. Concreet heeft
het ATR de onderstaande punten geadviseerd. Per adviespunt is kort beschreven hoe
deze is geadresseerd of verwerkt.34

Nut en noodzaak wetgeving

1. Het college adviseert om (kwantitatief) te onderbouwen dat bij voortzetting van het
bottom-up beleid verzorgingsplaatsen onveiliger worden en het aanbod van voorzieningen
in de toekomst niet langer goed aansluit bij de behoeften van weggebruikers.

2. Het college adviseert om nader te onderbouwen dat het aanbod van laadinfrastructuur
op de verzorgingsplaatsen tekort zal schieten voor de vraag in de toekomst.

Bovenstaande adviespunten zijn gezamenlijk verwerkt in een aanpassing van de probleembeschrijving
in paragraaf 1.2 van deze memorie van toelichting. Een belangrijke kanttekening hierbij
is dat het ATR twee problemen heeft geïdentificeerd in de probleemstelling in deze
memorie: een veelheid aan juridische geschillen en toenemende druk op de schaarse
ruimte op verzorgingsplaatsen. Beide punten zijn belangrijke aandachtspunten in de
totstandkoming van het wetsvoorstel. Echter, dit zijn niet de centrale problemen die
aanleiding vormden voor de inrichting van een nieuw vergunningstelsel. De belangrijkste
aanleidingen voor een nieuw vergunningensysteem (waarvoor dit wetsvoorstel de basis
legt) zijn (1) het ontbreken van een geschikt instrument om vergunningen op een eerlijke
en geordende wijze te verdelen onder gegadigde partijen en (2) een bestaand vergunningensysteem
dat de uitvoeringsorganisatie (Rijkswaterstaat) niet langer in staat stelt effectief
te sturen op een veilige en doelmatige inrichting van de verzorgingsplaatsen. Juridische
conflicten en een onoverzichtelijke indeling van de verzorgingsplaats zijn symptomen
van deze problemen. Naar aanleiding van het ATR-advies is de probleembeschrijving
in de memorie aangepast, waarbij bovengenoemde aanleidingen centraal gesteld zijn.

3. Het college adviseert om toe te lichten hoe groot de rol van de rijksoverheid is
in het nieuwe model om de gewenste laadvoorzieningen (zowel qua aantal als het type)
op de verzorgingsplaats te realiseren.

De rol van de routekaart in het sturen van het aanbod op verzorgingsplaatsen op verzorgingsplaatsen
en de vrijheid die vergunninghouders zelf hebben in het aanbieden van voorzieningen
is in meer detail toegelicht in paragraaf 1.3 van de memorie. Hierbij is ook beschreven
hoe de routekaart zich verhoudt tot het wetsvoorstel.

Werkbaarheid

1. Het college adviseert om aan te geven hoe bij het vaststellen van de randvoorwaarden
van de exploitatievergunning rekening zal worden gehouden met de werkbaarheid voor
het MKB.

Het ATR spreekt waardering uit voor het respecteren van de looptijd van reeds verleende
vergunningen, dit beperkt de regeldruk voor vergunninghouders. Wel adviseert het ATR
om nader toe te lichten hoe bij de nadere uitwerking van regelgeving rekening zal
worden gehouden met de werkbaarheid voor het mkb. Specifiek: hoe zal worden omgegaan
met de vergunningsvoorwaarden en randvoorwaarden voor deelname aan de veiling die
zullen gaan gelden voor (mkb-)partijen. Naar aanleiding van dit adviespunt is het
participatietraject dat gevolgd zal worden in de uitwerking van onderliggende regelgeving
in meer detail beschreven. Zie hiervoor paragraaf 9.2.1.

Gevolgen regeldruk

1. Het college adviseert om de regeldrukberekening op bovenstaande punten aan te vullen,
conform de Rijksbrede methodiek.

Dit adviespunt bestaat uit twee delen: het toevoegen van de (P x Q) berekening achter
de eenmalige en structurele regeldrukgevolgen, en het kwantificeren van de regeldrukgevolgen
van de datadeelverplichting (zie ook paragraaf 2.9). De onderbouwing van de regeldrukgevolgen
is op beide genoemde punten aangepast en uitgebreid, zie hiervoor paragraaf 8.2.1.

Aanvullende zienswijze ATR

Op 23 oktober 2025 heeft ATR een aanvullende zienswijze uitgebracht op haar eerdere
advies. Deze aanvullende zienswijze ziet op de verwerking van de eerdere adviespunten
en gaat in op de toevoeging van de transitievoorziening aan het wetsvoorstel (zie
ook paragraaf 10.4).

Ten aanzien van de bovengenoemde adviespunten over nut en noodzaak van de wetgeving
constateert het college dat de probleemanalyse in de memorie van toelichting is uitgebreid
en verduidelijkt. Een deel van de adviespunten is daarmee opgevolgd. Wel merkt het
college op dat de memorie van toelichting niet beschrijft wanneer en in hoeverre het
aanbod van laadinfrastructuur tekort zal schieten, daarmee is geen opvolging gegeven
aan adviespunt 1.2 van het ATR-advies. De door ATR gevraagde verduidelijking over
verwachte tekorten aan laadvoorzieningen is bewust niet opgenomen in de memorie van
toelichting. De reden hiervoor is dat een mogelijk toekomstig tekort aan laadpalen
weliswaar een belangrijk aandachtspunt is, maar niet de voornaamste reden een nieuw
vergunningstelsel in te voeren. De ontwikkeling van laadpalen is daarmee geen centraal
onderdeel van de probleembeschrijving, zoals deze uiteengezet is in paragraaf 1.2
van deze toelichting.

Ten aanzien van het adviespunt over de werkbaarheid van het wetsvoorstel vraagt ATR
aandacht voor de wijze waarop het mkb betrokken wordt bij de totstandkoming van voorwaarden
bij de vergunningverlening. Vergunningsvoorwaarden zijn geen onderdeel van regelgeving.
Het participatieproces is op hoofdlijnen beschreven in paragraaf 9.2 van deze toelichting.
Het is goed hierbij op te merken dat dit proces zich niet beperkt tot de uitwerking
van regelgeving.

Ten aanzien van het in kaart brengen van de regeldrukgevolgen constateert het college
dat de regeldrukbeschrijving is uitgebreid. Wel merkt het college op dat een volledige
PxQ berekening van de structurele regeldruk ontbreekt. Naar aanleiding van het eerdere
advies zijn meerdere tabellen met informatie toegevoegd aan de regeldrukanalyse (paragraaf
8.2.1). In aanvulling hierop is de rapportage met de regeldrukanalyse, uitgevoerd
door Sira Consulting, gelijktijdig met het wetsvoorstel openbaar gemaakt. De uitkomsten
van de regeldrukanalyse zijn op deze manier herleidbaar.

Ten aanzien van de toevoeging van de transitievoorziening aan het wetsvoorstel heeft
ATR geen inhoudelijke adviespunten. Wel adviseert het college de regeldrukeffecten
van deze wijziging in het wetsvoorstel in kaart te brengen. De regeldrukgevolgen van
deze vergunning zijn op dit moment nog erg onzeker, deze zullen duidelijker worden
naarmate de voorwaarden nader geconcretiseerd in de uitwerking van de onderliggende
regelgeving.

9 Advies en consultatie

9.1 Voorbereiding van dit wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel is ambtelijk voorbereid in een meerjarig traject, het programma «verzorgingsplaatsen
van de toekomst». Als onderdeel van dit proces zijn de relevante belanghebbende partijen
periodiek betrokken bij de besluitvorming en zijn er meerdere onderzoeken uitgevoerd
door externe partijen, zowel voor de onderbouwing van de beleidskeuzes als de toetsing
ervan. De rol van de belanghebbende partijen en de verschillende uitgevoerde onderzoeken
zijn in onderstaande paragrafen in meer detail beschreven.

9.2 Consultatie belanghebbende partijen

Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel zijn verschillende belanghebbende partijen
direct of indirect betrokken. Het wetsvoorstel zelf is in maart 2025 voorgelegd ter
internetconsultatie (zie ook paragraaf 9.4). Daarbij zijn veel stakeholders direct
betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en het beleid waar dit wetsvoorstel
onderdeel van is. Specifiek gaat het om de vertegenwoordigers van de petroleumindustrie
en de (zelfstandige) tankstationondernemers, de wegrestaurants, aanbieders van laadinfrastructuur
en vertegenwoordigers van weggebruikers en overige gebruikers van de verzorgingsplaats.
Deze partijen zijn in de vorm van plenaire sessies en gesprekken met het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat betrokken op belangrijke besluitvormingsmomenten,
zoals het versturen van de visie «verzorgingsplaatsen van de toekomst» naar de Tweede
Kamer.

9.2.1 Consultatie tijdens de uitwerking van regelgeving

Het participatieproces wordt voortgezet bij de uitwerking van onderliggende regelgeving
bij het wetsvoorstel. Voor bepaalde vormen van regelgeving geldt een formele zienswijzeprocedure.
Aanvullend hierop zullen thematische sessies georganiseerd worden voor onderwerpen
als parkeren, inrichtingsplannen en het perspectief van tankstationhouders. Ook is
er ruimte voor de inbreng van nieuwe onderwerpen.

In het participatieproces is het mkb vertegenwoordigd via brancheorganisaties als
de VPR, het Vakcentrum en MKB-Nederland. Deze partijen worden structureel betrokken
bij de totstandkoming en nadere uitwerking van het wetsvoorstel. Het is goed denkbaar
dat hiermee niet iedere relevante ondernemer betrokken wordt, aangezien het aantal
partijen dat potentieel diensten aan kan bieden op een verzorgingsplaats zeer groot
is. Deze groep partijen bestaat namelijk niet alleen uit potentiële vergunninghouders
(zoals laad- en retailbedrijven), maar ook uit specialistische ondernemers die als
onderaannemer diensten aanbieden. Denk hierbij aan partijen die een koffiecorner verzorgen
binnen een gemakswinkel, de toiletvoorziening beheren of aan vormen van franchising.
Het wetsvoorstel staat deze vorm van onderaanneming toe; een vergunninghouder is niet
verplicht alle gevraagde diensten zelf aan te bieden. Voor met name kleinere ondernemers
is dit een manier om diensten aan te bieden op verzorgingsplaatsen, zeker als zij
niet in staat zijn via een veiling mee te dingen naar de vergunningen (of hier niet
in geïnteresseerd zijn).

Om de belangen van deze groep kleine en mogelijk niet centraal georganiseerde ondernemers
mee te nemen worden onderstaande werkwijzen voorgesteld. Op deze manier wordt met
een mkb-toets, of een vergelijkbaar instrument, het woord gegeven aan deze groep ondernemers.

– Via (regionale onderdelen van) MKB-Nederland en Vakcentrum kunnen signalen van lokale
en kleinere bedrijven opgehaald worden. Hier is eerder ook al met o.a. Vakcentrum
over gesproken. Wanneer relevant kunnen er sessies georganiseerd worden over specifieke
beleidsvragen met deze doelgroep.

– Actieve communicatie via bijvoorbeeld nieuwsbrieven, met daarin concrete voorbeelden
die de relevantie van regelgeving voor de ondernemers onderstrepen. Deze communicatie
kan via bestaande netwerken van brancheorganisaties verspreid worden.

– Een deel van de uit te werken regelgeving zal ter consultatie worden voorgelegd. Deze
consultaties zijn voor eenieder toegankelijk.

– Opgehaalde inbreng zal worden teruggekoppeld aan ondernemers. Op deze manier wordt
inzichtelijk gemaakt hoe de opgehaalde inbreng wordt gebruikt.

9.3 Beleidskeuzes op basis van uitgevoerde onderzoeken

Gedurende de totstandkoming van een nieuw beleid op de verzorgingsplaatsen, dat uiteindelijk
geleid heeft tot voorliggend wetsvoorstel, zijn op verschillende momenten onderzoeken
uitgevoerd door externe partijen. Deze onderzoeken vormen een belangrijke basis voor
het beleid op de verzorgingsplaatsen. In verschillende rapporten zijn alternatieve
beleidskeuzes in kaart gebracht, voorgenomen keuzes getoetst of van nadere onderbouwing
voorzien.

De verschillende onderzoeken zagen met name op de vraag hoe de verschillende vergunningen
op de verzorgingsplaats af te bakenen, via welke verdeelmethode deze het beste konden
worden toegekend aan een partij en welke aanvullende maatregelen nodig waren om een
gelijk speelveld en lage toetredingsdrempels te waarborgen. Ook zijn de verschillende
beleidskeuzes die raken aan de vergunningverlening integraal getoetst op effectiviteit
en proportionaliteit. In de beschrijving van het wetsvoorstel (hoofdstuk 2) wordt
verwezen naar de verschillende onderzoeken op basis waarvan het wetsvoorstel mede
is vormgegeven.

9.4 Internetconsultatie

Particulieren, bedrijven, branchevertegenwoordigers, maatschappelijke organisaties
en enkele lokale overheden hebben gereageerd op het conceptwetsvoorstel. Er zijn ruim
130 reacties binnen gekomen. Hieronder worden de door respondenten benoemde onderwerpen
beschreven voor zover die zien op het wetsvoorstel. Reacties die niet zien op het
wetsvoorstel worden beschreven en voorzien van reactie in een separaat verslag. Het
gaat dan met name over reacties die gaan over parkeerproblematiek op verzorgingsplaatsen,
de implementatie van het wetsvoorstel, de toepassing van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen of de inrichting van de verzorgingsplaats. Het verslag is inmiddels op de website
van internetconsultatie openbaar gemaakt.

9.4.1 Voorzieningen

Verschillende respondenten wijzen erop dat het wetsvoorstel alleen ziet op de voorzieningen
laden en gemakswinkels, en niet op bijvoorbeeld waterstofvulpunten of eventuele andere
voorzieningen op verzorgingsplaatsen.

Vergunningen voor waterstofstations zijn niet opgenomen in het wetsvoorstel omdat
deze energiebron een marginale rol speelt in de energievoorziening voor voertuigen
op de openbare weg. Elektriciteit is op dit moment de dominante uitstootvrije energiebron
en lijkt dit in de toekomst ook te blijven, dit beeld wordt ondersteund door verschillende
prognoses. Dat gezegd hebbende, is het mogelijk om nieuwe energiedragers toe te voegen
aan het wetsvoorstel, als toekomstige ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Zie
hiervoor het voorgestelde artikel 2, tweede lid, onderdeel b, sub 3º. Andere diensten
die genoemd zijn in de internetconsultatie, zoals leenfietsen of wasstraten, zijn
niet opgenomen in het wetsvoorstel omdat zij niet bijdragen aan de functie van de
verzorgingsplaats: het bieden van een plek waar weggebruikers tijdens hun reis kort
kunnen rusten. Deze voorzieningen zijn in het geheel niet toegestaan op de verzorgingsplaats,
die in eerste instantie een integraal onderdeel is van het wegennet. In dit opzicht
wijzigt het beleid op de verzorgingsplaatsen overigens niet; ook onder het huidige
voorzieningenbeleid worden geen vergunningen verstrekt voor diensten die niet bijdragen
aan de verkeerskundige functie van de verzorgingsplaats.

Een andere vraag die naar voren komt in de internetconsultatie is welke activiteiten
er precies onder de definitie gemakswinkel vallen, en of het aanbieden van restauratieve
diensten hieronder valt. Uitgangspunt bij de afbakening van de vergunning voor de
gemakswinkel is dat deze locatie in eerste instantie de weggebruiker ondersteunt.
Dit betekent dat er verschillende beperkingen gelden waarbinnen een vergunninghouder
zijn activiteiten kan vormgeven. De precieze afbakening van de gemakswinkel zal nader
worden uitgewerkt in vergunningvoorwaarden of de regelgeving onder het wetsvoorstel,
maar het is toegestaan om restauratieve diensten aan te bieden. Verder kan de gemakswinkel
beschikken over een beperkt weggebonden retailassortiment en een wc. Zie voor de afbakening
van de gemakswinkel ook paragraaf 2.4.2 van deze memorie.

9.4.2 Aanbieders op de verzorgingsplaats

Eén of meerdere aanbieders per voorziening per verzorgingsplaats

Tijdens de internetconsultatie is expliciet gevraagd naar voorkeuren als het gaat
om het beperken van het aantal aanbieders op een verzorgingsplaats tot één of enkele
per voorziening. In het laatste geval is er niet alleen sprake van concurrentie tussen
verzorgingsplaatsen, maar ook op verzorgingsplaatsen. De reacties in de internetconsultatie
op deze vraag zijn wisselend. Een deel van de reacties pleit voor concurrentie op
de verzorgingsplaats zelf, een ander deel juist tegen.

Voorstanders van concurrentie op de verzorgingsplaats geven aan dat dit de kwaliteit
van de diensten en producten op de verzorgingsplaats bevordert en leidt tot lagere
prijzen.

Andere partijen en belangenpartijen pleiten juist voor maximaal één aanbieder per
voorziening op een verzorgingsplaats. Zij wijzen erop dat meerdere aanbieders van
eenzelfde voorziening kan leiden tot een uitholling van de verdienmogelijkheden waardoor
er ook minder geïnvesteerd wordt in de verzorgingsplaats. Ook wordt aangedragen dat
meerdere aanbieders leidt tot inefficiënt ruimtegebruik en de verkeersveiligheid op
de verzorgingsplaats niet ten goede komt.

Beide bovengenoemde posities zijn meegewogen in de uiteindelijke keuze om concurrentie
op de verzorgingsplaatsen niet toe te staan. Zie voor een meer uitgebreide toelichting
paragraaf 2.3 in deze toelichting.

Werken met aparte vergunningen per voorziening of één vergunning voor alle voorzieningen

Enkele respondenten geven in de consultatie aan dat zij graag zien dat er überhaupt
maar één exploitant per verzorgingsplaats zal worden toegestaan. Deze beperking van
de concurrentie zou bijdragen aan een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling voor
het onderhoud op de verzorgingsplaats en borgen dat er een geïntegreerde inrichting
kan worden gerealiseerd waardoor de verzorgingsplaats verkeersveiliger wordt. Daarnaast
wordt gesteld dat één aanbieder per verzorgingsplaats leidt tot een betere gebruikerservaring
omdat er geen tegenstrijdige belangen zijn. Ook wordt gesteld dat deze variant een
beter toekomstperspectief biedt voor tankaanbieders, omdat tankstations op termijn
mogelijk verdwijnen en laadpalen nog geen levensvatbaar verdienmodel zouden zijn.
Tot slot wordt gewezen op de mogelijkheid dat exploitanten verplicht kunnen worden
om derden in te schakelen op de verzorgingsplaats.

Een groot deel van de respondenten is echter juist voorstander van het hanteren van
verschillende vergunningen voor verschillende diensten op de verzorgingsplaats. Zij
stellen dat specialistische aanbieders worden uitgesloten van deelname als er per
verzorgingsplaats een enkele vergunning verdeeld wordt voor alle verschillende diensten.
Zij worden gedwongen om activiteiten aan te bieden die buiten hun gebruikelijke bedrijfsvoering
vallen. Tot slot geven verschillende particulieren aan dat zij denken dat er hogere
prijzen voor consumenten zijn met één aanbieder per verzorgingsplaats door een gebrek
aan concurrentie.

In het wetsvoorstel is bewust gekozen om te werken met aparte vergunningen voor verschillende
diensten. De belangrijkste reden hiervoor is dat het een bredere groep aanbieders
in staat stelt een positie te verwerven op de verzorgingsplaats. Dit bevordert concurrentie
en komt zo ook de weggebruiker ten goede. Het werken met meerdere vergunningen per
verzorgingsplaats verhindert aanbieders niet om meerdere verschillende diensten aan
te bieden op een verzorgingsplaats. Dit kunnen zij doen als zij de daarvoor benodigde
vergunningen verworven hebben. De keuze voor verschillende vergunningen voor verschillende
diensten is nader toegelicht in paragraaf 2.4 van deze toelichting.

In het wetsvoorstel is er niet voor gekozen de uitbreiding van de laadinfrastructuur
op te leggen door te werken met minimumeisen ten aanzien van het aantal te plaatsen
laadpalen. Het uitgangspunt is in plaats daarvan dat het wetsvoorstel gezonde concurrentie
bevordert en het aantrekkelijk maakt voor ondernemers om laadpalen te realiseren.
De motivatie om laadpalen te plaatsen wordt dan ingegeven door een verdienmodel, niet
door een verplichting opgelegd door de overheid.

De afnemende vraag naar motorbrandstoffen op het hoofdwegennet, geagendeerd in de
internetconsultatie, is overigens een belangrijk aandachtspunt. Er is een transitie
gaande van fossiele brandstoffen naar uitstootvrije alternatieven. Dit betekent dat
de vraag naar stroom toeneemt, maar ook dat de verkoop van motorbrandstoffen daalt.
Dit vraagstuk wordt geadresseerd in de routekaart (zie hiervoor ook paragraaf 1.3.1
van deze toelichting), en in het kader van deze routekaart besproken met marktpartijen.

De zorgen die geuit worden over de veilige inrichting van de verzorgingsplaats zijn
begrijpelijk. Deze worden echter ondervangen met het nieuwe vergunningstelsel, waarin
inrichtingsplannen een belangrijke rol spelen. Ten opzichte van het huidige beleid
neemt de wegbeheerder onder het wetsvoorstel een duidelijkere regie op de inrichting
van de verzorgingsplaats. Dit biedt meer mogelijkheden om de verzorgingsplaats op
een veilige en efficiënte manier in te richten. Vervolgens is iedere vergunninghouder
verantwoordelijk voor het terrein waarop hij zijn vergunning uitbaat. De vergunninghouders
hebben er belang bij om het terrein waarop zij hun vergunning uitbaten, te onderhouden.
Hier ontvangen zij immers hun klanten. De rest van de verzorgingsplaats, waaronder
de publieke parkeervoorziening, wordt onderhouden door de wegbeheerder.

9.4.3 Verdeelmethode

Een ander onderwerp dat veel genoemd werd in de internetconsultatie is de verdeelmethode.
Een deel van de reacties pleitte voor het hanteren van een veiling, in lijn met de
keuze in het wetsvoorstel. Tegelijk geven veel respondenten aan voorstander te zijn
van het hanteren van kwalitatieve criteria in de verdeelmethode. Dit zou betekenen
dat de verdeelmethode minder het karakter krijgt van een veiling en meer van een vergelijkende
toets. Argumenten die werden aangedragen voor het hanteren van kwalitatieve criteria
zijn dat hiermee meer gestuurd kan worden op kwaliteit en dat voorkomen wordt dat
de markt «gekocht» wordt door partijen met meer financiële middelen.

Bovengenoemde argumenten zijn terecht en zijn meegewogen in de uiteindelijke keuze
voor een veiling als verdeelmethode. De keuze voor een veiling als verdeelmethode
is nader toegelicht in paragraaf 2.6 van deze toelichting. Het is daarbij belangrijk
op te merken dat een keuze voor een vergelijkende toets had geleid tot een hogere
regeldruk voor het bedrijfsleven en een hogere uitvoeringslast voor de wegbeheerder,
ten opzichte van de keuze voor een veiling. (Hier wordt nader op ingegaan in paragraaf
5.3 van deze memorie.) Bij een vergelijkende toets dienen biedende partijen een meer
uitgebreide bieding in, waarin zij aantonen hoe zij invulling geven aan verschillende
(vergelijkings-)criteria. Deze meer uitgebreide biedingen moeten vervolgens beoordeeld
en vergeleken worden, met een hogere uitvoeringslast tot gevolg. Hogere regeldruk
en uitvoeringslast zijn op zichzelf geen argumenten om niet te kiezen voor een vergelijkende
toets. Doorslaggevend in de context van de verzorgingsplaatsen is dat de relevante
publieke doelen – een verkeersveilige inrichting en de aanwezigheid van voldoende
voorzieningen – goed ondervangen kunnen worden met een veiling. Een veiling biedt
namelijk de mogelijkheid om bepaalde randvoorwaarden te stellen, zodat niet alleen
de prijs doorslaggevend is. Denk hierbij aan bijvoorbeeld aan eisen ten aanzien van
de veiligheid en (uniforme) inrichting van de verzorgingsplaats.

Een aantal partijen geeft aan tegen een biedbeperking te zijn. Zij menen dat een biedbeperking
een ongelijk speelveld creëert, omdat de biedbeperking partijen uitsluit. Andere partijen
benadrukken juist dat biedbeperking nodig is om een gelijk speelveld te borgen. Het
klopt dat de biedbeperking een ingrijpend middel is, deze verhindert partijen in bepaalde
situaties immers om een bod uit te brengen. Specifiek houdt deze beperking in dat
een partij met een nog lopende vergunning voor een gemakswinkel, niet kan meedingen
naar een locatie voor een tweede gemakswinkel die onder het nieuwe beleid wordt geveild
op dezelfde verzorgingsplaats. Omdat de biedbeperking een ingrijpende maatregel is,
wordt deze zo beperkt mogelijk ingezet. Deze is enkel onderdeel van het overgangsbeleid
en zal in de praktijk naar verwachting zeer beperkt worden toegepast (zie ook paragraaf
10.5 van deze toelichting).

Bijna alle marktpartijen die hebben gereageerd op de internetconsultatie zijn voor
een gebiedscriterium van 25 kilometer, of laten zich niet uit over een gebiedscriterium.
Een enkele partij geeft aan dat voor de laadmarkt een ander gebiedscriterium zou moeten
gelden dan nu geldt voor de benzinemarkt. Ook roept een aantal partijen op om – naast
het gebiedscriterium – een reductieverplichting in te stellen voor laadaanbieders
met een zeer groot marktaandeel. Deze partijen vragen zich ook af of het gebiedscriterium
niet op een andere manier bewerkstelligd kan worden. Bijvoorbeeld door het aantal
laadpalen op een verzorgingsplaats te verdelen in twee vergunningen: een laadvergunning
en een vergunning waarin alle voorzieningen gebundeld zijn.

De grens van 25 kilometer die gehanteerd wordt in het gebiedscriterium is niet gebaseerd
op de specifieke eigenschappen van de benzinemarkt, maar op de onderlinge afstand
tussen verzorgingsplaatsen. De verzorgingsplaatsen zijn ooit aangelegd met een onderlinge
afstand van circa 20 kilometer. Soms meer, soms minder. De keuze voor 25 kilometer
houdt rekening met deze onderlinge afstand en biedt enige marge voor verzorgingsplaatsen
die niet precies 20 kilometer van elkaar verwijderd zijn.

Aanvullende maatregelen om de dominantie van één partij te beperken, zoals een reductieverplichting,
worden niet nodig geacht. Op dit moment zijn veel van de vergunningen voor zelfstandige
laadstations (de basisvoorziening e-laden) weliswaar in handen van een enkele partij,
maar de meerderheid van deze vergunningen loopt over een aantal jaar af. Daarna zullen
deze vergunningen opnieuw zullen worden verdeeld, dit verdeelmoment biedt kansen voor
nieuwe partijen om een laadlocatie te verwerven. Andere maatregelen binnen het wetsvoorstel,
zoals het gebiedscriterium (paragraaf 2.7) en de datadeelverplichting (paragraaf 2.9)
helpen het verdeelproces eerlijk te laten verlopen.

Een bundeling van alle voorzieningen op de verzorgingsplaats in één vergunning is
geen oplossing voor de grote positie van een enkele partij. Sterker nog, deze maatregel
werpt nieuwe toetredingsdrempels op en maakt de markt daarmee minder dynamisch.

10 Overgangsrecht en inwerkingtreding

Een spoedige inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is wenselijk. Dat houdt verband
met het in hoofdstuk 1 geschetste belang van een eerste nieuwe uitgifte van locaties
in 2028, als de vergunningen voor de eerste basisvoorzieningen energieladen die vanaf
2012 zijn uitgegeven, komen te vervallen.

10.1 Eerbiedigen looptijd bestaande overeenkomsten

Vanaf de inwerkingtreding kunnen op dat moment zittende tankstationhouders of wegrestauranthouders
in beginsel geen laadvoorzieningen op hun locaties meer vragen. Dat is voorbehouden
aan de houders van exploitatievergunningen voor een laadpunt die vanaf de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel periodiek via veiling zullen worden toegedeeld. Op dat moment
nog geldige vergunningen voor laadpalen kunnen in beginsel nog blijven worden benut
tot het moment waarop deze komen te vervallen. Naar verwachting is het aantal vergunningen
voor laadpalen beperkt, nu sinds eind 2022 op basis van een tijdelijke beleidsregel
terughoudend is omgegaan met het vergunnen van nieuwe laadpalen, om de nieuwe uitgifte
van locaties en de werking daarvan voor het hoofdwegennet niet in de weg te zitten.

De veiling van verschillende voorzieningen in separate locaties zal echter niet direct
in zijn volledigheid kunnen worden toegepast vanaf het moment dat dit wetsvoorstel
in werking treedt. In veel gevallen zal een locatie voor snelladen geveild worden
op een verzorgingsplaats met een nog lopende huurovereenkomst voor een tankstation.
Dit tankstation beschikt in de regel over een gemakswinkel, die sterk verweven is
met het tankstation. Deze verweving is zowel fysiek (de gemakswinkel en het tankstation
vormen een enkel gebouw), operationeel (de operatie van het tankstation wordt ondersteund
vanuit de gemakswinkel, bijvoorbeeld omdat daar wordt afgerekend of omdat er vanuit
de winkel toezicht wordt gehouden op het voorterrein waar de tankzuilen staan) als
juridisch (de vergunning voor de gemakswinkel is al vergeven en heeft – in dit voorbeeld
– nog een resterende looptijd). Toepassing van het principe «een dienst, een locatie»
op de lopende huurovereenkomst zou een ingrijpende aanpassing vragen van de praktijksituatie
en inbreuk maken op een lopend recht. Om deze reden is ervoor gekozen een bestaande
bundeling tussen een tankstation en gemakswinkel te eerbiedigen tot het moment dat
de huurovereenkomst van het tankstation afloopt.

10.2 Veiling van locaties zonder inrichtingsplannen

Zoals hierboven bij de toelichting op inrichtingsplannen en bij de uitvoerbaarheidstoets
van RWS is toegelicht, voorziet het wetsvoorstel voor de jaren 2028 tot en met 2030
in overgangsrecht om veiling van bestaande locaties mogelijk te maken, zonder dat
daarvoor eerst inrichtingsplannen opgesteld hoeven te worden. Verwezen wordt naar
de artikelsgewijze toelichting.

Afhankelijk van de keuzes die voor de betreffende verzorgingsplaats in de routekaart
worden gemaakt, vindt daarna de afbakening van afzonderlijke locaties onverkort toepassing.
Als het tankstation opnieuw wordt geveild,35 zal het principe «een voorziening, een locatie» volledig worden toegepast. Dat betekent
dat bij de nieuwe uitgifte van tankstation niet langer de mogelijkheid wordt geboden
een gemakswinkel uit te baten onder dezelfde vergunning. De gemakswinkel wordt dan
immers als aparte locatie in de markt gezet. Dat heeft tot gevolg dat na invoering
van dit wetsvoorstel tankstations als zelfstandige voorziening worden geveild, met
een betaalmogelijkheid bij de benzinepomp.

Als er op een verzorgingsplaats nog een bestaand tankstation met gemakswinkel wordt
geëxploiteerd op het moment dat er een locatie laden wordt verdeeld, zal niet meteen
een exclusief zelfstandige locatie gemakswinkel kunnen worden verdeeld. Een nieuwe
vergunning zal pas worden geveild nadat de vergunning voor de bestaande gemakswinkel
afloopt.

10.3 Overgangsbeleid wegrestaurants

Op verschillende verzorgingsplaatsen is, naast een tankstation, gemakswinkel en laadstation,
een wegrestaurant aanwezig. Voor de wegrestaurants zijn in het verleden erfpachtovereenkomsten
gesloten met een looptijd van 99 jaar. De partijen waarmee de staat deze overeenkomsten
sloot hebben destijds een vergunning toegekend gekregen met een looptijd die gelijk
staat aan de (resterende) looptijd van deze erfpacht. Op het moment dat het wetsvoorstel
in werking treedt hebben deze vergunninghouders nog lange resterende looptijden, variërend
van enkele tientallen jaren tot meer dan 50 jaar. De looptijd van deze bestaande erfpachtovereenkomsten
en bijbehorende vergunningen wordt gerespecteerd.

De lange duur waarvoor deze erfpachtovereenkomsten zijn gesloten is echter niet in
lijn met de strekking van het wetsvoorstel en het nieuwe beleid op de verzorgingsplaatsen
waar dit wetsvoorstel onderdeel van is. Op verzorgingsplaatsen met een wegrestaurant
valt een belangrijk deel van het terrein onder de erfpachtovereenkomst. Wegrestaurants
beschikken in de regel over een grote kavel, onder meer vanwege de parkeergelegenheid
die deze restaurants moeten bieden. De lange looptijd van de erfpachtovereenkomst
en vergunning, en het relatief grote ruimtebeslag van het wegrestaurant, betekenen
dat een belangrijk deel van de ruimte op de betreffende verzorgingsplaatsen voor lange
tijd niet beschikbaar is voor andere toepassingen. Dit vormt een probleem wanneer
behoeften op de verzorgingsplaats naar verloop van tijd veranderen. Bijvoorbeeld wanneer
de parkeerbehoefte toeneemt of er meer ruimte nodig is voor laadpalen. De grond waarop
de erfpacht rust kan niet worden gebruikt om de inrichting van de verzorgingsplaats
aan te passen, zonder instemming van de partij bij de overeenkomst. Omdat een deel
van de grond langere tijd niet beschikbaar is wordt het moeilijker om de inrichting
van verzorgingsplaatsen aan te passen als veranderende omstandigheden daarom vragen.

Bovendien beperkt de lange looptijd van de vergunningen de concurrentie, omdat deze
voor langere duur wordt toegekend aan een enkele partij. Gedurende deze tijd kunnen
andere partijen geen aanspraak maken op deze vergunning. Het mogelijk maken van voldoende
concurrentie om de vergunningen op de verzorgingsplaats is een belangrijke reden geweest
om de looptijden van vergunningen voor gemakswinkels en laadlocaties toe te kennen
met een maximum van 15 jaar.

Ook voor wegrestauranthouders geldt dat zij graag aanpassing zien van hun bestaande
erfpachtovereenkomsten. Deze vergunninghouders hebben in het participatietraject van
dit wetsvoorstel aangegeven de voorwaarden van de erfpachtovereenkomst knellend te
vinden. Zij geven aan dat deze voorwaarden het voor hen moeilijk maakt te concurreren
met gemakswinkels op de verzorgingsplaatsen. De erfpachtovereenkomsten bevatten vaak
eisen die niet gelden voor een gemakswinkel, zoals de verplichting ten aanzien van
openingstijden, en het aanbieden van sanitair.

Om de verhouding tussen de vergunninghouders met een wegrestaurant en de vergunninghouders
met een gemakswinkel meer gelijk te trekken, wordt overgangsbeleid opgenomen in het
wetsvoorstel. Doel van dit overgangsbeleid is om de houders van de vergunningen voor
wegrestaurants de mogelijkheid te bieden om hun lopende vergunning om te ruilen voor
een exploitatievergunning voor een gemakswinkel op dezelfde verzorgingsplaats.

Voor deze exploitatievergunning voor een gemakswinkel zijn de voorwaarden van het
nieuwe vergunningsstelsel – dat wordt geïntroduceerd met dit wetsvoorstel – van toepassing.
Dit betekent dat de vergunninghouder afstand doet van zijn lopende erfpachtovereenkomst.
Hiervoor in de plaats krijgt hij een huurovereenkomst met een looptijd die gelijk
is aan de looptijd van de exploitatievergunning voor de gemakswinkel. De voorwaarden
van de vergunning en de overeenkomst zijn gelijk aan de voorwaarden die gelden voor
andere gemakswinkels op andere verzorgingsplaatsen. De huurovereenkomst wordt gesloten
met het Rijksvastgoedbedrijf. Het inruilen van een langlopende erfpachtovereenkomst
voor een vergunning met bepaalde tijd is vrijwillig, de keuze om dit wel of niet te
doen is aan de erfpachter. De mogelijkheid een vergunning voor een wegrestaurant te
ruilen voor een exploitatievergunning gemakswinkel wordt geboden op het moment dat
de bestaande vergunning aanvullende voorziening gemakswinkel op een verzorgingsplaats
afloopt. Op dit moment krijgt de vergunninghouder van het wegrestaurant de gelegenheid
zijn vergunning om te ruilen voor een exclusieve exploitatievergunning voor een gemakswinkel.
Als de vergunninghouder hiertoe besluit wordt de vergunning voor een gemakswinkel
niet opnieuw verdeeld maar eenmalig toegekend aan de vergunninghouder van het wegrestaurant.

10.4 Biedbeperking

Bij de verdeling van de verschillende locaties wordt een overgangsrechtelijke maatregel
nodig geacht om deelnemende partijen een gelijk speelveld te bieden, zodat de meest
geschikte partij de beste kans maakt een locatie te verwerven. Een tijdelijke maatregel
die dit gelijke speelveld moet bevorderen is een biedbeperking. Wanneer er op een
verzorgingsplaats een tweede gemakswinkel wordt verdeeld is een biedbeperking nodig
om het gelijke speelveld te borgen. Er is in de regeling van deze biedbeperking in
artikel 9.3 sprake van een tweede gemakswinkel wanneer er op een verzorgingsplaats,
op basis van dit wetsvoorstel, een vergunning wordt verdeeld en de huurovereenkomst
van het bestaande tankstation met shop nog niet afgelopen is. Het gaat dus slechts
om een overgangsrechtelijke maatregel.

Deze biedbeperking is nodig om strategisch bieden te voorkomen. Strategisch bieden
houdt in deze context bijvoorbeeld in dat de zittende exploitant van het tankstation
en de bestaande gemakswinkel hoog inzet op de te veilen gemakswinkel, niet om hier
een (tweede) gemakswinkel te openen maar om op deze manier een lokaal monopolie veilig
te stellen en een eventuele concurrent de locatie te ontzeggen. Het op deze manier
strategisch bieden verstoort de verdeelmethode en kan ertoe leiden dat een locatie
wordt verkregen om maatschappelijk ongewenste redenen.

De verwachte toepassing van de biedbeperking is beperkt. Allereerst is de biedbeperking
onderdeel van het overgangsrecht en daarmee tijdelijk van aard. Daarbij wordt de maatregel
slechts in zeer specifieke situaties toegepast. De maatregel is alleen van toepassing
als 1) er op een verzorgingsplaats ruimte is voor – en behoefte aan – een nieuwe locatie
voor een gemakswinkel en 2) er op de betreffende verzorgingsplaats nog sprake is van
een lopende vergunning voor een gemakswinkel, uitgegeven onder het voorgaande beleid.

De noodzaak van een tijdelijke biedbeperking om een goed verloop van de verdeelmethode
te borgen werd als eerste benoemd door Radicand Economics en e-Conomics (2022). De
noodzaak van een biedbeperking is vervolgens getoetst door SEO economisch onderzoek
(2024). SEO oordeelt dat de biedbeperking vanuit een puur economisch oogpunt geen
efficiënte maatregel is, maar wel een valide oplossing is gegeven de praktijksituatie
op verzorgingsplaatsen. Verder benadrukt SEO dat de omvang van het risico op strategisch
biedgedrag niet is vastgesteld. Dit oordeel van SEO is aanleiding geweest om de biedbeperking
als maatregel scherper af te bakenen, door het te beperken tot overgangsrecht. En
deze alleen in te zetten wanneer het verdelen van een tweede shop maakt dat het gelijke
speelveld in het geding komt. De biedbeperking is geen maatregel die wordt toegepast
om eventuele andere waarderingsvoordelen te adresseren, zoals een informatievoordeel
dat zittende partijen mogelijk hebben op het moment dat een locatie verdeeld wordt.
Een alternatief voor de biedbeperking, dat genoemd wordt door SEO en Oxera, is het
stellen van minimumeisen aan de kwaliteit en kwantiteit van de (laad-)voorziening.36 Dit alternatief is echter niet wenselijk omdat er ook dan sprake blijft van een biedvoordeel
voor de zittende exploitant van een tankstation, in de situatie zoals in de tekst
hierboven beschreven. Een gelijk speelveld wordt hiermee niet bereikt. Een kwantiteitseis
ondervangt weliswaar het risico dat er onvoldoende laadpalen worden gerealiseerd,
maar er is wel sprake van een hogere toetredingsdrempel voor andere partijen dan de
zittende exploitant van het tankstation.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1.1 (begripsbepalingen)

biedboek

De term biedboek wordt in dit wetsvoorstel gebruikt om aan te duiden welke gegevens
en informatie ter beschikking wordt gesteld aan belangstellenden voor een veiling,
met betrekking tot de betrokken locatie en de daarop betrekking hebbende exploitatievergunning.
Verwezen wordt naar artikel 5.1.

doorzet

Doorzet heeft in de context van dit wetsvoorstel betrekking op het aantal verkochte
kilowatturen elektriciteit, op een locatie waarvoor een exploitatievergunning wordt
geveild. Gegevens over de doorzet worden opgenomen in het biedboek om alle gegadigden
in de gelegenheid te stellen de marktwaarde van de locatie beter in te schatten. Als
deze informatie zou ontbreken, zouden andere partijen een aanzienlijk slechtere informatiepositie
hebben dan zittende partijen op de locatie.

exploitatie

Het wetsvoorstel heeft betrekking op een bijzonder gebruik van verzorgingsplaatsen,
namelijk voor het aan weggebruikers aanbieden van goederen of diensten. Exploiteren
is het gebruiken van in dit geval verzorgingsplaatsen om daar profijt te trekken door
het aanbieden van de voorzieningen.

exploitatievergunning

Het begrip exploitatievergunning is in dit wetsvoorstel uitsluitend gereserveerd voor
de exploitatievergunning in de zin van artikel 3.1 van dit wetsvoorstel, die is verdeeld
overeenkomstig een procedure als bedoeld in artikel 4.1 van dit wetsvoorstel. Het
gaat hier uitdrukkelijk niet om de omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit
met betrekking tot de verzorgingsplaatsen die deel uitmaken van een weg in beheer
bij het Rijk, die in de Omgevingswet is geregeld. De functie die deze omgevingsvergunning
vervulde voor de voorzieningen waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, wordt overgenomen
door de vaststelling van het inrichtingsplan. De exploitatievergunning in dit hoofdstuk
bepaalt echter wie de vergunde locatie mag exploiteren voor de in de vergunning omschreven
diensten, met inachtneming van de kaders die onder meer het inrichtingsplan daaraan
stelt.

gemakswinkel

De gemakswinkel is wat ook wel wordt aangeduid als de shop op een verzorgingsplaats,
waar weggebonden artikelen worden verkocht en waar ook eet- en drinkwaren worden verstrekt,
al dan niet voor gebruik ter plaatse. In het verleden is in de regelgeving ook wel
gesproken over «een winkel in een benzinestation» (artikel 6 Vrijstellingenbesluit
Winkeltijdenwet) of «een winkel in een restaurant, dat is gelegen aan een autosnelweg»
(artikel 7 Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet). De term gemakswinkel drukt uit
dat het gaat om winkels bedoeld voor het gemak van de weggebruiker, voor in het bijzonder
kleine, snelle aankopen. Deze kunnen zowel betrekking hebben op smeermiddelen voor
voertuigen als op benodigdheden voor gebruik, reiniging of spoedeisende reparaties
van voertuigen en van accessoires daarvoor, als op maaltijden, dranken en kleine eetwaren
voor directe consumptie ter plaatse of voor onderweg. Het begrip bakent ook af. Zo
is een «vending machine», zoals bijvoorbeeld frisdrankautomaten, foodautomaten of
snoepautomaten, als zodanig geen winkel. Anderzijds is een supermarkt voor de dagelijkse
boodschappen of detailhandel van niet weggebonden artikelen, zoals kleding, geen gemakswinkel.

gemakswinkelomzet

Het betreft de totale omzet van activiteiten in de gemakswinkel, of dat nu gaat over
verkoop van artikelen voor voertuigen of om eetwaren of dranken. Het gaat hierbij
om de omzet zonder aftrek van kosten zoals eventuele kosten van de omzet.

inrichtingsplan

Voor de toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2.1.

laadstation

Voor dit begrip is aangesloten bij Verordening (EU) 2023/1804 van het Europees Parlement
en de Raad van 13 september 2023 betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve
brandstoffen en tot intrekking van Richtlijn 2014/94/EU.

locatie

Het begrip locatie wordt in dit wetsvoorstel gehanteerd voor een gedeelte van een
verzorgingsplaats, dat is ingericht of dat is in te richten voor een van de voorzieningen
voor laden, gemakswinkels of tanken waarop deze wetgeving ziet. De locatie heeft dus
betrekking op een deel van het infrastructurele werk verzorgingsplaats. Het gaat daarbij
om een locatie die is ingericht of die is in te richten voor één van deze voorzieningen.
Het begrip locatie sluit aan bij de wijze waarop dit begrip in de Wet tot veiling
van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen is vormgegeven – in die wet gaat
het uitsluitend om een locatie voor een motorbrandstofverkooppunt, vanuit de civielrechtelijke
verhouding. Het begrip laat onverlet of en in hoeverre op de locatie deze of andere
activiteiten zijn toegestaan – dat is aan de publiekrechtelijke regelgeving en besluitvorming.

verzorgingsplaats, weg

Het wegbegrip is beperkt tot de autowegen en autosnelwegen die in beheer zijn bij
het Rijk. Verzorgingsplaatsen zijn onderdeel van de door het Rijk beheerde weg. Alhoewel
de wegen die in beheer zijn bij het Rijk in de regel eigendom zijn van de staat, is
niet de eigendomssituatie leidend maar de beheertaak van het Rijk. Verzorgingsplaatsen
zijn ontsloten vanaf de hoofdrijbaan en maken onderdeel uit van het gesloten stelsel
van hoofdwegen in beheer bij het Rijk. Op de rijbaan van autowegen en autosnelwegen
is het verboden om een voertuig te laten stilstaan (art. 43 Reglement verkeersregels
en verkeerstekens 1990). Verzorgingsplaatsen zijn van de (hoofd)rijbaan gescheiden
plaatsen die onderdeel vormen van de weg en waar het openbaar verkeer gelegenheid
heeft even stil te staan of kortstondig te parkeren met het oog op een goed verloop
van de reis of rit. Verzorgingsplaatsen hebben zodoende een belangrijke verkeersfunctie
op het hoofdwegennet. Het gaat dan over de functie die verzorgingsplaatsen voor het
openbaar verkeer hebben als infrastructurele werken, dus inclusief het weglichaam,
afwatering, bermen en bermsloten, weguitrusting, kunstwerken en hetgeen verder naar
zijn aard daartoe behoort.

weggebonden voorziening

Het begrip voorziening is in deze wet beperkt tot de voorzieningen die zijn opgesomd
of die bij ministeriële regeling krachtens artikel 1.2, tweede lid, daaraan gelijkgesteld
zijn.

Artikel 1.2 (doelstellingen)

Eerste lid

Dit artikel bevat de publieke doelen waarop de toepassing van dit wetsvoorstel zal
zijn gericht. Voorop staat daarbij dat verzorgingsplaatsen hun infrastructurele functie
kunnen vervullen voor het veilig en doelmatig gebruik van de weg door het openbaar
verkeer. Dat houdt in de eerste plaats in dat verzorgingsplaatsen bruikbaar dienen
te blijven voor dat verkeer, wat zowel personenverkeer en vrachtverkeer betreft. Dat
brengt mee dat andere vormen van gebruik, in het bijzonder het commerciële gebruik
van verzorgingsplaatsen om goederen of diensten aan te bieden aan verkeersdeelnemers
en passagiers, slechts in beperkte mate mogelijk is. Vergunningen voor de exploitatie
van verzorgingsplaatsen zijn beperkt tot bepaalde diensten (weggebonden voorzieningen).
De beschikbaarheid van de vergunningen zal afhangen van een optimale spreiding over
het weggennet en de inrichtingskeuzes van de wegbeheerder. Waar in dat kader vergunningen
beschikbaar zijn zullen deze slechts voor bepaalde tijd worden verleend, op basis
van een transparante verdeling met het oog op gelijke kansen voor alle gegadigden.

Tweede lid

Dit wetsvoorstel beschouwt laadstations, gemakswinkels en motorbrandstofverkooppunten
als weggebonden voorzieningen. Omdat technologische ontwikkelingen snel kunnen gaan,
is het belangrijk nieuwe ontwikkelingen te kunnen accommoderen. Daarom voorziet dit
artikel in de aanwijzing van ook andere voorzieningen als weggebonden voorzieningen
wanneer daar naar het oordeel van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat aanleiding
voor bestaat. Deze mogelijkheid kan bijvoorbeeld op termijn worden gebruikt als het
wenselijk is waterstofstations mogelijk te maken op verzorgingsplaatsen. Behalve voor
het aanwijzen van geheel nieuwe voorzieningen, maakt deze grondslag ook mogelijk waar
nodig regels te stellen over de omvang van de weggebonden voorzieningen en wat daartoe
behoort bij de verlening van exploitatievergunningen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden
aan de vraag of een bandenpomp hoort bij laadstations of motorbrandstofverkooppunten.

Artikel 2.1 (inrichtingsplannen)

Eerste lid

Dit artikel introduceert een nieuwe figuur voor de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat om als wegbeheerder de herinrichting van verzorgingsplaatsen ter hand te
nemen. Het gaat daarbij uitdrukkelijk niet alleen om maatregelen die zijn gericht
op het gebruik overeenkomstig de openbare bestemming (in de zin van de Wegenwet) en
planologische functie (hoofdinfrastructuur) van de verzorgingsplaats, maar ook om
de aanwijzing van locaties waar particuliere exploitatie van laadstations, tankstations
of gemakswinkels toelaatbaar wordt geacht. Het inrichtingsplan stelt daarmee de Minister
in staat om regie te voeren over de meest wenselijke verhouding tussen, enerzijds,
het vrije, door de wegbeheerder te dulden gebruik van openbare verzorgingsplaatsen
door het openbaar verkeer, en anderzijds de van vergunningverlening afhankelijke particuliere
exploitatie van onderdelen van de openbare verzorgingsplaatsen.

Een eventuele wijziging van inrichtingsplannen is mogelijk maar daarbij zal wel rekening
gehouden moeten worden met de rol die deze hebben gespeeld in de veiling. Wijzigingen
van de locatie voor de exploitatie of de voorschriften daarvan, kunnen daarom niet
ingrijpend veranderen. Wijzigingen zullen daarom gepaard gaan met vaststellen van
het moment waarop die wijzigingen ingaan, waarbij rekening zal worden gehouden met
lopende exploitatievergunningen. Een wijziging van het inrichtingsplan werkt dus ook
niet rechtstreeks door in de exploitatievergunningen of in de huurovereenkomst. Dat
zal doorgaans eerst aan de orde zijn bij een nieuwe uitgifteronde.

Op lang niet alle verzorgingsplaatsen zal de mogelijkheid bestaan om voorzieningen
te exploiteren. Dat is ook nu al niet het geval op zogenoemde solitaire verzorgingsplaatsen.
Waar dit wel mogelijk wordt gemaakt, zal het afhangen van keuzes die in de routekaart
worden gemaakt en van de beschikbare capaciteit op de verzorgingsplaats voor het openbaar
verkeer. Dat houdt immers in alle gevallen het primaat: de verzorgingsplaats is er
voor het openbaar verkeer.

Dit artikel is ook relevant voor de reikwijdte van dit wetsvoorstel, dat allereerst
geografisch is afgebakend tot de verzorgingsplaatsen. Dat zijn, mede gelet op de definitie
van het begrip «weg» in dit wetsvoorstel, de verzorgingsplaatsen die horen bij de
autowegen en autosnelwegen in beheer bij het Rijk. Alleen voor deze wegen en verzorgingsplaatsen
rust de verantwoordelijkheid van het onderhoud en de goede staat en werking van de
infrastructuur op het Rijk. Het gaat hier bovendien alleen om de wegen die in beheer
zijn bij het Rijk die behoren tot het hoofdwegennet. Verzorgingsplaatsen bij wegen
die in beheer zijn bij andere overheden of bij niet-autowegen en niet-autosnelwegen
in beheer bij het Rijk, vallen dus buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.

Tweede lid, aanhef

Dit lid regelt de inhoud van een inrichtingsplan. De onderdelen daarvan zullen afhangen
van de concrete omstandigheden van het geval. Zo zal op een solitaire verzorgingsplaats
geen locaties worden aangewezen voor exploitatie van voorzieningen en kan volstaan
worden met onderdeel a.

Tweede lid, onderdeel a

Het gaat in dit onderdeel ten eerste over bijvoorbeeld het verloop van het stelsel
van wegen en parkeerplaatsen voor het aanrijden, stoppen, parkeren, kort verblijven
en wegrijden om de reis te vervolgen op de weg waartoe de verzorgingsplaats behoort.
Daarnaast gaat het ook om de voorwaarden die aanwezig moeten zijn voor de weggebruikers
en passagiers om even te kunnen rusten. Denk aan de groenvoorziening, een picknickbank
en bermen op de verzorgingsplaats, de beschikbaarheid van schaduw. Voorts valt onder
de inrichting op dit vlak ook wat verder naar zijn aard tot het infrastructurele werk
behoort, zoals de weguitrusting, afwatering, verlichting, en andere werken voor de
goede functievervulling.

Tweede lid, onderdeel b en onderdeel c

Deze onderdelen maken het mogelijk voor de wegbeheerder om proactief te bepalen op
welke locaties van de verzorgingsplaatsen de mogelijkheid zal bestaan om een laadstation
een tankstation of een gemakswinkel of een andere krachtens artikel 1.2 aangewezen
voorziening te exploiteren. Andere vormen van particuliere exploitatie zijn niet mogelijk
(denk bijvoorbeeld aan een casino of andere bedrijvigheid met een verkeersaantrekkende
werking).

Bij de aanwijzing en begrenzing van de locaties wordt onderscheid gemaakt naar de
verschillende typen weggebonden voorzieningen. Daarbij kan in het inrichtingsplan
ook onderscheid worden gemaakt tussen voorzieningen voor zware voertuigen of voor
lichte voertuigen, waar dit voor de inrichting relevant is. Zo zijn draaicirkels voor
vrachtverkeer anders dan voor personenverkeer.

Inrichtingsplannen zullen ook de locaties aanwijzen voor motorbrandstofverkooppunten.
De veiling van de huurovereenkomsten voor deze locaties blijft plaatsvinden op basis
van Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen. Zie over de
verhouding tot deze wet de toelichting bij artikel 4.9. De vraag welke locaties dit
zijn en welke omvang die dienen te hebben wordt bepaald in de inrichtingsplannen op
basis van dit wetsvoorstel.

Artikel 2.2 (rechtsgevolgen inrichtingsplan)

Het inrichtingsplan neemt in de praktijk de functie over die omgevingsvergunningen
voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot de weg tot nu toe spelen, om
te bepalen welke activiteiten (anders dan het gebruik door het openbaar verkeer) toelaatbaar
zijn op verzorgingsplaatsen. Andere publiekrechtelijke toestemmingen of omgevingsvergunningen
blijven de verantwoordelijkheid van de exploitanten. Die huidige praktijk is aanvraaggedreven
en kent als gevolg daarvan, vooral wat betreft de laadpunten, in hoge mate een ad
hoc karakter, waarin de locatie, de timing en het aantal laadpalen per aanvraag en
aanvrager wordt bepaald. Juist voor laadstations en gemakswinkels is de belangstelling
in de afgelopen periode zodanig toegenomen dat die beoordeling per geval niet langer
volstaat om de verantwoordelijkheid van de Minister voor een evenwichtige verdeling
van de verzorgingsplaatsen en daarop te bieden voorzieningen waar te kunnen blijven
maken. Daarom voorziet artikel 2.1 in de mogelijkheid om ambtshalve de locaties aan
te wijzen voor de genoemde voorzieningen. De veiling van de exploitatievergunning
krijgt daardoor slechts de functie te bepalen wie de uitvoering van de activiteiten
ter hand zal mogen nemen. Om deze reden regelt artikel 8.3 van dit wetsvoorstel, via
een wijziging van de Omgevingswetdat voor de uitvoering van het inrichtingsplan geen
omgevingsvergunning voor de beperkingengebiedactiviteiten meer nodig is. Datzelfde
geldt op basis van artikel 2.2 voor verkeersbesluiten, waar die ingevolge de Wegenverkeerswet
1994 noodzakelijk zijn om de nodige maatregelen tot inrichting van de weg voor het
verkeer vorm te geven.

Artikel 2.3 (voorbereiding en bekendmaking inrichtingsplan)

Eerste lid

Een inrichtingsplan neemt de functie over van de omgevingsvergunningen voor beperkingengebiedactiviteiten
die op dit moment nog voor de verschillende voorzieningen noodzakelijk zijn. Omdat
inrichtingsplannen ambtshalve worden vastgesteld, worden de locaties en de daarvoor
relevante voorschriften en beperkingen niet langer op aanvraag van een bepaalde ondernemer
bepaald. In de praktijk zullen per inrichtingsplan bovendien meerdere locaties voor
verschillende voorzieningen beschikbaar kunnen komen. Het ligt daarom in de rede dat
over het ontwerp van het inrichtingsplan zienwijzen naar voren kunnen worden gebracht
met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat kunnen zienwijzen
zijn van een ieder. Uit de systematiek van dit wetsvoorstel volgt immers dat bij de
vaststelling van het inrichtingsplan nog niet bekend is wie de daarin aangewezen locaties
voor weggebonden voorzieningen zal kunnen gaan exploiteren. Dat wordt immers bepaald
door de veiling die na eerst na vaststelling van het inrichtingsplan plaatsvindt.
Omdat het wenselijk is dat potentiële gegadigden de gelegenheid hebben om zienswijzen
naar voren te brengen, is die mogelijkheid opengesteld voor een ieder. Toepassing
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht heeft ook tot gevolg dat tegen
de vaststelling van het inrichtingsplan geen bezwaar gemaakt kan worden, maar alleen
beroep bij de bestuursrechter. Die beroepsprocedure vindt overeenkomstig artikel 8.2
plaats in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. Beroepsmogelijkheden zullen in aansluiting op de hoofdregels van de Algemene
wet bestuursrecht overigens wel uitsluitend open staan voor belanghebbenden.

Tweede lid

Van de vaststelling van het inrichtingsplan wordt door de Minister ingevolge artikel
12, tweede lid, van de Bekendmakingswet kennisgegeven in de Staatscourant.

Artikel 3.1 (exploitatievergunning)

Dit artikel beperkt het aantal op grond van artikel 4.1 te veilen exploitatievergunningen
voor laden of shops tot maximaal één voor de desbetreffende verzorgingsplaats. Voor
motorbrandstofverkooppunten volgt de verlening van exploitatievergunningen de veilingen
op basis van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen,
waarvoor wordt verwezen naar artikel 4.9 en de daarbij behorende toelichting, en is
in de praktijk ook sprake van een maximum van één.

Vanaf inwerkingtreding van dit wetsvoorstel worden voor laadstations, motorbrandstofverkooppunten
of gemakswinkels uitsluitend vergunningen verleend op de daarvoor vastgestelde locaties.
Aanvragen voor deze voorzieningen die buiten de veiling om worden gedaan, of aanvragen
die betrekking hebben op andere delen van de verzorgingsplaats dan in de veiling worden
verdeeld, worden niet in behandeling genomen. Aanvragen voor andere voorzieningen
of activiteiten, zullen in beginsel ook niet in behandeling worden genomen. In aansluiting
op dit wetsvoorstel zullen de regels over activiteiten in het Besluit activiteiten
leefomgeving en de beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving zodanig
worden aangepast dat de mogelijkheden om een omgevingsvergunning voor andere beperkingengebiedactiviteiten
op de verzorgingsplaats te verkrijgen dan op grond van artikel 8.3 van dit wetsvoorstel,
voor de realisatie of de exploitatie van de in dit wetsvoorstel geregelde voorzieningen
nodig is beperkt zullen worden. Onderdeel van deze wijziging is onder meer het uitsluiten
van de mogelijkheid om buiten gemakswinkels om bedrijfsmatig eten en drinken aan te
bieden.

De systematiek van dit wetsvoorstel is dus zo dat eerst exploitatievergunningen voor
weggebonden voorzieningen kunnen worden aangevraagd en verleend, wanneer voor de betreffende
voorziening in een inrichtingsplan een locatie is aangewezen en gedurende het tijdvak
dat opengesteld wordt op voor die locatie aanvragen in te dienen als daarvoor een
vergunning beschikbaar is. Is geen inrichtingsplan vastgesteld of bevat het inrichtingsplan
geen locaties, zoals bij solitaire verzorgingsplaatsen het geval zal zijn, dan zijn
daar dus geen exploitatievergunningen mogelijk.

Artikel 3.2 (keuzevrijheid weggebruiker)

Dit onderdeel regelt een zogenoemd gebiedscriterium, dat erop is gericht de weggebruiker
keuzevrijheid te geven in laadstations of gemakswinkels tussen opeenvolgende verzorgingsplaatsen
in dezelfde rijrichting. Het gaat hier om een vergelijkbaar gebiedscriterium zoals
dat ook lang voor tankstations heeft gefunctioneerd. Deze regel gaat gepaard met overgangsrecht
wat een uitgestelde inwerkingtreding inhoudt (zie toelichting bij artikel 9.4).

Artikel 4.1 (veiling)

Dit artikel schrijft voor dat de verlening van exploitatievergunningen door de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat plaats vindt door middel van een veilingprocedure.
De keuze voor deze wijze van verdeling is toegelicht in het algemeen deel van deze
toelichting. De inrichting van de veilingprocedure en de daarin te stellen zekerheid
voor betaling van het bod wordt geregeld bij ministeriële regeling. Daartoe horen
onder meer de regels voor het vaststellen van de betaaltermijn, bedoeld in artikel
4:87, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 4.2 (aanvragen)

Dit artikel geeft de belangrijkste aanvraagvereisten en regelt een grondslag voor
nadere regeling bij ministeriële regeling. Omdat de randvoorwaarden voor de exploitatie,
inclusief de voor realisatie van de betreffende werken te stellen voorschriften en
beperkingen vanuit het oogpunt van het veilig en doelmatig gebruik en de bescherming
van de infrastructuur, reeds zijn vastgesteld in het inrichtingsplan, kan de aanvraag
in beginsel uitsluitend betrekking hebben op het financieel bod en de in het volgende
artikel geregelde zekerheidsheidsstelling. Aanvragers dienen er voorts mee rekening
te houden dat zij bij het winnen van de veiling verplicht zullen zijn een tijdschema
te verschaffen voor de realisatie en exploitatie van de voorzieningen, een raming
van de kosten en opbrengsten en een lijst van de bij de realisatie en exploitatie
betrokken partijen. Dit laatste is geregeld in artikel 4.5.

Artikel 4.3 (zekerheidsstelling)

Voor de aanvrager die in de veiling het hoogste bod uitbrengt en aan wie de exploitatievergunning
kan worden verleend, ontstaat bij de verlening van de exploitatievergunning een betalingsverplichting
jegens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het is daarom van belang dat
de aanvrager het uitgebrachte bod ook gestand kan doen. Met het oog daarop voorziet
dit artikel in een verplichte zekerheidsstelling, volgens bij ministeriële regeling
te stellen regels. Deze zekerheidsstelling zal bij het indienen van de aanvraag gegeven
dienen te worden.

Artikel 4.4 (minimumeisen)

Dit artikel maakt een uitzondering op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht,
waarin is geregeld dat het bestuursorgaan een aanvraag pas buiten behandeling kan
laten wegens een onjuiste of onvolledige aanvraag, indien het de aanvrager in de gelegenheid
heeft gesteld de aanvraag binnen een gestelde termijn aan te vullen. Nu de eisen die
gesteld worden aan de aanvraag relatief eenvoudig zijn – te weten een financieel bod
en de zekerheidsstelling daarvoor – is het voor het goede verloop van de veiling van
belang dat na het aflopen van het tijdvak voor het indienen van aanvragen geen aanvullingen
meer mogelijk zijn.

Het tweede lid van dit artikel bevat de mogelijkheid om nadere eisen te regelen waaraan
elke aanvraag die meedoet aan een veiling, zal dienen te voldoen.

Artikel 4.5 (besluitvorming)

In dit artikel is tot uitdrukking gebracht dat vergunning wordt verleend aan de hoogste
bieder in de veiling, mits dat bod berust op een volledige aanvraag. Onvolledige aanvragen
worden na het verstrijken van de aanvraagtermijn buiten behandeling gelaten. Andere
ontvankelijke aanvragen, die niet het hoogste bod bevatten, worden afgewezen. Degene
aan wie vergunning wordt verleend is verplicht tot betaling overeenkomstig de regels
die krachtens artikel 4.1, derde lid, onder g, worden vastgesteld.

Artikel 4.6 (voorwaarden en voorschriften exploitatievergunning)

Dit artikel regelt de inhoud van de exploitatievergunning. Daaronder valt onder meer
de beschrijving van de activiteiten die tot de exploitatie behoren. Voorts is in dit
artikel geregeld dat exploitatievergunningen worden vastgesteld voor een beperkte
duur. Dat is in de eerste plaats om de bruikbaarheid van de verzorgingsplaats voor
het openbaar verkeer te waarborgen. Met de functie van de verzorgingsplaats is onverenigbaar
dat locaties voor onbepaalde tijd zouden worden uitgegeven en daarmee voor onbepaalde
tijd onbruikbaar zouden zijn voor gebruik door het verkeer. Het toelaten van de exploitatie
van weggebonden voorzieningen is om deze reden slechts voor bepaalde duur mogelijk,
zonder zekerheid dat de locatie voor dezelfde soort voorziening blijft in een daaropvolgend
tijdvak.

Daarnaast wordt met de beperkte duur tevens voldaan aan de artikelen 11 en 12 van
de Dienstenrichtlijn, op grond waarvan in aantal beperkte vergunningen, waarvan voor
de hier geregelde voorzieningen onder dit wetsvoorstel ook sprake zal zijn, slechts
voor bepaalde tijd kunnen worden verleend.

De maximumduur van de vergunning is vastgesteld op 15 jaar. Daarbij is rekening gehouden
met de terugverdientijd van investeringen in de voorzieningen. Verwezen wordt naar
paragraaf 5.5 van het algemeen deel van deze toelihcting. Daarnaast geldt als uitgangspunt
dat in concrete gevallen een termijn met twee jaar kan worden verlengd, indien dat
voor de uitvoering van deze wet noodzakelijk is. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde
zijn wanneer een vergunning afloopt terwijl de procedure voor het inrichtingsplan
en de veiling nog loopt en de continuïteit van de voorziening in dergelijke situaties
van belang is. Door dit vooraf in de wet te bepalen is dit transparant voor alle gegadigden.
Datzelfde geldt voor de mogelijkheid om de looptijd van verschillende exploitatievergunningen
op dezelfde verzorgingsplaats op elkaar af te kunnen stemmen. Dat is een noodzakelijke
voorziening om te verzekeren dat herinrichting kan plaatsvinden en ook om mogelijk
te maken dat gegadigden in de gelegenheid zijn om gelijktijdig te kunnen meedingen
naar verschillende exploitatievergunningen voor meerdere voorzieningen op de verzorgingsplaats.

Naast deze beperking, kunnen ook andere beperkingen worden gesteld en voorschriften
aan een vergunning worden verbonden. Een van de voorwaarden is dat in de vergunning
een termijn wordt opgenomen waarbinnen met de uitvoering dient te zijn gestart. De
voorwaarden en voorschriften kunnen ook worden gebruikt om nader te specificeren welke
activiteiten als integraal onderdeel van de betreffende exploitatie worden gezien
of juist niet, voor zover daarover niet reeds op grond van artikel 1.2, tweede lid,
bij ministeriële regeling regels zijn gesteld.

Artikel 4.7 (wijziging, intrekking)

Voor de regels over intrekking is grotendeels aangesloten bij de systematiek die wordt
toegepast voor de Wet windenergie op zee, waarin sprake is van een vergelijkbare uitgifte
van vergunningen. Daarnaast zijn gronden tot intrekking opgenomen die verband houden
met de uitvoering van het inrichtingsplan, niet naleving van dit wetsvoorstel of als
geen huurovereenkomst tot stand komt.

Het achterliggende belang is dat de verzorgingsplaats aan zijn functie moet kunnen
blijven beantwoorden, en dat voorzieningen kunnen worden geëxploiteerd voor zover
dat binnen die kaders mogelijk is. Als een vergunning niet wordt benut, is het bovendien
van belang deze opnieuw uit te kunnen geven aan andere gegadigden, in het belang dat
de weggebruiker kan hebben bij de voorziening.

Artikel 4.8 (overdraagbaarheid van de vergunning)

Er is voor gekozen geen beperking te stellen aan de overdraagbaarheid. Dat betekent
dat een eenmaal geveilde vergunning over kan gaan op een andere exploitant, bijvoorbeeld
door een bedrijfsovername. Daarbij zal door de vergunninghouders wel steeds acht geslagen
moeten worden op de verplichtingen van artikel 2.3. Voor de toestemming die is vereist,
geldt dat deze van rechtswege is verleend indien deze niet tijdig is gegeven.

Artikel 4.9 (verhouding tot de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen)

In dit artikel is geregeld dat de veilingprocedure van dit wetsvoorstel niet geldt
voor exploitatievergunningen voor motorbrandstofverkooppunten. Voor deze voorzieningen
zal de veiling in beginsel plaats blijven vinden op basis van de Wet tot veiling van
bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen, voor zover de locaties hiervoor in de
inrichtingsplannen zijn aangewezen. Dat brengt mee dat de artikelen 4.1 tot en met
4.5 niet van toepassing kunnen zijn. In plaats daarvan wordt de exploitatievergunning
verleend aan de degene met wie op basis van de veiling onder de genoemde wet een huurovereenkomst
wordt gesloten.

Artikel 5.1 (biedboek)

Met het oog op een transparante veilingsprocedure, wordt voorafgaand aan de veiling
een biedboek beschikbaar gesteld, waarop aanvragers hun bod kunnen afstemmen. Daarin
zal onder meer informatie zijn opgenomen over de te exploiteren locatie en de daarvoor
geldende voorschriften en beperkingen van het inrichtingsplan en de exploitatievergunning,
de gegevens over de doorzet (zie artikel 5.2) en de voorwaarden van de huurovereenkomst
die de winnaar van de vergunning met de staat zal moeten sluiten om daadwerkelijk
van de locatie gebruik te kunnen maken.

Artikel 5.2 (gegevensverstrekking)

Eerste, tweede en derde lid

Een van de functies van het biedboek is om bij te dragen aan een gelijk speelveld
bij de veiling. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is dat de zittende exploitant
geen oneerlijk voordeel geniet in de veiling door een betere bekendheid met de doorzet
van elektriciteit of met de omzetcapaciteit van de locatie voor de shop. Om deze reden
is, in navolging van een vergelijkbare regeling van de biedboeken in de Wet tot veiling
van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen voorzien in een verplichte informatieverstrekking
over de relevante locaties door de zittende vergunninghouder. In het eerste lid is
opgenomen dat de vergunninghouder ten behoeve van het biedboek ten aanzien van de
locatie waarop de veiling betrekking heeft, de gegevens van de doorzet respectievelijk
de shopomzet verstrekt aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat.

De gevraagde doorzetgegevens worden uitgesplitst naar de kilowatturen per laadpaal,
met de laadcapaciteit. De gegevens die worden gevraagd betreffen de gegevens over
drie jaren voorafgaand aan het veilingjaar van de betrokken locatie.

Potentiële bieders moeten de verdiencapaciteit van de betreffende locatie goed in
kunnen schatten, waardoor het van belang is dat ook voor de gemakswinkel de omzet
op de locatie bekend wordt.

Op niet-naleving van de verplichtingen tot gegevensverstrekking kan worden gesanctioneerd
met een bestuurlijke boete op grond van artikel 7.2 van dit wetsvoorstel.

Vierde lid

Het vierde lid biedt de ruimte om bij ministeriele regeling aanvullende voorschriften
te geven over de te verstrekken gegevens ten behoeve van het biedboek. Dit kan worden
gedaan in het geval dat dit nodig blijkt te zijn om de effectiviteit van de veiling
te verbeteren.

Vijfde lid

Om de bedrijfsvertrouwelijkheid van de gegevens die worden verstrekt, te waarborgen,
is ervoor gekozen om in het biedboek de gemiddelden van die gegevens over drie jaar
te vermelden. Zodoende wordt de omzet van de locatie op verschillende onderdelen goed
weergegeven, zonder direct de precieze informatie per jaar naar buiten te brengen.
Dit laat onverlet dat wel de volledige gegevens over de drie jaren voorafgaand aan
het veilingjaar verstrekt moeten worden, zodat zeker wordt gesteld dat niet al vooraf
bewerkte gegevens worden verstrekt waardoor de gegevens minder nauwkeurig en minder
vergelijkbaar worden.

Artikel 5.3 (moment van verstrekking)

Eerste lid

Aangesloten is bij de termijn die gebruikelijk is voor de benzineveilingen.

Tweede lid

Door te verplichten dat de gegevens over doorzet en shopomzet, vergezeld moeten gaan
van een verklaring van een accountant of accountant-administratieconsulent over de
getrouwheid van die gegevens, wordt gewaarborgd dat een extra controle plaatsvindt
op de juistheid van die gegevens. Het is immers van belang dat alle betrokkenen bij
een veiling de juiste en volledige informatie voorhanden hebben. De verplichting om
de gegevens over doorzet en shopomzet te verstrekken ligt in instantie bij de vergunninghouder.
In de praktijk heeft deze de gevraagde informatie onder zich of dient deze zorg te
dragen daarover te kunnen beschikken als vergunninghouder onder dit wetsvoorstel.

Artikel 6.1 (verhouding tot huurrecht)

Eerste lid

Wie op een locatie een voorziening wil realiseren, heeft, behalve de benodigde vergunningen,
waaronder die van dit wetsvoorstel, ook medewerking nodig van de staat als grondeigenaar.
De staat zal in de praktijk deze medewerking alleen aan de vergunninghouder verlenen.
De staat verleent deze medewerking in de vorm van een huurovereenkomst, waarin een
vergoeding wordt gevraagd voor de economische waarde van de grond die voor de exploitatie
zal worden gebruikt. Dit artikel regelt de bepalingen die afwijken van het Burgerlijk
Wetboek voor huurovereenkomsten voor locaties waarvoor vergunningen zijn verleend
op basis van dit wetsvoorstel. Dat wil zeggen dat het gaat over locaties voor een
laadpunt of laadstation of voor een gemakswinkel. Het gaat hier uitdrukkelijk niet
om huurovereenkomsten voor locaties voor tankpunten of tankstations. Voor dergelijke
locaties zijn in de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen
reeds bijzondere bepalingen inzake de huur opgenomen. In dit wetsvoorstel worden met
die regeling vergelijkbare bepalingen opgenomen voor de locaties die op basis van
dit wetsvoorstel zullen worden verdeeld. De afwijkingen zijn vergelijkbaar met de
artikelen 3 en 4 van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen
voor motorbrandstofverkooppunten, met dien verstande dat in het onderhavige wetsvoorstel
geen veiling van de huurovereenkomst aan de orde is en dat het onderscheid tussen
vestiging en exploitatie, dat in de benzinemarkt gemaakt wordt en dat in de Wet tot
veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen heeft geleid tot een bijzondere
regeling over onderhuur, voor de laad- en shop-voorzieningen niet relevant is. Hier
is het immers steeds de vergunninghouder die zelf ook huurder zal worden. Het gaat
in dit artikel uitsluitend over huurovereenkomsten voor locaties waarvoor een vergunning
is verleend op grond van artikel 4.5 van dit wetsvoorstel. Dit artikel is dus niet
van toepassing op huurovereenkomsten die zijn gesloten voorafgaand aan de inwerkingtreding
van deze bepaling en voor locaties waarvoor nog geen exploitatievergunning is verleend.

Tweede lid

Tussen de staat en de huurder ontstaat een bijzondere rechtsverhouding. Onderdeel
van deze bijzondere rechtsverhouding zijn de vergaande bevoegdheden van de huurder
ten aanzien van de opstallen. De huurder huurt in de eerste plaats een locatie, dat
wil zeggen: een gedeelte van de verzorgingsplaats dat is ingericht of is in te richten
voor een bepaalde voorziening. De staat verhuurt de grond onbebouwd. De vraag wat
er met deze locatie – de grond – mag gebeuren, wordt door het publiekrecht bepaald.
Die grond kan onbebouwd zijn, maar ook bebouwd; wat er op de locatie staat, kan per
locatie verschillen. Wanneer de grond van de locatie bebouwd is, is de huurder – uiteraard
binnen de beperkingen van de huurovereenkomst en van voorschriften van bestuursrechtelijke
aard – vrij om aan de bebouwing, beplanting en installaties die hij bij het begin
van de huur aantreft te veranderen wat hij wil, en dat ook gedurende de huurtijd te
doen. Wel dient de huurder ervoor te zorgen, dat alles in een behoorlijke staat verkeert
en blijft verkeren. Dit is gebaseerd op de gedachte dat degene die een locatie in
gebruik krijgt, verantwoordelijk is voor wat hij op die locatie aanbrengt aan bebouwing
en dergelijke, indien hij die bebouwing meent nodig te hebben voor zijn werkzaamheden.
Hiervoor is dus een bijzondere regeling opgenomen die het bepaalde in de artikelen
215 en 217 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek nader uitwerkt. Zonder deze bijzondere
regeling is niet zeker dat de verhuurder niet hoeft in te staan voor de kwaliteit
van de opstallen.

Het gaat in dit artikel uitsluitend over een privaatrechtelijke bevoegdheid, die de
huurder anders niet zonder toestemming van de verhuurder zou hebben. Zij laat onverlet
dat wettelijke voorschriften van toepassing kunnen zijn op het gebruik van deze bevoegdheid
voor het aanbrengen, wijzigen of verwijderen van gebouwen, werken of beplantingen
en de bijkomende handelingen. Het artikel geeft dus geen vrijwaring van omgevingsrechtelijke
of andere publiekrechtelijke verboden, van vergunningen op basis van deze wet of andere
regelgeving of van andere eisen.

Derde lid

De vergunningen die krachtens dit wetsvoorstel worden verleend, zijn in aantal beperkt
(artikel 3.1) en in looptijd beperkt (artikel 4.6, tweede lid). In aansluiting daarbij
dient vermeden te worden dat het huurrecht langer door kan lopen dan de vergunningplicht.
In artikel 4.6 is voor de publiekrechtelijke exploitatievergunning geregeld dat deze
eenmalig met twee jaar kan worden verlengd als dat noodzakelijk is in het belang van
een goede uitvoering van deze wet. Bijvoorbeeld als de veiling procedure onverhoopt
langer duurt. In dergelijke gevallen dient ook de huurovereenkomst verlengd te kunnen
worden.

Vierde lid

Om de bijzondere rechtsverhouding tussen de staat en de huurder de vorm te kunnen
geven in de huurovereenkomst van de locatie (de grond) tussen de staat en de huurder,
is het noodzakelijk om de toepassing van de bepalingen (artikelen 290 tot en met 310)
over de huur van bedrijfsruimten in afdeling 6 van titel 4 van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek uit te sluiten. Dit betreft immers regelingen voor huurders van gebouwde onroerende
zaken die niet kunnen worden toegepast op de (onbebouwde) verhuur van de locaties
van de verzorgingsplaats. Daarnaast is het ook noodzakelijk af te wijken van een aantal
dwingendrechtelijke bepalingen van het algemene huurrecht. Daartoe is voorzien in
een bijzondere regeling over enkele mogelijkheden om in de huurovereenkomst van de
algemene verplichtingen van huurder of verhuurder af te kunnen wijken ten nadele van
de huurder, door het buiten toepassing verklaren van de artikelen 206, derde lid,
215, zesde lid, en 226, vierde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Het gaat
dan om onderwerpen als het verhelpen van gebreken, het veranderen van het gehuurde,
de ontruimingsbescherming en koop breekt geen huur.

De afwijking ten aanzien van de ontruimingsbescherming in artikel 230a van Boek 7
van het Burgerlijk Wetboek is opgenomen omdat niet valt uit te sluiten dat er zich
op een locatie gebouwde onroerende zaken als bedoeld in dat artikel bevinden. Bij
de beëindiging van de huurovereenkomst zou de voormalige huurder het genot van het
gehuurde van de opvolgend huurder kunnen beperken door zich te beroepen op de bescherming
van artikel 230a van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Dat zou een ernstige verstoring
opleveren van het idee dat het genot van een locatie in zijn geheel, dus met alle
zaken die zich op een locatie bevinden, aan de actuele huurder toekomt.

Vijfde lid

Dit artikellid geeft de basis voor een restwaarderegeling voor werken, gebouwen of
beplantingen die na afloop van de huurtermijn door de huurder op de locatie worden
achtergelaten, met het oog op het gebruik van de opvolgende huurder. Via de verhuurder
(de staat) wordt de restwaarde door de opvolgend huurder vergoed aan de vertrekkend
huurder. Of en zo ja, welke werken, gebouwen of beplantingen achter kunnen blijven,
zal door de verhuurder op basis van de huurovereenkomst worden bepaald. Die kan daarbij
rekening houden met de omstandigheid of de locatie opnieuw wordt uitgegeven voor de
betreffende voorziening of dat dit niet het geval is en met andere omstandigheden
zoals de vraag of het gaat om werken die per exploitant verschillen waarvoor het om
die reden niet voor de hand ligt deze achter te laten. Dit artikellid regelt vervolgens
de vergoeding voor de gebouwen, werken en beplantingen die mogen achterblijven. Deze
vergoeding geldt in de plaats van de aanspraak die een gewone huurder kan maken voor
veranderingen aan het gehuurde (artikel 216, derde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek).

Voor de waardebepaling is aangesloten bij de systematiek van de Wet waardering onroerende
zaken. Het gaat om de vervangingswaarde, als bedoeld in artikel 17, derde lid, van
die wet. Hoe die moet worden berekend is op basis van artikel 20, tweede lid, van
die wet, thans uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit onderbouwing en uitvoering waardebepaling
Wet waardering onroerende zaken en op basis daarvan in artikel 4, van de Uitvoeringsregeling
instructie waardebepaling Wet waardering onroerende zaken. In de praktijk zal hiervoor
een taxatiewijzer worden gehanteerd door de staat. Onderzocht wordt nog of kan worden
aangesloten bij taxatiewijzers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, al dan
niet in aangepaste vorm.

Artikel 7.1 (handhaving)

De bestuursrechtelijke handhaving is opgedragen aan de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat, die tevens bevoegd gezag is voor de verlening van de vergunning.

Artikel 7.2 (bestuurlijke boete)

Gekozen is voor een bestuurlijke boete om aan te sluiten bij het bestaande sanctiestelsel
dat voor de gegevensverstrekking en de biedboeken is geregeld in de Wet tot veiling
van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen. De boete is een sanctie voor het
niet of niet volledig verstrekken van de gegevens. Het gaat om gegevens die noodzakelijk
zijn voor potentiële gegadigden van de exploitatievergunning en om gelijke kansen
te waarborgen bij de veiling van die vergunning.

Net zoals het geval is in de genoemde wet, gaat het bij de verplichting tot gegevensverstrekking
sprake van een besloten context. Kenmerkend voor een besloten context is ten eerste
het bestaan van een gespecialiseerd bestuursorgaan dat met de uitvoering van de regels
is belast en uit dien hoofde met een afgebakende doelgroep te maken heeft. Ten tweede
zijn er tussen dat bestuursorgaan en de doelgroep verbindingen ter uitvoering van
de regels of ten behoeve van het toezicht op de naleving. Indien sprake is van een
besloten context is binnen het kabinetsbeleid voor sanctiestelsel een voorkeur voor
bestuursrechtelijke sanctionering, zeker waar het betrekkelijk lichte feiten betreft
die met niet al te zware sancties worden afgedaan. Echter, dit kan ook het geval zijn
indien hoge geldboetes noodzakelijk zijn om de naleving van regels door bijvoorbeeld
grote bedrijven te stimuleren.

Namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat zal Rijkswaterstaat met de uitvoering
worden belast. Daarbij is er duidelijk sprake van een afgebakende doelgroep. De regels
zijn uitsluitend van toepassing op degenen die gegevens over de te veilen locaties
hebben, in de praktijk exploitanten van laadstations of gemakswinkels.

De overtreding van het niet of niet volledig verstrekken van de gegevens ten behoeve
van het biedboek leidt niet rechtstreeks tot het toebrengen van schade aan individuele
personen en is de normovertreding is op zich niet moreel afkeurenswaardig. Echter,
de belangen van de betrokken biedende partijen zijn groot; het gaat om het al dan
niet verkrijgen van een exploitatievergunning van een locatie. Gezien de doelstellingen
van het wetsvoorstel is het juist van belang dat alle partijen die bij een veiling
meedingen gelijke kansen hebben. Het niet verstrekken van gegevens is in dit geval
daarom als ernstig aan te merken. Een punitieve sanctie is dan ook op zijn plaats,
maar gezien het feit dat er geen schade wordt toegebracht aan personen en morele afkeurenswaardigheid
ook niet aan de orde is, ligt een bestuurlijke boete meer voor de hand dan een strafrechtelijke
sanctie. Met een bestuurlijke boete kan de Minister ook meteen na constatering de
sanctie opleggen. Een strafrechtelijke vervolging neemt meer tijd in beslag.

Concluderend, gezien het feit dat er sprake is van een besloten context, de aard en
de ernst van de overtreding, is het introduceren van een bestuurlijke boete het meest
aangewezen handhavingsinstrument.

De hoogte van de boete wordt vastgesteld op ten hoogste eenmaal de jaarlijkse gebruiksvergoeding
voor de locatie in kwestie. Door eenmaal de jaarlijkse vergoeding als maximale boete
te nemen wordt de hoogte van die boete gelieerd aan de verdiencapaciteit en daarmee
indirect de marktwaarde van de locatie. De gebruiksvergoeding is de huur die verschuldigd
is.

Artikel 8.1 (aanpassing Alcoholwet)

Verwezen wordt naar paragraaf 4.4 van het algemeen deel van de toelichting.

Artikel 8.2 (aanpassing Algemene wet bestuursrecht)

In dit artikel is geregeld dat tegen de vaststelling van een inrichtingsplan en tegen
besluiten over een exploitatievergunning in het kader van de veiling, beroep in eerste
en enige instantie open staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 2.1.

In dit artikel wordt geregeld dat tegen het inrichtingsplan en de exploitatievergunningen
beroep in eerste en enige instantie open staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Dat is ten eerste vanwege de gelijkenis van de hier geïntroduceerde
figuur met projectbesluiten, en met inrichtingsbesluiten, zoals die in hoofdstuk 12
van de Omgevingswet zijn geregeld, waarvoor in beide gevallen ook is gekozen voor
beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ten tweede omdat
het van belang is dat eventuele geschillen over de vaststelling van inrichtingsbesluiten
tijdig tot een finale beslechting komen, omdat de inrichtingsbesluiten belangrijke
kaders vormen voor de veiling van de exploitatievergunning. Rechtszekerheid over datgene
waarop geboden wordt is van groot belang voor het goed verloop van een veiling. De
exploitatievergunningen zijn uitvoeringsbesluiten van de gekozen locaties en vormen
het sluitstuk van het besluitvormingsproces. Naar verwachting zullen de geschillen
daaromtrent beperkt van omvang zijn en is het het onwenselijk voor deze besluiten
een andere rechtsgang te kiezen dan voor de inrichtingsplannen. Voor de toelichting
wordt verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel van de toelichting.

Artikel 8.3 (aanpassing Omgevingswet)

Het inrichtingsplan neemt in de praktijk de functie over die omgevingsvergunningen
voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot de weg tot nu toe spelen, om
te bepalen welke activiteiten (anders dan het gebruik door het openbaar verkeer) toelaatbaar
zijn op verzorgingsplaatsen. Andere publiekrechtelijke toestemmingen of omgevingsvergunningen
blijven de verantwoordelijkheid van de exploitanten. Die huidige praktijk is aanvraaggedreven
en kent als gevolg daarvan, vooral wat betreft de laadpunten, in hoge mate een ad
hoc karakter, waarin de locatie, de timing en het aantal laadpalen per aanvraag en
aanvrager wordt bepaald. Juist voor laadstations en gemakswinkels is de belangstelling
in de afgelopen periode zodanig toegenomen dat die beoordeling per geval niet langer
volstaat om de verantwoordelijkheid van de Minister voor een evenwichtige verdeling
van de verzorgingsplaatsen en daarop te bieden voorzieningen waar te kunnen blijven
maken. Daarom voorziet artikel 2.1 in de mogelijkheid om ambtshalve de locaties aan
te wijzen voor de genoemde voorzieningen. De veiling van de exploitatievergunning
krijgt daardoor slechts de functie te bepalen wie de uitvoering van de activiteiten
ter hand zal mogen nemen.

Om deze reden regelt dit artikel via de Omgevingswet dat voor de uitvoering van het
inrichtingsplan geen omgevingsvergunning voor de beperkingengebiedactiviteiten meer
nodig is. Datzelfde geldt overigens op grond van artikel 2.2 al voor verkeersbesluiten,
waar die ingevolge de Wegenverkeerswet 1994 noodzakelijk zijn om de nodige maatregelen
tot inrichting van de weg voor het verkeer vorm te geven.

Het inrichtingsplan zal voor de locaties van de voorzieningen ook de voorschriften
en beperkingen bevatten die bij de exploitatie, en de daarvoor te realiseren werken,
in acht genomen dienen te worden. De handhaving van deze voorschriften en beperkingen
zal plaatsvinden op basis van de regels die voor beperkingengebiedactiviteiten zullen
worden opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Het inrichtingsplan vult
deze regels nader in. Voor zover buiten de grenzen van het inrichtingsplan wordt gehandeld,
kan worden gehandhaafd op basis van het ontbreken van een omgevingsvergunning voor
een beperkingengebiedactiviteit. Het toetsingskader voor de beoordeling van die vergunningen
zal overigens in het Besluit kwaliteit leefomgeving zo worden aangepast, dat het met
deze systematiek overeenstemt door toetsing aan het inrichtingsplan mogelijk te maken.

Het inrichtingsplan is dus een integraal instrument voor het actieve beheer van de
verzorgingsplaats. Voor de regeling van deze integrale benadering is aangesloten bij
een vergelijkbare regeling van artikel 5.7, eerste lid, van het Omgevingsbesluit voor
projectbesluiten. Dat artikel zal overigens worden aangepast, in die zin dat een projectbesluit
ook moet kunnen gelden als inrichtingsplan, bedoeld in artikel 2.1 van dit wetsvoorstel.
Dat zal immers aan de orde kunnen zijn wanneer een herinrichting van een verzorgingsplaats
niet beperkt blijft tot het bestaande areaal van een verzorgingsplaats maar wanneer
deze gewijzigd wordt.

Dit artikel regelt dat de uitzondering van de omgevingsvergunning wordt opgenomen
in het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit geldt structureel voor de inrichtingsplannen,
en tijdelijk gedurende het overgangsrecht, voor de exploitatievergunningen die krachtens
artikel 9.1, eerste lid, worden verleend.

Artikel 9.1 (overgangsrecht: 2028–2030)

In dit artikel is een overgangsregeling opgenomen in het belang van de continuïteit
van de dienstverlening op verzorgingsplaatsen. Als gevolg van de uitgifte van met
name basisvoorzieningen laden op basis van een lotingssystematiek in 2012 en de direct
daaropvolgende jaren, lopen met ingang van 2028 in drie jaar tijd een groot aantal
vergunningen voor basisvoorzieningen laden af. Om te vermijden dat deze locaties onnodig
leeg komen te staan, als gevolg van de tijd die nodig is voor een zorgvuldige voorbereiding
van de nieuwe uitgifte op basis van inrichtingsplannen en de veiling van de daarin
aangewezen locaties, voorziet dit artikel in de mogelijkheid om deze bestaande locaties
onder dit nieuwe wetsvoorstel te veilen, zonder dat daarvoor onmiddellijk een inrichtingsplan
moet worden opgesteld.

Deze mogelijkheid is beperkt tot locaties waarop zich reeds voorzieningen bevinden.
De te veilen locaties worden daartoe bij ministeriele regeling aangewezen. Daarbij
heeft de Minister enige beoordelingsruimte om de bestaande locaties optimaal aan te
wijzen, nu de grenzen van de bestaande locaties uit verschillende bronnen, zoals losse
vergunningen, samengesteld zullen moeten worden. Vanzelfsprekend heeft de Minister
de ruimte om een locatie niet op die wijze te veilen indien daarvoor toch reeds een
inrichtingsplan kan worden vastgesteld. Bij toepassing van deze overgangsregeling
zal de looptijd van de vergunning beperkt worden, met het oog op een moment waarop
de andere rechten op de verzorgingsplaats aflopen en de wenselijkheid om die gelijk
te trekken, zodat de herinrichting van de verzorgingsplaats als eenheid gepland en
ter hand kan worden genomen.

De voorschriften en beperkingen voor de locatie die anders in een inrichtingsplan
opgenomen zouden worden, staan bij toepassing van dit artikel in de exploitatievergunning
die in het biedboek wordt opgenomen. De rechtsgevolgen die artikel 2.2 en artikel
8.3 aan de uitvoering van het inrichtingsplan verbindt, gelden dan voor de exploitatievergunning,
waarin de relevante voorschriften en beperkingen worden opgenomen.

Artikel 9.2 (overgangsrecht wegrestaurants)

Op enkele tientallen verzorgingsplaatsen bevinden zich wegrestaurants, die actief
zijn op basis van, vooral, erfpachtconstructies voor locaties die gedurende de vorige
eeuw voor langere tijd zijn uitgegeven. Ten tijde van de invoering van de Wet tot
veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen bestond voor deze wegrestaurants
de mogelijkheid om deze oude rechten om te zetten naar een huurovereenkomst voor bepaalde
tijd, die mee zou lopen in de veiling als servicestation. Van die gelegenheid is in
de praktijk voor zover bekend geen gebruik gemaakt.

Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is gebleken dat de oude rechten van wegrestauranthouders
weliswaar een voordelige lange geldigheidsduur kennen, maar eveneens dat de als keerzijde
daaraan verbonden aloude voorwaarden waaronder eertijds de erfpacht is uitgegeven,
knellend kunnen zijn om in te spelen op ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan.
Zo is het erfpachters niet toegestaan de locatie door te verhuren en gelden er voorwaarden
over openstelling en algemene toegankelijkheid. Niet alle wegrestaurantlocaties zijn
op dit moment succesvol in exploitatie. Beide beperkingen zijn nadien voor nieuwe,
steeds tijdelijke (maximaal vijftien jaar), vergunningverlening voor shops in vooral
tankstations losgelaten en gedereguleerd.

Dit wetsvoorstel eerbiedigt in beginsel de oude rechten van wegrestauranthouders.
Dit artikel beoogt echter de mogelijkheid te openen voor deze wegrestauranthouders
om de langdurige erfpacht om te zetten in een huurovereenkomst, op het moment waarop
op de verzorgingsplaats waarop zij gevestigd zijn, voor het eerst een gemakswinkel
wordt geveild, met voorrang in aanmerking te komen voor een exploitatievergunning,
die dan verder geldt onder de nieuwe voorwaarden met een looptijd van ten hoogste
vijftien jaren.

Artikel 9.3 (biedbeperking bij bestaande gemakswinkels)

Dit artikel voorziet in overgangsrecht voor situaties waarin een bestaande shop op
een verzorgingsplaats is vergund voor inwerkingtreding van deze wet en deze vergunning
nog doorloopt op het moment waarop een exploitatievergunning voor een gemakswinkel
op basis van dit wetsvoorstel van kracht wordt. Deze situatie kan de zittende vergunninghouder
een prikkel geven om te overbieden omdat dit een shopmonopolie op de verzorgingsplaats
kan geven, terwijl andere gegadigden die mogelijkheid niet hebben. Omdat dit verstorend
werkt voor een effectieve veiling is voorzien in een biedbeperking die de zittende
vergunninghouder uitsluit van deelname aan de veilingprocedure. Naar verwachting doet
zich deze situatie zich in de praktijk maar weinig voor.

Artikel 9.4 (overgangsrecht gebiedscriterium)

Voor het gebiedscriterium van artikel 3.2 geldt een uitgestelde inwerkingtreding in
2031. Vanaf dat moment geldt het gebiedscriterium onverkort. Dat houdt in dat op dat
moment ook nog lopende «oude» omgevingsvergunningen voor basisvoorzieningen energieladen
of voor shops onder het gebiedscriterium gaan vallen. Dit artikel regelt dat dit het
geval is. Daarmee kan vermeden worden dat op dat punt nog langdurig twee juridische
systemen naast elkaar kunnen bestaan. Gekozen is voor 2031 omdat tegen die tijd zijn
de bulk van de bestaande vergunningen voor basisvoorzieningen laden opnieuw zullen
zijn uitgegeven. Bovendien geeft uitgestelde werking aan bestaande vergunninghouders,
voor wie het gebiedscriterium een beperking kan opleveren, de gelegenheid om voor
de dan nog lopende vergunningen zich voor te bereiden op de gelding van het gebiedscriterium.

Artikel 10.1 (evaluatie)

Gekozen is voor een iets langere duur voor een eerste evaluatie, namelijk binnen zeven
in plaats van de standaard vijf jaar, omdat dit de gelegenheid geeft eerst ervaring
op te kunnen doen met de volledige werking van het nieuwe stelsel, voordat het onderzoek
naar de effecten daarvan in de praktijk afgerond en aan de Kamers gezonden dient te
worden.

Artikel 10.2 (inwerkingtreding)

Inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is beoogd in de loop van 2027, zodat de wet
tijdig beschikbaar is voor de vaststelling van locaties bij inrichtingsplan en de
daaropvolgende veilingprocedure van exploitatievergunningen, met het oog op de eerste
herinrichting van verzorgingsplaatsen in 2028. In dat jaar loopt op een aanzienlijk
aantal verzorgingsplaatsen de eerste basisvoorzieningen laden af, en zal de ontwikkeling
van deze verzorgingsplaatsen ter hand genomen moeten worden. Voor het gebiedscriterium
van artikel 3.1 zal gewerkt worden met een uitgestelde inwerkingtreding. Zie voor
de toelichting de artikelsgewijze toelichting bij artikel 9.4.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans