Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport (herdruk)

Nr. 4 HERDRUK1 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 17 december 2025 en het nader rapport d.d. 18 mei 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister
van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 23 juni 2025, nr. 2025001342,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 17 december 2025, nr. W01.25.00144/I, bied ik U hierbij, mede namens de
Minister van Justitie en Veiligheid, aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 23 juni 2025, no. 2025001342, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken en de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de vervolging en berechting van
ambtsdelicten die zijn begaan door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen,
met memorie van toelichting.

Samenvatting

Inhoud en achtergrond van de wetsvoorstellen

Artikel 119 van de Grondwet regelt dat Kamerleden en bewindspersonen voor het begaan
van ambtsdelicten terechtstaan voor de Hoge Raad. De regering of de Tweede Kamer moet
een opdracht tot vervolging van de verdachte geven. Deze procedure kent volgens de
regering verschillende knelpunten. Zo is het mogelijk dat politieke motieven een rol
spelen bij het geven van de opdracht tot vervolging. Daarnaast vindt de berechting
in eerste aanleg plaats bij de Hoge Raad, zonder de mogelijkheid om vervolgens tegen
een uitspraak van de Hoge Raad in hoger beroep te gaan. Verder is de procedure praktisch
moeilijk werkbaar, o.a. door de onduidelijke en gebrekkige regelgeving. In 2021 adviseerde
de commissie herziening wetgeving ambtsdelicten daarom de procedure te herzien.

Twee wetsvoorstellen

De regering heeft twee wetsvoorstellen ingediend om de procedure voor de opsporing,
vervolging en berechting van ambtsdelicten te wijzigen. Het eerste voorstel wijzigt
artikel 119 van de Grondwet. Die wijziging houdt in dat de procureur-generaal bij
de Hoge Raad de opdracht tot vervolging geeft, in plaats van de regering of de Tweede
Kamer. Verder wordt niet langer bepaald dat de berechting plaatsvindt door de Hoge
Raad. Hierdoor kan de berechting van ambtsmisdrijven bij de rechtbank en het gerechtshof
plaatsvinden. Voor de periode waarin het huidige artikel 119 van de Grondwet nog van
kracht is en binnen de grenzen van deze bepaling wordt met het tweede voorstel – de
Herzieningswet – een nieuwe procedure ingericht. Omdat de twee wetsvoorstellen nauw
met elkaar verbonden zijn, brengt de Afdeling advisering van de Raad van State twee
gelijkluidende adviezen uit.

Wijziging van de Grondwet wenselijk

Een groot bezwaar tegen de huidige procedure is de politieke betrokkenheid bij de
beslissing om een Kamerlid of bewindspersoon te vervolgen. De Afdeling advisering
deelt de opvatting van de regering dat dit politieke element uit de procedure moet
worden gehaald. Daarnaast volgt de Afdeling advisering de regering in haar argumentatie
om de procedure voor de vervolging van ambtsdelicten in de Grondwet te verankeren.
Zij vindt het belangrijk dat in artikel 119 van de Grondwet kernelementen van de onderlinge
verhouding tussen de staatsmachten verankerd blijven.

Enkele kritische kanttekeningen

De Afdeling plaatst ook enkele kritische kanttekeningen bij de wetsvoorstellen. Zo
is zij niet overtuigd van de route die de regering kiest door met de Herzieningswet
alvast enkele praktische knelpunten in de procedure op te lossen, vooruitlopend op
wijziging van de Grondwet. De keuze hiervoor moet de regering nader motiveren in de
toelichting bij het wetsvoorstel. Daarnaast merkt de Afdeling op dat de nadelige gevolgen
van berechting van Kamerleden en bewindspersonen in drie instanties explicieter in
de afweging moeten worden betrokken. Berechting in drie instanties kost veel tijd,
terwijl het voor de werking van het parlementaire stelsel en het vertrouwen in de
rechtsstaat van belang is dat een verdenking niet te lang boven de markt blijft hangen.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van de wetsvoorstellen.

Advies

1. Inleiding en leeswijzer

De regering heeft bij de Afdeling twee wetsvoorstellen ingediend om de procedure te
wijzigen voor de vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen wegens
het plegen van ambtsdelicten. Artikel 119 van de Grondwet bepaalt nu dat Kamerleden
en bewindspersonen wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd terecht staan
voor de Hoge Raad. De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit
of bij besluit van de Tweede Kamer. Het eerste wetsvoorstel wijzigt artikel 119 van
de Grondwet zodat deze opdracht niet langer door de regering of de Tweede Kamer wordt
gegeven, maar door de Procureur-Generaal (PG) bij de Hoge Raad. Het tweede voorstel
– de Herzieningswet – beoogt een herziening van de procedure binnen het bestaande
kader van artikel 119 van de Grondwet, zodat in de periode tot wijziging van artikel 119
van de Grondwet enige knelpunten worden opgelost.

Gelet op de nauwe samenhang tussen de grondwetswijziging en de Herzieningswet brengt
de Afdeling gelijkluidende adviezen uit over beide voorstellen. De opbouw is als volgt.

In deel A geeft de Afdeling een algemene inleiding waarin zij de context van de beide
wetsvoorstellen schetst en waarin zij ingaat op de knelpunten die zich voordoen in
de huidige procedure (punt 2). Punt 3 schetst de inhoud van de wetsvoorstellen en
punt 4 de constitutionele uitgangspunten die relevant zijn bij de beoordeling ervan.

Deel B behandelt het voorstel tot wijziging van artikel 119 van de Grondwet. Daarin
komt de noodzaak tot grondwettelijke verankering aan bod (punt 5) en de vormgeving
van artikel 119 van de Grondwet (punt 6).

Deel C gaat over de Herzieningswet. Daarbij komen de wenselijkheid van de Herzieningswet
als «tussenoplossing» aan de orde (punt 7) alsmede de vormgeving van deze wet (punt 8).

Dit nader rapport bevat een reactie op de opmerkingen van de Afdeling advisering in
deel B van het advies. De opmerkingen van de Afdeling in deel C van het advies zijn
van een reactie voorzien in het nader rapport bij het wetsvoorstel voor de Herzieningswet.

DEEL A – ALGEMEEN

2. Context van de wetsvoorstellen

a. De huidige procedure voor de vervolging van ambtsdelicten

De wetsvoorstellen hebben betrekking op ambtsdelicten gepleegd door leden van de Eerste
en Tweede Kamer, ministers en staatssecretarissen. Het gaat om delicten als verduistering,2valsheid in geschrifte3, corruptie4 en misbruik van gezag5. Het gaat ook om andere strafbare feiten die gepleegd zijn onder de strafverzwarende
omstandigheden waarbij iemand een bijzondere ambtseed schendt of gebruik maakt van
macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken.6

De huidige procedure kan worden geïnitieerd door de regering of door de Tweede Kamer.
In beide gevallen kan de PG uiteindelijk de opdracht tot vervolging krijgen. De berechting
vindt in eerste en enige instantie plaats door de Hoge Raad.

i. Vervolgingsopdracht door de regering

De procedure via de regering begint met een aangifte bij het ministerie, het Openbaar
Ministerie of de PG.7 Zo nodig wordt de aangifte via de Minister van Justitie toegestuurd aan de PG, die
een oriënterend onderzoek kan verrichten. Vervolgens stelt de PG de Minister van Justitie
op de hoogte van de bevindingen. Die kan de PG opdracht geven tot een opsporingsonderzoek.
Na afloop van dit onderzoek wordt de Minister geïnformeerd. De Wet ministeriële verantwoordelijkheid
en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (hierna:
Wmv) bepaalt dat de regering daarna beslist over een opdracht tot vervolging aan de
PG bij koninklijk besluit.8 Een besluit hiertoe wordt toegezonden aan de Eerste en Tweede Kamer.

ii. Vervolgingsopdracht door de Tweede Kamer

In de tweede variant geeft de Tweede Kamer opdracht tot vervolging.9 In grote lijnen houdt deze procedure in dat ten minste vijf Tweede Kamerleden een
aanklacht indienen wegens een vermoedelijk ambtsdelict. Als de Tweede Kamer besluit
de aanklacht in overweging te nemen, stelt zij een commissie van onderzoek in. Deze
commissie kan bescheiden, inlichtingen en bewijzen verzamelen en opsporingsonderzoek
verrichten.10 Deze commissie heeft echter geen opsporingsbevoegdheden en kan ook niet de opdracht
geven aan opsporingsinstanties om dergelijk onderzoek te verrichten. Na afloop van
het onderzoek, brengt de commissie verslag uit aan de Tweede Kamer. Als zij gronden
tot vervolging ziet, geeft de Tweede Kamer opdracht aan de PG om vervolging in te
stellen.

b. Knelpunten in de huidige regeling

De huidige regeling voor de vervolging van ambtsdelicten heeft tot nu toe niet geleid
tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon. Wel heeft de Tweede Kamer verschillende
keren een onderzoekscommissies ingesteld. Zo deed de commissie-De Wijkerslooth onderzoek
naar het uitlekken van de Prinsjesdagstukken en de commissie-Schouten naar het mogelijk
lekken van informatie uit de «commissie stiekem» van de Tweede Kamer.11 Beide commissies waren kritisch over de regeling vanwege de onduidelijkheid en gedateerdheid
van de Wmv en de beperkte bruikbaarheid van bevoegdheden voor de opsporing van strafbare
feiten.

In 2018 heeft de regering een adviescommissie – de commissie-Fokkens – opdracht gegeven
om te adviseren over een fundamentele herziening van de regeling voor de vervolging
van ambtsdelicten. In haar eindrapport noemt de commissie-Fokkens een aantal bezwaren
tegen de huidige regeling.12 Eén bezwaar is dat politieke motieven een rol kunnen spelen in de procedure doordat
de regering of de Tweede Kamer de opdracht tot vervolging moet geven. Een tweede bezwaar
is dat in de huidige regeling berechting in eerste en enige aanleg plaatsvindt door
de Hoge Raad, waardoor er geen mogelijkheid is om in beroep te gaan tegen een uitspraak.

In allerlei internationale verbanden is er verder op gewezen dat drempels voor vervolging
van politici moeten worden weggenomen. In 2018 heeft bijvoorbeeld de Group of States
against Corruption (GRECO) in het kader van de vijfde evaluatieronde een aanbeveling
gedaan om de wetgeving rondom de vervolging van ambtsdelicten door bewindspersonen
en Kamerleden te wijzigen.13

3. De wetsvoorstellen

Bij de herziening van de procedure voor de vervolging van politieke ambtsdragers volgt
de regering twee parallelle sporen. In deze paragraaf komt allereerst de wijziging
van artikel 119 van de Grondwet aan de orde (onderdeel a) en vervolgens de Herzieningswet
(onderdeel b).

a. De wijziging van artikel 119 van de Grondwet

In het nieuwe artikel 119 wordt bepaald dat de PG, behoudens gevallen in de wet bepaald,
de opdracht tot vervolging van Kamerleden en bewindspersonen geeft wegens ambtsdelicten.
Daarmee geven niet langer de Tweede Kamer of de regering de opdracht tot vervolging.
Het voorgestelde artikel bepaalt ook niet meer dat berechting plaatsvindt bij de Hoge
Raad. Nadat de wijziging van artikel 119 van kracht is geworden, zal met een nieuwe
uitvoeringswet de procedure voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten
moeten worden vormgegeven. Daarbij is het voornemen van de regering om aan te sluiten
bij de in strafzaken gebruikelijke procedure van berechting in drie instanties.

b. De Herzieningswet

i. Een nieuwe procedure

Met de Herzieningswet wordt een nieuwe procedure ingericht voor de opsporing, vervolging
en berechting van ambtsdelicten binnen het kader van het huidige artikel 119 van de
Grondwet. Deze procedure wordt opgenomen in het Wetboek van Strafvordering en in de
Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO). De Wmv wordt met dit wetsvoorstel ingetrokken.
Als artikel 119 van de Grondwet gewijzigd is, zal de in de Herzieningswet vastgelegde
procedure worden vervangen door een nieuwe procedure. De procedure in de Herzieningswet
is daarmee bedoeld als een tijdelijke oplossing, zoals in deel C nader aan de orde
komt.

De PG kan volgens het voorstel voor de Herzieningswet een opsporingsonderzoek starten
wanneer hij kennis krijgt van het mogelijk begaan van een ambtsdelict (bijvoorbeeld
door een aangifte) of als hij daartoe een opdracht krijgt van de regering of Tweede
Kamer.14 De PG geeft vervolgens leiding aan een onderzoeksteam van ambtenaren van de politie,
de rijksrecherche en het OM. Tijdens dit onderzoek kunnen de opsporingsbevoegdheden
worden toegepast die in het Wetboek van Strafvordering zijn opgenomen.15 Het opsporingsonderzoek duurt in beginsel drie maanden. Deze termijn kan door de
Hoge Raad telkens met drie maanden worden verlengd.16 De Tweede Kamer en de regering kunnen de PG opdragen het opsporingsonderzoek tussentijds
te beëindigen.17

Na afronding van het opsporingsonderzoek stuurt de PG een verslag van het opsporingsonderzoek
aan de regering en de Tweede Kamer. De regering en de Tweede Kamer moeten dan elk
afzonderlijk binnen drie maanden besluiten over het geven van een opdracht tot vervolging.
Zij kunnen ook een opdracht tot vervolgonderzoek aan de PG geven.18 Als een opdracht tot vervolging wordt gegeven, stelt de PG een dagvaarding op en
brengt hij deze uit bij de Hoge Raad.19 De Hoge Raad zal de strafzaak vervolgens in eerste en enige aanleg berechten in een
kamer van zeven raadsheren.20

ii. Het schrappen van strafbaarstellingen

Met de Herzieningswet worden specifieke strafbaarstellingen met betrekking tot bewindspersonen
uit het Wetboek van Strafrecht geschrapt.21 De huidige artikelen 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht stellen bewindslieden
strafbaar die opzettelijk of door grove schuld in strijd met de Grondwet of ander
regelgeving bestuurlijk handelen.22

4. Constitutionele achtergrond

In een rechtsstaat is de staat gebonden aan het recht. Deze gebondenheid geldt ook
voor Kamerleden en bewindspersonen die als politieke ambtsdragers hun bevoegdheden
uitoefenen. Voorkomen moet worden dat zij misbruik maken van die bevoegdheden. Gebondenheid
aan het recht betekent ook dat politieke ambtsdragers zich voor de rechter moeten
verantwoorden indien zij verdacht worden van een strafbaar feit, in het bijzonder
van een ambtsdelict.23 Daarbij is van belang dat er een goed werkbare procedure bij een onafhankelijke en
onpartijdige rechter bestaat, waarin zowel de rechten van de verdachte als die van
eventuele slachtoffers gewaarborgd zijn en waarin het met de berechting van ambtsdelicten
gediende algemene belang tot uitdrukking komt. Deze procedures moeten worden gezien
tegen de bijzondere achtergrond van de ministeriële verantwoordelijkheid (punt 4.a)
en de parlementaire immuniteit (punt 4.b).

a. Ministeriële verantwoordelijkheid

Artikel 42 tweede lid van de Grondwet ligt ten grondslag aan zowel de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid als de strafrechtelijke. Bewindspersonen zijn allereerst politieke
verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal. Dit houdt kort gezegd in dat zij
zich ten overstaan van de Tweede en Eerste Kamer verantwoorden over het gevoerde en
te voeren beleid en in dat kader gevraagd en ongevraagd de noodzakelijke inlichtingen
verstrekken.24 Het idee daarachter is dat het primair aan de gekozen volksvertegenwoordiging is
om het beleid van de regering te controleren. Deze parlementaire controle kan in het
uiterste geval worden gesanctioneerd via de vertrouwensregel. Dit betekent dat een
bewindspersoon moet aftreden als blijkt dat deze niet kan rekenen op het vertrouwen
van een meerderheid in de Tweede Kamer.

In de tweede plaats is er de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Daarbij
gaat het erom dat de rechtmatigheid van het optreden van (leden van) de regering ter
beoordeling kan worden voorgelegd aan de strafrechter. De strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid werd in 1840 in de Grondwet verankerd.25 Dit bracht met zich dat Ministers besluiten van de Koning voortaan medeondertekenden.
Zij konden zich dus niet langer verschuilen achter een besluit van de Koning, maar
moesten zich zélf een oordeel vormen over regeringsdaden. De ministeriële verantwoordelijkheid
in haar huidige vorm bestond nog niet. Ministers konden uitsluitend door de strafrechter
ter verantwoording worden geroepen voor de manier waarop zij hun ambt vervulden.26

Tot de grondwetswijziging van 1983 bepaalde de Grondwet bovendien dat de verantwoordelijkheid
van Ministers wordt geregeld door de wet.27Deze delegatiebepaling werd uitgewerkt in de Wmv, waarin de plicht van Ministers werd
vastgelegd om zorg te dragen voor de uitvoering van de Grondwet.28 Deze zorgplicht is nu nog terug te vinden in twee ruim omschreven ambtsmisdrijven
in het Wetboek van Strafrecht (artikelen 355 en 356), waardoor bewindspersonen strafbaar
zijn als zij opzettelijk of door grove schuld in strijd met de Grondwet of andere
regelgeving bestuurlijk handelen.29

Het voorstel in de Herzieningswet is om de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen. Dit
betekent het einde van de zogenoemde «klassieke» strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
zoals die sinds 1840 heeft bestaan. Dit doet er niet aan af dat, mocht dat voorstel
tot wet worden verheven, de «gewone» strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
voor politieke ambtsdragers onverminderd van toepassing is. Naast de af te schaffen
algemene strafbepalingen zijn er immers diverse andere artikelen in het Wetboek van
Strafrecht waarin specifieke gedragingen strafbaar zijn gesteld als ambtsdelict.

b. Parlementaire immuniteit

Ook Kamerleden kunnen strafrechtelijk worden vervolgd op grond van de verdenking dat
zij een ambtsdelict hebben begaan. Hierop is een uitzondering van toepassing, namelijk
de in artikel 71 van de Grondwet verankerde parlementaire immuniteit. Volgens die
bepaling kunnen de leden van de Staten-Generaal, de ministers, de staatssecretarissen
en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging, niet in rechte worden vervolgd
of aangesproken voor wat zij in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies
hebben gezegd of schriftelijk hebben uitgewisseld.

De parlementaire immuniteit geeft uitdrukking aan het beginsel dat de deelnemers aan
een parlementaire vergadering zich vrij moeten kunnen uitspreken, in woord en geschrift,
zonder vrees voor vervolging. De achterliggende idee is daarbij dat een goed verloop
van het democratische proces van besluitvorming een vrij debat vergt zonder ongepaste
inmenging of vrees voor vervolging. Het beginsel markeert daarnaast de zelfstandigheid
en onafhankelijkheid van de Staten-Generaal ten opzichte van de andere staatsmachten.30 De Kamers gaan over hun eigen vergaderorde en kunnen in dat verband optreden (eventueel
met sancties) tegen onrechtmatige of anderszins ontoelaatbare uitlatingen.31

DEEL B – BEOORDELING WIJZIGING ARTIKEL 119 VAN DE GRONDWET

5. Herziening van de Grondwet

a. Noodzaak grondwettelijke verankering

Bij de herziening van de procedures voor de vervolging van ambtsdelicten is de vraag
opgekomen of grondwettelijke verankering noodzakelijk is. Uitgaande van een «sobere»
Grondwet geldt in algemene zin dat niet te snel over moet worden gegaan tot grondwettelijke
regeling. Een argument tegen het behouden van een procedure voor vervolging van ambtsdelicten
in de Grondwet is dat het niet noodzakelijk wordt geacht om zo’n procedure in de Grondwet
vast te leggen.

Als ervan wordt uitgegaan dat ambtsdelicten onder het reguliere strafprocesrecht voldoende
kunnen worden vervolgd32, kan in de Grondwet worden volstaan met de in artikel 107, eerste lid van de Grondwet
opgenomen bepaling dat «de wet het strafprocesrecht in een algemeen wetboek regelt».33 Ook is de onafhankelijke positie van de PG bij de Hoge Raad al grondwettelijk gewaarborgd
in zijn benoeming voor het leven.34 Het bijzondere karakter van de vervolging van ambtsdelicten kan tot uitdrukking worden
gebracht door wettelijk vast te leggen dat alleen de PG de vervolgingsbeslissing mag
nemen.

De regering acht grondwettelijke verankering niettemin passend, gelet op de verantwoordingsrelatie
tussen regering en parlement zoals die tot uitdrukking komt in de (politieke) ministeriële
verantwoordelijkheid en de inlichtingenplicht.35 Een strafrechtelijke vervolging en een eventuele veroordeling zullen in veel gevallen
van invloed zijn op de inzet van de vertrouwensregel als «politieke sanctiemogelijkheid».
Vanwege deze wisselwerking tussen het afleggen van politieke verantwoording en de
strafrechtelijke route, ligt het behoud van een grondwettelijke verankering van de
vervolgingsbeslissing volgens de regering in de rede.36

De Afdeling volgt de regering in haar argumentatie om de vervolgingsbeslissing in
de Grondwet te verankeren. Zij merkt op dat het van belang is dat in artikel 119 van
de Grondwet kernelementen van de onderlinge verhouding tussen de staatsmachten grondwettelijk
verankerd blijven.

Het kabinet is verheugd dat de Afdeling de overwegingen uit de memorie van toelichting
op dit punt onderschrijft.

b. Tegengaan van politieke beïnvloeding bij opdracht tot vervolging

De regering ziet wel aanleiding om artikel 119 van de Grondwet te wijzigen. Dit artikel
regelt nu dat (alleen) de regering of de Tweede Kamer opdracht kunnen geven tot vervolging
van een bewindspersoon op Kamerlid. In het wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet
wordt deze bevoegdheid exclusief toebedeeld aan de PG bij de Hoge Raad. De regering
wijst ter motivering van deze keuze in het bijzonder op het politieke karakter van
de huidige vervolgingsbeslissing, in die zin dat politieke overwegingen en machtsverhoudingen
een rol kunnen spelen bij het besluit iemand wel of niet te vervolgen voor een ambtsdelict.37

De Afdeling onderschrijft het tweeledige bezwaar dat verbonden is aan de politieke
betrokkenheid in de huidige procedure. Enerzijds kunnen ambtsdelicten onbestraft blijven
omdat er onvoldoende politieke steun is om iemand te laten vervolgen. Anderzijds bestaat
de mogelijkheid dat de regering of een parlementaire meerderheid een strafrechtelijke
procedure om politieke redenen inzet tegen politieke opponenten.

Ook op dit punt is het kabinet verheugd over het instemmende advies van de Afdeling.

c. Berechting in meer instanties

Een belangrijke reden voor de regering om artikel 119 van de Grondwet te wijzigen
is dat de huidige bepaling voorziet in berechting in eerste en enige aanleg bij de
Hoge Raad. Daarmee is het onmogelijk om in hoger beroep te gaan. De regering acht
dit onwenselijk, mede in het licht van het internationaal erkende recht op hoger beroep
in strafzaken.38 De regering hanteert als uitgangspunt dat na wijziging van de Grondwet de berechting
van bewindspersonen of Kamerleden wegens ambtsdelicten op dezelfde manier verloopt
als bij andere delicten. Daarom wordt in het voorgestelde artikel niet langer bepaald
dat berechting plaatsvindt bij de Hoge Raad, maar wordt het forum in het midden gelaten.
Hieruit moet volgens de regering worden afgeleid dat na berechting door de rechtbank
hoger beroep open staat bij het gerechtshof en cassatie bij de Hoge Raad.39

Zoals de regering ook memoreert, is er bij de grondwetsherziening van 1983 uitdrukkelijk
voor gekozen om berechting in eerste en enige instantie (het zogeheten forum privilegiatum)
te handhaven. De regering achtte een bijzondere procedure gerechtvaardigd voor bijzondere
situaties. De grondwetgever overwoog destijds dat ambtsdragers beschermd moesten worden
tegen lichtvaardige vervolging. Verder werd overwogen dat ambtsdragers niet te lang
het middelpunt van politieke opschudding zouden moeten zijn en dat het politieke proces
niet te lang door een strafproces moest worden ontregeld.40

De Afdeling onderkent in zijn algemeenheid het belang van berechting in meer instanties,
dat ook het uitgangspunt vormt in het Nederlandse rechtssysteem. Daarmee wordt recht
gedaan aan beginselen van zorgvuldige rechtspleging en rechtsbescherming van verdachten.
De Afdeling wijst er echter ook op dat het bij ambtsdelicten gaat om bijzondere situaties,
waarvoor niet voor niets een bijzondere procedure geldt. Het betreft hier een zeer
beperkte groep van mogelijk te vervolgen personen, namelijk uitsluitend Kamerleden
en bewindspersonen. Daarenboven speelt bij de vervolging en berechting van deze politieke
ambtsdragers het tijdselement een belangrijke rol. Als kwesties lang «boven de markt»
blijven hangen, kan dit langdurig impact hebben op de werking van het parlementaire
stelsel en het vertrouwen van de burger in overheid en rechtsstaat.41 Bedacht moet daarbij worden dat ook het opsporingsonderzoek al de nodige tijd in
beslag zal nemen.

De Afdeling is, met het oog op het bijzondere karakter van de vervolging van Kamerleden
en bewindspersonen voor ambtsmisdrijven, nog niet overtuigd door de aangevoerde argumenten
voor berechting in drie instanties. Mocht de regering vasthouden aan het voornemen
tot berechting in meer instanties, dan adviseert de Afdeling nader te bezien en te
onderbouwen wat hiervoor de meest passende vorm is.

In paragraaf 3.2.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zijn de bezwaren
weergegeven die de commissie-Fokkens heeft geïdentificeerd ten aanzien van de (huidige)
berechting van ambtsdelicten door de Hoge Raad in eerste en enige aanleg. Vervolgens
zet de regering in paragraaf 4.2 uiteen waarom – in lijn met de bezwaren van de commissie-Fokkens
– ook zij aanpassing van de huidige procedure aangewezen acht, en dit zwaarder weegt
dan de nadelen van het afschaffen van de bijzondere procedure.

De rol van de Hoge Raad als feitenrechter in eerste en enige aanleg betreft een afwijking
van het beginsel van rechtspraak in twee instanties, zoals neergelegd in artikel 14,
vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
(IVBPR), waarvoor Nederland om die reden destijds een voorbehoud moest maken. Op dit
moment geldt deze fundamentele waarborg dus niet voor Kamerleden en bewindspersonen.
Bovendien sluit de taak om op te treden als feitenrechter, en in dit kader complex
feitenonderzoek uit te voeren, niet goed aan op de normale werkzaamheden van de Hoge
Raad – namelijk het optreden als cassatierechter – waardoor de organisatie hier niet
op is ingericht.

De Afdeling heeft hiertegen ingebracht dat het onwenselijk is dat de betrokken ambtsdrager
te lang het middelpunt van politieke opschudding zou zijn. Dit zou in haar ogen pleiten
voor berechting in één instantie. Het kabinet erkent dat een mogelijk jarenlange rechtsgang
voor publicitaire aandacht kan zorgen en door betrokkenen naar verwachting als onprettig
zal worden ervaren, maar dit geldt in beginsel voor elke strafzaak en elke verdachte.
Voorts ziet zij geen rechtvaardiging om dit argument een rol te laten spelen ten aanzien
van bewindspersonen en Kamerleden, maar niet voor bestuurders en volksvertegenwoordigers
op decentraal niveau. Bovendien geldt in het geval van commune delicten ook nu al
voor Kamerleden en bewindspersonen dat zij de gewone rechtsgang volgen. Niet valt
in te zien waarom dit principiële argument in die gevallen geen rol zou spelen, maar
wel doorslaggevend zou moeten zijn waar het gaat om ambtsdelicten.

6. Vormgeving artikel 119 van de Grondwet

a. Opsporing

De voorgestelde wijziging van artikel 119 van de Grondwet regelt niet de opsporingsfase
die vooraf gaat aan een eventuele vervolging. Dit is ook zo onder het huidige artikel 119
van de Grondwet. De regering ziet geen aanleiding om de opsporingsfase alsnog grondwettelijk
te verankeren. Deze zal te zijner tijd worden geregeld op het niveau van een wet in
formele zin.42

De Afdeling onderkent dat ook het huidige artikel 119 niet refereert aan de opsporing.
Dat is op zichzelf echter geen reden hierover niets vast te leggen in de voorgestelde
grondwetsbepaling. Hoewel de Afdeling begrijpt dat precieze regeling van de opsporing
bij formele wet zal geschieden, ligt het in de rede om in de Grondwet te verankeren
wie kan beslissen tot het instellen van een opsporingsonderzoek.

Reden hiervoor is dat opsporing gepaard gaat met ingrijpende bevoegdheden die kunnen
worden uitgeoefend jegens personen met een bijzondere positie in het staatsbestel.
Het enkele feit dat er een opsporingsonderzoek wordt gestart is zowel politiek als
persoonlijk impactvol. Een grondwettelijke verankering erkent het grote belang en
de aanzienlijke impact van de opsporing bij ambtsdelicten.

Overigens merkt de Afdeling op dat de regering in een hoofdlijnenbrief nader is ingegaan
op de opsporingsfase.43 Daarin gaat zij onder meer in op de rol van het Openbaar Ministerie als uitvoerder
van het opsporingsonderzoek en de vraag hoe de opsporingsambtenaren zich zullen gaan
verhouden tot de PG bij de Hoge Raad enerzijds en de Minister van Justitie en Veiligheid
anderzijds. Voor een zelfstandige beoordeling van het grondwetswijzigingsvoorstel
zou de toelichting op deze punten moeten worden aangevuld, waarbij ook wordt ingegaan
op de (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie en
Veiligheid en de (bijzondere en algemene) aanwijzingsbevoegdheid die hij heeft jegens
het Openbaar Ministerie.44

b. Vervolging

De voorgestelde wijziging van artikel 119 van de Grondwet regelt wel het geven van
de opdracht tot vervolging. Deze opdracht moet worden gegeven door de PG bij de Hoge
Raad. Deze regeling impliceert dat hij niet zelf belast is met de vervolging. In dat
geval zou hij immers opdracht geven aan zichzelf. Het voorstel maakt echter niet duidelijk
aan wie de opdracht dan (wel) moet worden gegeven. Hoewel het in de rede ligt dat
deze vervolgingsopdracht aan het Openbaar Ministerie wordt gegeven, blijkt dat niet
duidelijk uit de toelichting. Daarin wordt wel genoemd dat de PG opdracht kan geven
tot instelling van hoger beroep dan wel cassatie.45 In de situatie waarin toch zou worden besloten tot berechting in eerste en enige
instantie bij de Hoge Raad, ligt vervolging door de PG in plaats van het Openbaar
Ministerie weer meer in de rede. De Afdeling acht het van belang in de toelichting
duidelijkheid te verschaffen over wie belast zal worden met de vervolging.

c. Conclusie

De Afdeling adviseert in de toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Grondwet
nader in te gaan op de vraag hoe de opsporing en de vervolging onder het nieuwe artikel 119
van de Grondwet zullen worden georganiseerd en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Het kabinet onderschrijft dat de opsporingsfase een grote impact heeft en gepaard
kan gaan met ingrijpende bevoegdheden. Dit is inherent aan deze fase van het strafproces
en geldt in zoverre voor elke persoon die onderwerp is van een opsporingsonderzoek.
De grondwetgever heeft hierin echter geen aanleiding gezien in de Grondwet bepalingen
op te nemen ten aanzien van de opsporingsfase. Naar het oordeel van het kabinet is
niet goed uitlegbaar dat de opsporingsfase in het kader van ambtsdelicten grondwettelijke
waarborging zou vergen, terwijl de grondwetgever dit in algemene zin niet nodig heeft
geacht. In het bijzonder kan ook hier gewezen worden op de vergelijking met de opsporing
van commune delicten begaan door Kamerleden en bewindspersonen en bestuurders en volksvertegenwoordigers
op decentraal niveau. Tot slot wijst het kabinet op de argumentatie om de vervolgingsbeslissing
op te nemen in de Grondwet. Die is niet gelegen in de ingrijpende aard van de bevoegdheden,
maar in het feit dat het passend is de verhouding tussen enerzijds het afleggen van
politieke verantwoording aan het parlement, zo nodig met toepassing van de vertrouwensregel,
en anderzijds de strafrechtelijke route van vervolging en eventuele veroordeling grondwettelijke
te verankeren.

Het advies van de Afdeling om de memorie van toelichting aan te vullen waar het gaat
om de wijze waarop de opsporingsfase en de vervolgingsfase vorm krijgen na inwerkingtreding
van het grondwetsvoorstel en de onderliggende uitvoeringswet heeft het kabinet ter
harte genomen, en onder meer paragraaf 6.1 is aangevuld met de hierboven genoemde
onderwerpen. Kortgezegd betreft dit de uiteenzetting dat de procureur-generaal bij
de Hoge Raad de verantwoordelijkheid zal dragen voor zowel de opsporing als de vervolging
van ambtsdelicten, en zowel ten aanzien van de start als de uitvoering aanwijzingen
kan geven aan het Openbaar Ministerie, dat de opsporings- en vervolgingstaken uitvoert.
Het Openbaar Ministerie kan niet zelfstandig overgaan tot opsporing of vervolging.
De aanwijzingsbevoegdheden die de Minister van JenV normaliter heeft richting het
Openbaar Ministerie blijven buiten toepassing. In plaats daarvan komen die aanwijzingsbevoegdheden
te liggen bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad. De Minister krijgt geen aanwijzingsbevoegdheid
richting de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Dit betekent dat de Minister van
JenV op geen enkele wijze ministeriële verantwoordelijkheid zal dragen voor opsporings-
en vervolgingsbeslissingen over ambtsdelicten van Kamerleden of bewindspersonen.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting enkele
kleine tekstuele en redactionele verbeteringen aan te brengen.

DEEL C – BEOORDELING HERZIENINGSWET

7. De Herzieningswet als «tussenoplossing»

De regering kiest voor een route langs twee sporen. Met de Herzieningswet (spoor I)
beoogt zij verschillende praktische knelpunten weg te nemen die binnen de huidige
formulering van artikel 119 van de Grondwet kunnen worden opgelost. Parallel hieraan
werkt de regering in spoor II aan wijziging van de Grondwet op dit punt. Met deze
keuze voor deze twee sporen en de volgorde daarvan volgt de regering het advies van
de commissie-Fokkens. Kernargument voor deze keuze is dat «met het aanpakken van de
gesignaleerde knelpunten en onduidelijkheden niet moet worden gewacht».46 De commissie-Fokkens noemt in dit verband dat een wijziging van de Grondwet een lange
doorlooptijd heeft.

Vanuit staatsrechtelijk perspectief zijn er kanttekeningen te plaatsen bij de gekozen
tweesporenbenadering. Bezien vanuit de uitgangspunten van een zorgvuldig wetgevingsproces
en de hiërarchie van wetgeving, ligt het in de rede dat eerst hogere wetgeving wordt
vastgesteld voordat lagere regelgeving aan de orde is. Hoewel de Herzieningswet blijft
binnen de grenzen van het huidige artikel 119 van de Grondwet, zou het de voorkeur
verdienen om eerst artikel 119 van de Grondwet te wijzigen en daarna zo snel mogelijk
bij wet een definitieve, uitgewerkte procedure vast te stellen. In dit verband ligt
het in de rede de overgangstermijn zo kort mogelijk te houden.47

Juist doordat de Herzieningswet binnen de kaders van het (verouderde) artikel 119
van de Grondwet moet blijven, levert deze wet een aantal problemen op. In het bijzonder
wordt, zoals de regering ook onderkent, het belangrijkste knelpunt in de huidige regeling
niet aangepakt. De regering en de Tweede Kamer behouden de bevoegdheid om de opdracht
tot vervolging te geven. Hieruit vloeit in de Herzieningswet voort dat de regering
en de Tweede Kamer de bevoegdheid hebben om gezamenlijk aan de PG op te dragen om
een voorgenomen ambtshalve opsporingsonderzoek niet in te stellen. Ook krijgen zij
de wettelijke bevoegdheid om een al opgestart opsporingsonderzoek te beëindigen.48 Hierdoor blijft niet alleen gelegenheid bestaan voor ongewenste politieke beïnvloeding
bij de opsporing en vervolging van ambtsdelicten. De mogelijkheid tot politieke beïnvloeding
wordt bovendien expliciet voorzien van een formeel-wettelijke grondslag. Aldus wordt
een wettelijke regeling in het leven geroepen voor politieke betrokkenheid bij opsporing
en vervolging die bij de voorgenomen Grondwetsherziening juist principieel wordt afgewezen.

Het aannemen van de Herzieningswet kan er bovendien toe leiden dat minder urgentie
wordt gevoeld om de herziening van artikel 119 van de Grondwet voortvarend ter hand
te nemen. Dat is onwenselijk gelet op het belang om politieke beïnvloeding bij de
opsporing en vervolging van ambtsdelicten tegen te gaan. Daar komt bij dat bij de
nu voorgestelde volgorde in een mogelijk vrij kort tijdsbestek verschillende wijzigingen
van de procedure plaatsvinden. Als artikel 119 van de Grondwet is gewijzigd, zal immers
ook weer een nieuwe uitvoeringswet moeten aangenomen waarin de nieuwe, definitieve
procedure wordt geregeld. Dit kan leiden tot onduidelijkheid.

Het voorgaande roept de vraag op in hoeverre het opportuun is om op dit moment met
de Herzieningswet een «tussenoplossing» te bieden voor praktische problemen (hoe reëel
die ook zijn) in afwachting van de wijziging van artikel 119 van de Grondwet. In de
toelichting wordt beperkt ingegaan op de afwegingen die aan deze keuze voor twee sporen
ten grondslag liggen. De toelichting maakt onvoldoende inzichtelijk waarom – mede
gelet op de nadelen die hieraan kleven – de nu gekozen tussenoplossing toch wenselijk
wordt geacht.

De Afdeling adviseert in de toelichting bij de Herzieningswet de opportuniteit van
deze tussentijdse oplossing nader te onderbouwen en daarbij in te gaan op het voorgaande.

8. Vormgeving procedure in Herzieningswet

a. De termijn voor het opsporingsonderzoek

De PG moet volgens het voorstel het onderzoek sluiten binnen drie maanden gerekend
vanaf het tijdstip waarop de Tweede Kamer en de regering van het opsporingsonderzoek
in kennis zijn gesteld. De PG kan deze termijn zelf eenmaal met drie maanden verlengen.
Daarna kan de Hoge Raad deze termijn telkens met drie maanden verlengen indien het
belang van het onderzoek dit dringend vereist. Van deze verlengingen worden de regering
en de Tweede Kamer op de hoogte gesteld.49

Volgens de toelichting worden deze termijnen gesteld om de voortgang van het opsporingsonderzoek
te bevorderen. Verdenkingen tegen een Kamerlid of een bewindspersoon in verband met
een ambtsdelict kunnen immers grote invloed hebben op het functioneren van en het
publieke vertrouwen in de betreffende politieke ambtsdrager en het openbaar bestuur
in het algemeen.50

Hoewel het uiteraard wenselijk is dat het opsporingsonderzoek naar ambtsdelicten voortvarend
plaatsvindt (zie ook onderdeel 5c), zal dit onderzoek vaak complex zijn en daardoor
de nodige tijd in beslag nemen. In veel zaken is het onwaarschijnlijk dat het opsporingsonderzoek
binnen drie maanden is afgerond. In de praktijk zal de termijn voor het opsporingsonderzoek
meestal (en vermoedelijk meermalen) moeten worden verlengd. Door de genoemde termijnen
in de wet op te nemen kan echter de verwachting ontstaan dat het onderzoek binnen
drie maanden afgerond zal zijn. Wanneer blijkt dat het onderzoek meer tijd vergt,
kan dat tot onnodige teleurstelling of zelfs onrust leiden. Het stellen van een langere
termijn voor het opsporingsonderzoek kan dat vermijden. Een langere termijn laat bovendien
onverlet dat de PG eerder verslag kan doen van het opsporingsonderzoek als dit al
eerder is afgerond.

De Afdeling adviseert de termijn voor het opsporingsonderzoek te verruimen, bijvoorbeeld
tot zes maanden. Na een eerste termijn van zes maanden zou, zoals ook nu door de regering
wordt voorgesteld, de Hoge Raad kunnen toetsen of verlenging van de termijn noodzakelijk
is. Het verdient overweging dat de Hoge Raad deze termijn steeds met maximaal zes
maanden kan verlengen als de PG de noodzaak hiertoe kan motiveren.

b. Bijzondere procedures in het strafrecht

Naast de procedure voor de berechting van strafbare feiten kent het Wetboek van Strafvordering
een aantal procedures voor de behandeling van specifieke vorderingen, verzoeken of
bezwaarschriften door de rechter. Daarbij kan gedacht worden aan procedures over het
beklag over inbeslaggenomen goederen of over de tenuitvoerlegging van sancties. In
de Herzieningswet wordt bepaald dat in plaats van de rechtbank de Hoge Raad als rechter
fungeert en de PG als officier van justitie.51 Dat zal daarmee ook het geval zijn voor de genoemde andere procedures.

Dit betekent dat ook in die procedures geen beroepsmogelijkheid bestaat. Deze keuze
is niet vanzelfsprekend. Deze procedures staan immers meer op afstand van de eigenlijke
opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten. Daardoor is niet evident waarom
met de behandeling van deze vorderingen hetzelfde spoedeisend of publieke belang is
gemoeid als met de opsporing of berechting van ambtsdelicten, en waarom hierbij niet
de gebruikelijke mogelijkheden tot rechtsbescherming kunnen worden geboden.

De Afdeling adviseert in de toelichting bij de Herzieningswet in te gaan op de keuze
om de Hoge Raad en de PG aan te wijzen in procedures in het strafproces die niet direct
verband houden met de opsporing of berechting.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, en de Minister
van Justitie en Veiligheid verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, P.E. Heerma