Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 4 februari 2026 en het nader rapport d.d. 3 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Economische Zaken en Klimaat, mede namens de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid, de Minister van Financiën, de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat en de Minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 oktober 2025, nr. 2025002364,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 4 februari 2026, nr. W18.25.00307/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 21 oktober 2025, no. 2025002364, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid, de Minister van Financiën, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel tot wijziging van
de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, de Advocatenwet, de Wet op het
notarisambt, de Gerechtsdeurwaarderswet, de Wet op het accountantsberoep, de Loodsenwet
en de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, ter nadere implementatie
van richtlijn (EU) 2018/958 ten aanzien van beroepsorganisaties met regelgevende bevoegdheid
(implementatie Proportionaliteitsrichtlijn inzake beroepsorganisaties met regelgevende
bevoegdheid), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt de richtlijn betreffende een evenredigheidsbeoordeling
voorafgaand aan nieuwe reglementering van beroepen (hierna: Proportionaliteitsrichtlijn)
nader geïmplementeerd1. In de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties (hierna: Algemene wet) en in
zes bijzondere wetten wordt geregeld dat ook beroepsorganisaties met regelgevende
bevoegdheid een evenredigheidsbeoordeling moeten uitvoeren.

Die beoordeling moet plaatsvinden voordat zij nieuwe regels vaststellen of bestaande
regels wijzigen die de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen
beperken. Ook worden zij verplicht om de evenredigheid van dergelijke vastgestelde
regels te blijven controleren. Het wetsvoorstel hangt samen met een separaat voorstel
van rijkswet, namelijk het wetsvoorstel tot wijziging van de Rijksoctrooiwet 1995
ter nadere implementatie van de Proportionaliteitsrichtlijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt twee opmerkingen bij dit voorstel.

In de eerste plaats adviseert de Afdeling om in de toelichting nader te motiveren
waarom de bevoegdheid van de verantwoordelijke Minister om goedkeuring te onthouden
aan ontwerpregelgeving in de Algemene wet en de Loodsenwet discretionair van aard
is. Dit gezien de in die wetten geformuleerde gronden voor onthouding.

In de tweede plaats adviseert de Afdeling om de bevoegdheid van de Minister tot het
geven van een bindend advies te schrappen en te vervangen door bevoegdheden van de
Minister die beter aansluiten bij de verhoudingen tussen de Minister en de beroepsorganisatie,
zoals het geven van een advies.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en, zo nodig, van het
wetsvoorstel.

1. Achtergrond en doel van het voorstel

Lidstaten van de Europese Unie en hun beroepsorganisaties met regelgevende bevoegdheid
kunnen de toegang tot en de uitoefening van beroepen, door wettelijke of bestuursrechtelijke
bepalingen, afhankelijk stellen van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties. Als
zij dergelijke regels vaststellen voor een beroep, dan wordt dit een «gereglementeerd
beroep» genoemd.2

De Proportionaliteitsrichtlijn heeft als belangrijkste doel om ervoor te zorgen dat
de toegang tot en de uitoefening van gereglementeerde beroepen niet onevenredig worden
beperkt.3 De richtlijn verplicht de lidstaten en hun beroepsorganisaties daarom een evenredigheidsbeoordeling
uit te voeren voordat zij nieuwe regels vaststellen of bestaande regels wijzigen die
de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen beperken.4 Ook verplicht de richtlijn hen om de evenredigheid van zulke vastgestelde regelgeving
te blijven controleren, rekening houdend met ontwikkelingen die zich sinds de vaststelling
van die regels hebben voorgedaan.5

De Proportionaliteitsrichtlijn moest uiterlijk op 30 juli 2020 zijn geïmplementeerd.
Aanvankelijk is de richtlijn omgezet door aan het Integraal Afwegingskader voor beleid
en regelgeving (thans en hierna: het Beleidskompas) een afzonderlijk deel over beroepsreglementering
toe te voegen.6 Omdat het Beleidskompas als zodanig echter niet van toepassing is op beroepsorganisaties,
acht de Europese Commissie dit ontoereikend en is zij een inbreukprocedure gestart
tegen Nederland.7

Gelet hierop, en tegen de achtergrond van deze inbreukprocedure, beoogt het voorstel
de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen voor beroepsorganisaties te implementeren
en tegemoet te komen aan de bezwaren van de Europese Commissie.8

Gelet op de samenhang tussen dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel tot wijziging van
de Rijksoctrooiwet 1995 ter nadere implementatie van de Proportionaliteitsrichtlijn,
is in beide adviezen dezelfde opmerking gemaakt over het door de Minister te geven
bindende advies (punt 4).9

2. Inhoud van het voorstel

Met het voorstel worden de Algemene wet en zes bijzondere wetten, waarin aan bepaalde
beroepsorganisaties regelgevende bevoegdheid is toegekend, gewijzigd. Hieronder worden
de hoofdlijnen van het voorstel weergegeven.

a. Procedurele eisen bij ontwerpregelgeving die de toegang tot of de uitoefening van
een beroep beperken

Het voorstel verplicht het regelstellende orgaan van de beroepsorganisatie om ervoor
te zorgen dat de toelichting bij ontwerpregelgeving met regels die de toegang tot
of de uitoefening van een beroep beperken voldoende gedetailleerd is om de evenredigheid
van die regels te kunnen beoordelen. Ook moet de ontwerpregelgeving voor eenieder
ter inzage worden gelegd en moet in de toelichting worden ingegaan op de ontvangen
zienswijzen.10

b. De ex-ante evenredigheidsbeoordeling

Het voorstel verplicht het regelstellende orgaan ook om de ontwerpregelgeving voor
advies voor te leggen aan een daartoe geëquipeerd onafhankelijk orgaan van de beroepsorganisatie,
of, als deze er niet is, ter goedkeuring aan de verantwoordelijke Minister.11 Het onafhankelijke orgaan of de Minister beoordelen de evenredigheid van de voorgestelde
regelgeving aan de hand van de in de Proportionaliteitsrichtlijn neergelegde criteria
(hierna: ex-ante evenredigheidsbeoordeling).12

Naar aanleiding van die beoordeling, geeft het onafhankelijke orgaan een advies over
de evenredigheid van de voorgestelde beperkende beroepsregels. Het orgaan van de beroepsorganisatie
dat bevoegd is om die regels vast te stellen kan van dit advies afwijken, mits deugdelijk
gemotiveerd. De Minister behoudt13 de mogelijkheid om een beslissing tot vaststelling van regels die de toegang tot
of de uitoefening van een beroep beperken te vernietigen.14

Als het de Minister is die de ex-ante evenredigheidsbeoordeling uitvoert, dan kan
die beoordeling ertoe leiden dat de gevraagde goedkeuring wordt onthouden.

c. Monitoring en tussentijdse evenredigheidsbeoordeling

Het voorstel verplicht het regelstellende orgaan verder om iedere drie jaar een rapport
op te stellen over de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sinds de vaststelling
van de regels die de toegang tot of de uitoefening van een beroep beperken en die
invloed kunnen hebben op de evenredigheid daarvan.15

Als het rapport hiertoe aanleiding geeft, dan voert het onafhankelijke orgaan van
de beroepsorganisatie een tussentijdse evenredigheidsbeoordeling uit.16 Zij stelt hiervan een verslag op met daarin een advies over de noodzaak tot wijziging
of intrekking van bepaalde regels. Het orgaan van de beroepsorganisatie dat die regels
heeft vastgesteld beslist hierover. De Minister kan die beslissing vernietigen.

Als de beroepsorganisatie geen onafhankelijk orgaan heeft, dan wordt het rapport naar
de verantwoordelijke Minister gestuurd. De Minister beoordeelt of er aanleiding is
voor een tussentijdse evenredigheidsbeoordeling en, als dit het geval is, dan brengt
hij hiervan een verslag met advies uit aan de beroepsorganisatie.

d. Periodieke evenredigheidsbeoordeling

Tot slot wordt geregeld dat het onafhankelijke orgaan of de verantwoordelijke Minister
iedere zes jaar een evenredigheidsbeoordeling uitvoert (hierna: periodieke evenredigheidsbeoordeling).17 Hiervoor gelden dezelfde regels als voor de tussentijdse evenredigheidsbeoordeling,
met één verschil. Als de Minister de periodieke evenredigheidsbeoordeling uitvoert,
dan stelt hij hiervan een verslag op met daarin een bindend advies.

3. Verschillende gronden onthouding goedkeuring

Met dit voorstel worden de regelstellende organen van een aantal beroepsorganisaties
verplicht om hun ontwerpregelgeving ter goedkeuring voor te leggen aan de verantwoordelijke
Minister. Hiervoor worden de Algemene wet, de Loodsenwet, de Gerechtsdeurwaarderswet
en de Wet op het notarisambt gewijzigd.

De Afdeling merkt op dat de bevoegdheid van de Minister tot onthouding van die goedkeuring
in deze wetten discretionair is vormgegeven. Als het gaat om de Gerechtsdeurwaarderswet
en de Wet op het notarisambt, dan is deze keuze begrijpelijk. Met dit voorstel wordt
immers aangesloten bij de in die wetten reeds bestaande discretionaire bevoegdheid
van de Minister om zijn goedkeuring te onthouden als sprake is van strijd met het
recht of algemeen belang.18

Als het gaat om de Algemene wet en de Loodsenwet, dan behoeft deze keuze echter een
nadere motivering. In die wetten wordt geregeld dat de Minister zijn goedkeuring kan
onthouden als de ontwerpregelgeving discriminatoire, ongerechtvaardigde of onevenredige
regels bevat.19 Die formulering doet vermoeden dat goedkeuring in voorkomende gevallen toch kan
worden verleend, zelfs als ontwerpregelgeving discriminatoir, ongerechtvaardigd of
onevenredig is. Het is moeilijk voorstelbaar om welke gevallen het dan zou gaan. Een
nadere motivering voor de keuze voor een discretionaire bevoegdheid is, gegeven deze
gronden voor onthouding, daarom aangewezen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarom ervoor is gekozen
de bevoegdheid van de Minister tot het onthouden van goedkeuring in de Algemene wet
en de Loodsenwet discretionair vorm te geven en, zo nodig, het voorstel aan te passen.

De Afdeling heeft geadviseerd om in de memorie van toelichting nader te motiveren
waarom ervoor is gekozen de bevoegdheid van de Minister tot het onthouden van goedkeuring
in de Algemene wet en de Loodsenwet discretionair vorm te geven en, zo nodig, het
voorstel aan te passen. Dit advies is opgevolgd door het uitbreiden van de artikelsgewijze
toelichting op artikel 30f, derde lid, van de Algemene wet en artikel 16, achtste
lid, van de Loodsenwet, waar in dit verband verder naar wordt verwezen. Daarnaast
is de formulering van die artikelen in het wetsvoorstel zodanig aangepast dat deze
formulering in lijn wordt gebracht met die van artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht
en met de reeds bestaande bepalingen van dezelfde strekking in de Gerechtsdeurwaarderswet
(artikel 82, eerste lid) en de Wet op het notarisambt (artikel 91, eerste lid). Meer
concreet betekent dit dat de formulering in de Algemene wet en de Loodsenwet, in de
versie die bij de Afdeling was ingediend (luidende «De (...) goedkeuring kan worden
onthouden indien (...)», in het wetsvoorstel dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden,
is vervangen door de formulering «De (...) goedkeuring kan worden onthouden wegens
(...)».

4. Bindend advies door de Minister

Voor zover de beroepsorganisatie niet beschikt over een onafhankelijk orgaan, is de
verantwoordelijke Minister bevoegd om een bindend advies te geven in het kader van
de periodieke evenredigheidsbeoordeling. In het kader van de tussentijdse evenredigheidsbeoordeling,
geeft de Minister een advies.

Voor wat betreft de periodieke evenredigheidsbeoordeling benadrukt de toelichting
enerzijds de bindende aard van het advies en de verplichting voor de beroepsorganisatie
om het op te volgen.20 Anderzijds anticipeert de toelichting op de mogelijkheid dat de beroepsorganisatie
toch geen gehoor zou geven aan het bindend advies – in welk kader de vernietigingsbevoegdheid
als waarborg wordt genoemd.21

In tegenstelling tot de bevoegdheden van goedkeuring en vernietiging, is de bevoegdheid
tot het geven van een bindend advies nieuw in de verhoudingen tussen de verantwoordelijke
Minister en de beroepsorganisatie. Blijkens de toelichting wordt met deze nieuwe bevoegdheid
beoogd om te voorkomen dat de Minister, nadat bepalingen eenmaal zijn vastgesteld,
geen grip meer zou hebben op de verenigbaarheid ervan met het vereiste van evenredigheid.22

De Afdeling mist in de toelichting een toereikende motivering waarom het bindend advies
in het kader van de periodieke evenredigheidsbeoordeling noodzakelijk is om een correcte
uitvoering van de verplichtingen uit de Proportionaliteitsrichtlijn te verzekeren.
De verplichting hiertoe vloeit niet rechtstreeks voort uit de Proportionaliteitsrichtlijn.
Het is onduidelijk waarom bestaande bevoegdheden, zoals de mogelijkheid om over te
gaan tot vernietiging,23 ontoereikend zouden zijn indien een beroepsorganisatie weigert een onevenredig te
oordelen bepaling aan te passen of te schrappen.24 Die bestaande bevoegdheden zouden kunnen worden gecombineerd met een minder ingrijpende
bevoegdheid van de Minister ten aanzien van de periodieke evenredigheidsbeoordeling,
zoals het geven van een advies.

De noodzaak voor de nieuwe bevoegdheid tot het geven van een bindend advies dient
ook te worden beoordeeld tegen de achtergrond van de zelfstandige regelgevende bevoegdheid
en de positie van beroepsorganisaties.25 Deze positie vergt terughoudendheid in het ingrijpen in de zelfstandige regelgevende
bevoegdheid door de Minister.

De Afdeling adviseert om de bevoegdheid van de Minister tot het geven van een bindend
advies te schrappen en te vervangen door bevoegdheden van de Minister die beter aansluiten
bij de verhoudingen tussen de Minister en de beroepsorganisatie, zoals het geven van
een advies.

De Afdeling heeft geadviseerd om de bevoegdheid van de Minister tot het geven van
een bindend advies te schrappen en te vervangen door bevoegdheden van de Minister
die beter aansluiten bij de verhoudingen tussen de Minister en de beroepsorganisatie,
zoals het geven van een advies. Dit advies van de Afdeling is opgevolgd door de bevoegdheid
tot het geven van een bindend advies uit de artikelen 30g en 30h van de Algemene wet,
de artikelen 82a en 82b van de Gerechtsdeurwaarderswet, de artikelen 91a en 91b van
de Wet op het notarisambt en de artikelen 16a en 16b van de Loodsenwet te schrappen,
en te vervangen door de bevoegdheid tot het geven van een advies waarvan enkel mag
worden afgeweken, indien hiertoe een deugdelijke motivering wordt opgesteld door de
betreffende beroepsorganisatie (zie met name het nu voorgestelde nieuwe zevende lid
van elk van de genoemde artikelen). Ook de memorie van toelichting is hierop aangepast
(zie paragraaf 3.5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting, en de artikelsgewijze
toelichting op elk van de genoemde artikelen van de diverse wetten).

De bevoegdheid tot het geven van een advies waarvan enkel deugdelijk gemotiveerd mag
worden afgeweken, wordt gezien als een bevoegdheid die beter aansluit bij de verhoudingen
tussen de Minister en de beroepsorganisatie, zoals de Afdeling ook wenselijk acht.
Tegelijkertijd borgt het feit dat enkel op basis van een deugdelijke motivering van
het advies kan worden afgeweken, de effectieve naleving van de Proportionaliteitsrichtlijn.
Daarmee wordt voorkomen dat dergelijke adviezen als een formaliteit worden behandeld;
ze zouden niet al te eenvoudig terzijde moeten kunnen worden geschoven. Zie in dit
verband ook de richtsnoeren van de Europese Commissie, paragraaf 3.3 (Objectiviteit
en onafhankelijkheid van de beoordeling), p. 12.

Het wetsvoorstel voorzag ten aanzien van de Advocatenwet en de Wet op het accountantsberoep
reeds in de bevoegdheid tot het geven van een advies waarvan enkel deugdelijk gemotiveerd
mag worden afgeweken (zie de artikelen 32b, zevende lid, en 32c, zevende lid, van
de Advocatenwet en de artikelen 23a, zevende lid, en 23b, zevende lid, van de Wet
op het accountantsberoep). Door nu ook in die bevoegdheid te voorzien in de andere
wetten die door het wetsvoorstel worden gewijzigd en waarin eerder een bindend advies
was voorgesteld, wordt binnen het wetsvoorstel als geheel een eenduidige lijn gehanteerd
wat betreft het karakter van deze adviesbevoegdheid.

In het verlengde van de nu voorgestelde aanpassingen die strekken tot het opnemen
van de bevoegdheid tot het geven van een advies waarvan enkel deugdelijk gemotiveerd
mag worden afgeweken, wordt in het wetsvoorstel ook een verplichting voorgesteld die
daar nauw mee samenhangt. Indien in voorkomend geval gemotiveerd wordt afgeweken van
het advies en de motivering tot afwijking wordt opgenomen in een schriftelijke reactie
van de beroepsorganisatie, dient die schriftelijke reactie aan de verantwoordelijke
bewindspersoon te worden gezonden (zie het voorgestelde nieuwe negende lid van de
artikelen 30g en 30h van de Algemene wet, de artikelen 82a en 82b van de Gerechtsdeurwaarderswet,
de artikelen 91a en 91b van de Wet op het notarisambt en de artikelen 16a en 16b van
de Loodsenwet, en de artikelsgewijze toelichting op elk van deze artikelleden). Door
die aanpassing komt het wetsvoorstel ook op dit punt geheel in lijn met hetgeen daartoe
in het wetsvoorstel reeds was voorgesteld ten aanzien van de Advocatenwet en de Wet
op het accountantsberoep.

In het licht van deze aanpassingen in het wetsvoorstel is het voor een goede toepassing
van dit wetsvoorstel bovendien noodzakelijk gebleken om aanpassingen door te voeren
in de voorgestelde artikelen 30d, zesde lid, van de Algemene wet, 83, derde lid, van
de Gerechtsdeurwaarderswet, 92, derde lid, van de Wet op het notarisambt en 18, vierde
lid, van de Loodsenwet. Die artikelen zien op de vernietigingsbevoegdheid van de verantwoordelijke
bewindspersoon. Het startpunt van de termijn van zes maanden waarbinnen de vernietiging
moet worden ingeroepen, behoefde nadere aanpassing in het licht van de invoering van
de mogelijkheid tot gemotiveerde afwijking van het advies. Ook dit is in lijn met
hetgeen op dit punt in het wetsvoorstel reeds was voorgesteld ten aanzien van de Advocatenwet
(zie artikel 30, vierde lid (nieuw), van de Advocatenwet).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ambtshalve wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om naast de hierboven beschreven aanpassingen
van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting ook enkele andere aanpassingen
daarin door te voeren. Deze zijn technisch en redactioneel van aard. Zij dienen ter
verduidelijking en daarmee ter borging van een goede toepassing van het wetsvoorstel,
en ter herstel van enkele beperkte omissies.

Ik moge U verzoeken, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de
Minister van Financiën, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister
van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
H.G. Herbert