Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I Algemeen

1. Inleiding

Dit initiatiefwetsvoorstel beoogt de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen
(hierna: de Spreidingswet) in te trekken. Als gevolg van de Spreidingswet hebben Nederlandse
gemeenten voor het eerst een wettelijke taak gekregen met betrekking tot het opvangen
van asielzoekers, waar dit voorheen op basis van vrijwilligheid gebeurde. De inwerkingtreding
van de Spreidingswet heeft derhalve geleid tot een verregaande inperking van de gemeentelijke
beleidsmatige autonomie op het belangrijke en zowel politiek als maatschappelijk gevoelige
terrein van asielopvang. Tegelijkertijd gaat de Spreidingswet voorbij aan de daadwerkelijke
oorzaak van het tekort aan opvangplekken: de structureel hoge asielinstroom, die nog
altijd niet duurzaam is teruggebracht. Dit terwijl gelijktijdige instroombeperking
steeds als voorwaarde is genoemd ten tijde van invoering van de Spreidingswet. De
Spreidingswet regelt derhalve in de praktijk slechts de verdeling van een te grote
instroom over het land en creëert een permanent instrument voor wettelijke dwang richting
gemeenten. In combinatie met het permanente karakter van de wet zwakt de Spreidingswet
in de praktijk hiermee juist de noodzaak tot ingrijpende instroombeperkende maatregelen
af, terwijl het maatschappelijke draagvlak voor inperking van de asielinstroom juist
zeer groot is1.

Dit alles in ogenschouw nemend is het in stand houden van de Spreidingswet geen wenselijke
keuze. Met het voorliggende wetsvoorstel beogen de initiatiefnemers deze situatie
te beëindigen door middels het intrekken van de Spreidingswet de wettelijke verplichting
tot asielopvang te schrappen, de gemeentelijke autonomie te herstellen en ruimte te
laten voor gemeenten die desgewenst vrijwillig opvang willen blijven bieden, inclusief
de daarbij behorende financiering volgens de afspraken en regels die golden vóór het
ingaan van de Spreidingswet. Hiernaast wordt in deze wet gewaarborgd dat gemeenten
geen nadelige financiële gevolgen ondervinden van intrekking van de Spreidingswet.
Dit wordt bewerkstelligd door het recht op specifieke uitkeringen die zijn toegekend
of waarop een recht is ontstaan vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze intrekkingswet
in stand te houden.

2. Totstandkoming Spreidingswet

Aan de totstandkoming en inwerkingtreding van de Spreidingswet is een lang, politiek
gevoelig en intensief proces aan voorafgegaan. Op 29 maart 2022 meldde de betrokken
Staatssecretaris aan de Tweede Kamer dat het kabinet de mogelijkheden onderzocht tot
een wat toen nog «dwingend instrumentarium» werd genoemd richting gemeenten voor de
opvang van asielzoekers. In brieven van 12 en 21 april van datzelfde jaar werd het
verkennen van de mogelijkheden hiertoe herbevestigd, waarna de Tweede Kamer op 25 mei
definitief werd gemeld dat het kabinet werkte aan «een wettelijke taak voor gemeenten
om locaties beschikbaar te stellen voor de opvang van asielzoekers, evenwichtig verspreid
over het land».

Op 9 november 2022 ging het wetsvoorstel Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen
in consultatie. De Raad van State onderschrijft in haar advies de noodzaak om te komen
tot een effectief, robuust en duurzaam wettelijk stelsel voor een eerlijkere en evenwichtigere
verdeling van asielzoekers over het land, en merkt op dat het positief is dat de regering
daartoe stappen zet en gemeenten bij wet in medebewind roept, vergelijkbaar met eerdere
wetgeving zoals de Huisvestingswet. Tegelijkertijd uitte de Afdeling kritiek op de
voorliggende uitwerking van het wetsvoorstel, waarin zij indringende vragen stelde
bij onder meer de uitvoerbaarheid, de gekozen systematiek en voornamelijk de gevolgen
voor de bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Ondanks het advies om
het wetsvoorstel te heroverwegen op deze punten, besloot de ministerraad op 24 maart
2023 om het wetsvoorstel ongewijzigd naar de Tweede Kamer te sturen zonder inachtneming
van deze bezwaren. Na de val van het kabinet-Rutte IV werd besloten de Spreidingswet,
zoals de wet inmiddels bekend stond, niet controversieel te verklaren. Bij de behandeling
van de wet in de Tweede Kamer werd een aantal amendementen aangenomen, waardoor onder
meer de verdeelsystematiek werd aangepast aan de hand van de SES-WOA-score van gemeenten,
de zogeheten vrijwillige fase werd verlengd en de toezichtsbepaling zodanig werd gewijzigd
dat de verantwoordelijkheid nadrukkelijker bij de Minister is blijven liggen. Op 10 oktober
2023 werd de Spreidingswet door een Tweede Kamermeerderheid aangenomen. Op 23 januari
2024 stemde vervolgens de Eerste Kamer in met het geamendeerde wetsvoorstel.

Sinds de verkiezingen van 22 november 2023 was er in de Tweede Kamer een ruime meerderheid
van partijen die zich tegen de Spreidingswet hadden uitgesproken. Het intrekken van
de Spreidingswet werd opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB
en in het regeerprogramma van het kabinet-Schoof. Het intrekken van de Spreidingswet
is in die regeerperiode echter niet gebeurd, waardoor de wet momenteel onverkort van
kracht is. Wel werd in deze regeerperiode een zogeheten contourennota gepubliceerd
waarin het kabinet schetste hoe het voornemens was de Spreidingswet in te trekken1. Daarin stonden elementen als het behoud van een vrijwillig stelsel, het behoud van
de capaciteitsraming zonder verdeelbesluit en overgangsbepalingen met betrekking tot
geschapen verwachtingen bij en aangegane verplichtingen door gemeenten en het verstrekken
van de specifieke uitkeringen. In het huidige coalitieakkoord van D66, VVD en CDA
is de politieke weging rond de Spreidingswet verschoven, waardoor deze in ieder geval
voorlopig in stand blijft en gehandhaafd zal worden.

De inwerkingtreding van de Spreidingswet heeft de zorgen over uitvoerbaarheid en draagvlak
in de praktijk bevestigd. De eerste cyclus liet zien dat een aanzienlijk deel van
de gemeenten de opgelegde aantallen niet (tijdig) realiseerde, terwijl het huidige
kabinet zich inmiddels steeds nadrukkelijker voorbereidt op een strikte handhaving
en dwingende toepassing van de wet1. Gemeenten bevinden zich daardoor in een situatie waarin zij enerzijds te maken hebben
met een harde wettelijke verplichting tot opvang, terwijl er anderzijds nog geen sprake
is van aantoonbare instroombeperking, terwijl dat juist in veel gemeenten een duidelijke
wens van inwoners is. Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2026 zijn in tal van gemeenten
partijen die zich expliciet verzetten tegen nieuwe asielopvanglocaties duidelijk gegroeid,
en in sommige gemeenten zelfs de grootste geworden, wat illustreert dat verzet tegen
verplichte opvang lokaal breed leeft en toeneemt1. Door onder deze omstandigheden via de Spreidingswet alsnog opvang af te dwingen,
doet het Rijk naar het oordeel van de initiatiefnemers op disproportionele wijze afbreuk
aan de beleidsvrijheid van het decentraal bestuur, dat op het gebied van asielopvang
onder de Spreidingswet slechts beperkt in staat is de wens van de lokale bevolking
in beleid om te zetten.

Het kabinet stelt dat de Spreidingswet moet leiden tot voldoende vaste en flexibele
opvangplekken, maar de meest recente capaciteitsraming, provinciale opgaven en indicatieve
aantallen per gemeente laten zien dat er ondanks de wet en aanvullende maatregelen
nog steeds aanzienlijke tekorten worden verwacht en dat het doelbereik onzeker is.
Hierdoor dreigt een negatieve spiraal te ontstaan waarin een structureel hoge asielinstroom
en oplopende tekorten telkens noodzaken tot het openen van nieuwe en het verlengen
van bestaande asielopvangvoorzieningen, waardoor de druk op gemeenten en de roep om
nóg meer capaciteit steeds verder toeneemt. Tegen deze achtergrond achten de initiatiefnemers
het niet langer verantwoord om een dwingend instrumentarium te handhaven dat diep
ingrijpt in de lokale democratie en gemeentelijke autonomie.

Gedurende de behandeling van de Spreidingswet heeft het kabinet de wet gepresenteerd
als instrument om een acute opvangcrisis te bezweren en chaos in de asielketen te
voorkomen1, in afwachting van een breder pakket aan maatregelen om de asielinstroom te beperken.
De Spreidingswet werd daarmee nadrukkelijk gepresenteerd als tijdelijke crisismaatregel
aan de opvangkant, terwijl via andere wetgeving instroombeperking en versnelling van
procedures zou worden gerealiseerd. Deze insteek werd tijdens de behandeling van de
Spreidingswet in de Tweede Kamer nog geaccentueerd door de fractie van de VVD -op
dat moment de grootste partij binnen het demissionaire kabinet- die amendementen indiende
om de wet na één respectievelijk twee jaar te laten vervallen, onder andere indien
er door het kabinet in de tussentijd geen adequate maatregelen waren genomen om grip
te krijgen op de asielinstroom1
1.

In de praktijk is van een aantoonbare en duurzame instroomreductie echter nog geen
sprake: de asielinstroom blijft hoog, is in de eerste maanden van 2026 aanzienlijk
hoger dan gedurende dezelfde maanden in 2025 en de prognoses noodzaken keer op keer
tot nieuwe en verdergaande uitbreiding van de opvangcapaciteit. Het aangekondigde
wetgevingspakket om de instroom te beperken is bovendien later en slechts ten dele
tot stand gekomen en in alle gevallen nog niet in werking: de Wet invoering tweestatusstelsel
is wel aangenomen, de Asielnoodmaatregelenwet is door de Eerste Kamer verworpen en
de implementatiewet voor het Europees Asiel- en Migratiepact is nog niet door de Eerste
Kamer behandeld. Daarmee is onzeker of en in welke mate de resterende maatregelen
daadwerkelijk tot instroombeperking zullen leiden. De Spreidingswet, zowel ten tijde
van de invoering als door het huidige kabinet gepresenteerd als tijdelijke maatregel
om capaciteitstekorten in de opvang tegen te gaan, is in de praktijk verworden tot
een permanent instrument voor wettelijke dwang richting gemeenten, zonder dat tot
op heden aan de oorspronkelijke voorwaarde – het eveneens aantoonbaar en duurzaam
inperken van de asielinstroom – is voldaan.

3. Inhoud Spreidingswet

De Spreidingswet heeft verstrekkende gevolgen voor Nederlandse gemeenten. Vóór de
inwerkingtreding van de Spreidingswet konden gemeenten zelfstandig besluiten of zij
asielopvangvoorzieningen op hun grondgebied aanbieden. Alleen in uitzonderingsgevallen,
bijvoorbeeld wanneer het Rijk het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium inzette, zoals
in 2022 in de gemeente Tubbergen gebeurde, werd daarin ingegrepen1. Met de Spreidingswet is het mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen een wettelijke
gemeentelijke taak geworden. Op basis van een tweejaarlijkse raming worden vóór 1 februari
door de Minister van Asiel en Migratie de landelijke capaciteitsraming en de opvangopgave
per provincie vastgesteld, voorzien van een indicatief aantal opvangplekken per gemeente.
Van 1 februari tot 1 november loopt vervolgens de fase waarin gemeenten binnen een
provincie in overleg gaan over de invulling van de provinciale opgave. Dit gebeurt
aan de zogeheten Provinciale Regietafels (PRT) onder voorzitterschap van de Commissarissen
van de Koning. Formeel gaat het in deze fase nog om vrijwillige afspraken, waarin
tevens uitruilen tussen gemeenten kunnen plaatsvinden. De onderliggende wettelijke
taak en het aanstaande verdeelbesluit maken echter dat het vrijwillige karakter van
deze fase in de praktijk sterk relatief is.

Het verslag van het overleg aan de PRT wordt vóór 1 november door de commissaris van
de Koning aan de betrokken Minister verstrekt. Vervolgens stelt de Minister uiterlijk
op 31 december per provincie een verdeelbesluit vast, waarin aan afzonderlijke gemeenten
opvangplekken als bindende wettelijke verplichting worden toegewezen. Dit verdeelbesluit
kan afwijken van het verslag van de PRT, bijvoorbeeld omdat het in de ogen van de
Minister niet aan het totale aantal plekken van de provinciale opgave wordt voldaan
of omdat het resultaat van de PRT niet evenwichtig wordt geacht. Gemeenten zijn vervolgens
in beginsel verplicht om binnen zes maanden na bekendmaking van het verdeelbesluit
te zorgen voor oplevering van de toegewezen opvangplekken aan het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (COA), waarmee deze deadline op 1 juli ligt.

Het verplichtende karakter van de Spreidingswet beperkt zich bovendien niet tot het
aantal opvangplekken. Door de Spreidingswet is in de praktijk voor gemeenten ook de
mogelijkheid geschrapt om opvang te beperken tot specifieke doelgroepen. In de situatie
vóór de Spreidingswet konden gemeenten, binnen de landelijke kaders, zelf keuzes maken
over het type opvang dat zij aanbieden. Sommige gemeentebesturen kozen er bijvoorbeeld
voor om primair gezinnen, kinderen of andere specifieke groepen op te vangen, terwijl
zij geen of slechts in beperkte mate opvang boden aan alleenstaande mannen. Op die
manier trachtten zij de vorm van asielopvang in hun gemeente te laten aansluiten bij
de sociale en ruimtelijke situatie ter plaatse en bij het draagvlak onder de lokale
bevolking. Met de Spreidingswet is voor dergelijke overwegingen van de gemeenten geen
ruimte meer. Gemeenten worden verplicht algemene opvangcapaciteit te leveren, zonder
wezenlijke ruimte en lokale expertise om zelf te bepalen aan welk type asielzoekers
zij die capaciteit beschikbaar stellen, en of daar afdoende draagvlak voor is in de
betreffende gemeente.

Met de intrekking van de Spreidingswet beogen de initiatiefnemers beslissingsbevoegdheid
inzake asielopvang terug bij gemeenten te leggen. Gemeenten krijgen opnieuw de ruimte
om, op vrijwillige basis en in overleg met het COA, binnen de bestaande vreemdelingenrechtelijke
kaders, te bepalen óf zij opvang aanbieden en voor welke doelgroepen. De financieringsmogelijkheden
voor gemeenten die vrijwillig opvang willen realiseren worden daarbij beschikbaar
zoals ook het geval was voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Spreidingswet.
Het doel van het wetsvoorstel is niet het straffen van gemeenten die uit eigen beweging
asielopvang willen aanbieden, maar wel om de wettelijke verplichting en de dreiging
van dwang richting gemeenten weg te nemen.

4. Doel van het wetsvoorstel

Doel van dit wetsvoorstel is het volledig intrekken van de Wet gemeentelijke taak
mogelijk maken asielopvangvoorzieningen. De initiatiefnemers kiezen daarbij nadrukkelijk
voor het schrappen van de wettelijke gemeentelijke taak om opvangplekken te realiseren
en beëindigt daarmee de mogelijkheid om gemeenten via verdeelbesluiten en interbestuurlijk
toezicht wettelijk tot asielopvang te verplichten. De kern is dat de besluitvorming
over asielopvang weer terechtkomt waar deze naar zijn oordeel hoort: bij de gemeenteraden
en colleges, die op basis van hun eigen democratische mandaat kunnen bepalen óf, en
zo ja hoeveel en wat voor, asielzoekers zij in hun gemeente willen opvangen, met inachtneming
van het draagvlak onder de bevolking.

Deze keuze heeft drie belangrijke gevolgen die de initiatiefnemers nadrukkelijk beogen.
In de eerste plaats wordt de gemeentelijke autonomie op het gebied van asielopvang
hersteld. Gemeenten staan al onder grote druk door de wettelijke taak om statushouders
te huisvesten en door andere landelijke opvangopgaven, zoals de opvang van Oekraïense
vluchtelingen. In dat licht is het redelijk dat zij zelf weer de regie krijgen over
eventuele asielopvang op hun grondgebied, zoals dat voorafgaand aan de Spreidingswet
ook het geval was. Gemeenteraden kunnen dan weer in openheid afwegen hoeveel opvang
hun gemeenschap kan dragen, rekening houdend met zaken als het voorzieningenniveau,
leefbaarheid en veiligheid.

In de tweede plaats wordt de Spreidingswet ontdaan van haar permanente karakter. Bij
de invoering is de wet gepresenteerd als middel om een capaciteitstekort als gevolg
van de asielcrisis te bezweren, in afwachting van structurele maatregelen om de instroom
terug te dringen. Die structurele instroomreductie is tot op heden echter niet aantoonbaar
gerealiseerd, terwijl de wet wél is gaan functioneren als een blijvend instrument.
Hiernaast is in de ogen van de initiatiefnemers geen sprake van een acute opvangcrisis,
aangezien zowel de hoge asielinstroom als de krapte aan opvangplekken om deze instroom
op te vangen inmiddels al jaren aanhouden. Daarmee is de Spreidingswet geen middel
gebleken om in crisissituaties in te zetten, maar een structureel middel. De initiatiefnemers
vinden dat hiermee de volgorde is omgedraaid: in plaats van de asielinstroom terug
te brengen, schuift het Rijk de gevolgen van die hoge instroom structureel door naar
gemeenten. Door de Spreidingswet in te trekken, wordt deze onevenwichtige situatie
gecorrigeerd.

In de derde plaats herstelt dit wetvoorstel de eerder gewekte verwachtingen dat zware
ingrijpende maartegelen aan de opvangkant gepaard gaan met maatregelen ten behoeve
van het terugbrengen van de instroom. In het debat over de Spreidingswet is steeds
gesuggereerd dat deze wet onderdeel was van een breder pakket waarin de instroom zou
worden aangepakt. In de praktijk is dit niet het geval gebleken en is meer werk en
politieke aandacht gegaan naar het realiseren van opvangplekken in plaats van instroombeperking.
Naar de overtuiging van de initiatiefnemers wordt deze trend verder versterkt door
de Spreidingswet zelf. De mogelijkheid om opvangplekken wettelijk te kunnen afdwingen,
gaat ten koste van de noodzaak om de asielinstroom omlaag te brengen. Volgens de initiatiefnemers
is de focus in het debat eenzijdig verschoven naar het creëren van nieuwe opvangplekken,
terwijl het zwaartepunt juist zou moeten liggen bij het verlagen van de instroom.

Alles tezamen beoogt dit wetsvoorstel de wettelijk verplichtende wijze waarop asielopvang
tot stand komt te beëindigen. Hierbij is het terugbrengen van de opvangcapaciteit
geen doel op zich. Gemeenten blijven vrij om opvang te organiseren, maar niet langer
via een landelijke wettelijke verplichting. Dat is naar het oordeel van de initiatiefnemers
de enige manier om recht te doen aan de lokale democratie, de bestuurlijke verhoudingen
en de eerder uitgesproken belofte dat de instroom zou worden teruggebracht.

5. Beschouwde alternatieven

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn verschillende alternatieven bezien.
Een eerste mogelijkheid was om de Spreidingswet op onderdelen te «verzachten», bijvoorbeeld
door het aandeel opvangplekken dat wettelijk verplicht tot stand komt te verkleinen
of de vrijwillige fase te verlengen, maar de wettelijke gemeentelijke taak te laten
bestaan. Een tweede mogelijkheid was om de wet tijdelijk op te schorten, in afwachting
van de effecten van andere maatregelen. Een derde mogelijkheid was om de intrekking
te laten ingaan bij de start van een nieuwe cyclus en de lopende cyclus 2026–2027
ongemoeid te laten. Al deze varianten zouden er echter toe leiden dat het wettelijk
verplichte karakter, en daarmee de druk op gemeenten, in stand blijft. De initiatiefnemers
achten dit niet houdbaar en oneerlijk en kiest daarom voor volledige intrekking, gecombineerd
met een zorgvuldig vormgegeven financiële overgang om onevenredige nadelen voor gemeenten
te voorkomen.

Tevens is als alternatief overwogen om louter het «dwangelement» uit de wet te halen,
en de dan overgebleven systematiek in de vorm van de capaciteitsraming, provinciale
opgaven, de indicatieve aantallen per gemeente en het overleg aan de PRT te laten
voortbestaan. Dit zou in de praktijk neerkomen op de huidige Spreidingswet, maar dan
zonder de wettelijke verplichting die voortvloeit uit het verdeelbesluit van de Minister.
Dit alternatief is, hoewel in de ogen van de initiatiefnemers een verbetering ten
opzichte van de huidige Spreidingswet, niet de best mogelijke keuze. Bij het in stand
houden van de PRT op basis van de door het Rijk vastgestelde indicatieve opvangplekken
per gemeente ontbreekt weliswaar de harde juridische druk, maar blijft er wel degelijk
sprake van politieke druk op gemeenten om asielopvangplekken aan te bieden. Daarnaast
kunnen zowel een capaciteitsraming, opgaven per provincie en indicatieve aantallen
per gemeenten ook zonder de Spreidingswet vastgesteld blijven worden door het ministerie,
zolang hier geen wettelijke verplichting aan wordt gekoppeld, net zoals gemeenten
binnen een provincie ook zonder de Spreidingswet in overleg kunnen gaan over het aanbieden
en uitruilen van opvangplekken en hierover -al dan niet in regionaal verband- afspraken
met het COA maken. Hiervoor is de Spreidingswet niet nodig.

Ook in de aanloop naar en rondom de totstandkoming van de Spreidingswet zijn alternatieven
voor de gekozen werkwijze overwogen. De Afdeling heeft in haar advies over het wetsvoorstel
de tweefasensystematiek van de Spreidingswet als onnodig complex en mogelijk niet
uitvoerbaar gekwalificeerd en gewezen op de procedure die geldt voor de huisvesting
van statushouders als een eenvoudiger en duidelijker alternatief1. Die systematiek houdt in dat op vaste momenten -in het geval van de taakstelling
voor het huisvesten van statushouders halfjaarlijks- een wettelijke taakstelling voor
alle gemeenten wordt vastgesteld naar rato van het inwoneraantal, waarbij gemeenten
onderling nog ruimte hebben om over de concrete invulling afspraken te maken. De Afdeling
adviseert daarmee een model dat een duidelijke gemeentelijke plicht creëert, maar
zonder de ingewikkelde verdeelbesluiten, provinciale regietafels en financiële bonussystematiek
van de Spreidingswet.

De initiatiefnemers achten dit alternatief niet wenselijk. De wet zou daarmee weliswaar
eenvoudiger worden, maar houdt de kern van het bezwaar tegen de Spreidingswet onverminderd
in stand: het opleggen van een wettelijke gemeentelijke plicht tot het realiseren
van asielopvang. Het model dat de Afdeling noemt is immers ook een verplichtend stelsel.
Het verschil zit in de uitvoeringstechniek, niet in de principiële keuze om gemeenten
via wet en toezicht tot opvang te verplichten. Integendeel: hiermee zou zelfs de beperkte
speelruimte van gemeenten binnen de Spreidingswet, namelijk gedurende de overleggen
aan de PRT, komen te vervallen. Juist deze keuze achten de initiatiefnemers onjuist.
Een minder complex dwangmodel is nog steeds een dwangmodel. Om die reden gaan de initiatiefnemers
niet mee in dit alternatief en kiest hij voor volledige intrekking, waarna teruggevallen
kan worden op de weg van vrijwillige opvang via afspraken tussen gemeenten en het
COA, zoals dat ook in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Spreidingswet
het geval was.

6. Financiering en overgang

In dit wetsvoorstel is bewust gekozen voor een terugkeer naar opvang als verantwoordelijkheid
van het Rijk die niet als wettelijke verplichting aan gemeenten kan worden opgelegd.
De financieringssystematiek van de opvang loopt langs dezelfde lijn. De intrekking
van de Spreidingswet laat onverlet dat het COA op grond van de Wet Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (Wet COA) volledig financieel verantwoordelijk blijft voor de
opvang van asielzoekers en de bekostiging van die opvang. Gemeenten die opvang willen
bieden, kunnen dat, net als vóór de Spreidingswet, blijven doen in overleg met het
COA. De financiering loopt dan via afspraken met het COA en niet via een wettelijk
dwingende taak. De basisfinanciering van opvang is en blijft daarmee een verantwoordelijkheid
van het Rijk.

Tegen die achtergrond is ook gekozen voor een ordentelijke afwikkeling van de financiële
afspraken die onder het regime van de Spreidingswet al zijn gemaakt. In de contourennota
van het vorige kabinet werd er bij de voorgenomen intrekking van de Spreidingswet
eveneens van uitgegaan dat financiële verplichtingen die onder het oude recht in goed
vertrouwen zijn aangegaan, zorgvuldig moeten worden afgewikkeld en dat na inwerkingtreding
geen nieuwe specifieke uitkeringen meer ontstaan. De initiatiefnemers sluiten daarbij
aan: uit een oogpunt van rechtszekerheid en betrouwbaarheid richting gemeenten is
het redelijk dat toegezegde middelen voor reeds gemaakte afspraken beschikbaar blijven.
Daarom wordt voorzien in eerbiedigende werking voor reeds ontstane of toegekende aanspraken
binnen de Spreidingswet. Concreet betekent dit dat specifieke uitkeringen op grond
van artikel 9 van de Spreidingswet die vóór de inwerkingtreding van dit intrekkingswetsvoorstel
zijn toegekend of waarop vóór dat moment een recht is ontstaan, in stand blijven.
Ook uitkeringen die direct samenhangen met opvanglocaties waarvoor vóór de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan op basis van afspraken
in het kader van de lopende cyclus, worden geëerbiedigd.

Tegelijkertijd wordt duidelijk begrensd dat ná de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
geen nieuwe aanspraken op grond van artikel 9 van de Spreidingswet meer kunnen ontstaan.
De Spreidingswet is dan immers niet meer van kracht. Zodra dit wetsvoorstel van kracht
wordt, kunnen geen nieuwe specifieke uitkeringen op basis van de Spreidingswet meer
worden verstrekt, ook niet als de cyclus 2026–2027 formeel nog doorloopt. De extra
stimuli in de vorm van artikel 9-uitkeringen zijn daarmee uitsluitend nog mogelijk
voor afspraken die zijn gemaakt zolang de Spreidingswet van kracht was en waarvoor
vóór de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel onomkeerbare stappen zijn gezet door
de betreffende gemeenten. Daarbuiten geldt uitsluitend het reguliere en toereikende
regime van de Wet COA: vrijwillige opvang door gemeenten, bekostigd via afspraken
tussen COA en gemeenten, zonder dwingend element en zonder aanvullende specifieke
uitkeringen op grond van de ingetrokken Spreidingswet, volledig gefinancierd door
het Rijk.

7. Gevolgen intrekking Spreidingswet

De intrekking van de Spreidingswet heeft in de eerste plaats tot gevolg dat de wettelijke
gemeentelijke taak om opvangplekken te realiseren en de daaraan gekoppelde werkwijze
van verdeelbesluiten en interbestuurlijk toezicht vervalt. Gemeenten worden niet langer
via een verdeelbesluit verplicht om een vastgesteld aantal opvangplekken op hun grondgebied
te realiseren. Daarmee wordt de situatie van vóór de Spreidingswet hersteld, waarin
gemeenten op basis van hun eigen politieke en maatschappelijke afweging besluiten
óf, en zo ja in welke vorm, zij asielopvang willen organiseren. Dit draagt bij aan
het herstel van de gemeentelijke beleidsvrijheid en bovenal het lokaal maatschappelijk
draagvlak op een politiek en maatschappelijk gevoelig terrein.

In de tweede plaats betekent de intrekking dat de Spreidingswet niet langer kan worden
gebruikt om nieuwe financiële verplichtingen ten laste van het Rijk te creëren in
de vorm van specifieke uitkeringen op grond van artikel 9. Zoals in paragraaf 6 is
toegelicht, worden bestaande aanspraken en reeds toegekende uitkeringen op grond van
artikel 9 geëerbiedigd voor zover zij samenhangen met afspraken die zijn gemaakt zolang
de Spreidingswet van kracht was en waarvoor vóór de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan. Gemeenten die op basis van het eerdere
wettelijke kader verplichtingen zijn aangegaan en investeringen hebben gedaan, worden
daardoor niet met terugwerkende kracht financieel benadeeld. Tegelijkertijd wordt
duidelijk begrensd dat na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geen nieuwe aanspraken
op artikel-9-uitkeringen meer kunnen ontstaan. Deze opzet beschermt gemeenten tegen
extra financiële lasten als gevolg van de intrekking, terwijl wordt voorkomen dat
het Rijk via de Spreidingswet nieuwe financiële verplichtingen op zich neemt.

In de derde plaats blijft de verantwoordelijkheid voor de asielinstroom en de daaruit
volgende opvang en de financiering daarvan ook na de intrekking bij het Rijk en het
COA liggen, waarbij het creëren van opvangplekken niet meer wettelijk kan worden afgedwongen
bij gemeenten. Op grond van de Wet COA blijft het COA belast met de organisatie van
opvangvoorzieningen en de bekostiging daarvan, ook wanneer opvang in gemeentelijk
beheer plaatsvindt. Gemeenten kunnen met het COA afspraken maken over opvanglocaties
op hun grondgebied, inclusief de financiële voorwaarden, zonder dat daar een plicht
en eventuele aanvullende specifieke uitkering op basis van de Spreidingswet tegenover
staan.

Het intrekken van de Spreidingswet kan er in de praktijk toe leiden dat de rijksoverheid
in de vorm van het COA meer moeite zal hebben om passende locaties te vinden om de
asielinstroom op te kunnen vangen. De initiatiefnemers onderkennen dat. Het gaat hier
in essentie echter ook om een principiële politieke afweging. De intrekking van de
Spreidingswet ontneemt het Rijk niet de mogelijkheid om opvang te organiseren, maar
voorkomt dat dit via een dwingend instrumentarium ten koste van de gemeentelijke autonomie
en het lokale draagvlak gebeurt. Het voorstel brengt de verhouding terug naar een
model waarin het Rijk in de vorm van het COA verantwoordelijk is voor voldoende opvangcapaciteit,
en gemeenten op vrijwillige basis kunnen besluiten locaties aan te bieden.

Voor de interbestuurlijke verhoudingen betekent dit wetsvoorstel dat de directe dwangrelatie
tussen Rijk en gemeenten via verdeelbesluiten en interbestuurlijk toezicht op de gemeentelijke
opvangtaak vervalt. In consultaties en bestuurlijk overleg naar aanleiding van de
contourennota over het voornemen tot intrekking hebben diverse koepelorganisaties,
waaronder de VNG, het COA en VluchtelingenWerk Nederland, zich uitgesproken voor behoud
van de Spreidingswet uit vrees voor capaciteitsgebrek en een grotere afhankelijkheid
van noodopvang1. De initiatiefnemers begrijpen deze zorgen vanuit het perspectief van deze organisaties,
maar weegt deze anders en laat het belang van gemeenten om zelf, op basis van het
draagvlak onder de bevolking, te kunnen besluiten over asielopvang prevaleren. Daarnaast
is het van belang om in ogenschouw te nemen dat in januari 2024, vlak voor de start
van de eerste cyclus van de Spreidingswet, uit cijfers van het COA bleek dat 162 Nederlandse
gemeenten sinds 2012 geen enkele vorm van asielopvang op hun grondgebied hadden aangeboden.
In september 2022 ging het om 194 gemeenten1. Dat dergelijke aantallen gemeenten er in de jaren voorafgaand aan de Spreidingswet
voor kozen om geen asielopvang aan te bieden, is een sterke indicatie van de behoefte
die onder veel gemeenten bestaat om hierover zelf te kunnen besluiten.

Voor COA en IND veranderen de kernverantwoordelijkheden niet. Het COA blijft op grond
van de Wet COA belast met de organisatie en bekostiging van de opvang, ook wanneer
opvang in gemeentelijk beheer plaatsvindt, en de IND blijft verantwoordelijk voor
de asielprocedure en besluitvorming. De intrekking van de Spreidingswet lost de structurele
knelpunten in capaciteit en doorstroom niet op, maar voorkomt dat de druk om deze
problemen te ondervangen via een wettelijke verplichting eenzijdig op gemeenten wordt
afgewenteld. Dat maakt de noodzaak om de instroom en de asielketen als geheel aan
te pakken des te pregnanter, wat de initiatiefnemers zeer noodzakelijk achten.

Gelet op de doorlooptijd van wetgeving en dus ook van de behandeling van deze voorliggende
intrekkingswet, kan zich een periode voordoen waarin een verdeelbesluit al is vastgesteld
en gemeenten formeel gehouden zijn om binnen zes maanden de toegewezen opvangplekken
te realiseren, terwijl de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede en/of Eerste
Kamer nog gaande is en de uitkomst daarvan dus onzeker is. Juist om te voorkomen dat
gemeenten in zo’n tussenperiode onomkeerbare verplichtingen moeten aangaan op basis
van een wettelijke grondslag die mogelijk binnen afzienbare tijd wordt ingetrokken,
voorziet dit wetsvoorstel enerzijds in terugwerkende kracht tot het moment van de
verslaglegging van de uitkomsten van de PRT, dus vóórdat er sprake is van een verdeelbesluit.
Anderzijds wordt voorzien in eerbiedigende werking voor specifieke uitkeringen waarop
reeds vóór de inwerkingtreding een recht is ontstaan of waarvoor vóór dat moment onomkeerbare
verplichtingen zijn aangegaan door de betreffende gemeenten. De gekozen systematiek
van terugwerkende kracht voorkomt dat gemeenten nog worden geconfronteerd met lopende
of nieuwe verplichtende verdeelbesluiten op basis van een wet die door de wetgever
is ingetrokken. Indien de intrekking plaatsvindt nadat een verdeelbesluit is vastgesteld,
werkt de wet terug tot de datum waarop de PRT het verslag publiceren. Daarmee komt
de grondslag voor de verplichte fase van die cyclus in de vorm van het verdeelbesluit
te vervallen en vervallen de daaraan gekoppelde verplichtingen voor gemeenten. In
combinatie met de eerbiedigende werking voor bestaande artikel-9-uitkeringen wordt
zo een evenwicht bereikt tussen het snel beëindigen van het dwingende spreidingsmechanisme
en het beschermen van gerechtvaardigde verwachtingen van gemeenten die onder het oude
recht in goed vertrouwen afspraken zijn aangegaan.

Vanaf het moment van intrekking is de Spreidingswet niet meer van kracht. Indien de
Spreidingswet na 1 november wordt ingetrokken, gebeurt dit met terugwerkende kracht
vanaf die datum. Bij de vormgeving van de terugwerkende kracht is gekozen voor de
vaste datum van 1 november 2026, omdat op dat moment de overleggen aan de PRT zijn
afgerond, maar het verdeelbesluit voor de cyclus 2026–2027 nog niet is getekend en
in werking is getreden. Door de intrekking van de Spreidingswet met terugwerkende
kracht vanaf 1 november 2026 te laten ingaan, wordt zo veel als mogelijk voorkomen
dat gemeenten na die datum nog nieuwe onomkeerbare verplichtingen moeten aangaan op
grond van een wettelijke taak die door de wetgever wordt beëindigd. Bestaande verplichtingen
en reeds ontstane rechten op specifieke uitkeringen op grond van artikel 9 van de
Spreidingswet, voor zover gebaseerd op feiten en omstandigheden van vóór de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel, worden, zoals in paragraaf 6 is toegelicht, wel geëerbiedigd.
Daarmee wordt in de ogen van de initiatiefnemers een zorgvuldige balans gevonden tussen
het zo snel mogelijk beëindigen van de Spreidingswet als dwanginstrument en het zorgvuldig
omgaan met de financiële positie en verwachtingen van gemeenten.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

Dit artikel betreft het intrekken van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen.

Artikel II

Met dit artikel worden de via de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen
aangebrachte wijzingen in de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers teruggedraaid.

De wijziging opgenomen onder onderdeel A betreft het vervallen van een definitie van
opvangvoorziening.

De wijziging in onderdeel B gaat om de bevoegdheid weer bij het COA te beleggen om
asielzoekers in een gemeentelijke opvang te plaatsen en gemeenten een vergoeding te
geven voor de kosten daarvan. Dit betekent een terugkeer naar de situatie zoals deze
was voordat de Spreidingswet van kracht werd.

De artikelen die als gevolg van onderdeel C vervallen zijn drie artikelen die samenhangen
met de wet die nu vervalt. Artikel 3a gaat over de bevoegdheid van het COA tot plaatsing
in een opvangvoorziening. Artikel 3b over de mogelijkheid dat een opvangvoorziening
onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders wordt geëxploiteerd.
Artikel 3c betreft een delegatiegrondslag om over de opvangvoorzieningen een ministeriële
regeling te maken.

Artikel III

Met dit artikel vervallen de via de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen
ingevoegde onderdelen 3 en 4 van de bijlage bij artikel 124b van de Gemeentewet. Deze
onderdelen betreffen de taak van het Ministerie van Veiligheid en Justitie met betrekking
tot interbestuurlijke toezicht op taken van het college van burgemeester en wethouders
inzake de Wet COA en de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen.
Deze taak komt (voor wat betreft de Wet COA) weer bij gedeputeerde staten of de commissaris
van de Koning te liggen. Hiermee wordt teruggekeerd naar de situatie zoals die was
voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Spreidingswet.

Artikel IV

Dit artikel regelt het overgangsrecht met betrekking tot een specifieke uitkering
die reeds is ontvangen of waar al een recht op is ontstaan, zoals dat is toegelicht
in paragraaf 6. Leidend hierbij is de situatie, zoals die is op het moment van inwerkingtreding
van deze wet.

Artikel V

Artikel V regelt de onmiddellijke inwerkingtreding op de dag na publicatie in het
Staatsblad. Zoals in paragraaf 6 toegelicht, wordt bij inwerkingtreding na de eerste
bekendmaking van een verdeelbesluit geregeld dat de wet terugwerkt tot en 1 november
2026. Daarmee wordt duidelijk gemaakt dat het vervallen van de grondslag voor het
verdeelbesluit betekent dat de uit dat verdeelbesluit voortvloeiende verplichtingen
ook met terugwerkende kracht komen te vervallen. Gelet op de lopende cyclus 2026–2027
en de verwachte vaststelling van het verdeelbesluit uiterlijk december 2026, is deze
terugwerkende kracht van bijzonder praktisch belang. Zij bewerkstelligt dat gemeenten
niet langer gehouden zijn aan een verplichting die berust op een wettelijke grondslag
die door de wetgever is ingetrokken.

Ceulemans Keijzer Van der Plas Russcher Lammers